Кадровая политика муниципальных органов управления

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Успех становления и развития местного самоуправления в России во многом определяется кадровым потенциалом муниципальных образований. Постановка принципиально новых задач перед местными органами управления привела к изменению содержания и характера многих функций, полномочий представительной и исполнительной власти местного самоуправления.

Сегодня остро необходимыми стали деловая активность, инициатива муниципальных служащих, повышение ответственности за результаты своей работы, укрепление исполнительской дисциплины, высокий профессионализм, предполагающий соответствующее образование, знание особенностей управляемой сферы, знания в области теории управления и самоуправления, конституционного, административного права, муниципальной экономики, социологии, экологии, психологии, муниципального менеджмента.

Обеспечение структуры любого уровня высококвалифицированным персоналом невозможно без измерения и оценки его характеристик. В качестве показателя качества кадровых ресурсов в целом применяются такие критерии, как текучесть кадров, уровень образования, средний возраст работников, число научно-технических достижений, побед во внешних конкурсах.

Косвенно правильность подбора кадров можно оценивать через экономические показатели, такие как эффективность производства, размер прибыли, конкурентоспособность и другие.

Оценка деловых качеств персонала - это целенаправленный процесс определения соответствия качественных характеристик персонала требованиям должности или рабочего места.

Вместе с тем, реалии нынешнего времени зачастую требуют не общую, а индивидуальную оценку каждого работника, как совокупности его личностных и профессиональных характеристик.

Руководитель, имея такие индивидуальные «портреты», получает возможность для их сравнения, анализа и последующего принятия решений по приему, позиционированию, продвижению, обучению и развитию персонала.

Оценка персонала - это процесс определения эффективности деятельности сотрудников в ходе реализации задач организации, позволяющий получить информацию для принятия дальнейших управленческих решений, способствующих достижению наилучших результатов при наименьших затратах.

Аттестация является одним из звеньев оценки персонала. Она имеет своей целью оценку соответствия каждого конкретного работника определенному стандарту выполнения данной работы на данном рабочем месте. В отличии от оценки персонала, когда сравниваются сотрудники между собой, при аттестации происходит сопоставление «сотрудник - стандарт работы» и сравнивать можно только то, насколько один сотрудник больше или меньше соответствует стандарту работы, чем другой.

Приоритетным направлением преобразований, происходящих сегодня в России, является реформа системы управления государством на всех иерархических уровнях - федеральном, региональном и местном. Она предполагает существенное повышение его эффективности, ведущей к улучшению качества жизни населения страны.

Результативность реформы в значительной мере определяется кадровой составляющей, либо преобразования в экономике выдвигают принципиально новые задачи перед аппаратом управления. От квалификации муниципальных служащих зависит эффективность принимаемых ими управленческих решений, а, в конечном счете, и результаты социально-экономического развития муниципальных образований, регионов, страны в целом.

Сегодня муниципальные образования нуждаются в управленческих кадрах нового стиля мышления, владеющих не только необходимыми знаниями, но и навыками, умениями, необходимыми для выработки стратегии развития территории, социальных управленческих технологий, разбирающихся в проблемах государственного и муниципального управления, особенностях рыночной экономики и т.д.

Все это настоятельно требует создания системы управления профессиональным образованием, повышением квалификации и переподготовкой муниципальных кадров.

В будущем с развитием научно-технического прогресса содержание и условия труда приобретут большее значение, чем материальная заинтересованность. Все более важным становится подготовка и непрерывное обучение персонала. Возрастает актуальность подготовки управленческих кадров всех уровней.

Все это важно не только для органов государственной власти, но и для местного самоуправления, особенно в период его становления, когда трудностей и проблем через край.

Без потрясений и крупных издержек выживут только те муниципальные образования, где персонал и его руководители смогут правильно и своевременно оценивать окружающий мир и тенденции общественного развития.

Степень разработанности. Необходимо отметить, что проблемы местного самоуправления, в том числе социально-демографические характеристики кадрового состава муниципального образования, не подвергались изучению в течение длительного периода времени в связи с отсутствием демократических начал в нашей стране, а имеющиеся научные разработки по выбранной теме посвящены, как правило, лишь отдельным ее вопросам. Среди ученых советского периода, являющихся своего рода основоположниками самоуправления в нашей стране, можно назвать В.Г. Вишнякова, Б.С. Жихаревич, И.П. Ильинский, А.В. Бутаков, А.К. Белых

Большой вклад в становление и развитие муниципальной службы в Российской Федерации внесли научные исследования Г.В. Атаманчука, А.А. Васильева, А.О. Блинов, А.Н. Широкова, Е.Г. Анимица, Зотова В.Б., Н.В. Постового, Г.Л. Щербакова, О.М. Роя и другие.

В то же время, необходимо констатировать, что исследований, посвященных проблемам кадрового обеспечения муниципальной службы, и главное, социально-демографическим характеристикам служащих органов местного самоуправления, в требуемом масштабе не представлено.

Целью выпускной квалификационной работы является изучение путей совершенствования кадрового состава Администрации МО «Матвеевский район».

Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач:

? рассмотреть основные модели к изучению кадровой политики;

? рассмотреть социально-демографические характеристики кадрового состава Администрации МО «Матвеевский район»;

? изучить особенности кадрового обеспечения в муниципальных органах управления;

? провести анализ кадрового обеспечения Администрации Муниципального образования «Матвеевский район», РФ;

? рассмотреть отечественный опыт совершенствования кадрового состава в муниципальных органах управления;

? разработать положение о проведении аттестации муниципальных служащих администрации МО «Матвеевского района».

Объектом выпускной квалификационной работы является Администрация МО «Матвеевский район».

Предметом - кадровый состав Администрации Муниципального образования «Матвеевский район» и пути его совершенствования.

Научная новизна рассматриваемой темы заключается в том, что на основе комплексного изучения содержания деятельности исследуется проблема влияния социально-демографических характеристик Муниципального образования «Матвеевский район», предлагается положение о проведение аттестации муниципальных служащих администрации МО «Матвеевский район».

Практическая значимость заключается в возможности использования статистической и социологической информации, выводов и заключений, а также предлагаемых мер данной работы в дальнейших исследованиях и разработках по данной проблеме. Предлагаемые в выпускной квалификационной работе мероприятия могут послужить основой для разработки положения об аттестации муниципальных служащих Муниципального образования «Матвеевский район».

Методологическая база. В работе автор использовал системный подход для изучения кадрового состава муниципальных образований.

В рамках системного подхода применялись: правовой - для изучения нормативно-правовых основ деятельности с рассматриваемой области; социологический - для проведения социологического исследования в форме анкетирования и анализа документов; сравнительный - для сравнения опыта использования различных форм взаимодействия власти и населения в разных муниципальных образованиях.

Эмпирическая база работы представляет собой нормативно-правовую литературу, материалы из научных периодических изданий, материалы справочно-правовой системы «Гарант», собственное социологическое исследование автора работы; Отчеты о деятельности исполнительного комитета Нижнекамского муниципального района за 2006 г., 2007 г., 2008 г. Кроме того, были использованы материалы официальных Internet-порталов администраций таких городов, как Москва, Нижний Новгород, Оренбургской области и некоторых других.

Структура выпускной квалификационной работы состоит из введения, основной части, заключения, ссылок на использованные источники, списки использованных источников, приложений и папки-файла. Основная часть работы состоит из четырех разделов.

Первый раздел называется «Основные теоретические подходы к формированию кадров в сфере муниципального управления», который в свою очередь состоит из трех подразделов, где раскрывается сущность теоретических подходов к формированию кадров, социально-демографические характеристики кадрового состава, особенности кадрового обеспечения в муниципальных органах управления.

Второй раздел называется «Основные проблемы кадровой политики в муниципальном управлении». Данный раздел включает три подраздела, в которых проводится анализ регулирования муниципальной службы на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

Третий раздел называется «Опыт совершенствования кадрового состава в муниципальных органах управления». Данный раздел включает два подраздела, в которых проводится анализ нормативно-правового развития регулирования муниципальной службы в России, в МО «Матвеевский район».

Четвертый раздел «Программа мер по обеспечению выпускной квалификационной работы» включает пять подразделов.

В заключении подводятся все итоги по выпускной квалификационной работе в соответствии с целями и задачами, поставленными в начале работы.

1 Основные теоретические подходы к формированию кадрового состава органов муниципального управления

1.1 Модели территориальных организаций местного самоуправления

Действующее законодательство позволяет выбирать любую модель территориальной, организации местного самоуправления с учетом местных географических, политических, культурных, национальных, исторических и других особенностей. В России сформированы территории муниципальных образовании всех возможных типов: городские и сельские поселения, сельские округа (сельсоветы, волости), районы, двухуровневая организация (район и внутрирайонные муниципальные образования, город и внутригородские муниципальные образования).

Всего в Российской Федерации 12 215 муниципальных образований, в том числе 625 городов, 516 поселков, 153 городских района и округа, 1404 районов, 9314 сельских округов, 203 сельских населенных пункта.

Выбор моделей территориальной организации местного самоуправления в большинстве случаев происходил в процессе взаимодействия региональных и местных политических элит, исходя из соотношения имеющихся ресурсов, интересов сторон.

В результате установление территорий муниципальных образований нередко было продиктовано политическими целями без учета не только мнения населения, но и принципа максимально эффективного исполнения функций, реализуемых на уровне местного самоуправления [1, с. 238].

По различным типам организации местного самоуправления на уровне административных районов местное самоуправление сформировано в 6 субъектах Российской Федерации; на уровне административных районов и городов - в 37 субъектах Российской Федерации, на уровне административных районов, на уровне городов и сельских округов - в 23 субъектах Российской Федерации на уровне сельских округов и поселков - в 5 субъектах Российской Федерации, на уровне городских районов и округов - в 2 субъектах Российской Федерации на уровне городов и сельских округов - в 11 субъектах Российской Федерации, в 5 субъектах Федерации территории муниципальных образований не определены либо только отдельные территории являются муниципальными образованиями [2, с. 158].

