Актуальність конвенцій і рекомендацій МОП з безпеки і гігієни праці

Размещено на http://www.allbest.ru/

Львівський національний університет імені Івана Франка

вул. Університетська, 1, 79000 Львів, Україна

АКТУАЛЬНІСТЬ КОНВЕНЦІЙ І РЕКОМЕНДАЦІЙ МОП З БЕЗПЕКИ І ГІГІЄНИ ПРАЦІ

З. Козак

актуальність конвенція рекомендація

Подано огляд механізму перегляду конвенцій і рекомендацій Міжнародної організації праці з метою збереження комплексу міжнародних стандартів актуальними. Він конкретизується на прикладі конвенцій і рекомендацій з питань безпеки і гігієни праці.

Ключові слова: Міжнародна організація праці, конвенції і рекомендації, актуальність, перегляд.

Діяльність Міжнародної організації праці завжди перебувала у центрі уваги наукових досліджень. Незважаючи на це, проблеми актуальності конвенцій та рекомендацій загалом і, зокрема, з питань безпеки і гігієни праці, не знайшли належної уваги серед науковців. Метою цієї статі є з'ясування суті механізму перегляду конвенцій і рекомендацій Міжнародної організації праці, зокрема на прикладі конвенцій і рекомендацій з питань безпеки і гігієни праці, для збереження їхньої актуальності.

Нормотворча діяльність зі встановлення міжнародних трудових стандартів є основою функціонування Міжнародної організації праці (далі у тексті - МОП). З часу утворення і по сьогодні проблеми удосконалення нормотвочості перебували у центрі уваги як самої організації, такі її органів.

У листопаді 2005 р. на своїй 294-й сесії Адміністративна рада розглядала питання про основні напрями майбутньої стратегії нормотворчої діяльності МОП.

Ця стратегія передбачає чотири взаємопов'язані напрями [1, п.8;2, п.1]:

- перший стосується політики трудових стандартів МОП, зокрема розроблення комплексу стандартів МОП та збереження їх актуальності. Він спрямований на забезпечення більш повного і чіткого застосування норм МОП, що не втратили своєї актуальності, а також ефективного впровадження пропозицій і висновків Робочої групи з політики перегляду норм;

- другий орієнтовано на покращення системи контролю за виконанням зобов'язань, які покладено на держави - члени МОП у зв'язку з ратифікацією конвенцій та запровадження спеціальних заходів на її зміцнення;

- третій стосується оцінки стратегії імплементації норм МОП через технічну допомогу, технічну співпрацю і розширення технічних можливостей, особливо у програмах гідної праці;

- четвертий розглядається як стратегія забезпечення інформаційного доступу до міжнародних трудових стандартів, що націлена на посилення резонансу, доступності та відкритості норм МОП.

З метою збереження актуальності міжнародних трудових стандартів МОП тривалий час розробляла механізм перегляду конвенцій та рекомендацій і остаточно запровадила його як систематичний і постійний захід.

У березні 1977 р. Утворено Робочу групу з міжнародних трудових стандартів (так звана Робоча група Вентехоля, яка одержала таку назву за прізвищем її голови), що повинна була дати відповіді на декілька питань - визначити категорії, на які повинні були поділені існуючі конвенції та рекомендації МОП, встановити необхідність їх перегляду, а також розглянути можливість прийняття конвенцій і рекомендацій з нових питань. У фінальній доповіді Робоча група запропонувала класифікацію стандартів на чотири категорії, що у подальшому були затверджені Адміністративною радою. У 1984 р. інша Робоча група (яка також очолювалася Вентехолем) одержала доручення від Адміністративної ради подати переглянуту класифікацію існуючих конвенцій і рекомендацій. Запропонована класифікація Робочої групи була погоджена Адміністративною радою на березневій сесії 1987 р. [3, п. 40]. До 1994 р. були виконані практично усі рекомендації з нормотворчої діяльності та перегляду норм, сформовані Робочою групою у 1987 р. Проте зміни як у внутрішньополітичній ситуації МОП, так і у зовнішньому світі, спричинили необхідність проведення додаткового перегляду норм та з'ясування потреби їх оновлення. У 1995 р. створено Робочу групу з політики перегляду норм Комітету з правових питань та міжнародних норм (так звана група Карт'є), що складалася з 16 урядових членів (по 4 представника з кожного регіону) та 8 представників роботодавців і працівників [4, п.4]. Вона працювала з 1995 р. по 2002 рр. і сформувала низку пропозицій з проблем перегляду існуючого комплексу конвенцій і рекомендацій МОП.

