Эффективность управления и пути ее оптимизации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

1. Эффективность управления и пути её оптимизации

1.1 Управление как социальное явление. Специфика государственного управления

1.2 Понятие эффективности управления, результативности, производительности в менеджменте

1.3 Понятие эффективности и социальное управление

2. Методы и критерии эффективности государственного управления и пути его оптимизации

2.1 Оценка качества и эффективности государственного управления: методы и критерии

2.2 Пути оптимизации государственного управления

Заключение

Список литературы



Введение

Оценка эффективности управления имеет первоочередное значение для многих аспектов менеджмента, поскольку с ее помощью определяется правильность, обоснованность, действенность работы руководителя Необходимость исследования эффективности управления и ее измерения связана с тем, что она выступает ведущим критерием для оценки и выбора управленческого решения.

Как справедливо заметил один из основоположников современного менеджмента Питер Друкер “Нет бедных и богатых стран - есть плохо и хорошо управляемые страны”. Друкер П. Эффективный управляющий. - М.: Банки и биржи, 2007. С. 38.

Если в стране действует эффективная система управления, способствующая принятию и реализации эффективных управленческих решений, и каждый на вверенном ему участке управляет эффективно, то страна может уверенно смотреть в будущее.

Сегодня, как это уже не раз бывало на крутых виражах истории, перед Россией остро встает проблема построения системы управления, которая соответствовала бы времени и смогла бы обеспечить стране достойное место в современном мире.

Необходимость создания эффективно функционирующей системы управления страной -- основное требование сегодняшнего дня.

Каждый управленец в той или иной степени причастен к решению управленческих проблем различной важности. От того, насколько успешно приняты управленческие решения, зависит подчас судьба всей организации (предприятия, фирмы, и т.д.) и прежде всего, людей.

Современной наукой исследованы разнообразные аспекты проблемы эффективности управления. Аспекты управления социальными системами были рассмотрены Ф. Тейлором, Г. Ганттом, Ф. и Л. Гилбертами, С. Томпсоном, А. Файолем, Э. Мейо, П. Дракером, Ф. Герцбергом, Р. Лайкертом, Д. МакГрегором, Р. Блейком, Я. Мутоном, Ф. Фидлером и др.

Аспекты эффективного управления рассматривались в работах С. А. Дятлова, Е. Л. Маневича, И. Е. Рисина, В. Д. Белкина, А. И. Ковалева, В. Фионина, А. Терешина, В. И. Франчука, В. А. Чаянова, М. Маркова.

В то же время единого подхода к оценке эффективности управления в настоящее время не существует.

Ввиду того, что на практике размерность оценок достаточно велика, а количественные сравнения параметров управляемого объекта зачастую провести невозможно, оценить все аспекты управления не удается. Поэтому в ряде случаев оценка эффективности управления ограничивается анализом финансово-экономического состояния.

Поскольку задачей управления является целенаправленное воздействие на управляемый объект для обеспечения достижения поставленных целей, эффективность управления может быть оценена по степени достижения этих целей: по конечным результатам производственной деятельности (по уровню прибыли), по качеству планирования (улучшение показателей бюджетирования), по эффективности вложений (отдача на капитал), по увеличению скорости оборачиваемости капитала и т.п. Это сопоставление становиться все более необходимым по мере роста свободы выбора с одной стороны, и с интенсификацией использования ресурсов с другой.

Таким образом, современная теория управления приходит к необходимости, во-первых, согласования показателей эффективности управления с показателями эффективности и производительности; во-вторых, к необходимости учета многостороннего воздействия управления, используя набор дополнительных критериев.

Следовательно, исследование проблемы эффективности управления, путей её оптимизации, является актуальной.

Объект исследования: процесс управления.

Предмет: эффективность управления.

Цель: проанализировать специфику эффективности управления.

Задачи:

1) Рассмотреть основные подходы к определению эффективности управления.

2) Определить критерии оценки эффективности управления.

3) Выявить основные параметры оптимизации управления.



1. Эффективность управления и пути её оптимизации

1.1 Управление как социальное явление. Специфика государственного управления

управление государственный эффективность менеджмент

Управление есть функция организованных систем различной природы (биологических, технических, социальных), обеспечивающая их целостность, т.е. достижение стоящих перед ними задач, сохранение их структуры, поддержание режима их деятельности. Теория управления / Под ред. А.Л.Гапоненко, А. П. Панкрухина. - М.: Изд-во «РАГС», 2008. С. 29. Управление - внутреннее качество целостной системы, основными элементами которой является субъект (управляющий элемент) и объект (управляемый элемент), постоянно взаимодействующие на началах самоорганизации (самоуправления). Управление предполагает не только внутреннее взаимодействие составляющих систему элементов. Существует множество взаимодействующих целостных систем различного иерархического уровня, что предполагает осуществление управленческих функций как внутрисистемного, так и межсистемного характера. В последнем случае система высшего порядка выступает в роли субъекта управления по отношению к системе низшего порядка, являющейся в рамках взаимодействия между ними объектом управления. Управление по своей сути сводится к управляющему воздействию субъекта на объект, содержанием которого является упорядочение системы, обеспечение ее функционирования в полном соответствии с закономерностями ее существования и развития. Это - целенаправленное упорядочивающее воздействие, реализуемое в связях между субъектом и объектом и осуществляемое непосредственно субъектом управления. Управление реально тогда, когда налицо известное подчинение объекта субъекту управления, управляемого элемента системы ее управляющему элементу. Следовательно, управляющее (упорядочивающее) воздействие - прерогатива субъекта управления. Теория управления / Под ред. А.Л.Гапоненко, А. П. Панкрухина. - М.: Изд-во «РАГС», 2008. С. 64.