К сожалению, территории муниципальных образований часто определялись без учета принципов максимально эффективного исполнения функций, реализуемых местным самоуправлением, и формирования структур местного самоуправления на уровне, максимально приближенном к населению [3, с. 238].

В конечном итоге это привело к тому, что в большинстве субъектов Российской Федерации территориальная организация местного самоуправления не соответствует его целям, задачам и функциям [4, с. 238].

На территориях большинства субъектов Российской Федерации проведены муниципальные выборы и местное самоуправление осуществляется в формах, в основном соответствующих требованиям Конституции Российской Федерации и федерального законодательства. Однако формирование полноценных органов местного самоуправления все еще не завершено.

В Российской Федерации существуют территории, население которых не реализовало свое конституционное право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления [5, с. 238].

В ряде случаев органы местного самоуправления не имеют возможности осуществлять свои конституционные полномочия, в частности, по формированию, утверждению и исполнению местных бюджетов, установлению местных налогов и сборов, управлению муниципальной собственностью. Это не только ущемляет права граждан на участие в местном самоуправлении, но и значительно затрудняет управление местной экономикой.

Так, в городских, сельских поселениях и на иных территориях, где отсутствуют органы местного самоуправления, не могут собираться местные налоги и сборы, поскольку правом устанавливать их обладают только представительные органы местного самоуправления [6, с. 243].

В отношении определения структуры органов местного самоуправления граждане России обладают полной самостоятельностью при условии обязательного выполнения законодательно установленного условия о наличии выборных органов. В целом, в основе существующих на территории страны структур органов местного самоуправления лежат известные, исторически сложившиеся в мире модели, хотя, конечно, внутренние структуры местных администраций могут иметь индивидуальные различия [7, с. 238].

В основном главы муниципальных образований избираются населением соответствующих территорий. В 1/3 муниципальных образований главы избраны из состава представительных органов. В отдельных муниципальных образованиях главы местной администрации наняты на контрактной основе [8, с. 164].

Несмотря на то, что первичное формирование структур органов местного самоуправления в основном завершено, организационные проблемы нельзя считать полностью решенными. Дело в том, что после выбора той или иной укрупненной организационной модели местного самоуправления продолжается внутреннее структурирование органов местного самоуправления с целью построения оптимальной модели, наиболее полно соответствующей объекту управления.

Также следует учитывать, что выбор организационной модели происходил аналогично выбору территориальной модели, то есть во многом в зависимости от представления местных и региональных элит об их роли в различных сферах деятельности [9, с. 164].

В то же время, необоснованное смещение и порой необоснованная концентрация управленческих функций в социальной, политической и экономической областях на одном из уровней управления приводит к снижению эффективности местного хозяйствования и росту недоверия населения к местной власти [10, с. 259].

Очевидно, что новая роль местного самоуправления в системе органов государственной власти ставит перед ним и новые задачи, которые должны решаться профессионально подготовленными специалистами на базе новых научных и методических разработок с использованием современных информационных технологий [11, с. 164].

Постепенно начинает формироваться система подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для органов местного самоуправления. Она включает в себя как ранее существовавшие государственные образовательные учреждения соответствующего профиля, так и вновь создаваемые кафедры в образовательных учреждениях, региональные и муниципальные кадровые центры, негосударственные образовательные учреждения, в том числе федеральные центры дистанционного образования и консультирования служащих органов местного самоуправления.

Набирает силу процесс создания системы научно-методического обеспечения местного самоуправления. Создаются специализированные научные учреждения, их региональные филиалы и представительства, устанавливаются отношения между региональными и местными учебными центрами [12, c. 115].

На всех уровнях управления предпринимаются усилия по созданию системы информационного обеспечения местного самоуправления. Издаются журналы для специалистов по муниципальному управлению, создан федеральный редакционно-издательский центр и центр муниципальной информации. Налаживается выпуск необходимой для органов местного самоуправления литературы по теории и практике местного самоуправления.

Разработаны и тиражируются типовые модели муниципальных информационных систем, программные продукты для автоматизации ряда процессов муниципального управления. Однако целостная система кадровой, научно-методической и информационной поддержки местного самоуправления, к сожалению, отсутствует [13, c. 239].

Значительные сложности при формировании системы научно-методического обеспечения муниципального управления создал разрыв исторической эволюции местного самоуправления в России. Фактически была утрачена российская научная школа муниципального управления. Имеется ряд фундаментальных работ муниципальных деятелей XIX - начала XX веков, однако за прошедшее время произошли существенные изменения в государственном устройстве России, в политической, экономической и социальной сферах жизнедеятельности.

Новая муниципальная школа в России еще только формируется, она не успевает за потребностью реальной практики организации и деятельности местного самоуправления [14, c. 264].