Перед Робочою групою з політики перегляду норм було поставлене завдання дослідити критерії та умови, на основі яких можна було б провести перегляд актів МОП [5].

Узявши до уваги пропозиції та рекомендації, напрацьовані Робочими групами Вентехоля 1979 і 1987 рр., Робоча група Карт'є виділила три умови перегляду конвенцій і рекомендацій [6, п. 2]. По-перше, для перегляду конвенцій і рекомендацій застосовується індивідуальний підхід. Огляд проводиться окремо щодо кожного акта МОП, оскільки кожен з них має свої особливості. По-друге, одночасно встановлювалися не лише актуальні, алей застарілі конвенції та рекомендації. Оскільки метою роботи Робочої групи було оновлення та зміцнення системи трудових стандартів, то з однієї сторони вона повинна впорядкувати систему так, щоб остання залишалася актуальною, з іншої вона повинна напрацювати необхідні висновки щодо конвенцій і рекомендацій, положення яких фактично застаріли. І, по-третє, не допускалося погіршення правового становища працівників. Робоча група дійшла висновку, що її пропозиції не повинні зменшувати існуючий захист працівників, що уже встановлений ратифікованими конвенціями.

Оцінюючи актуальність кожної конвенції та рекомендації, Робоча група з політики перегляду норм також брала до уваги такі основні фактори:

- стан ратифікації конвенції та перспективи її подальшої ратифікації;

- денонсація конвенції(розрізняють «звичайну» денонсацію, згідно з якою держава відмовляється від виконання обов'язків за раніше ратифікованою конвенцією, та «автоматичну» денонсацію, яка настає у зв'язку з ратифікацією переглянутої конвенції);

- результати контрольних процедур з дотримання та виконання конвенції (наприклад, наявність коментарів Комітету експертів та їх кількість, наявність або відсутність заяв чи скарг, поданих згідно зі ст. 24 і 26 Статуту МОП,

- потреба в перегляді конвенції, у тому числі, враховуючи раніше проведені перегляди конвенцій [6, п.3].

Робоча група Карт'є запропонувала п'ять категорій, що відображали актуальність конвенцій і рекомендацій МОП - актуальні акти; акти, що потребують перегляду; застарілі акти; акти щодо яких потребується інформація та інші акти [7, п. 4-9].

Категорію «актуальні акти» формують три групи конвенцій і рекомендацій:

- фундаментальні та пріоритетні конвенції, а також супроводжуючі їх рекомендації. Адміністративна рада підтвердила центральну роль дванадцяти конвенцій у системі міжнародних трудових стандартів МОП, наголошуючи на суттєвому значенні цих конвенцій, а тому вони вважаються такими, що повністю відповідають вимогам сьогодення і є актуальними;

- конвенції та рекомендації, прийняті з 1985 р. Таке рішення Адміністративної ради має об'єктивне підґрунтя. Так, конвенції та рекомендації з безпеки та гігієни праці, прийняті після 1985 р., враховують найновіші проблеми нормотворчості МОП у цій сфері, вони будуються на превентивному підході, комплексному врегулюванні проблематики, запровадженні культури безпеки праці та системного управління охороною праці як на міжнародному, національному рівнях, так і на рівні робочого місця. Ключовими є Конвенція 1981 р. про безпеку і гігієну праці (№155) та супроводжуюча її Рекомендація (№164), Конвенція 2006 р. про основи, що сприяють безпеці та гігієні праці, (№187) і супроводжуюча її Рекомендація (№197). Останні стали результатом запровадження інтеграційного підходу нормотворчості МОП;