Таковы основные черты, характеризующие общее понятие управления. Они полностью приемлемы, и для понимания управления в социальной (общественной) сфере, где в роли субъектов и объектов управления выступают люди и их различные объединения (например, государство, общество, территориальное образование, общественные объединения, производственные и непроизводственные объекты, семья и т.п.) Конечно, при этом учитываются особенности социальной сферы, важнейшей из которых является то, что управленческие связи реализуются через отношения людей. Общество представляет собой целостный организм со сложной структурой, с различного рода индивидуальными проявлениями, равно как и с функциями общего характера. Отсюда потребность в выражении общей связи и единства социальных процессов, каковая находит свое проявление в осуществлении социального управления. Оно является одним из ведущих условий нормального функционирования и развития общества.

Социальное управление как атрибут общественной жизни выражается в признаках, предопределенных общими чертами, свойственными управлению как научной категории, а также особенностями организации общественной жизни. Наиболее существенное значение имеют следующие из них: Иванов В.Н. Основы социального управления . - М.: ЮНИТИ, 2007. С. 58.

1. Социальное управление есть только там, где проявляется совместная деятельность людей. Сама по себе такого рода деятельность (производственная и иная) еще не в состоянии обеспечить необходимое взаимодействие ее участников, бесперебойное и эффективное выполнение стоящих перед ними общих задач, достижение общих целей. Управление организует людей именно для совместной деятельности в определенные коллективы и организационно их оформляет.

2. Социальное управление своим главным назначением имеет упорядочивающее действие на участников совместной деятельности, придающее взаимодействию людей организованность. При этом обеспечивается согласованность индивидуальных действий участников совместной деятельности, а также выполняются общие функции, необходимые для регулирования такой деятельности и прямо вытекающие из ее природы (например, планирование, координация, контроль и т.п.) .

3. Социальное управление имеет в качестве главного объекта воздействия поведение (действия) участников совместной деятельности, их взаимоотношения. Это - критерии сознательно-волевого характера, в которых опосредствуется руководство поведением людей.

4. Социальное управление, выступая в роли регулятора поведения людей, достигает этой цели в рамках общественных связей, являющихся, по сути, управленческими отношениями. Возникают они, прежде всего, между субъектом и объектом в связи с практической реализацией функций социального управления.

5. Социальное управление базируется на определенной соподчиненности воль людей - участников управленческих отношений, т.к. их отношения имеют сознательно-волевое опосредствование. Воля управляющих приоритетна по отношению к воле управляемых. Отсюда - властность социального управления, означающая, что субъект управления формирует и реализует “господствующую волю”, а объект подчиняется ей. Так выражается властно-волевой момент социального управления. Следовательно, власть есть специфическое средство, обеспечивающее следование воли управляемых воле управляющих. Так происходит волевое регулирование поведения людей, а в условиях государственной организации общественной жизни обеспечивается необходимое “вмешательство” государственной власти в социальные отношения.

Социальное управление нуждается в особом механизме его реализации, который олицетворяет субъекты управления. В роли таковых выступает определенная группа людей, организационно оформленная в виде соответствующих органов управления (общественных либо государственных), или же отдельные, уполномоченные на это лица. Их деятельность, имеющая специфическое назначение и особые формы выражения, является управленческой.

Управление, понимаемое в социальном смысле, многообразно. В самом широком смысле оно может пониматься в качестве механизма организации общественных связей. В подобном смысле можно говорить о том, что его задачи и функции практически выполняют все государственные органы, независимо от их конкретного назначения, а также общественные объединения. Элементом системы социального управления является также и местное самоуправление. В качестве объекта управления здесь выступает все общество в целом, все варианты развивающихся в нем общественных связей.

Социальное управление имеет и специальный смысл. В этом варианте его обычно характеризуют как государственное управление, под которым понимается специфический вид государственной деятельности, отличающий от ее иных проявлений (например, законодательная, судебная, прокурорская деятельность), а также от управленческой деятельности общественных объединений и других негосударственных формирований (трудовые коллективы, коммерческие структуры и т.п.).

Среди всех видов управления государственное управление занимает особенное место, так как характеризуется только ему присущими свойствами. Рассмотрим важнейшие из них: Атаманчук Г.В. Государственное управление (организационно-функциональные вопросы). - М.: Сфера, 2008. С. 37.

1. Государство, выступая в качестве субъекта управления, придает государственному управлению важное свойство, без которого оно не могло бы состояться. Это свойство системности. Только при его наличии может осуществляться согласованность, координация, целеустремленность и эффективность.

2. Определяющее влияние на характер воздействий, осуществляемых данным видом управления, оказывает его субъект, то есть государство, и заложенная в нем властная сила. Государство, тем и отличается от общественных структур, что им реализуется по отношению к людям государственная власть, которая имеет в источнике правовую обусловленность (легитимность), а в реализации силу государственного аппарата, обладающего средствами принуждения. Это силовое давление, которое ведет к тому, что поставленные в управлении цели, содержащиеся в нем организационные моменты, и установленные им нормы должны быть исполнены.