В качестве отдельной проблемы следует выделить необходимость обучения выборных лиц местного самоуправления. В настоящее время у подавляющего большинства депутатов и иных выборных лиц муниципального уровня власти недостаточно развито понимание того, что исполнение депутатских обязанностей требует специальных профессиональных навыков [15, с. 164].

Постепенно складываются и новые формы взаимодействия муниципальных органов: создание совместных временных и постоянных рабочих органов; совместная разработка и реализация планов и программ.

В целях координации усилий по защите прав органов местного самоуправления и повышения эффективности взаимодействия с органами государственной власти муниципальные образования объединяются в союзы и ассоциации.

За последние годы в России созданы общероссийские, межрегиональные и региональные специализированные объединения муниципальных образований. Многие положительные результаты, достигнутые в ходе муниципальной реформы, в немалой степени явились следствием совместной работы таких объединений [16, c. 196].

По инициативе союзов и ассоциаций муниципальных образований учрежден Конгресс муниципальных образований Российской Федерации - единая общенациональная организация, представляющая интересы всех муниципальных образований при взаимодействии с федеральными органами государственной власти, а также с зарубежными и международными организациями, занимающимися вопросами местного самоуправления.

Создан и действует Совет по местному самоуправлению в Российской Федерации - федеральный координационный центр при Президенте Российской Федерации, обеспечивающий рассмотрение важнейших вопросов развития местного самоуправления и подготовку соответствующих предложений Президенту Российской Федерации [17, c. 452].

Создание финансово-экономических основ местного самоуправления является одной из приоритетных задач на долгосрочный период. С 1991 г. органы местного самоуправления получили право на наличие собственных бюджетов и муниципальной собственности [18, с. 164].

Несмотря на то, что действующим законодательством за всеми муниципальными образованиями признаны равные права, формирование муниципальной собственности городов районного подчинения, районов в городах, поселков, сельских округов, иных муниципальных Образований идет с большими трудностями.

В состав муниципальной собственности, как правило, входят предприятия жилищно-коммунального комплекса, учреждения образования, здравоохранения, культуры, спорта, жилой фонд и нежилые помещения. В настоящее время той или иной муниципальной собственностью обладает около 92% муниципальных образований. Муниципальные предприятия имеются у 40% муниципальных образований; муниципальные учреждения образования - у 72%; муниципальные учреждения здравоохранения - у 65%, муниципальные учреждения культуры и спорта - у 65%, муниципальный жилой фонд и нежилые помещения - у 70% муниципальных образований [19, c. 364].

Органы местного самоуправления вправе осуществлять самостоятельное управление местными финансами, муниципальной собственностью, заниматься практически всеми видами финансово-хозяйственной деятельности с некоторыми ограничениями, обусловленными необходимостью снижения рисков нанесений ущерба или утраты части муниципальной собственности, а также угрозой монополизации определенных секторов местного рынка [20, с. 164].

Следует отметить, что, несмотря на декларированную законодательством бюджетную самостоятельность органов местного самоуправления, уровень собственных и закрепленных на постоянной или долговременной основе доходов очень мал. Система межбюджетных отношений не отлажена, отсутствует единая методическая основа для выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Это происходит на фоне общего тяжелого финансового состояния и дефицитности бюджетов всех уровней [21, с. 164].

Число муниципальных образований - бюджетных «доноров» очень невелико. В результате органы местного самоуправления не всегда имеют достаточный объем ресурсов для обеспечения нормальной жизнедеятельности населения, возможности прогнозирования и планирования.

Отсутствие средств, необходимых для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также для реализации решений органов государственной власти, приводит либо к отказу органов местного самоуправления от реализации этих полномочий, либо к их реализации за счет собственных средств, что приводит к еще большему ухудшению финансового положения муниципальных образований [22, c. 284].

Отдельно следует отметить проблему повышения эффективности управления муниципальным хозяйством. В большинстве муниципальных образований не применяется или применяется формально система муниципального заказа, которая при грамотном подходе позволяет экономить значительные средства. Практический опыт внедрения системы муниципального заказа в различных регионах России показал, что достигаемая экономия средств в среднем составляет 20-30%, а в отдельных случаях доходит до 40%.

Объекты муниципальной собственности часто используются не по назначению либо с малой отдачей. Структуры управления муниципальным хозяйством преимущественно не оптимизированы и их функционирование практически не регламентировано.

Таким образом, деятельность органов местного самоуправления зависит от социально-демографических характеристик кадрового состава. О чем более подробно раскрыто в следующем подпункте.

муниципальный управление кадровый состав

1.2 Социально-демографические характеристики кадрового состава

Рассмотрим связь характеристик личности человека с важнейшими факторами его деятельности - текучестью, абсентеизмом, производительностью труда и удовлетворенностью работой. Список этих характеристик достаточно большой. Многие характеристики довольно трудно оценить, поэтому рассмотрим те из них, которые являются наиболее легко определимыми, - это возраст служащего, пол, семейное положение, количество иждивенцев, стаж работы в организации [23, c. 257].

Возраст. Возраст как одну из важнейших детерминант восприятия человека человеком выделяли многие отечественные психологи.