- конвенції та рекомендації, прийняті до 1985 р., щодо яких Адміністративна рада прийняла рішення про сприяння їх імплементації, оскільки вони продовжують відповідати потребам правового регулювання трудових відносин. Перелік таких конвенцій і рекомендацій також визначає Адміністративна рада [8].

Серед цього переліку вагому частину становлять конвенції та рекомендації з безпеки і гігієни праці, зокрема Конвенція 1964 р. про гігієну в торгівлі та установах (№120) та супроводжуюча її Рекомендація (№120). МОП, дослідивши практику ратифікації актуальних конвенцій, виявила негативну тенденцію, яка засвідчила низький рівень ратифікацій. Тому МОП запровадила механізм заохочення держав ратифікувати актуальні конвенції. В окремих випадках МОП вимагає від держав - членів одночасно з пропозицією ратифікувати конвенцію надати інформацію про перепони і причини, що відкладають або не дозволяють її здійснити. Наприклад, такий підхід застосовувався до Конвенції 1974 р. про професійні ракові захворювання (№139), Конвенції 1977 р. про виробниче середовище (забруднення повітря, шум та вібрація) (№148).

Категорія «акти, що потребують перегляду», включають ті конвенції та рекомендації, щодо яких рішення про перегляд прийняла Адміністративна рада. Адміністративна рада, розглядаючи необхідність перегляду норм МОП з проблем безпеки і гігієни праці, вирішила переглянути десять актів, що охоплюють три види небезпек: токсичні речовини і реагенти, машини і обладнання, максимальний вантаж [9, п.161]. Зокрема перегляду підлягають конвенції 1919 р. про профілактику сибірки (№3), про сатурнізм у жінок і дітей (№4) та про білий фосфор (№6), Конвенція 1921 р. про свинцеві білила в малярній справі (№13), Конвенція 1963 р. про забезпечення машин захисними пристроями (№119) та супроводжуюча її Рекомендація (№118), Конвенція 1967 р. про максимальний вантаж (№127) та супроводжуюча її Рекомендація (№128), Конвенція1971 р. про бензол (№136) та супроводжуюча її Рекомендація (№144).

Окрім того, до «актів, що потребують перегляду» Адміністративна рада включила дві конвенції (1934 р. про заводи з виробництва листового скла (№43) та 1935 р. про скорочення робочого часу на склодувних заводах (№49)), які будуть переглядатися за умови прийняття Робочою групою рішення про необхідність перегляду інших конвенцій щодо тривалості робочого часу і умов праці позмінних працівників[4].

Метою перегляду є модернізація конвенцій і рекомендацій, сприяння ратифікації конвенцій та зростання узгодженості усієї системи конвенцій і рекомендацій МОП [3, п.2]. Основними формами такого перегляду є: прийняття нових актів замість існуючих, ухвалення протоколів до конвенцій, внесення змін чи доповнень до конвенцій і рекомендацій, модернізація конвенцій шляхом прийняття інших актів. Практика застосування цих форм перегляду й оновлення конвенцій і рекомендацій МОП є різною. Найчастіше у нормотворчій діяльності МОП спостерігалося прийняття нових актів в замін чинних. Вона застосовувалася і у разі необхідності перегляду частини акта (була притаманною до кінця 1949 р.), і у разі принципової необхідності перегляду усього змісту акта. Проте така форма модернізації конвенцій і рекомендацій має низку недоліків, зокрема спричиняє дублювання конвенцій з одного і того ж питання, що у свою чергу шкодить узгодженості комплексу актів МОП. Підтримуємо пропозицію, що застосування цієї форми перегляду варто обмежити двома випадками [3, п. 24]:

