Атестація публічних службовців: проблеми правового регулювання у національному законодавстві

Размещено на http://www.allbest.ru/

Львівський національний університет ім. Івана Франка

вул. Університетська, 1,79000, Львів, Україна

АТЕСТАЦІЯ ПУБЛІЧНИХ СЛУЖБОВЦІВ: ПРОБЛЕМИ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ У НАЦІОНАЛЬНОМУ ЗАКОНОДАВСТВІ

Н. Янюк

У статті проаналізовано теоретико-правові засади атестації публічних службовців. Визначено поняття, сутність і процедуру проведення атестації публічних службовців як способу підвищення професіоналізму публічної служби. Запропоновано внесення змін до національного законодавства з урахуванням позитивного досвіду регулювання питань атестації публічних службовців у зарубіжних країнах.

Ключові слова: атестація, публічні службовці, оцінювання діяльності, атестаційна процедура.

Окремі аспекти проблеми атестації публічних службовців знайшли висвітлення у наукових працях представників української науки, зокрема: В.Б. Авер'янова, Ю.П. Битяка, С.Д. Дубенко, Н.Р. Нижник, О.В. Петришина, А.М. Школика та ін. Переважно це відбувалося в рамках дослідження інших питань публічно-службових відносин. У 2004 р. в Одесі В.Р. Кравець захистив кандидатську дисертацію на тему: «Атестація державних службовців в Україні». Але й сьогодні у Законі України «Про державну службу» залишається прогалина щодо регулювання питань проведення періодичної атестації державних службовців, а спеціальні законодавчі акти досить епізодично згадують про існування цієї процедури. Як результат цього - до процедури атестації часто на практиці підходять лише формально. Актуальність цієї теми особливо зростає в умовах адаптації національного законодавства до європейських стандартів публічної служби, що й визначило мету наукового дослідження - з'ясувати особливості правової природи інституту атестації публічних службовців, а відтак - вирішити питання щодо правового закріплення механізму проведення атестації публічних службовців.

Вже ні в кого не виникає жодного сумніву той факт, що лише завдяки існуванню інституту публічної служби в державі можуть на належному рівні забезпечуватися права і законні інтереси громадян, а також відбуватися необхідні реформаційні зміни. Однак і публічна служба як невід'ємний елемент держави, часто сама потребує реформування, аби відповідати вимогам часу та потребам суспільства і держави.

Початок формування інституту публічної служби, зокрема її основної складової - державної служби, був покладений Законом України «Про державну службу» від 16 грудня 1993 р. Безперечно, державна служба існувала й раніше, але не як правове, а як соціальне явище, органічний елемент держави, який забезпечував функціонування державного апарату. Україна стала однією з перших серед країн-членів СНД, яка законодавчо врегулювала державно-службові відносини. Саме необхідність проведення соціально-економічних заходів і політична ситуація в країні зумовили необхідність правового оформлення цього інституту. Але сьогодні склалася зворотна ситуація. За останнє десятиліття в Україні, практично, не відбулося оновлення законодавчої бази у сфері публічної служби. Частина питань залишається поза законодавчим регулюванням або й досі не усунуті наявні колізії правових норм щодо регулювання окремих питань публічної служби.

За посередництвом інституту публічної служби мають втілюватися в життя завдання, визначені представницькою владою у державі. Найчастіше наголошують саме на практичному значенні складової публічної служби - державної служби.

Наприклад, Г.В. Атаманчук зазначив, що державна служба має бути «процесуальним явищем, яке визначає порядок виконання функцій державної влади в управлінні суспільними процесами» [1, c. 115].

Відтак, цілком логічно визначати поняття публічної служби через такі характеристики, як «практичне виконання завдань і функцій держави» та «професійний рівень діяльності публічних службовців». Обидві категорії є динамічними і потребують від публічних службовців постійного удосконалення вміння оперативно виконувати службові завдання і нести відповідальність за це. Без належної професійної підготовки публічний службовець не може забезпечити такої діяльності. Поняттям «публічна служба» доцільно охоплювати лише діяльність тих службовців, які задіяні у безпосередньому професійному виконанні завдань і функцій державець, тобто тих, які забезпечують реалізацію завдань, визначених політичною владою у публічних інтересах. До складових публічної служби потрібно віднести державну службу і службу в органах місцевого самоврядування, тобто в органах публічної адміністрації, які «підпорядковані політичній владі, забезпечують виконання закону, діють у публічних інтересах і наділені прерогативами публічної влади» [2, c. 32].

Саме від участі цих службовців, зазвичай, залежить отримання адміністративних послуг населенням. Тому питання удосконалення професійно-компетентного рівня публічних службовців має бути в центрі уваги вітчизняного законодавця. Для стимулювання службовців щодо підвищення їхнього професійного рівня є різні важелі оцінювання діяльності публічного службовця.

