Делопроизводство в учреждениях России XVIII века и основные черты законодательной регламентации

Окончательно структуру коллегий определил Генеральный регламент государственных коллегий, подписанный Петром I 27 февраля 1720 г.

Взамен устаревшей системы приказов в 1717-- 1718 гг. было создано 12 коллегий, каждая из которых ведала определенной отраслью или сферой управления и подчинялась Сенату.

В Генеральном регламенте государственных коллегий подробно и обстоятельно раскрываются функции каждого подразделения коллегии, в том числе имеется глава о структуре и функциях канцелярии, а также глава о секретарском чине. К секретарю предъявлялись высокие и строгие требования. Таким образом, Генеральным регламентом государственных коллегий была фактически создана канцелярия и утверждена должность секретаря; 27 февраля 1720 г. можно считать датой рождения секретарской должности на Руси. Кроме секретаря в состав канцелярии входили: регистраторы, актуариусы, архивариусы, копиисты, писцы, фискалы. В Генеральном регламенте четко определены права, обязанности, пределы компетенции и даже режим работы конторских служителей. Чистяков, И.О. История отечественного государства и права [Текст]/И.О. Чистяков - М.: Юрист, 2006, С. 25

Коллежское делопроизводство более прогрессивно по сравнению с приказным делопроизводством. Появились упорядоченные системы регистрации. Регистрация велась в специальных журналах, причем документы, поступавшие от вышестоящих инстанций, регистрировались в отдельном журнале, отдельный журнал регистрации велся на исходящие документы. Всего в коллегии велось четыре журнала регистрации: А и В -- для регистрации документов вышестоящих органов, С и D -- для всех остальных документов. Нельзя сказать, что такая система регистрации являлась удобной и оправданной, однако и до сегодняшнего дня в некоторых учреждениях применяют журнальную форму регистрации.

В период коллежского делопроизводства были заложены основы организации учета и хранения документов, тогда же впервые появилось название «архив». В Генеральном регламенте предписано было иметь два архива -- общий для всех коллегий в специальном ведении коллегии иностранных дел и финансовый.

Каждую коллегию возглавлял президент. В состав коллегии входили: вице-президент, советники, асессоры, служители канцелярий. Чиновник, занимавший должность секретаря, обязан был хорошо знать законы, уметь разбираться в различных ситуациях, быть образованным и знающим свое дело до тонкостей специалистом. Роль секретаря в коллегии была довольно значительна и важна.

Развивая отдельные делопроизводственные операции по работе с документами, коллежское делопроизводство оставило без изменений его бюрократическую сущность.

Итак, к 1920 году в Российском государстве сложилась новая система органов власти государственного управления, частично существовавшая еще и в XIX веке (приложение 1).

2. Регламентация делопроизводства в законодательных актах XVIII века в России: основные черты

Зародившееся в ходе реформ Петра I коллежское делопроизводство продолжало медленно развиваться и после его смерти в 1725 году. В деятельности Сената стали заметны кризисные явления, вызванные ростом бюрократизации аппарата. Эта же тенденция проявлялась и в организации дел в коллегиях и местных органах власти. С другой стороны, преемники Петра I уже уделяли вопросам реформирования государственного управления, в том числе и принципам ведения делопроизводства, гораздо меньше внимания, чем первый российский император, о чём свидетельствует то, что большинство указов, касающихся данной проблемы после смерти Петра I, издавались уже не от лица царя, а от имени Сената, с другой стороны высший законосовещательный орган страны постепенно утрачивал былые полномочия, постепенно становясь органом, ведавшим надзором за центральными и местными учреждениями. Преображенский, А.А. Эпоха преобразований. (Краткий исторический очерк) // Законодательство Петра I [Текст]/А.А. Преображенский - М.: Мысль, 1997, С. 63

Так же «…серьёзным недостатком государственного аппарата, обнаружившем себя ещё при Петре I, была чрезвычайная перегруженность Сената. Дела решались медленно, подолгу лежали без движения, а иногда и терялись…». Недостаточная оперативность Сената как органа, руководившего деятельностью коллегий и местных органов власти послужила причиной для изменения его властных полномочий. «Кризис исполнительной власти при нарастании проблем управления империей …послужил причиной образования нового высшего правительственного органа - Верховного Тайного Совета», к которому с 1729 года переходят также такие полномочия Сената, как решение всех серьёзных внешнеполитических дел, право назначать высших должностных лиц. Сенат перестал быть высшей апелляционной инстанцией, сенатские приговоры подлежали утверждению Верховного Тайного Совета. Сокова, А. Н. О создании русской традиционной формы документа в делопроизводстве госучреждений XVIII- XIX вв. [Текст]/А.Н. Сокова // Труды ВНИИДАД. - М.: Просвещение, 1974. Т. V. Ч. 1, С. 41 Из ведения Сената были изъяты Военная, Адмиралтейская коллегии, Коллегия Иностранных Дел, а также восстановленная в 1727 году Ревизион-коллегия. Сенат лишился части ассигнований на свой штат, его название было изменено с «Правительствующий» на «Высший». При императрице Анне Иоанновне, пришедшей к власти в 1730 году аналогичным Верховному Тайному Совету был Кабинет Её Императорского Величества, также подчинивший Сенат своей власти.

Основным документом, регламентирующим делопроизводство в Сенате, в указанный период продолжал оставаться указ Петра I «О должности Сената», данный им 27 апреля 1722 года, в котором в подробностях устанавливался порядок ведения дел и принципы устройства Сената. Со второй четверти XVIII века появляются и новые законодательные акты, в которых отразились указанные выше проблемы. К ним можно отнести, например, сенатский «Указ о порядке записывания в Сенате входящих бумаг, о даче в Экспедицию копий с журналами, о подписывании под сочиняемыми из дела выписками приличных указов и о скреплении Секретарями оных выписок» от 11 января 1737 года.

Важным пунктом этого указа было утверждение, что «…входящим в Сенат доношениям, челобитным и прочему по-прежнему записку иметь, или каждому Секретарю по своей Экспедиции те входящие записывать и для того иметь записную книгу». Таким образом, данным указом закреплялась журнальная форма регистрации входящих документов, широко распространившаяся в рассматриваемое время и существующее и на сегодняшний день.

Следующий пункт указа был посвящён копиям документов, составляемых на основе этих журналов для последующего их решения. Копии подписывались «…самим Секретарём, дабы отправление по оным скорее быть могло». На основе выписок составлялись сенатские указы, которые направлялись в соответствующие учреждения, а выписки оставались в качестве справочных документов. Секретарь скреплял выписку по листам в целях гарантии сохранности документа и подписывал её.

Указ от 20 мая 1737 года «О порядке доклада дел в Сенате» предписывал каждому секретарю составлять по своей экспедиции реестр нерешённых дел и в назначенный день докладывать о них на заседаниях Сената («Имеющиеся в Сенате нерешённые дела с реестром к докладу предлагать каждому Секретарю по своей Экспедиции, в назначенный к тому день класть на сенаторский стол…», что свидетельствует о дальнейшей формализации коллежского делопроизводства.

Новой стороне в развитии делопроизводства посвящён указ Сената, изданный 18 ноября 1737 года «О печатании в Сенатской типографии по требованию Присутственных мест публичных указов, форм книгам, ведомостям и рапортам» - в которых коллегиям и канцеляриям, не зависящим от Сената предлагалось изготовлять документы и их образцы, направляемые в губернии и провинции, типографским способом. Янковая, В. Ф. Русское делопроизводство в сборниках образцов документов конца XVIII - начала XX вв. [Текст]/ В. Ф. Янковая // Советские архивы. - 1989. - №4, С. 85 Предложение печатать в типографии формы документов, то есть образцов, по которым они составлялись, говорит о широком распространении указанных в данном законодательном акте видов документов, а также о том, что уже предпринимались попытки их унификации. Белов, В. К. История делопроизводства и секретарского дела [Текст]/В.К. Белов - М.: 2005, С. 45

В указе также сообщалось, что на составление оригиналов, дубликатов и трипликатов этих документов «…едва ли не все приказные служители употребляются, а тем временем другие дела без действа остаются, а когда б оные в печать происходили, то все бы трое указов одним набором готовится могли, служители от такого труда были бы свободны и другие дела отправляли б», что говорит не только о заботе о сохранности документов, выражавшейся в существовании двух копий документа, но и о проникновении технического прогресса в процесс создания документов. Это ускоряло процесс прохождения документов, производства дел, и, как справедливо отмечалось в указе позволяло сосредоточить работу служителей канцелярий на других областях деятельности, прежде всего на исполнении наиболее важных поручений.