- у разі існування потреби перегляду усього змісту конвенції чи рекомендації, коли фактично відбувається заміна існуючого акта новим. Наприклад, Рекомендація 1985 р. про служби гігієни праці (№171) замінила Рекомендацію 1959 р. про служби охорони здоров'я на підприємстві (№112);

- з метою консолідації декількох актів, що регулюють одні і ті ж питання. Наприклад, Конвенція 2006 р. про працю у морському судноплавстві (MLC) (вона ще не набула чинності) переглядає низку конвенцій, що регулюють умови праці моряків, у тому числі безпеку і гігієну праці (конвенції 1946р. про харчування і столове обслуговування екіпажів на борту суден (№68), про медичні огляди моряків (№73) та про приміщення для екіпажів (№75), Конвенцію 1949 р. про приміщення для екіпажу (переглянута) (№92), конвенції 1970 р. про приміщення для екіпажу (додаткові положення) (№133) та про запобігання нещасним випадкам (моряки) (№134), Конвенцію 1987 р. про соціально-побутове обслуговування моряків (№163)).

Ще однією проблемою прийняття нових конвенцій є низький рівень їх ратифікації, як наслідок, застарілі конвенції залишаються чинними. У зв'язку з цим Адміністративна рада пропонує державам первинно ратифікувати новіші конвенції, денонсувавши попередні. Представники як працівників, так і роботодавців, що були членами Робочої групи, наголошували на необхідності одночасного поєднання механізму ратифікації та денонсації конвенцій з того ж самого питання. Такий підхід дозволить запобігти «оголенню» захисту працівників, що могло б трапитися, якщо б спочатку застосовувалася денонсація старої конвенції, а ратифікація нової могла бути розтягнута у часі або можливість такої могла бути відкладена. Прикладом використання поєднання ратифікації та денонсації є Конвенція 1988 р. про безпеку та гігієну праці у будівництві (№167), що пропонується для ратифікації, і Конвенція 1937 р. про техніку безпеки у будівництві (№62), що пропонується для денонсації.

Менш застосовуваними формами перегляду є прийняття протоколів і змін чи доповнень до конвенцій. Уперше МОП прийняла протокол у 1982 р. (Протокол до Конвенції 1958 р. про плантації (№110)). Про переваги цієї форми перегляду ще наголошувалося у заключній доповіді Робочої групи Вентехоля 1979 р., оскільки перегляд обмежувався лише окремими положеннями конвенції [3, п.26]. Загалом МОП ухвалила п'ять протоколів [10], серед них Протокол 2002 р. до Конвенції 1981 р. про безпеку і гігієну праці (№155), який обумовив вимоги до системи реєстрації та повідомлення про нещасні випадки, що трапилися на виробництві, професійні захворювання, аварії та передбачив засади впровадження національної статистики щодо цих негативних наслідків. Зазначені питання становили предмет регулювання ст. 11 Конвенції. Як бачимо, прийняття протоколів є бажаним, коли є потреба часткової зміни чи доповнення положень конвенцій.

Зміни чи доповнення до конвенцій і рекомендацій є найменш застосованою формою перегляду актів МОП. Ні Статут МОП, ні Регламент Міжнародної конференції праці не мають спеціальних положень, які передбачали порядок і процедуру внесення змін і доповнень до конвенцій. Така можливість передбачається у самих конвенціях і застосовується дуже рідко. Можна виокремити два змін чи доповнень поправок, що вносяться до конвенцій і рекомендацій:

- зміни чи доповнення стосуються не змісту самої конвенції чи рекомендації, а їхніх додатків;

- зміни чи доповнення стосуються спеціальних положень конвенцій, що застосовуються лише до певних країн.