3. Государство посредством законодательства устанавливает основные типы и нормы поведения людей во всех сферах жизни и обеспечивает их соблюдение своей властной силой.

Государственное управление, таким образом, - это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу. Бовыкин В. Новый менеджмент: Управление предприятиями на уровне высших стандартов: Теория и практика эффективного управления. - М., 2007. С. 41.

Одной из важнейших характеристик процесса управления является эффективность.

1.2 Понятие эффективности управления, результативности, производительности в менеджменте

Эффективность управления - это относительная характеристика результативности деятельности конкретной управляющей системы, отражающейся в различных показателях, как объекта управления, так и собственно управленческой деятельности (субъекта управления). Теория управления / Под ред. А.Л.Гапоненко, А. П. Панкрухина. - М.: Изд-во «РАГС», 2008. С. 116. Причем эти показатели имеют как количественные, так и качественные характеристики.

Эффективность деятельности управляющей системы должна быть выражена через показатели эффективности управляемой системы, хотя может иметь и свои частные характеристики. Любые изменения в организации, осуществляемые аппаратом управления, должны отвечать определенным ее целям, достижения которых предопределяет, будет или нет эффективной работа организации. По словам П. Друкера, результативность является следствием того, что «делаются нужные, правильные вещи», а эффективность - следствием того, что «правильно создаются эти самые вещи». Друкер П. Эффективный управляющий. - М.: Банки и биржи, 2007. С. 74. Так, «Макдоналдс» определил способ приготовления гамбургеров с их невысокой себестоимостью и с устойчиво высоким качеством и этим достиг успеха.

Важной количественной характеристикой эффективности является производительность. Производительность - это отношение количества единиц на выходе к количеству единиц на входе. Она отражает комплексную результативность использования всех видов ресурсов (труда, капитала, технологии, информации). Производительность на всех уровнях организации является критически важным фактором для того, чтобы организация смогла выжить и добиться успеха. Производительность определяет уровень жизни общества, величину налогов, социальные гарантии граждан страны, уровень инфляции. Теория управления / Под ред. А.Л.Гапоненко, А. П. Панкрухина. - М.: Изд-во «РАГС», 2008. С. 123.

Уровень эффективности управленческой деятельности во многом определяется уровнем рациональной организации управляемой системы и процесса управления. Эффективность проявляется в различных показателях, как объекта управления, так и собственно управленческой деятельности. Основными понятиями эффективности управления являются: эффективность труда работников аппарата управления; эффективность процесса управления; эффективность системы управления, эффективность механизма управления. Общая формула эффективности: отношение полезного результата к объему использования ресурсов, или соотношение качества (как совокупности полезных потребительских свойств) к издержкам.

Для определения эффективности управления нужно, прежде всего, реально оценить его результативность. Сначала необходимо выяснить, что считать полезным результатом управленческой деятельности, а затем - как его измерить. Теория управления / Под ред. А.Л.Гапоненко, А. П. Панкрухина. - М.: Изд-во «РАГС», 2008. С. 136.

Принципиальное значение для оценок эффективности системы управления имеет выбор базы для сравнения или определение уровня эффективности, который принимается за нормативный. Здесь можно указать несколько подходов, которые могут дифференцированно использоваться применительно к конкретным случаям (рис. 1).

Рис. 1. Подходы к оценке эффективности

Суть эталонного подхода сводится к сравнению с показателями, характеризующими эффективность организационной структуры как эталонного варианта системы управления. Характеристики такого варианта принимаются в качестве нормативных.

В качестве эталонного варианта может приниматься как проектируемая система, так и реально функционирующий объект. Тогда в первом случае сравнительная эффективность анализируемой системы определяется на основе сопоставления нормативных и фактических (проектных) параметров системы, с использованием преимущественно количественных методов сравнения. Во втором случае сравнение проводится с показателями эффективности и характеристиками функционирующей системы управления.

Экспертная оценка организационно-технического уровня может проводиться:

- для комплексной оценки системы управления;

- оценки отдельных подсистем;

- оценки принимаемых проектных и плановых решений.

Экспертная оценка основана на использовании количественно-качественного подхода, позволяющего оценивать эффективность управления по значительной совокупности факторов. Показатели, используемые при оценках эффективности аппарата управления и его организационной структуры, могут быть разбиты на следующие три взаимосвязанные группы (рис. 2). Теория управления / Под ред. А.Л.Гапоненко, А. П. Панкрухина. - М.: Изд-во «РАГС», 2008. С. 139.

Рис.2 Показатели оценки эффективности

В группу показателей, характеризующих эффективность системы управления и выражаемых через конечные результаты деятельности и затраты на управление, могут входить:

- объем (увеличение объема) выпуска продукции;

- прибыль (увеличение прибыли);

- себестоимость (снижение себестоимости);

- объем капитальных вложений (экономия на капитальных вложениях);

- качество продукции, сроки внедрения новой техники.

В группу показателей, характеризующих содержание и организацию процесса управления, в том числе непосредственные результаты и затраты управленческого труда, включаются две подгруппы. Это, так называемые, нормативные и затратные показатели, позволяющие оценивать как количественно, так и качественно процесс управления.

К нормативным характеристикам аппарата управления могут быть отнесены следующие:

- производительность;

- экономичность;

- адаптивность;

- гибкость;

- оперативность;

- надежность. Теория управления / Под ред. А.Л.Гапоненко, А. П. Панкрухина. - М.: Изд-во «РАГС», 2008. С. 141.