Одной из проблем, получивших отражение в законодательстве, стало решение вопросов сношений между подчинёнными ему учреждениями. Сам Сенат посылал подчинённым ему канцеляриям и конторам законы, указы, повеления, указания, получая от них рапорты и доношения. В указе Сената от 28 июля 1738 года «О сношениях находящихся под ведением Правительствующего Сената Коллегий и Канцелярий с подчинёнными им Конторами, Канцеляриями и Приказами» отразился спор этих учреждений в отношении того, что «…подчинённые Коллегиям Конторы в прочие Коллегии и Канцелярии посылают промемории, которые от них в тех Коллегиях, ссылаясь на указы Его Императорского Величества не принимают, а оные доношения писать не хотят, так как они им не подчинены».

Так как «промемория» характеризовалась как «…форма письменных сношений равных по рангу учреждений», использование её для сношения с подчинёнными инстанциями не предусматривалось, коллегии, находящиеся под ведением Сената отказывались принимать их от подчинённых остальным коллегиям контор, канцелярий и приказов, считая их не равными себе, а подчинёнными учреждениями. Сенат, изучив суть вопроса, приказал всем коллегиям и канцеляриям, находившимся под сенатской дирекцией, посылать в конторы, канцелярии и приказы, подчинённые коллегиям и канцеляриям, неподконтрольным Сенату, указы, а от тех принимать доношения.

Такого рода «ведомственные споры» были нередки и, несомненно, тормозили прохождение документов и решение поставленных задач, а часто делали невозможным отправление тех или иных дел. Причиной этого была недостаточная регламентация отношений между государственными учреждениями. Сенат по мере своих возможностей пытался восполнить эти пробелы в законодательстве, однако его работу тормозили проблемы, связанные со скоплением нерешённых дел.

Данный вопрос всегда остро стоял перед Сенатом. Несмотря на попытки унификации документов, получаемых Сенатом с мест и отправляемых им на места, количество нерешённых дел росло. К попыткам разрешить положение относится указ императрицы «Об учреждении при Сенате особливой комиссии для решения неоконченных дел», изданный 2 декабря 1740 года, в котором предписывалось комиссии из четырёх сенаторов «…все нерешённые дела прошлых лет от 1734 года немедленно рассматривать». Преображенский, А.А. Эпоха преобразований. (Краткий исторический очерк) // Законодательство Петра I [Текст]/А.А. Преображенский - М.: Мысль, 1997, С. 52

Проблема большого количества нерешённых дел вскрывает с одной стороны перегруженность Сената, подчас второстепенными делами, с другой - неэффективность организации работы с документами в данном учреждении.

В 1741 году в результате дворцового переворота к власти приходит дочь Петра I Елизавета, провозгласившая своё правление продолжением реализации идей своего отца. В результате Сенат вновь обретает большую часть своих прежних полномочий. Однако «восстановление Сената на прежних основаниях было сделано без учёта изменений в системе управления, усложнения жизни государства».

К этому же времени относится и «Указ Сената о форме журналов в присутственных местах» от 14 июля 1753 года, приказавший «…все журнальные записки во всех присутственных местах, в силу указов, присутствующие сами подписывали и всегда б те записи были верны…». Для того, чтобы привести эти журналы в соответствие с единой нормой к указу прилагалась специальная форма ведения журнала.

Данный указ представлял собой образец, посредством которого Сенат пытался распространить давно укоренившуюся в нём и уже имеющую свою традицию практику ведения журналов на другие учреждения. Указ не вводил в них журналы - они существовали и до него. Целью издания указа было упорядочение ведения журналов по всей стране, так как «…из внесённых в Правительствующий Сенат из некоторых судебных мест журнальных записок усмотрено, что оные присутствующими не подписаны и Обер-Секретарём и Секретарём не скреплены…».

Таким образом, Сенат стремился привести практику ведения журнальных записей в «Канцеляриях, Коллегиях, Приказах, Конторах, судебных местах» и местных учреждениях к единой форме. Для этого на основе принципа ведения журнальных записей в Сенате был выработан единый образец.

В указе также была приведёна форма журнала, в которой вначале отмечалась дата, далее шли чин и фамилии присутствовавших, время их прибытия на заседание. После следовало краткое изложение указа, который слушался в присутствии - отмечалась дата издания указа, откуда он был прислан, решение, которое было принято. По такой же схеме писался образец рассмотрения промемории, доношения, челобитья. В двух других графах указывались дата подписания протоколов, и когда указы с решением посылались обратно. В конце следовали подпись журнала, дата подписания, а также время окончания заседания и список не присутствовавших лиц.