Зависимость от возраста перечисленных факторов деятельности человека должна увеличиться в течение следующего десятилетия. Это объясняется по крайней мере тремя причинами: убежденность большинства руководителей в том, что эффективность работы с возрастом уменьшается; старение рабочей силы; разрешенное законом сохранение пенсии для работающих пенсионеров при отсутствии требования обязательного выхода на пенсию по достижении определенного возраста. Чем старше становится человек, тем менее вероятно, что он хочет уволиться, поскольку с возрастом все труднее найти новую работу.

Кроме того, пожилые люди предпочитают не уходить из организации, учитывая наличие ряда социальных льгот, полагающихся ветеранам труда, надбавок за выслугу лет и так далее. Таким образом, текучесть кадров среди пожилых сотрудников гораздо ниже, чем среди их молодых коллег.

Исследования показывают, что количество пропусков по неуважительной причине у пожилых работников действительно меньше, но при этом велико количество пропусков но болезни.

Широко распространено убеждение, что производительность труда с возрастом снижается, поскольку острота реакции, сила и координация движений с возрастом нарушаются. Однако это не совсем так. Исследования показывают, что возраст и эффективность работы не связаны между собой. Это касается всех видов работ - как высоко, так и низко квалифицированных.

Отсюда следует естественный вывод: требования к большинству видов работ (даже к тяжелым ручным) не всегда обусловлены физическим умением и изменяются из-за возраста работника.

Более того, даже если имеется некоторое снижение производительности труда из-за возраста, то оно вполне может быть компенсировано опытностью работника.

Связь между удовлетворенностью работой и возрастом. Многочисленные исследования показали, что она позитивна, по крайней мере до наступления пенсионного возраста.

Однако современные технологические преобразования (например, компьютеризация) могут изменить эту ситуацию и удовлетворение от работы у более пожилых работников, вероятно, будет ниже, чем у более молодых.

Пол. Существует множество точек зрения относительно приоритетности работников того или иного пола на данном рабочем месте.

Не обнаружено никакой разницы в мужских и женских аналитических способностях, способностях принятия решений, мотивированности, лидерских качествах, коммуникабельности и способностях к обучению. В то же время согласно исследованиям психологов женщины более законопослушны, а мужчины более агрессивны и более нацелены на успех, хотя, впрочем, эти различия не столь значительны.

За последние годы доля работающих женщин увеличилась, и нужно учитывать, что не имеется значительного различия в производительности труда мужчин и женщин. Аналогично не имеется никакого признака, указывающего на то, что пол служащего влияет на его удовлетворенность работой.

Относительно текучести кадров некоторые исследователи считают, что женщины имеют более высокий показатель, однако не имеется достаточно полной информации, чтобы сделать значимые выводы.

Исследование же абсентеизма установило, что женщины определенно имеют более высокие показатели, чем мужчины. Наиболее логичным объяснением этого факта является то, что наше общество исторически взвалило все обязанности по дому и семье на женщин.

Однако в последние годы традиционная роль женщины только как хранительницы домашнего очага, воспитательницы детей и хозяйки на кухне претерпевает изменения. Все больше мужчин начинают интересоваться проблемами дома и воспитания детей [24, c. 479].

Семейное положение. Влияние семейного положения работника на основные показатели его трудовой деятельности недостаточно изучено, однако некоторые исследования свидетельствуют о том, что работники, состоящие в браке, допускают меньше пропусков работы, реже увольняются и более удовлетворены своим трудом. Брак налагает повышенные обязанности на человека, поэтому стабильная и устойчивая работа становится для него ценной и важной.

Конечно, эти результаты не вполне обоснованы. Кроме того, имеются и другие темы для дальнейших исследований: влияние развода на эффективность труда служащего и его удовлетворенность работой; достоинства и недостатки гражданского брака.

Количество иждивенцев. Относительно этого вопроса также нельзя сделать однозначных выводов. Статистика пропусков работы женщинами в большой степени обусловлена необходимостью ухода за детьми.

Имеется также положительная зависимость удовлетворенности работой от наличия иждивенцев. Что касается текучести кадров, то результаты исследований носят смешанный характер: некоторые исследователи утверждают, что наличие детей увеличивает текучесть, другие придерживаются противоположной точки зрения [25, c. 367].

Стаж работы в организации. Нет никаких оснований предполагать, что у людей, чей стаж работы больше, отмечается большая производительность труда [26, c. 328].

Стаж работы находится в обратной зависимости с абсентеизмом. Аналогично стаж работы и текучесть обратно пропорциональны. Более того, стаж работы является одним из важнейших показателей, позволяющих предсказать тенденцию текучести.

Общая ситуация в области кадровой обеспеченности местного самоуправления может характеризоваться следующим образом. Всего в органах местного самоуправления работает около 390 тыс. чел., в том числе работников, замещающих муниципальные должности - 180 тыс. чел. Укомплектованность штатов составляет 97%.

К сожалению, из-за относительно низкой заработной платы структура кадров в настоящее время далека от оптимальной. Работники в возрасте до 30 лет составляют лишь 12%, т.е. молодежь - будущая основа органов местного самоуправления составляет очень незначительную долю.

Работники в возрасте от 30 до 50 лет составляют 68%, от 50 лет и старше 20%, что представлено на рисунке 1. Многолетняя практическая работа многих из этих служащих в органах советской власти часто не восполняет отсутствия специального образования, так как за последние годы существенно изменились содержание и характер их деятельности. Более чем 3/4 муниципальных служащих составляют женщины [27, c. 125].

Рисунок 1 - Разделение муниципальных служащих по возрасту

Отсюда следует, что такие характеристики личности человека как возраст, пол, семейное положение, количество иждивенцев и стаж работы большого влияния на производительность труда не оказывает.

1.3 Особенности кадрового обеспечения в муниципальных органах управления

Свою работу органы системы кадрового обеспечения организации строят в соответствии с нормативно-методическими и правовыми документами, которые регулируют и создают условия для эффективного ее функционирования.

Нормативно-методическое обеспечение - это совокупность документов организационного, организационно-методического, организационно - распорядительного и экономического характера, а также нормативно-справочные материалы, устанавливающие нормы, правила, требования, характеристики, методы и другие данные, используемые при решении задач кадрового обеспечения организации и утвержденные в установленном порядке компетентным органом или руководством учреждения [28, c. 157].

Нормативно-методическое обеспечение создает условия для эффективного процесса подготовки, принятия и реализации решений по вопросам кадрового обеспечения организации [29, c. 328].

Оно состоит в организации разработки и применения методических документов, а также ведении нормативного хозяйства в системе кадрового обеспечения.

Группировка нормативно-методических материалов, характеристика их содержания, примеры документов представлены в приложение А.

Ответственность за обеспечение нормативно-методическими документами несут соответствующие подразделения организации (например, юридический отдел).

На основе типовых документов с учетом особенностей организации работники службы управления персоналом разрабатывают документы для внутреннего использования.

Правовое обеспечение состоит в использовании средств и форм юридического воздействия на органы и объекты системы кадрового обеспечения с целью достижения эффективной деятельности организации.

Основные задачи правового обеспечения:

- правовое регулирование трудовых отношений, складывающихся между работодателями и работополучателями;

- защита прав и законных интересов работников, вытекающих из трудовых отношений.

Правовое обеспечение включает:

- соблюдение, исполнение и применение норм действующего законодательства;

- разработку и утверждение локальных нормативных и ненормативных актов организационного, организационно-распорядительного, экономического характера;

- подготовку предложений об изменении действующих или отмене устаревших и фактически утративших силу нормативных актов, изданных в организации по трудовым и кадровым вопросам.

Группы документов правового обеспечения:

- акты централизованного регулирования - Кодекс законов о труде РФ, постановления Правительства РФ, акты Министерств и ведомств;

- акты регионального регулирования - приказы, постановления, положения органов власти регионального и местного самоуправления;

- акты локального регулирования - приказы, положения, распоряжения руководителя организации по вопросам управления персоналом.

Виды правовых актов:

- нормативные акты - соглашения, генеральные, отраслевые (тарифные), специальные (региональные), коллективные и другие договоры и другие правовые акты, применяемые непосредственно в организация;

- ненормативные акты - это распоряжения и указания, которые могут издавать руководители служб кадрового обеспечения [30, c. 139].

Правовая регламентация муниципальной службы осуществляется на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Федеральным законом «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» установлены основные принципы муниципальной службы, порядок установления классификации муниципальных должностей и присвоения квалификационных разрядов муниципальным служащим. Установлены также ограничения, связанные с муниципальной службой, права и социальные гарантии для муниципальных служащих [31, c. 498].

На уровне субъектов РФ должны быть приняты законы о муниципальной службе. В этих законах должны быть установлены реестры муниципальных должностей, соотношения должностей муниципальной службы и должностей государственной службы субъекта РФ, порядок присвоения и сохранения квалификационных разрядов муниципальных служащих при изменении места работы, рамочные требования к установлению прав и обязанностей муниципального служащего, системы поощрений и наказаний для него, установление денежного содержания муниципального служащего, порядок поступления на муниципальную службу и ее прохождения, порядок управления муниципальной службой.

С учетом перечисленных рамочных требований вопросы регулирования муниципальной службы определяются уставами и нормативными правовыми актами муниципальных образований. На муниципальных служащих распространяется действие законодательства РФ о труде с особенностями, предусмотренными Федеральным законом. Время работы на должностях в органах местного самоуправления засчитывается в стаж, исчисляемый для предоставления льгот и гарантий, в соответствии с законодательством о государственной службе [32, c. 197].

Граждане РФ имеют равный доступ к муниципальной службе, независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

Критериями доступа к муниципальным должностям могут быть только наличие образования и квалификация работника [33, c. 197].