Производительность аппарата управления может определяться как количество произведенной организацией конечной продукции или объемов выработанной в процессе управления информации, приходящихся на одного работника, занятого в аппарате управления. Под экономичностью аппарата управления понимаются относительные затраты на его функционирование, соизмеренные с объемами или результатами деятельности. Для оценки анализа экономичности могут использоваться такие показатели:

- удельный вес затрат на содержание аппарата управления в стоимости реализованной продукции;

- удельный вес управленческих работников в численности промышленно-производственного персонала;

- стоимость выполнения единицы объема отдельных видов работ. Теория управления / Под ред. А.Л.Гапоненко, А. П. Панкрухина. - М.: Изд-во «РАГС», 2008. С. 143.

Адаптивность системы управления определяется ее способностью эффективно выполнять заданные функции в определенном диапазоне изменяющихся условий. Чем относительно шире этот диапазон, тем более адаптивной считается система.

Гибкость характеризует свойство органов аппарата управления изменять в соответствии с возникающими задачами свои роли в процессе принятия решений и налаживать новые связи, не нарушая присущей данной структуре упорядоченности отношений. В принципе гибкость структуры управления может оцениваться по многообразию форм взаимодействия управленческих органов, по номенклатуре решаемых подразделениями задач, по уровню централизации ответственности и другим признакам.

Оперативность принятия управленческих решений характеризует своевременность выявления управленческих проблем и такую скорость их решения, которая обеспечивает максимальное достижение поставленных целей при сохранении устойчивости налаженных производственных и обеспечивающих процессов.

Надежность аппарата управления в целом характеризуется его безотказным функционированием. Если считать качество определения целей и постановки проблем достаточным, то надежность аппарата управления может относительно полно характеризоваться его исполнительностью, т.е. способностью обеспечивать плановые задания в рамках установленных сроков и выделенных ресурсов. Для оценки исполнительности аппарата управления и его подсистем могут использоваться такие показатели, как уровень выполнения плановых заданий и соблюдение утвержденных нормативов, отсутствие отклонений при исполнении директивных указаний, нарушений административно-правового и технологического регламента и т.п. Теория управления / Под ред. А.Л.Гапоненко, А. П. Панкрухина. - М.: Изд-во «РАГС», 2008. С. 144.

В качестве затрат на управление учитываются:

- текущие расходы на содержание аппарата управления, эксплуатацию технических средств, содержание зданий и помещений, подготовку и переподготовку кадров управления;

- расходы на исследовательские и проектные работы в области создания и совершенствования систем управления, на приобретение вычислительной техники других технических средств, используемых в управлении, затраты на строительство.

В группу показателей, характеризующих рациональность организационной структуры и ее технико-организационный уровень, относятся показатели, которые условно можно разбить на две подгруппы: статические показатели и динамические. Статические характеризуют систему управления как организационную структуру в целом. К ним относятся:

- звенность системы управления;

- уровень централизации функций управления;

- принятые нормы управляемости;

- сбалансированность распределения прав и обязанностей;

- уровень специализации и функциональной замкнутости подсистем и т.п.

Для оценки эффективности управления большое значение имеет определение соответствия системы управления и ее организационной структуры объекту управления. Это соответствие выражается по показателям, отражающим ее динамику:

- сбалансированность комплекса функций и целей управления;

- содержательная полнота и целостность процессов управления;

- соответствие численности и состава работников объему и сложности работ;

- полнота обеспечения производственно-технологических процессов требуемой информацией;

- обеспеченность процессов управления технологическими средствами с учетом их номенклатуры, мощностей и быстродействия;

- обеспечение структурно-иерархического соответствия показателей в системе целей организации;

- способность адекватного отражения динамичности управляемых процессов, сбалансированность и непротиворечивость показателей. Теория управления / Под ред. А.Л.Гапоненко, А. П. Панкрухина. - М.: Изд-во «РАГС», 2008. С. 145.

Следует понимать, что формирование и реализация полезного эффекта управления выступают не как разовое явление, а как длительный процесс, охватывающий разные уровни и звенья управленческого процесса. Иногда результативность управленческого воздействия на конкретный объект проявляется в течение нескольких недель, месяцев и даже лет. Этот процесс можно разбить на отдельные этапы и операции, выделяя взаимосвязанные промежуточные (локальные) и конечные результаты управления в целом и его отдельных звеньев.

Промежуточные результаты деятельности руководителя или органа управления неоднородны. Главные из них - новая информация, обобщения, идеи, концепции, воплощенные в соответствующих документах, решениях или планах. Кроме того, каждое звено управления, а также отдельные специалисты подготавливают для руководства свои разработки, аналитические, нормативные и справочные материалы. Такие материалы можно считать промежуточными результатами (вспомогательными). Их качество во многом предопределяет результативность управления в целом и должно быть предметом специального анализа, оценки и стимулирования.

Таким образом, сопоставление полезных результатов управленческой деятельности с соответствующими затратами или использованными ресурсами в конкретном звене управления, как правило, представляет собой общую базу для определения критериев эффективности управления. Однако такая база, дающая возможность относительно неплохо решать проблему эффективности в сфере экономики и производства, неприемлема полностью в сфере социального и, следовательно, в сферах государственного и муниципального управления.

