Организационная структура государственных органов

Полномочия, порядок формирования, организации и деятельности краевой, областной администрации, администрации автономной области, автономного округа и города федерального значения устанавливаются законом Российской Федерации.

Администрации краев, областей и автономных образований взаимодействуют с представителями Президента РФ. В то же время администрации краев и областей вправе по согласованию с Правительством РФ учреждать представительства администраций при Правительстве РФ.

Краевая, областная администрация, являясь исполнительным органом государственной власти (органом государственного управления) края, области, подотчетен краевому, областному Совету народных депутатов и совместно с ним обеспечивает:

- осуществление общих дел края, области и задач социально-экономического развития;

- исполнение на местах законов Российской Федерации, актов, принятых Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации;

- связь между органами государственной власти и управления Российской Федерации и органами местного самоуправления;

- привлечение населения, общественных объединений к управлению краем, областью.

Организационная структура местной администрации, а также размер расходов на ее содержание утверждаются соответствующим Советом.

В структуру местной администрации входят:

1) глава местной администрации;

2) органы и структурные подразделения, осуществляющие функции отраслевого и межотраслевого управления в районе, городе, районе в городе, крупном поселке, крупном сельсовете. В некрупной поселковой, сельской администрации функции отраслевого управления могут возлагаться на назначаемых главой администрации должностных лиц.

Органы и структурные подразделения местной администрации по всем вопросам своей деятельности подчиняются главе местной администрации. По требованию Совета или его председателя руководитель органа или структурного подразделения местной администрации обязан представить доклад на сессии или на заседании постоянной комиссии о состоянии дел в подведомственной сфере. Г.Н. Колибаба. Современное административное право России: пути его познания. Учебное пособие. М., 1993 г, стр.12.

К органам краевой, областной администрации, например, относятся:

- финансовое управление;

- управление по вопросам инвестиций;

- управление сельского хозяйства;

- комитет по архитектуре и строительству;

- комитет по экономике и прогнозированию;

- комитет по управлению государственным имуществом;

- комитет по вопросам обороны, мобилизационной подготовке и ликвидации последствий стихийных бедствий;

- комитет по промышленности;

- комитет по торговле;

- комитет по внешнеэкономическим связям;

- комитет по пищевой и перерабатывающей промышленности;

- комитет по поддержке предпринимательства;

- комитет по земельным ресурсам, землеустройству;

- комитет по использованию и охране недр и экологии;

- комитет по жилищному и коммунальному хозяйству;

- комитет по транспорту, связи и дорожному строительству;

- комитет по научно-технической политике;

- комитет по туризму;

- комитет по здравоохранению;

- комитет по вопросам женщин, семьи и демографический политики;

- комитет по физической культуре и спорту;

- комитет по делам молодежи;

- комитет по национальным вопросам;

- комитет по социальной защите населения;

- комитет по труду и занятости населения;

- комитет по печати и информации;

- комитет по кинофикации;

- отдел записи актов гражданского состояния

- архивный отдел. Коренев А.П. Административное право России. Учебник. В 3-х частях. Часть I. M.: МЮИ МВД России. Изд-во «Щит-М», 1999. - 280 с.

Более полное же определение муниципального управления, говорит о том, что это целостная система общественных отношений, связанных с территориальной самоорганизацией населения, самостоятельно решающей вопросы местного значения, устройства и функционирования муниципальной власти; это в целом управленческая деятельность, которая базируется на таких элементах, как муниципальная собственность, финансы и т. д. Васильев А.А. Муниципальное управление: Конспект лекций. Н.Новгород, 2000.

Городская администрация как исполнительный орган городского самоуправления имеет территориальные отделения в районах - районные управы, являющиеся органами власти района и состоящие из районного собрания и главы управы, возглавляющего районное собрание и администрацию района. Статус и компетенция районной управы регулируются Уставом города.

Единство системы государственных органов Российской Федерации проявляется в разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов.

Можно сформулировать следующие основные принципы организации органов исполнительной власти субъекта РФ.