Так, ст. 31 Конвенції 1964 р. про допомоги у випадку виробничого травматизму (№121) передбачає можливість внесення поправки до Переліку професійних захворювань, що є додатком I до цієї конвенції; п. 19.2 Рекомендації 1981 р. про безпеку та гігієну праці (№164) - до Переліку актів з безпеки та гігієни праці та виробничого середовища, ухвалених Міжнародною організацією праці з 1919 р. Характерними особливостями прийняття таких змін чи доповнень було те, що вони ухвалювалися Міжнародною конференцією праці та необхідно було одержати кваліфіковану більшість голосів (дві третини голосів присутніх делегатів на конференції). В останні роки процедура внесення змін до рекомендацій дещо змінилася - право переглядати і вносити зміни до відповідних додатків надано Адміністративній раді (п. 3 Рекомендації 2002 р. про перелік професійних захворювань, повідомленні про нещасні випадки на виробництві і професійні захворювання та їх реєстрації (№194); п. 16 Рекомендації 2006 р. про основи, що сприяють безпеці та гігієні праці, (№197)).

Прикладом другого виду змін чи доповнень є конвенції 1946 р. про медичний огляд дітей та підлітків з метою виявлення їхньої придатності до праці у промисловості (№77) та про обмеження нічної праці дітей та підлітків на непромислових роботах (№79), що передбачають заміну окремих положень цих конвенцій для Індії шляхом внесення відповідних змін. Незважаючи на те, що такий вид поправок значно спрощує процедуру перегляду конвенцій, він ніколи не був використаний МОП і має лише історичну цінність [3, п.32].

Отже, прийняття змін чи доповнень до конвенцій і рекомендацій, як і ухвалення протоколів до конвенцій, є бажаними і прийнятними, якщо є необхідність спрощеного перегляду конкретних положень.

Специфічною формою перегляду конвенцій і рекомендацій є збереження їхньої актуальності шляхом прийняття інших актів, про що зазначено у самих конвенціях і рекомендаціях. Її особливість полягає у тому, що положення конвенції формально не змінюються, а фактична їх модернізація, врахування новітніх досягнень науки і техніки відбувається за допомогою актів, які приймаються спеціальними суб'єктами, як правило, не Міжнародною конференцією праці. Конвенція 1974 р. про професійні ракові захворювання (№139) передбачає, що для визначення канцерогенних речовин та агентів беруться до уваги останні дані, котрі містяться у зведеннях практичних правил або посібниках, які може розробляти Міжнародне бюро праці, а також інформація, що надходить від інших компетентних органів (п.3 ст. 1). Підтримуємо позицію управлінських органів МОП, які наголошують на тому, що ця форма перегляду є корисною безпосередньо для конвенцій, які охоплюють наукові та технічні стандарти, що характерно для конвенцій і рекомендацій з безпеки і гігієни праці [3, п.34].

Категорія «застарілі акти», охоплює ті конвенції та рекомендації, що перестали відповідати сучасним потребам у сфері праці та меті і завданням діяльності МОП. До застарілих актів включають:

- відкладені конвенції (так звані конвенції, що «відкладені на поличку»);

- конвенції, які Адміністративна рада просить країни денонсувати, одночасно ратифікуючи новіші конвенції, прийняті з того самого питання;

- рекомендації, що були юридично замінені відповідними рекомендаціями,

- рекомендації, проголошені Адміністративною радою такими, що вже не відповідають сучасним вимогам.

Рішення про відкладення конвенцій приймається Адміністративною радою (наприклад, Конвенція 1929 р. про захист докерів від нещасних випадків (№28)). Визнання актів МОП «відкладеними» у подальшому породжує низку наслідків, зокрема, надалі їх ратифікація не заохочується, змінюються підходи щодо публікації таких в офіційних виданнях Міжнародного бюро праці, не вимагається систематичного надання детальних звітів про їхнє застосування. Незважаючи на це, відкладення жодним чином не змінює місце конвенцій, їхню роль і дію у правовій системі держав, що ратифікували ці конвенції.