Найчастіше виділяють два з них - періодичну атестацію і щорічне оцінювання.

Такі способи оцінювання характерні не лише для публічних службовців, але й інших службовців, зокрема, лікарів, науковців, вчителів та ін.

У першу чергу виділяють атестацію (від лат. attestatio - свідчення, підтвердження, доказ), як «форму реалізації моделі професійно-компетентного працівника» [3, c. 515].

Атестація кадрів - це перевірка, визначення відповідності ділової кваліфікації, рівня знань і навичок працівника, інших суспільно значущих якостей займаній публічним службовцем посаді. Атестація публічного службовця - необхідний етап роботи з кадрами, це визначення кваліфікації, рівня знань працівника, відгук про його здібності й інші якості. Або, іншими словами, атестація - це певний закінчений, оформлений, зафіксований результат оцінювання. Удосконалювання й упорядкування проходження державної служби неможливо без періодичної атестації службовців [4, c. 117].

Завдяки результату проведеної атестації можна визначити відповідність публічного службовця вимогам займаної ним посади.

Метою проведення атестації покращення підбору і розстановки управлінських кадрів, підвищення ефективності їхньої діяльності та раціонального використання їхніх професійних навиків в органі публічної адміністрації. Атестація є одним із способів удосконалення та упорядкування проходження публічної служби. Проте її варто розглядати не тільки як невід'ємний атрибут професійної публічної служби, але і як одну з гарантій службової кар'єри. Позитивні результати атестації є умовою для просування по службі. Під час проведення атестації оцінюються робота, ділові та особисті якості працівника, рівень професійного росту, сумлінне виконання ним службових повноважень. Узагальнені результати службової діяльності публічних службовців окремого органу дають уявлення про діяльність всього органу.

Атестацію розглядають у широкому і вузькому аспектах. У широкому аспекті атестація є однією з умов забезпечення професіоналізму і ефективності публічної служби. У вузькому аспекті - атестація є встановлений законодавцем порядок періодичної перевірки теоретичних знань, практичних навиків, здібностей і реальних можливостей працівників з метою визначення відповідності займаній посаді, перспективи для подальшого переміщення по службі (зарахування до кадрового резерву, стажування на зайняття вищої посади). Атестація полягає в персональній перевірці та оцінці професійних якостей публічного службовця. У цьому випадку можна виділити два головні завдання атестації:

- встановлення відповідності службовця займаній посаді;

- присвоєння кваліфікаційного розряду службовця.

Розглядаючи завдання атестації, Ю.М. Старилов виділив: дотримання на практиці принципів служби; забезпечення законності в системі функціонування служби; формування професійного кадрового персоналу державних органів; виявлення потенційних можливостей державного службовця з метою підвищення його по службі; застосування до службовців заходів відповідальності і стимулювання; підвищення дисципліни і законності; підтримання стабільності державної служби; стимулювання підвищення кваліфікації і професіоналізму службовців; забезпечення реального функціонування механізму просування по службовій драбині; попередження і боротьба з правопорушеннями [5, c. 399-401].

Вперше умови і порядок проведення атестації були визначені у Положенні про порядок проведення одноразової атестації працівників органів державної виконавчої влади, затвердженому Постановою Кабінету Міністрів України від 20 грудня 1993 р. Цей акт був спрямований на виконання Указу Президента України від 15 жовтня 1993 р. «Про заходи щодо підвищення рівня роботи органів державної виконавчої влади». У згаданому Положенні про порядок проведення одноразової атестації використовувалося узагальнене поняття - «працівники органів державної виконавчої влади». Однак цей акт стосувався підвищення рівня роботи державних органів виконавчої влади у період формування власної національної системи виконавчої влади і професійної державної служби.

Оскільки Положення мало лише разове застосування, то виникла необхідність прийняття іншого нормативно-правового акта, який би визначав періодичність проведення таких атестацій серед державних службовців надалі.