1. Самостоятельность исполнительной власти субъекта в определении своей системы. Данный принцип вытекает не только из принципа разделения властей, согласно которому органы исполнительной власти самостоятельны в определенных границах (с учетом подзаконного характера исполнительной власти), но и из самостоятельности субъектов РФ как важного аспекта российского федерализма, который выражается в том, что субъект самостоятельно определяет структуру и систему исполнительной власти.

2. Функциональное единство (взаимодействие) системы исполнительной власти в регионе. В большей степени единство исполнительной власти предполагается на основе принципа взаимодействия всех ее звеньев при реализации функций и полномочий. Государственные функции пронизывают федеральный и региональный уровни, выступают (равно как и предметы ведения) в качестве основы для взаимодействия всей системы органов исполнительной власти.

Это могут быть различные формы согласований в области науки, образования, культуры, здравоохранения, добычи, использования недр, охраны природы и окружающей среды, в социально-экономических и иных сферах, в осуществлении государственной финансовой, налоговой, военной политики, в разработке программ развития регионов и местного самоуправления и т.д. Это может проявляться в делегировании полномочий по управлению государственной собственностью РФ, находящейся в том или ином регионе, органам исполнительной власти субъектов РФ, в методическом и организационном руководстве органами исполнительной власти субъектов, созданными по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов РФ, в единообразии отраслевых и функциональных органов исполнительной власти субъектов РФ с соответствующими федеральными органами исполнительной власти.

3. Системность в организации исполнительной власти в регионе. Как известно, в Конституции РФ (основах конституционного строя) нет указаний на уровни системы власти в субъектах РФ.

Очевидно, что в условиях принципа разделения властей каждая из ветвей власти в лице определенного органа одного уровня - это не система органов власти. Например, Законодательное Собрание народных депутатов Еврейской автономной области - это не система органов власти, а один орган одной власти. Наряду с органом исполнительной власти и судебным органом области Законодательное Собрание составляет систему органов государственной власти по горизонтали. Каждая ветвь власти олицетворяется в специальных органах - законодательных (представительных), исполнительных, судебных. Каждый вид органов может иметь свою систему, свои уровни - сверху вниз. За последнее время сформировалось новое отношение к проблеме региональной власти, которое предполагает наличие уровней власти, т.е. наличие представительных и исполнительных органов на уровне местной власти. Такая система власти предусмотрена далеко не всеми учредительными актами и законодательством субъектов.

4. Принцип законности. Организация системы исполнительной власти в регионах должна базироваться строго на законодательстве РФ и субъектов, которое в свою очередь не должно противоречить Конституции РФ. Это относится и к договорной практике, которая во многом определяет полномочия и структуру исполнительной власти субъектов РФ. Законность неразрывно связана с демократизацией всей системы государственной власти в регионах, поскольку только законодательный (представительный) орган субъекта самостоятельно устанавливает систему исполнительной власти в соответствии с Конституцией РФ и уставами субъектов РФ. И.Полянский, Структура органов исполнительной власти субъекта РФ (ПиЖ 2002 №30).

2 ФАКТОРЫ, ОПРЕДЕЛЯЮЩИЕ ЭФФЕКТИВНОСТЬ ОРГАНИЗАЦИОННОЙ СТРУКТУРЫ

Оценка эффективности является важным элементом разработки проектных и плановых решений, позволяющим определить уровень прогрессивности действующей структуры, разрабатываемых проектов ли плановых мероприятий, и проводится с целью выбора наиболее рационального варианта структуры или способа её совершенствования. Эффективность организационной структуры должна оцениваться на стадии проектирования, при анализе структур управления действующих организаций для планирования и осуществления мероприятий по совершенствованию управления.

Критерием эффективности при сравнении различных вариантов организационной структуры служит возможность наиболее полного и устойчивого достижения конечных целей системы управления при относительно меньших затратах на её функционирование.