В данной форме особенно подчёркивалось, что обстоятельства дела надо «…писать кратко, а по окончании того написать о чём протокол сочинить велено», так как Сенат, коллегии и многие другие учреждения были коллегиальными. Введение форм журналов существенно ускорило процесс прохождения документов, их исполнения. «Законодательное регулирование эволюции делопроизводственной документации в XVIII веке идёт по пути объективно и стихийно развивающейся тенденции отхода от повествовательности, стремления к однопредметности содержания, целого образа структуры документа, дела и делопроизводства в целом». Янковая, В. Ф. Русское делопроизводство в сборниках образцов документов конца XVIII - начала XX вв. [Текст]/ В. Ф. Янковая // Советские архивы. - 1989. - №4, С. 99 Попытки формализации - характерная черта делопроизводства XVIII века, и, хотя Сенат постепенно утрачивает своё значение как высший законодательный орган, он продолжает играть роль важного учреждения, ведавшего законодательным регулированием коллежского делопроизводства.

Изучаемые законодательные акты Сената посвящены, как регулированию деятельности самого Сената, особенно те, что были направлены на дальнейшую унификацию и формализацию делопроизводства в нём, так и регламентации взаимодействия Сената с местными и центральными органами власти, которой также уделялось большое внимание.

2.3 Изменения в оформлении документа

Реформы Петра I значительно расширили количество видов документов и произвели изменение в их формулярах в направлении дальнейшей регламентации и приведения их к единому стандарту. Генеральный Регламент закрепил эти изменения в виде основного свода правил по делопроизводства коллегий.

Изменения в порядке документирования происходили и после смерти Петра I и прежде всего касались создания типовых форм документов. Так, в уже рассмотренных в данной работе сенатском указе от 20 декабря 1738 года приводятся формы рапортов и доношений, в резолюции Кабинета Министров от 12 апреля 1738 года и в указе от 16 января 1766 года и других указах приводятся формы различных ведомостей, получающих особое распространение в XVIII веке, а в указе от 14 июля 1753 года прилагается форма журнала, ведущегося в присутственных местах. Преображенский, А.А. Эпоха преобразований. (Краткий исторический очерк) // Законодательство Петра I [Текст]/А.А. Преображенский - М.: Мысль, 1997, С. 33

В это время особенное распространение получают инструкции. В указе от 29 декабря 1738 года “О сочинении всем присутственным местам инструкций с объяснениями в оных порядка в отправлении дел”[235], указывается “…всем Коллегиям, Приказам и Канцеляриям сочинить в Сенате каждому месту собственную инструкцию, в которой сколько возможно изъяснить…”[236], после чего следовали пункты, в которых и должны описываться основные принципы организации дел в учреждениях, которые необходимо было отражать в инструкции.

В качестве примера можно привести «Инструкцию или Наказ Киевскому губернатору об отправлении дел» от 17 января 1737 года и Указ Сената от 8 июля 1737 года «О рассылке по Губерниям, Провинциям и городам утверждённых Сенатом инструкций надсмотрщикам и форм приходных, расходных записных книг и счетов». В последнем, помимо утверждённой Сенатом инструкции надсмотрщикам, приводились также формы финансовых документов. Таким образом, в документации XVIII века «…всё большее место занимает цифровая знаковая система, вытесняется текст, побеждает графовая форма изложения содержания».

В течение второй четверти - конца XVIII века реквизиты документа приобретают самостоятельное значение и занимают своё собственное, устойчивое место в формуляре документа. Например, вид документа уже повсеместно указывается после адресата, над текстом, также как и в форме рапорта, где указывается полное название документа («Рапорт о получении указа» или «Рапорт, зачем присланному из Сената указу исполнение на указанный срок учинить невозможно» (приложение 2).

19 февраля 1786 года согласно указу Сената «…вместо подаваемых до сего дня на имя Её величества челобитен, как к Её величеству, так и в присутственные места по исковым и другим делам» было предписано писать жалобницы и прошения вместо бывших в ходу до этого челобитен.

Оформление реквизита «автор документа» был посвящён специальный указ от 27 февраля 1741 года «Форма о титулах Её Императорского Величества в грамотах, докладах, челобитных и договорах», где определялось в каких документах какой титул употреблять. Так, в грамотах иностранным государствам после слов «Божей милостью, мы Елизавета Первая, императрица и самодержица Всероссийская», шло пространное перечисление земель, которыми она повелевает, а в грамотах внутри государства титул был кратким: «…императрица и самодержица Всероссийская и прочая, прочая, прочая». В челобитных титул звучал иначе: «Всепресвятейшая, державнейшая, великая государыня, императрица Елизавета Первая, самодержица Всероссийская, Государыня Всемилостивейшая».