Враховуючи це, було прийнято Положення про порядок проведення атестації державних службовців, затверджене Постановою Кабінету Міністрів України від 14 серпня 1996 р. З 1997 р. проводять періодичну атестацію державних службовців. Сьогодні нормативною підставою атестації державних службовців є Положення про порядок проведення атестації державних службовців, затверджене Постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 2000 р. №1922. Цей акт відповідає напрямам Стратегії реформування державної служби в Україні. А періодичність проведення атестації державних службовців державних органів від одного разу на п'ять років скоротилася - один раз на три роки. Посадові особи місцевого самоврядування підлягають атестації один раз на чотири роки. Відповідно до п. 3 Положення про порядок проведення атестації державних службовців у період між атестаціями з метою здійснення регулярного контролю за проходженням державної служби та професійними досягненнями державних службовців проводиться щорічне оцінювання виконання державними службовцями покладених на них завдань і обов'язків. У Загальному порядку проведення щорічної оцінки виконання державними службовцями покладених на них обов'язків і завдань, затвердженого наказом Головного управління державної служби України від 31 жовтня 2003 р., щорічну оцінку, на відміну від атестації, проводить безпосередній керівник (керівник структурного підрозділу) у січні-лютому місяці за підсумками минулого року. Такий захід проводять з метою поліпшення добору й розстановки кадрів, розвитку ініціативи і творчої активності державних службовців, визначення їх потенціалу, потреб у підвищенні кваліфікації та особистому розвитку; планування кар'єри, вдосконалення процесу планування та організації діяльності державного службовця та державного органу загалом, виявленні організаційних проблем та оперативного реагування на них, аналізу виконання посадових інструкцій.

Однак серед народних депутатів України виникли сумніви щодо конституційності Постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про порядок проведення атестації державних службовців» від 28 грудня 2000 р. №1922. Зокрема, постало запитання щодо правомочності

Кабінету Міністрів України перевіряти фахові та особисті якості державних службовців органів законодавчої, виконавчої, судової влади шляхом проведення їх атестації. У конституційному поданні зазначено, що в разі звільнення державного службовця за результатами атестації буде порушено вимоги положень ч. 6 ст. 43 Конституції України щодо гарантування захисту громадян від незаконного звільнення.

Аргументуючи свою позицію, суддями Конституційного Суду України було наголошено: «Атестація є одним із способів перевірки та оцінки кваліфікації працівника, його знань і навичок. Вона передбачена ч. 6 ст. 96 Кодексу законів про працю України, положення якого поширюються і на державних службовців з урахуванням особливостей, встановлених Законом України «Про державну службу». Згідно з цією нормою атестацію можуть проводити власник або уповноважений ним орган. Такими органами відповідно до законодавства України є, зокрема, всі органи державної влади та органи місцевого самоврядування.

Атестація окремих категорій державних службовців передбачена й іншими законами України, зокрема «Про державну податкову службу в Україні» (ст. 15), «Про прокуратуру» (ст. 46), «Про статус суддів» (глава VII)». Саме це твердження було покладено в основу Рішення Конституційного Суду України про конституційність Постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про проведення атестації державних службовців» (28 грудня 2000 р. №1922) від 8 липня 2003 р. Однак така позиція Конституційного Суду України не була одностайно підтримана суддями, свідченням чого є окрема думка професора В.М. Шаповала про недостатність обґрунтованості відповідної позиції Конституційного Суду України.

Висловлені В.М. Шаповалом зауваження є цілком слушними. Відповідно до п. 12 ст. 92 Конституції України виключно законами України визначаються «організація і діяльність органів виконавчої влади, основи державної служби…». Хоча у цьому положенні нічого не сказано про службу в органах місцевого самоврядування, але ч. 2 ст. 19 і ч. 2 ст. 38 Конституції України вказує на можливість ці два види об'єднати поняттям «публічна служба» і визначити її загальні засади в єдиному законодавчому акті. Проте законодавець не врахував цього моменту і зміни до Закону України «Про державну службу» не внесені.

Прогалину в законодавчому регулюванні питань атестації враховано у Законі України «Про службу в органах місцевого самоврядування». Зокрема, у ст. 17 закону визначено основні положення проведення періодичної атестації посадових осіб органів місцевого самоврядування. Водночас, у частині другій згаданої статті перелічено категорії осіб, що атестації не підлягають. До таких належать: сільські, селищні, міські голови, голови районних у містах, районних і обласних рад, секретарі сільських, селищних, міських рад, працівники патронатної служби, особи, які перебувають на посаді менше одного року, молоді спеціалісти, вагітні жінки чи жінки, які працюють менше одного року після виходу на роботу з відпустки по вагітності і пологах чи догляду за дитиною, особи, прийняті на посаду на визначений строк. У Законі визначено загальний порядок проведення атестації, але окремі питання атестації посадових осіб регулюються положенням про проведення атестації, яке затверджує сільський, селищний, міський голова, голова районної у місті, районної, обласної рад. А Типове положення про проведення атестації посадових осіб місцевого самоврядування було затверджено Кабінетом Міністрів України.

У деяких законах про окремі види державної служби питання атестації лише згадується, але вказано, що порядок проведення атестації визначається Кабінетом Міністрів України, наприклад, такий підхід використано у ст. 410 Митного кодексу України. В актах Кабінету Міністрів України може бути розписано атестаційну процедуру, але для її проведення має бути визначена законодавча підстава.