Предприятие имеет право на существование как структура, как организация в том случае, если оно находит более эффективный, чем купля на рынке, способ получения необходимой потребителю продукции, т.е. технологию производства и управления.

Но при этом функционирование предприятия происходит во взаимодействии с внешней для него средой - рынками сбыта и ресурсов всех видов. Таким образом, формирование организационной структуры происходит как результат взаимовлияния стратегического замысла собственника и внешних условий.

Под организационной структурой предприятия здесь и далее мы будем понимать состав и взаимосвязи всех его подразделений, а также организационно-юридический статус. Внешняя среда предприятия формируется в результате взаимодействия массы связанных и не связанных с ним субъектов хозяйственной деятельности - покупателей, других предприятий, инвесторов, наемных работников, государства. Каждая группа, вступая в рыночные сделки, руководствуется определенными побуждениями - мотивами. В зависимости от того, насколько важны предприятию те или иные субъекты, оно должно на эти мотивы ориентироваться.

Стратегии можно разделить по мотивам практикующих их предпринимателей:

- сохранение производительной способности имущества (во введении фигурировала как выживание);

- социальные факторы предпринимательской деятельности (рост имущества, получение и максимизация дохода в краткосрочном и долгосрочном аспектах, рост социального статуса и т.п.);

- индивидуальная привязанность к деятельности определенного рода.

Первая стратегия более или менее пассивна, две другие - активны, но по-разному: вторая более гибка в отношении выбираемых видов деятельности, поскольку ориентируется на наиболее эффективные (в коммерческом отношении) проекты, вторая - более консервативна, т.е. менее чувствительна к коммерческой их стороне.

Безусловно, при создании организационной структуры любого предприятия должны учитываться и потребности их трудового коллектива. Впрочем, приходится констатировать, что данная составляющая формирования организационной структуры в России в настоящее время принимается во внимание даже излишне часто, что идет только во вред функционированию большинства предприятий.

В той мере, в какой предприятие практикует второй тип стратегии, характеристики выпускаемой продукции зависит от рыночных тенденций. Т.е. важнейшим фактором эффективной организационной структуры предприятия являются потребительские предпочтения потенциальных клиентов.

Если потребителями продукции являются юридические лица, необходимо изучить их собственные стратегии. В той мере, в какой сохраняется производственная ориентация предприятий-потребителей продукции, сохраняются и их ресурсные потребности.

Существенное влияние, как на функционирование предприятия, так и на формирование эффективной организационной структуры могут оказывать и внешние инвесторы. Более того, здесь очень крепка и обратная связь, то есть не только мотивы внешних инвесторов сказываются на производственной деятельности, но и состояние организационной структуры оказывает воздействие на поведение внешних инвесторов. Особенно большую роль данный фактор играет при наличии взаимоотношений с зарубежными инвесторами, для которых состояние организационной структуры является едва ли не основным залогом успешного осуществления инвестиционных проектов.

В современных условиях хозяйствования влияние макроэкономических параметров на функционирование предприятий и на формирование оргструктуры трудно переоценить. Данный параметр (как и мотивы потребителей) является полностью неконтролируемым изнутри, а следовательно организационная структура предприятий вынуждена подстраиваться под его воздействие.

Для того, чтобы правильно прогнозировать воздействие макроэкономических факторов на функционирование предприятий необходимо оценить:

- режим налогообложения;

- правовой режим;

- кредитно-денежную политику;

- уровень инфляции и неплатежей;

- условия внешнеэкономической деятельности.

После получения представления о мотивах всех связанных с деятельностью предприятия внешних групп можно определить положение предприятия на рынках сбыта и ресурсов. Данный фактор, в свою очередь, позволяет прогнозировать ожидаемое состояние предприятия, а следовательно, помогает посредством гибкого изменения организационной структуры сглаживать неблагоприятные последствия изменения рыночной ситуации и использовать благоприятное стечение обстоятельств.

Одной из основных задач функционирования предприятия является возможность влиять на изменения спроса. Гибкая организационная структура является одним из важнейших средств, посредством которых можно оказывать влияние на этот фактор.