В этом законодательном акте приводятся также правила написания челобитной на имя императрицы. Они заключались в следующем: после титула монарха следовала формулировка: «…бьёт челом имрек на имрека, а в чём прошение, тому следуют пункты…». Далее следовало прошение, излагаемое по пунктам и завершавшееся словами: «…прошу Ваше Императорское Величество о сём моём челобитье решение учинить».

В документах XVIII века реквизит «автор» отделялся от текста и обычно указывался дважды: в подписи при написании должности и в начале текста вслед за обозначением адресата. Адресат указывался в строке над текстом, например, «В Правительствующий Сенат». Дату писали либо в начале, либо в конце текста или же под текстом с левой стороны. Например, в форме рапорта о действительном исполнении по присланному указу, требовалось его «окончить числом и годом».

В рассматриваемый период происходили также значительные изменения в оформлении состава удостоверения документа. Во всех документах во второй четверти - конце XVIII века начинает присутствовать авторская подпись. Особенное внимание в законодательных актах центральной и высшей власти уделялось удостоверению таких документов, как протоколы Сената.

В дополнение к петровским указам 1711 - 1714 годов, Сенат издаёт указ от 27 июля 1739 года «О неисполнении протоколов, не подписанных всеми сенаторами», в котором приказывается «…по протоколам, которые пока всеми Правительствующего Сената руками не подписаны, отправления не чинить». 9 ноября другой указ «О нечинении исполнения по протоколам, не подписанным всеми сенаторами» подтверждает это решение. В нём было выражено недовольство высшей властью неисполнения предыдущего указа, выражавшееся в том, что «…многие журналы подписаны рукой Сенаторов от двух или от трёх персон, а прочих подписания не имеется…» и поэтому руководство Сената в жёсткой форме требовало, чтобы «…ни один журнал без подписания всех рук оставаться не должен». Из этого следует, что уже в XVIII веке удостоверению документов придавалось большое значение в теории, хотя на практике нередко эти требования игнорировались.

Следующим важным законодательным актом, касающимся вопросов удостоверения документа, был указ Сената от 19 февраля 1786 года, в котором вводились изменения в подписи документов, направляемых императорским особам - «Об употребления слов и речений «бьёт челом» и замене их на «просит имярек».

В нём предписывалось «после титула Её Императорского Величества вместо «бьёт челом» ставить «приносит жалобу» или «просит имярек». В присылаемых же к императрице письмах и реляциях, или же донесениях, в конце указанных документов «…вместо «всеподданнейший раб», подписывать просто «всеподданнейший» или «верный подданный», а равным образом в патентах, присяжных листах и всех прочих бумагах, где слово «раб» включено было, вместо оного употребить имя: «подданный».

Документы удостоверялись печатями. При вступлении на престол нового царя или царицы вслед за изменением титула, менялась и печать. Так, при вступлении на престол Елизаветы, в скором порядке издаётся указ Сената от 25 ноября 1741 года «О распоряжениях по приведению к присяге всякого чина людей на подданство Её Императорскому Величеству и о переделке во всех Присутственных местах печатей на Высочайшее имя государыни императрицы», в котором Сенат приказывал «…объявить во всех Коллегиях, Канцеляриях, Конторах и Комиссиях, где имеются печати с Государственным Гербом и надписью, чтобы переправили или переделали надпись Её Императорского Величества немедленно и по исправлению подали б в Сенат рапорт», что свидетельствует о заботе высшего органа власти, стремившегося к тому, чтобы документы по всей стране были действительными, что всецело зависело от правильности их удостоверения. Янковая, В. Ф. Русское делопроизводство в сборниках образцов документов конца XVIII - начала XX вв. [Текст]/ В. Ф. Янковая // Советские архивы. - 1989. - №4 , С. 56

Со второй четверти - конце XVIII века происходили дальнейшие изменения в оформлении документа, направленные на его дальнейшую формализацию, введение табличных форм документа, приведения к единому стандарту документов одного вида. Уделялось большое внимание и удостоверению документа: предпринимались попытки вести жёсткий контроль за подписанием протоколов Сената. Также можно говорить, что изучаемые здесь законодательные акты данного периода являют собой необходимые изменения, как в регламентации оформления документов, так и всего делопроизводства высших, центральных и местных органов власти в целом.

Регламентация делопроизводства в законодательных актах второй четверти - конца XVIII века представляет собой попытку высшей власти, и, прежде всего, Сената, ускорить решение дел в государственных учреждениях и упорядочить ведение переписки между ними.

Заключение