1.3 Понятие эффективности и социальное управление

Соотнесение результата с затратами ограничивает понятие эффективности, и в этом своем экономическом значении оно не может быть распространено на все виды деятельности. Экономическое понимание эффективности, являясь одним из научных понятий, характеризует лишь такую деятельность, которая сопровождается экономическими отношениями производства, распределения, обмена и потребления. Другие же отношения и сферы деятельности оказываются за пределами экономической эффективности, оставаясь в то же время в сфере обыденного понимания эффективности как результативности.

В современной науке существуют и другие понятия эффективности, причем даже в экономике ныне четко прослеживается тенденция «социализации» этого понятия, в частности, расширения его до понятия «социально-экономическая эффективность». Иванов В.Н. Основы социального управления . - М.: ЮНИТИ, 2007. С. 115.

Социально-экономическая эффективность характеризует не только развитие производства, но и всестороннее развитие членов общества.

Государственное управление - это социальное управление. Система эффективного государственного управления в первую очередь должна обладать социально-экономической эффективностью.

Государственное управление должно находиться в коррелятивной связи с теми процессами и явлениями, на которые оно направляет свои целеполагающие, организующие и регулирующие воздействия.

Одной из существенных причин неэффективности государственного управления является отсутствие включенности большой массы людей в экономическую, политическую, социальную деятельность, что проецируется на всю социальную действительность.

Развитие понятия эффективности ныне идет по пути отражения в нем других компонентов и характеристик социальной деятельности, например, различных целей деятельности. Такой подход логически оправдан с точки зрения понимания эффективности. Действительно, в процессе любой деятельности результаты связаны не только с затратами, но и с целями, т.е. результаты являются осуществлением определенных целей.

В экономической теории эффективности в значительной степени абстрагируются от того, что результат является осуществлением социальных идей; здесь принимается в большинстве случаев то, что эффект адекватно объективирует цель деятельности. Однако в действительности такое допущение нередко не работает, поскольку цели либо не реализуются (если мнимые, иллюзорные), либо реализуются лишь частично, в той или иной степени.

Можно ли считать деятельность эффективной, если результат получен, затраты минимальные, но социальная цель не реализована? Такая деятельность является неэффективной.

Поэтому характеристика эффективности, кроме отношения результата к затратам, может включать отношения цели и результата. Этим самым в понятие эффективности вводится мера осуществления цели. Введение понятия цели расширяет понятие эффективности, придает ему иное значение, позволяет внести в понятие социальные факторы, раскрывающие социальную природу целеполагания и целеосуществления. В результате наиболее эффективной следует считать не просто деятельность, дающую максимальный результат при минимальных затратах, но и деятельность, в максимальной степени реализующую цель в полученном результате. Иванов В.Н. Основы социального управления . - М.: ЮНИТИ, 2007. С. 116.

В ходе осуществления целей результаты (эффекты) бывают позитивными и негативными. Часто они связаны друг с другом, а поэтому задача повышения эффективности заключается в устранении отрицательных объективаций цели. В этом и состоит главный резерв повышения эффективности любой деятельности.

Что касается эффективности управленческой деятельности, то она зависит, прежде всего, от степени целеосуществления, т.е. от отношения цели и результата. С этих позиций наиболее эффективным является не управление, приводящее к максимальному результату при минимальных затратах, а управленческая деятельность, в максимальной степени реализующая поставленную государственную, общественную цель. Подобное «целевое» понимание эффективности следует считать одним из основных для процессов управления в социально ориентированном обществе, при условии увязки его с удовлетворением интересов и потребностей людей.

Цель не всегда является единственным исходным пунктом, который выступает в качестве побудительной силы человеческой деятельности, в том числе и управления. В идеальной цели человеческой деятельности лишь частично отображаются объективные факторы, осознаются потребности, выступающие в качестве причины и стимула деятельности людей. С осознанием общественных потребностей человека во многом связана «степень рациональности» его деятельности, ее результативность: ведь, если деятельность предпринимается для удовлетворения потребностей, то ее эффективность должна измеряться и степенью их удовлетворения.

Степень отображения потребности в цели влияет на общую эффективность деятельности, поэтому наиболее эффективной при прочих равных условиях окажется деятельность, в которой цель в максимальной степени отображает как социальные и другие потребности человека, так и объективные условия общества и природы, определяющие возможность достижения этой цели. Известно, что от правильного составления планов, программ, постановки задачи, в которых осознаются потребности и объективные условия, существенно зависит эффективность управленческой деятельности. Поэтому отношение цели к потребности является важной характеристикой эффективности.

Понятие экономической, «целевой» и «потребностной» эффективности можно считать элементарными понятиями эффективности в том смысле, что они образуются достаточно просто и однотипно, а именно: результаты соотносятся либо с затратами, либо с целями, либо с потребностями. Не исключено, что есть и другие элементарные понятия эффективности, поскольку наряду с целями, потребностями и затратами существуют иные компоненты и характеристики деятельности, которые также можно соотнести с результатами.

Комплексное, интегральное понятие эффективности выступает как синтез элементарных понятий («целевой», «потребностной», «затратной») эффективности. Это понятие эффективности деятельности включает и экономические характеристики (затраты), и социально-экономические (потребности, цели, результаты). Иванов В.Н. Основы социального управления . - М.: ЮНИТИ, 2007. С. 118.