Еще одним важнейшим фактором, влияющим на организационную структуру предприятий, является кадровая политика. В большинстве регионов кадровая политика администрации предприятий отрицательно влияла на процесс формирования их организационной структуры. Попытки многих руководителей сохранить коллектив любыми путями и отказ от необходимых в сложившихся условиях хозяйствования сокращений персонала приводил к необоснованному утяжелению организационной структуры на предприятиях, что, естественно, не давало им возможности функционировать оптимальным образом.

Безусловно, организационная структура находится в прямой зависимости от финансового состояния предприятия. Можно привести множество случаев, когда планы создания оптимальной организационной структуры не были реализованы на предприятиях именно по причине отсутствия необходимого объема средств. Однако, нельзя забывать и об обратной связи, то есть нет денег - нет оптимальной организационной структуры; в то же время нет оптимальной организационной структуры - нет инвестиций. Организационная структура предприятий / Коноков Д.Г., Рожков М.А., Смирнов А.О., Яниковская О.Н., издание второе. М.: ИСАРП, 2003 г. 176 с., глава 1 (серия «Бизнес-Тезаурус»).

3 ЛИНЕЙНО-ФУНКЦИОНАЛЬНАЯ СТРУКТУРА. ДОСТОИНСТВА И НЕДОСТАТКИ

Организации создают структуры для того, чтобы обеспечивать координацию и контроль деятельности своих подразделений и работников. Структуры организации отличаются друг от друга сложностью (т. е. степенью разделения деятельности на различные функции), формализацией (т. е. степенью использования заранее установленных правил и процедур), соотношением централизации и децентрализации (т. е. уровнями, на которых принимаются управленческие решения).

Структурные взаимосвязи в организациях находятся в центре внимания многих исследователей и руководителей. Для того чтобы эффективно достигались цели, необходимо понимание структуры работ, подразделений и функциональных единиц. Организация работы и людей во многом влияет на поведение работников. Структурные и поведенческие взаимосвязи, в свою очередь, помогают установить цели организации, влияют на отношения и поведение работников. Структурный подход применяется в организациях для обеспечения основных элементов деятельности и взаимосвязей между ними. Он предполагает использование разделения труда, охвата контролем, децентрализации и департаментализации.

Структура организации - это фиксированные взаимосвязи, которые существуют между подразделениями и работниками организации. Ее можно понимать как установленную схему взаимодействия и координации технологических элементов и персонала. Схема любой организации показывает состав отделов, секторов и других линейных и функциональных единиц. Однако она не учитывает такой фактор, как человеческое поведение, который влияет на порядок взаимодействия и его координацию. Именно поведение персонала определяет эффективность функционирования организационной структуры в большей мере, чем формальное распределение функций между подразделениями.

Организационную структуру любой коммерческой фирмы, больницы, банка, правительственного учреждения и т. п. следует рассматривать с учетом разных критериев. На эффективность деятельности организации влияют:

1) реальные взаимосвязи между людьми и их работой, отражаемые в схемах организационных структур и должностных обязанностях;

2) политика руководства и методы, воздействующие на поведение персонала;

3) полномочия и функции работников организации на различных уровнях управления (низшем, среднем и высшем).

Организационная структура, представляющая собой определенную упорядоченность задач, ролей, полномочий и ответственности, создает условия для осуществления предприятием своей деятельности и достижения установленных целей. Она развивается и изменяется под воздействием особенностей стратегии предприятия, его внутренней сложности и изменений во внешней среде. Широкий диапазон структур простирается от стабильных монолитных образований до динамичных многогранных построений современных организаций.