Однако, в РФ уровень образования далек от оптимального: 46% служащих имеют только среднее образование, 2% вообще не имеют профессионального образования. Из имеющих высшее образование только 1,5% - по направлению государственное и муниципальное управление. Гуманитарное образование имеют 30%, техническое - 26,5%, экономика и управление - 17%, сельское хозяйство - 16%, юридическое - 5%, естественные науки и математика - 5,5%, что представлено на рисунке 2.



Рисунок 2 - Разделение муниципальных служащих по образованию

Законом установлены пять групп должностей муниципальной службы: высшие, главные, ведущие, старшие и младшие. Высшие и главные должности устанавливаются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта РФ. Остальные должности могут устанавливаться нормативными правовыми актами муниципального образования в соответствии с его уставом [34, c. 123].

Наименования должностей муниципальной службы, квалификационные и другие требования к этим должностям могут устанавливаться с учетом исторических и местных традиций.

На основании перечня должностей муниципальному служащему присваивается квалификационный разряд, указывающий на соответствие уровня его подготовки квалификационным требованиям должностей муниципальной службы [35, c. 197].

Для присвоения разряда может проводиться квалификационный экзамен или аттестация. Законодательством субъекта РФ устанавливается порядок сохранения квалификационных разрядов муниципальных служащих при переводе, поступлении на государственные должности или при увольнении.

Федеральный закон Российской Федерации от 2 марта 2007 г. №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» четко и конкретно определяет организационно-правовые основы муниципальной службы РФ, обеспечивает единый статус муниципальных служащих, их основные права и обязанности, а также ограничения и запреты связанные с муниципальной службой [36, c. 197].

В соответствии с этим законом замещение должностей муниципальной службы осуществляется на основе трудового договора (контракта).

Урегулирован вопрос об аттестации муниципальных служащих. В частности, приведен перечень муниципальных служащих, не подлежащих аттестации (ст. 18 - замещающие должность муниципального служащего менее одного года; достигшие возраста 60 лет; беременные женщины; находящиеся в отпуске по беременности и родам, либо в отпуске по уходу за ребенком до достижения им возраста 3 лет.; замещающие должности муниципальной службы на основании срочного трудового договора).

Сформулированы основные права муниципальных служащих:

? ознакомление с документами, устанавливающими его права и обязанности по замещаемой должности муниципальной службы, критериями оценки качества исполнения должностных обязанностей и условиями продвижения по службе;

? обеспечение организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей;

? оплату труда и другие выплаты в соответствии с трудовым законодательством, законодательством о муниципальной службе и трудовым договором (контрактом);

? отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности рабочего (служебного) времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодного оплачиваемого отпуска;

? получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также на внесение предложений о совершенствовании деятельности органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования;

? участие по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной должности муниципальной службы;

? повышение квалификации в соответствии с муниципальным правовым актом за счет средств местного бюджета;

? защиту своих персональных данных;

? ознакомление со всеми материалами своего личного дела, с отзывами о профессиональной деятельности и другими документами до внесения их в его личное дело, а также на приобщение к личному делу его письменных объяснений;

? объединение, включая право создавать профессиональные союзы, для защиты своих прав, социально-экономических и профессиональных интересов;

? рассмотрение индивидуальных трудовых споров в соответствии с трудовым законодательством, защиту своих прав и законных интересов на муниципальной службе, включая обжалование в суд их нарушений;

? пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством Российской Федерации.

А так же их обязанности:

? соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, устав муниципального образования и иные муниципальные правовые акты и обеспечивать их исполнение;

? исполнять должностные обязанности в соответствии с должностной инструкцией;

? соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций;

? соблюдать установленные в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования правила внутреннего трудового распорядка, должностную инструкцию, порядок работы со служебной информацией;

? поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей;

? не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую федеральными законами тайну, а также сведения, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство;

? беречь государственное и муниципальное имущество, в том числе предоставленное ему для исполнения должностных обязанностей;

? представлять в установленном порядке предусмотренные законодательством Российской Федерации сведения о себе и членах своей семьи, а также сведения о полученных им доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера (далее - сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера);

? сообщать представителю нанимателя (работодателю) о выходе из гражданства Российской Федерации в день выхода из гражданства Российской Федерации или о приобретении гражданства иностранного государства в день приобретения гражданства иностранного государства;

? соблюдать ограничения, выполнять обязательства, не нарушать запреты, которые установлены настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами;

? сообщать представителю нанимателя (работодателю) о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению подобного конфликта [37, c. 58].

Расписаны ограничения и выделены запреты, связанные с муниципальной службой (например, допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования и их руководителей, если это не входит в его должностные обязанности). В законе от 2007, также появился нюанс по поводу запретов связанных с муниципальной службой [38, c. 197].

Муниципальный служащий, замещающий должность главы местной администрации по контракту, не вправе заниматься иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.

Муниципальный служащий, замещающий должность главы местной администрации по контракту, не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации [39, c. 63].

В ФЗ от 2007 подробно описано предоставление муниципальными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Закреплено, то, что эти сведения являются конфиденциальными.

Появилась глава о порядке поступления на муниципальную службу, ее прохождении и прекращении. На муниципальную службу вправе поступать граждане, достигшие возраста 18 лет, владеющие государственным языком Российской Федерации и соответствующие квалификационным требованиям, установленным в соответствии с настоящим Федеральным законом для замещения должностей муниципальной службы, при отсутствии обстоятельств, указанных в статье 13 настоящего Федерального закона в качестве ограничений, связанных с муниципальной службой. Также в ФЗ указан перечень документов, которые должен предоставить гражданин, поступая на муниципальную службу:

? заявление с просьбой о поступлении на муниципальную службу и замещении должности муниципальной службы;

? собственноручно заполненную и подписанную анкету по форме, установленной Правительством Российской Федерации;

? паспорт;

? трудовую книжку, за исключением случаев, когда трудовой договор (контракт) заключается впервые;

? документ об образовании;

? страховое свидетельство обязательного пенсионного страхования, за исключением случаев, когда трудовой договор (контракт) заключается впервые;

? свидетельство о постановке физического лица на учет в налоговом органе по месту жительства на территории Российской Федерации;

? документы воинского учета - для военнообязанных и лиц, подлежащих призыву на военную службу;

? заключение медицинского учреждения об отсутствии заболевания, препятствующего поступлению на муниципальную службу;

? сведения о доходах за год, предшествующий году поступления на муниципальную службу, об имуществе и обязательствах имущественного характера;

? иные документы, предусмотренные федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации.

Также в ФЗ закреплен вариант поступления на муниципальную службу на конкурсной основе. Порядок проведения конкурса на замещение должности муниципальной службы устанавливается муниципальным правовым актом, принимаемым представительным органом муниципального образования.

Порядок проведения конкурса должен предусматривать опубликование его условий, сведений о дате, времени и месте его проведения, а также проекта трудового договора не позднее, чем за 20 дней до дня проведения конкурса. Общее число членов конкурсной комиссии в муниципальном образовании и порядок ее формирования устанавливаются представительным органом муниципального образования.

В ФЗ от 2007 закрепляются общие принципы оплаты труда муниципального служащего и предоставляемые гарантии.

Также введена совершенно новая глава: кадровая работа в муниципальном образовании. Кадровая работа включает в себя:

? формирование кадрового состава для замещения должностей муниципальной службы;

? подготовку предложений о реализации положений законодательства о муниципальной службе и внесение указанных предложений представителю нанимателя (работодателю);

? организацию подготовки проектов муниципальных правовых актов, связанных с поступлением на муниципальную службу, ее прохождением, заключением трудового договора (контракта), назначением на должность муниципальной службы, освобождением от замещаемой должности муниципальной службы, увольнением муниципального служащего с муниципальной службы и выходом его на пенсию, и оформление соответствующих документов;

? ведение трудовых книжек муниципальных служащих;

? ведение личных дел муниципальных служащих;

? ведение реестра муниципальных служащих в муниципальном образовании;

? оформление и выдачу служебных удостоверений муниципальных служащих;

? проведение конкурса на замещение вакантных должностей муниципальной службы и включение муниципальных служащих в кадровый резерв;

? проведение аттестации муниципальных служащих;

? организацию работы с кадровым резервом и его эффективное использование;

? организацию проверки достоверности представляемых гражданином персональных данных и иных сведений при поступлении на муниципальную службу, а также оформление допуска установленной формы к сведениям, составляющим государственную тайну;

? организацию проверки сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера муниципальных служащих, а также соблюдения связанных с муниципальной службой ограничений, которые установлены статьей 13 настоящего Федерального закона и другими федеральными законами;

? консультирование муниципальных служащих по правовым и иным вопросам муниципальной службы;

? решение иных вопросов кадровой работы, определяемых трудовым законодательством и законом субъекта Российской Федерации.

В данной главе также указан порядок ведения личного дела муниципального служащего, приоритетные направления формирования кадрового состава муниципальных служащих.

Также появилась глава финансирование и программы развития муниципальной службы.

Создание четкой нормативно-правовой базы муниципальной службы - юридическая гарантия реализации конституционной нормы, устанавливая равный доступ граждан к публичной службе.

Ключевыми вопросами, которые регулируют вышеуказанные законы, являются: методы отбора и назначения работников, критерии их продвижения по службе, принципы организации их труда и рабочего времени, система увольнения.

Итак, анализ нормативно-правовой базы, регулирующей и формирующей систему кадрового обеспечения образовательных учреждений, показал, что в настоящее время такая база создана и способствует эффективности работы вышеуказанной системы [40, c. 93].

Таким образом, к муниципальным служащим предъявляются особые требования, такие как достижение 18 летнего возраста, знание государственного языка, наличие соответствующего образования. Однако, именно нехватка кадров с приоритетным образованием является одной из главных проблем в составе муниципальных органов. А такие характеристики как пол, семейное положение роли не играет.

2 Основные проблемы кадровой политики в муниципальном управлении

2.1 Анализ структуры Администрации муниципального образования «Матвеевский район» Оренбургской области