Что касается эффективности социального управления, то она не может быть сведена лишь к экономической эффективности. Очевидно, например, что снижение затрат на содержание управленческого аппарата и управленческую технику имеет существенное значение, но измерять только ими эффективность социального управления было бы неправомерно, поскольку для эффективного функционирования систем управления их нельзя чрезмерно сокращать и упрощать ради снижения затрат.

Человек является и субъектом и объектом управления, и управляющим и управляемым. Естественно, что эффективность управления зависит от того, насколько качественно работает управляющий, насколько обоснованны принимаемые им решения, насколько высоки его организаторские умения и эффективен контроль по выполнению решений. С другой стороны, эффективность в не меньшей степени зависит и от управляемого. От того, насколько близки и понятны ему управленческие решения, формы стимулирования, организации и контроля, насколько ответственно относится он к делу, которое ему поручено.

Управленческие факторы и условия, влияющие на эффективность социального управления:

- субъект управления,

- объект управления,

- отношения в управленческом процессе,

- степень отлаженности связей, взаимодействия управляющих и управляемых, их взаимное понимание,

- стремление успешно решить стоящие перед обществом задачи,

- средства управления и его «технологии»,

- научное и техническое оснащение органов и процессов социального управления, которые становятся все более совершенными.

Таким образом, степень соответствия управленческих решений (действий по их реализации) базовым интересам человека, коллектива, общества является важным элементом в критериях эффективности социального управления.



2. Методы и критерии эффективности государственного управления и пути его оптимизации

2.1 Оценка качества и эффективности государственного управления: методы и критерии

С начала 2000-х годов в России проводится реорганизация деятельности чиновников и государственных органов в целях повышения эффективности их работы (в том числе, административная реформа, реформа государственной службы и т.д.).

В частности, согласно указу Президента РФ от 28.06.2007 N825 "Об оценке эффективности органов исполнительной власти субъектов РФ" и был утвержден определенный перечень показателей. Это: Указ Президента РФ от 28.06.2007 N825 "Об оценке эффективности органов исполнительной власти субъектов РФ" // Собрание законодательства РФ. - М., 2007. - N27 - Ст. 3256.

1. Объем валового регионального продукта.

2. Объем инвестиций в основной капитал (за исключением бюджетных средств) в расчете на одного человека.

3. Реальная среднемесячная начисленная заработная плата работников в сравнении с предыдущим годом.

4. Отношение среднемесячной номинальной начисленной заработной платы работников государственных (муниципальных):

- учреждений здравоохранения;

- учреждений образования;

- учреждений социальной защиты населения;

- учреждений физической культуры и спорта;

- учреждений культуры и искусства

к среднемесячной заработной плате работников, занятых в сфере экономики региона.

5. Доля населения с денежными доходами ниже региональной величины прожиточного минимума.

6. Уровень безработицы (по методологии Международной организации труда) в среднем за год.

7. Смертность населения:

- младенческая;

- от 1 года до 4 лет;

- от 5 до 9 лет;

- от 10 до 14 лет;

- от 15 до 19 лет;

- материнская;

- в трудоспособном возрасте - всего, в том числе по трем основным причинам;

- в результате дорожно-транспортных происшествий.

8. Средняя продолжительность временной нетрудоспособности в связи с заболеванием в расчете на одного работающего.

9. Удельный вес детей первой и второй групп здоровья в общей численности учащихся государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждений.

10. Удовлетворенность населения медицинской помощью (процент от числа опрошенных).

11. Удельный вес лиц, сдавших единый государственный экзамен, от числа выпускников, участвовавших в едином государственном экзамене.

12. Доля выпускников государственных (муниципальных) учреждений начального и среднего профессионального образования, трудоустроившихся по полученной профессии в первый год, в общей численности выпускников таких учреждений.

13. Удовлетворенность населения качеством общего образования, начального и среднего профессионального образования (процент от числа опрошенных).

14. Доля детей, оставшихся без попечения родителей, - всего, в том числе:

- переданных неродственникам (в приемные семьи, на усыновление (удочерение), под опеку (попечительство), охваченных другими формами семейного устройства (семейные детские дома, патронатные семьи);

- находящихся в государственных (муниципальных) учреждениях всех типов.

15. Удельный вес населения, систематически занимающегося физической культурой и спортом.

16. Обеспеченность спортивными сооружениями в субъекте Российской Федерации.

17. Удельный вес населения, участвующего в культурно-досуговых мероприятиях, проводимых государственными (муниципальными) организациями культуры, и в работе любительских объединений.

18. Количество экземпляров библиотечного фонда общедоступных библиотек на 1000 человек населения.

19. Общая площадь жилых помещений, приходящаяся в среднем на одного жителя субъекта Российской Федерации, - всего, в том числе введенная в действие за год.

20. Отношение средней цены одного квадратного метра общей площади на первичном (вторичном) рынке жилья к среднедушевым доходам населения в субъекте Российской Федерации.

21. Доля населения, проживающего в многоквартирных домах, признанных в установленном порядке аварийными.

22. Доля многоквартирных домов в целом по субъекту Российской Федерации, в которых собственники помещений выбрали и реализуют способ управления многоквартирными домами, в том числе:

- непосредственное управление собственниками помещений в многоквартирном доме;

- управление товариществом собственников жилья либо жилищным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом;

- управление управляющей организацией, в том числе муниципальной формы собственности (из них в форме муниципальных учреждений), государственной формы собственности (из них в форме государственных учреждений), частной формы собственности (из них хозяйственными обществами со 100-процентной долей, находящейся в муниципальной или государственной собственности).