Надання конвенціям і рекомендаціям статусу «застарілих» передбачає подальше вирішення питання про їхню долю, насамперед про їх скасування чи вилучення. Скасування і вилучення є самостійними процедурами, що дозволяють зберегти комплекс конвенції і рекомендацій МОП актуальною. Скасування допускається лише щодо чинних конвенцій. У 1997 р. до Статуту МОП ухвалено поправку (про доповнення п. 9 статті 19), що дозволяє скасовувати конвенції, які перестали вносити суттєвий вклад у досягнення цілей і завдань МОП [11]. Проте ця поправка не одержала необхідної кількості ратифікацій, а тому не набула чинності. Як наслідок, процедура скасування конвенцій не застосовувалася не лише з питань безпеки і гігієни праці, але й щодо інших питань загалом.

Вилучення застосовується як до конвенцій, так і до рекомендацій. Але на відміну від рекомендацій вилучення допускається лише щодо конвенцій, які не набули чинності (конвенції, що набули чинності, можуть бути лише скасованими). Процедура вилучення стала можливою у зв'язку з внесенням поправок до Регламенту Міжнародної конференції праці (змінено ст. 11 і доповнено ст. 45 bis) [12]. Хоча процедура вилучення і відміни опирається на одні і ті самі процесуальні гарантії, у зв'язку з прийняттям поправки до Регламенту Міжнародної конференції праці процедура вилучення стала реальним кроком збереження актуальності актів МОП без необхідності очікувати набуття чинності поправки до Статуту МОП і вперше була застосована у 2000 р. на 88-ій сесії Міжнародної конференції праці [4, п. 9]. Процедура вилучення застосовувалася і щодо актів МОП з безпеки і гігієни праці. Наприклад, на 92-й сесії Міжнародної конференції праці 16 червня 2004 р. вилучено рекомендації 1929 р. про машини з механічними двигунами (№32) та про консультації з організаціями з метою захисту докерів від нещасних випадків (№34).

«Акти, щодо яких потребується інформація» утворюють четверту категорію і включають ті конвенції та рекомендації, для прийняття рішення щодо актуальності яких Адміністративній раді необхідно одержати додаткову інформацію. Таку інформацію одержують шляхом проведення загальних чи коротких оглядів, як і оглядів зі спеціальних питань.

І остання категорія - «інші акти» - включає конвенції та рекомендації, щодо яких Адміністративна рада вирішила утримувати status quo, оскільки вона хоча і розглядала питання про їхній статус, але не змогла віднести їх до будь-якої з інших чотирьох категорій. Такою визнана Рекомендація 1929 р. про запобігання нещасним випадкам на виробництві (№31).

Автор цієї статті не зовсім погоджується з таким поділом. Йдеться не про абсолютну відмову від нього, ні. Наведена класифікація конвенцій і рекомендацій, що здійснена Міжнародною організацією праці, має спеціальну мету і спрямована на практичне застосування - збереження актуальності системи актів МОП. Проте ця класифікація поєднує як кінцевий результат (актуальність чи ні відповідних нормотворчих актів МОП), так і способи з'ясування статусу останніх (наприклад, необхідність одержання додаткової інформації для з'ясування актуальності відповідної конвенції чи рекомендації), форми їхнього перегляду (наприклад, вилучені конвенції і рекомендації). Фактично за результатами перегляду та з'ясуванню актуальності усі конвенції і рекомендації можна поділити на дві групи - ті акти, щодо яких ухвалено рішення про їх актуальність, і ті акти, щодо яких не прийнято остаточного рішення. Першу групу варто розділити на три види - актуальні, застарілі конвенції і рекомендації та ті, що мають проміжний статус (містять окремі положення, які залишаються актуальними).

Размещено на Allbest.ru