Вивчення європейського досвіду в регулювання публічно-правових відносин свідчить, що цьому питанню приділяється достатньо серйозна увага, адже проведення атестації спонукає публічних службовців до постійного підвищення свого професійно-кваліфікаційного рівня.

У більшості європейських держав для означення згаданої процедури використовують термін «атестація», а також інші назви цього механізму, наприклад, у Латвії - «оцінка відповідальності», Литві - «оцінювання» тощо. Хоча є певні відмінності щодо назви, однак аналіз зарубіжного законодавства дає підстави стверджувати про максимально близькі заходи. Переважно базові положення проведення атестації публічних службовців закріплюють у відповідних законах, а безпосередні процедури їх проведення регулюються підзаконними нормативно-правовими актами.

Деталізація атестаційної процедури у законодавстві, зазвичай, характерна для країн Центральної та Східної Європи. Наприклад, у ст. 48 Федерального закону Російської Федерації про державну цивільну службу від 27 липня 2004 р. передбачено такі питання як: засади атестації державних службовців, порядок формування атестаційної комісії, види рішень атестаційної комісії. А Положення про проведення атестації державних цивільних службовців затверджується Президентом Російської Федерації [6].

Схожий досвід використано і в Законі про публічну службу Естонії, де питання атестації чиновників публічної служби викладено в окремій його частині - «Атестація чиновника». Закон охоплює дефініцію поняття «атестація», коло осіб, що підлягають атестації, а також визначає правовий статус конкурсно-атестаційної комісії та процедуру атестації чиновників.

Цікавим видається досвід регулювання порядку проведення оцінювання публічних службовців та їхньої діяльності у законодавстві Литві (ст. 22 Закону про публічну службу). Обов'язковим етапом атестаційної процедури є оцінка наприкінці кожного календарного року, що здійснюється безпосереднім керівником (начальником). У випадку, якщо діяльність службовця оцінено як «бездоганну» або «незадовільну», процедура продовжується і оцінювання здійснює оціночна комісія. Якщо службовця оцінено на «добре», то процедура на цьому завершується [7, c. 437].

У деяких законах європейських держав передбачено додаткову гарантію об'єктивності та неупередженості прийняття рішень атестаційними комісіями. Зокрема, в Естонії законом публічному службовцю надано право вимагати проведення повторної атестації, яка проводиться комісією у новому складі.

Переважно рішення, прийняті атестаційними комісіями, можуть бути як рекомендаційними, так і обов'язковими для керівників органів публічної адміністрації, які приймають рішення про просування публічного службовця по службі. У європейській практиці, зазвичай, конфлікти під час проведення атестацій не виникають. Однак, у більшості законах передбачено можливість оскарження результатів атестації публічного службовця керівникові органу, який приймає на роботу, а його рішення може бути оскаржено у судовому порядку, який уже залежить від законодавства певної країни (за правилами цивільного чи адміністративного судочинства).

В Україні часто атестація стає певним тягарем для публічного службовця, а не гарантією його подальшого кар'єрного росту. Серед експертів були висловленні пропозиції про відмову від проведення атестації публічних службовців в Україні і обмеження лише щорічним оцінюванням діяльності публічних службовців. Але не можна погодитися, щоб наявний суб'єктивізм під час проведення атестації, став причиною відмови від цілого механізму. Більш обґрунтованим було б врегулювати питання атестації в законі. Процедуру атестації та порядок формування складу комісії варто вдосконалити, аби мінімізувати вплив особистих стосунків членів атестаційної комісії на оцінювання діяльності публічного службовця. Механізм атестації доцільно врегулювати актами Кабінету Міністрів України, що надасть їм певної гнучкості, до якої спрямоване законодавство Західної Європи.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

атестація публічний службовець

1. Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. - М.: Изд-во РАГС, 2002. - 272 с.

2. Административное прав зарубежных стран: Учебник / Под ред. А.Н. Козырин и М.А. Штатиной. - М.: Спартак, 2003. - 464 с.

3. Государственная служба: теория и организация. Курс лекций. Ростов-на-Дону: «Феникс», 1998. - 640 с.

4. Малиновський В.Я. Державна служба теорія і практика. - К.: Атака 2003.

5. Старилов Ю.Н. Служебное право. Учебник. - М.: БЕК, 1996. - С.399-401.

6. Собрание законодательства РФ. М., 2004, сентябрь, №31, ст. 3215 (изм. 06.02.2006, №6, ст. 636; 05.03.2007, №10, ст. 1151.

7. Публічна служба. Зарубіжний досвід та пропозиції для України / За заг. ред. В.П. Тимощука., А.М. Школика - К.: Конус-Ю, 2007. - 735 с.

Размещено на Allbest.ru