23. Доля убыточных организаций жилищно-коммунального хозяйства.

24. Время от подачи заявки на предоставление земельного участка для строительства до получения разрешения на строительство.

25. Заявленная мощность, которая не была удовлетворена в связи с отсутствием технической возможности технологического присоединения к объектам электросетевого хозяйства.

26. Доля населенных пунктов, обеспеченных питьевой водой надлежащего качества.

27. Доля региональных и муниципальных дорог, не отвечающих нормативным требованиям.

28. Уровень криминогенности (процент от числа опрошенных).

29. Доля преступлений, совершенных несовершеннолетними или при их соучастии, в общем числе зарегистрированных преступлений.

30. Доля среднесписочной численности работников (без внешних совместителей) малых предприятий в среднесписочной численности работников (без внешних совместителей) всех предприятий и организаций.

31. Доля продукции, произведенной малыми предприятиями, в общем объеме валового регионального продукта.

32. Удельный вес прибыльных крупных и средних сельскохозяйственных организаций в их общем числе.

33. Расходы консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации на сельское хозяйство в расчете на один рубль произведенной сельскохозяйственной продукции.

34. Динамика налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации.

35. Расходы консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации на содержание работников органов государственной власти и местного самоуправления в расчете на одного жителя региона.

36. Объемы просроченной кредиторской задолженности государственных (муниципальных) учреждений, задолженности бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований по исполнению обязательств перед гражданами.

37. Доля расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, формируемых в рамках программ, в общем объеме расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации (без учета субвенций на исполнение делегируемых полномочий).

38. Расходы консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации на здравоохранение в расчете на одного жителя, в том числе на территориальную программу государственных гарантий оказания бесплатной медицинской помощи гражданам Российской Федерации, из них средства обязательного медицинского страхования.

39. Расходы консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации в расчете на одного обучающегося:

- на общее образование;

- на начальное и среднее профессиональное образование.

40. Доля расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации на финансирование услуг социальной сферы, оказываемых автономными учреждениями и негосударственными (немуниципальными) организациями, в общем объеме расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации на финансирование отраслей социальной сферы.

41. Доля государственных (муниципальных) медицинских учреждений:

- применяющих медико-экономические стандарты оказания медицинской помощи;

- переведенных на оплату медицинской помощи по результатам деятельности;

- переведенных на новую (отраслевую) систему оплаты труда, ориентированную на результат.

42. Доля государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждений, переведенных:

- на нормативное подушевое финансирование;

- на новую (отраслевую) систему оплаты труда, ориентированную на результат.

43. Удовлетворенность населения деятельностью органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в том числе их информационной открытостью (процент от числа опрошенных).

44. Энергоемкость валового регионального продукта (п. 44 введен Указом Президента РФ от 13.05.2010 N 579).

45. Доля энергетических ресурсов (электрическая и тепловая энергия, вода, природный газ), расчеты за потребление которых осуществляются на основании показаний приборов учета, в общем объеме энергетических ресурсов, потребляемых на территории субъекта Российской Федерации (п. 45 введен Указом Президента РФ от 13.05.2010 N 579).

46. Доля энергетических ресурсов, производимых с использованием возобновляемых источников энергии, в общем объеме энергетических ресурсов, производимых на территории субъекта Российской Федерации (п. 46 введен Указом Президента РФ от 13.05.2010 N 579).

47. Удельная величина потребления энергетических ресурсов (электрическая и тепловая энергия, вода, природный газ) в многоквартирных домах (из расчета на 1 кв. метр общей площади и (или) на одного человека) (п. 47 введен Указом Президента РФ от 13.05.2010 N 579).

48. Доля расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации на реализацию региональной программы в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности в общем объеме расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации (п. 48 введен Указом Президента РФ от 13.05.2010 N 579).

Комиссией при Президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления и правосудия была утверждена Методика проведения оценки (протокол N 1 от 18 июля 2007 г.). Бажин И. Методика оценки деятельности органов исполнительной власти // Государственная служба. - М., 2009. - N1. С. 77 - 82 .

Цель методики - проведение оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Оцениваются эффективность расходования бюджетных средств, динамика изменения показателей, характеризующих качество жизни, уровень социально-экономического развития региона, степень внедрения методов и принципов управления, обеспечивающих переход к более результативным моделям регионального управления.

Результаты оценки позволяют определить зоны, требующие приоритетного внимания региональных и муниципальных властей, сформировать перечень мероприятий по повышению результативности деятельности региональных органов исполнительной власти, в том числе по оптимизации неэффективных расходов, а также выявить внутренние ресурсы (финансовые, материально-технические, кадровые и так далее) для увеличения заработной платы работников бюджетной сферы, повышения качества и объема предоставляемых населению услуг.

Оценка осуществляется в социально-экономической сфере по следующим направлениям: развитие экономики, уровень доходов населения, политика в сфере обеспечения безопасности, здоровье, образование, жилищно-коммунальное хозяйство, жилищная политика и проводится с использованием показателей, утвержденных Указом, а также дополнительных показателей, разработанных во исполнение Указа, утвержденных Комиссией при Президенте Российской Федерации по вопросам совершенствования государственного управления и правосудия и необходимых для проведения комплексного анализа и расчета эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Выбор направлений для проведения оценки обусловлен наибольшим объемом расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации и их влиянием на качество жизни населения.

В качестве исходных данных для проведения оценки эффективности деятельности используются официальные данные, представленные в докладах высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации, официальные статистические данные Федеральной службы государственной статистики, данные ведомственной статистики и результаты опросов населения.

Анализ удовлетворенности населения доступностью и качеством услуг здравоохранения и образования, а также деятельностью органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляется на основании информации, представленной уполномоченным органом и (или) организацией по результатам опроса.

Значения показателей анализируются в динамике за определенный период. Оценка показателя производится путем сравнения его значения:

- со среднероссийским уровнем;

- с нормативным значением показателя, установленным или рекомендованным в соответствии с нормативными правовыми и иными актами;

- со значением предыдущего периода.

При этом возможно сравнение со значением соответствующего показателя, установленного экспертным путем. При проведении анализа учитывается степень зависимости значения показателя от решения и действия (бездействия) органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации создает предпосылку для системного мониторинга результативности управления регионами, принятия решений и мер по дальнейшему совершенствованию государственного управления, а также для поощрения субъектов Российской Федерации, достигших наилучших значений показателей.

2.2 Пути оптимизации государственного управления

Для России применение к государственному управлению понятий эффективности и качества является принципиально новым подходом: в прошедшие исторические периоды сама возможность постановки такого вопроса отсутствовала. Поэтому, по мнению исследователей, многие теоретические положения данного подхода даже не до конца осознаны, не говоря уже об их практической разработанности. В связи с этим используется традиционный прием перенесения западных идей, без их какой-либо адаптации к отечественным реалиям. В результате искажаются исходные принципы, и затрудняется процесс их совершенствования. Сказывается также различия подходов к вопросам эффективности и качества государственного управления отечественных исследователей. . Алескеров Ф.Т. Оценки качества государственного управления. - М.: ГУ ВШЭ, 2009. С. 5.

В.И.Якунин считает, что в настоящее время можно говорить об имеющем место "кризисе" понимания эффективности работы органов государственного управления в России. Применяемые методики соответствуют мировым стандартам, но используются без оглядки на реальные модели принятия решений в сфере государственного управления, без учета особенностей отечественных целевых и ценностных установок. По мнению данного исследователя, предметом для оценки эффективности государственного управления могут служить принимаемые управленческие решения. Предлагается рассматривать эффективность государственного управления как способность реализовать публично заявленные цели и ценности. В этом случае критериями эффективности могут выступать: адекватность и реалистичность; безопасность (т.е. обеспечение стабильности функционирования системы); профессионализм (методики принятия решений и обеспечения стабильности управляющей команды высшего звена); социальный гуманизм. Якунин В.И. Теоретические аспекты проблемы эффективности государственного управления // Власть. - М., 2006. - N8. - С. 7 - 14.

М.А.Положихина считает, что следует разделить ценностнорациональные, целерациональные и прагматические оценки системы государственного управления. Под ценностнорациональная оценкой подразумевается соответствие результатов решений и их последствий признанным государством ценностям (выраженным, например, в политической стратегии). Целерациональная оценка - это соответствие результатов исполнения решения поставленным целям или практическим задачам (выраженным в государственных программах и планах). Прагматическая оценка - это оценка по типу "затраты - выпуск" или "затраты - результаты». Положихина М. А. Оценка качества и эффективности государственного управления: методы и критерии. - М.: Дело,2008. С. 29.

И для каждого из этих уровней следует разработать отдельные критерии. Кроме того, в систему оценки деятельности государственного аппарата следует ввести такой параметр, как время. Например, "период реагирования" - время, прошедшее с момента возникновения (фиксации) проблемы (критической ситуации) до принятия документа по ее разрешению. Или время, затрачиваемое гражданами в очередях в государственных учреждениях, оказывающих услуги (по выдаче справок, регистрации и т.д.).

По мнению автора, современное положение с оценкой управленческой деятельности государства (государственных органов) и принимаемых ими решений в России во многом определяется ценностной разобщенностью общества. А неясность критериев (и показателей) эффективности (качества) государственного управления на разных уровня в условиях России дополняется проблемой взаимосвязи процесса оценки с вопросами контроля и ответственности. Положихина М. А. Оценка качества и эффективности государственного управления: методы и критерии. - М.: Дело,2008. С. 29.

Теоретически, процедура оценки эффективности (качества) управления отличается от реализации контрольных функций. Если содержанием контроля является соотнесение результата исполнения решения намеченным целям, то в процессе оценивания главное - показать, насколько решение соответствовало миссии, функциям и целям данного государственного органа, а также интересам государства и общества, их возможностям и объективным потребностям; в какой мере затраченные усилия реализованы в осуществленных изменениях управляемого объекта. Однако то, что в отечественной практике государственного управления часто за какими-то оценками следовали соответствующие "оргвыводы", определяет настороженное отношение чиновников всех уровней к введению практики оценки их деятельности. Существуют также опасения, что оценка эффективности и качества вместо совершенствования деятельности системы государственного управления будет использоваться для ее разрушения или сведения личных счетов. Все это приводит к замедлению внедрения в России публичной оценки эффективности и качества деятельности государственных органов. Васильев С.В., Жуковский А.И., Цуркер К. Эффективность работы организаций государственного и муниципального управления и их служащих. - Великий Новгород, 2008. С. 31.