Разнообразие организационных структур связано с различиями в области деятельности, характере и сложности выпускаемых продуктов, размерах, степени дифференциации и территориальном расположении предприятий. Так, структура небольшой торговой организации или ремонтной мастерской не может иметь ничего общего со структурой крупного машиностроительного предприятия, выпускающего широкую номенклатуру машин и оборудования. В свою очередь, с ней несравнима организационная структура транснациональной корпорации и финансово-промышленной группы. На малых предприятиях не возникает сколько-нибудь сложных проблем с организационной структурой. Если функции на таком предприятии осуществляются надлежащим образом (без излишнего числа служб и не вызываемых необходимостью иерархических построений), то их выполнение требует такого ограниченного числа работников, что проблемы структуры отходят на задний план перед проблемами, связанными с личными особенностями руководителей (их знаниями, опытом, стилем работы, организационными способностями, ответственным исполнением служебного долга).

Вместе с тем проблемы организационной структуры возникают не только на крупных предприятиях. Организация вертикальных и горизонтальных связей, проектного управления необходима и на средних по размеру предприятиях. Это имеет прямое отношение ко всем случаям, когда между высшим руководством организации и персоналом, выполняющим непосредственную работу, существует промежуточный руководящий состав, а также когда вообще имеется возможность осуществить определенное разделение труда. При всех условиях возникает проблема выбора того или иного типа организационной структуры, адекватного реальным требованиям внешней и внутренней среды, задачам удовлетворения потребительского спроса, технологического и социального развития, достижения экономически эффективных результатов.

Линейно-функциональные структуры. Функциональная структуризация является наиболее широко распространенной формой организации деятельности и имеет место почти на всех предприятиях на том или ином уровне организационной структуры. Это процесс деления организации на отдельные элементы, каждый из которых имеет четко определенную, конкретную задачу и обязанности. Создание функциональной структуры (рис.1) сводится к группировке персонала по широким задачам, которые они выполняют (производство, маркетинг, финансы и т. п.). Конкретные характеристики и черты деятельности того или иного подразделения соответствуют наиболее важным направлениям деятельности всей организации. В тех случаях, когда функциональная структура используется частично, одна из функций (например, финансирование) осуществляется либо на более высоком уровне управления, либо на одном уровне с подразделениями, структуризованными по продукту, заказчику или территориальному признаку.

Рисунок 1 - Функциональная структура управления

Функциональная организация направлена на стимулирование качества труда и творческого потенциала работников, а также экономии, обусловленной ростом масштаба производства товаров или услуг. Вместе с тем поддержание взаимодействия между разными функциями - задача сложная.

В чистом виде функциональная структура практически не применяется. Она используется в органическом сочетании с линейной структурой, построенной на основе вертикальной иерархии управления и базирующейся на строгой подчиненности низшего звена управления высшему. При таком построении выполнение узкоспециализированных функций переплетается с системой подчиненности и ответственности за непосредственное выполнение задач по проектированию, производству продукции и ее поставке потребителям (рис.2). Децентрализация управления в рамках линейно-функциональной структуры приводит к тому, что разделение прав и ответственности дробится между разными органами, руководящими техническими разработками, закупкой сырья и материалов, производством, сбытом и т. д. Наиболее типичен такой процесс для предприятий, где устойчиво выпускается огромное количество однородных продуктов и экономия на масштабе производства значительна. Одним из условий децентрализации структуры может служить ситуация, когда рынок представляет собой единое целое и отличается высокой степенью концентрации потребления.

Рисунок 2 - Линейно-функциональная структура управления

Вместе с тем развитие диверсификации производства, резкое усложнение внутренних и внешних связей, динамизм внедрения технических новшеств, жесткая борьба за рынки сбыта продукции приводят к серьезным трудностям и во многих случаях совершенно исключают использование функциональных форм управления. С ростом размеров корпораций, расширением номенклатуры выпускаемых продуктов и рынков их сбыта функциональные структуры управления в силу разобщенности прав и ответственности по отдельным функциям теряют способность реагировать на происходящие изменения. В процессе управления возникают конфликты при выборе приоритетов, принятие решений задерживается, линии коммуникаций удлиняются, затрудняется осуществление контрольных функций. Мильнер Б.З. Теория организаций: Курс лекций. - М.: ИНФРА-М, 1998, стр.43.

Достоинства линейно-функциональной структуры управления: