Менеджмент в государственных организациях

Менеджмент в государственных организациях

1. Стратегический государственный менеджмент

Менеджмент в государственных организациях значительно отличается от бизнес-менеджмента, что обусловлено целым рядом важных факторов.

Бывший президент США Дж. Форд так объяснял причины трудностей, которые испытывают на государственной службе представители деловых кругов: «Многие бизнесмены испытывают разочарование, оказавшись на посту министра в правительстве. В хозяйственной деятельности они привыкли к большей власти, а работать им приходится совсем в другой обстановке. В правительстве они должны следовать строгим процедурам и предписаниям. К этому трудно приспособиться».

Действительно, нередко происходит так, что руководители частных предприятий, получив назначение на высокий правительственный пост, надеются внести большие изменения в оперативную работу правительства и политическую жизнь страны. Однако они обычно уходят в отставку разочарованными и даже ожесточенными. Среди множества причин главная -- бюрократизм с его бесконечными правилами и предписаниями, которые обязательны на государственной службе. Из-за них любые изменения протекают крайне медленно, буквально черепашьими темпами по сравнению со сферой бизнеса. Ведь система государственной службы предполагает, что старшее должностное лицо облечено высшей бюрократической властью, которая надежно защищает его от организационных инициатив руководителей среднего уровня, и поэтому инициативы здесь всегда ждут сверху.

Далее необходимо учитывать множественность административных единиц, участвующих в процессе принятия решений. Под любым рядовым актом можно обнаружить полдюжины значительных министерских подписей, большинство из которых имеют чисто формальное значение. Однако опыт показывает, что движение документа от министерства к министерству чаще всего сопровождается его глубоким изучением в аппарате этих ведомств, в основном под углом зрения «как бы чего не вышло», что отнюдь не способствует оптимизации государственных решений. Напротив, именно из-за этого большинство решений принимает безличный, компромиссный характер. Когда к разработке решения привлекается такое большое число лиц, практически невозможно сказать, кто же является его автором. Понятие личной ответственности частично утрачивает смысл.

Приоритетное значение приобретает не эффективность решения, а тактические соображения. В процессе обсуждений, которым подвергаются проекты правительственных постановлений, возникает множество конфликтных ситуаций, которые менеджеру надо пытаться преодолевать. В конце концов менеджер вовлекается в административную игру, каждый из участников которой прежде всего озабочен маскировкой своих планов и поэтому демонстрирует расчетливую медлительность, ищет выгодные компромиссы. Стремление не задевать самолюбие сторон, так же как чисто политическая озабоченность тем, чтобы намечаемое мероприятие не слишком повлияло на равновесие сил, чаще всего проводит к полюбовным соглашениям: ни победителей, ни побежденных, но конкретные задачи менеджмента при этом обычно отходят на второй план.

Кроме того, существуют многочисленные политические ограничения для реализации менеджмента в государственных организациях. Практически любое решение государственных органов так или иначе задевает интересы политиков, поэтому представители самых разных политических лобби стремятся оказать влияние на государственный менеджмент.

Профессор Сиракузского университета (США) Джеффри Страуссмен выделяет три этапа в разработке стратегического государственного менеджмента с учетом адаптации менеджера к ограничениям политической среды1.

Первый этап: оценка обстановки. Политическая власть -- многоаспектный феномен. Она охватывает «официальную» часть государственного управления, состоящую из конституции, парламента, исполнительной власти, правовой системы, отношений между центральной и местной администрациями. Кроме того, политическая власть включает формальные и неформальные связи между гражданами и государством, в том числе права, которыми первые наделяют последнее. И, наконец, политическая власть балансирует между представителями «третьей силы» -- некоммерческими организациями, группами интересов, крупными подрядчиками, ассоциациями профессиональных групп, что усложняет структуру современного правительства.

Указанные параметры политической власти отличаются динамизмом. Правительства меняются, принимаются новые законы, в общественном мнении происходят постоянные сдвиги, а государственная политика часто пересматривается. Институты власти создают среду, которая ограничивает деятельность чиновника. Именно эти ограничения вызывают разочарования у получивших государственные посты руководителей компаний, которые считают, что их успешный опыт в бизнесе может быть перенесен в политику без учета существенных различий между обеими сферами.

Легитимность власти в современном демократическом государстве обеспечивается поддержкой народа. Теоретически инструментарием достижения этого служит широкое представительство в органах власти. Но если представительный институт, каковым является парламент, воплощает в себе философский «первый принцип» демократии, то этот же принцип не может быть оперативным руководством для менеджера из министерства. Он должен осуществлять политическую инициативу, опираясь на предписания, которые согласуются с законами, принятыми парламентом. Политическая власть ограничивает менеджера парадоксальным образом, предоставляя ему возможность самому проявлять инициативу.

Дж. Страуссмен приводит в качестве примера положение начальника тюрьмы, в которой содержатся заключенные, совершившие тяжкие преступления. Тюрьма переполнена, но из-за роста преступности увеличивается и число поступающих в нее преступников. Что должен делать начальник? Он не может не принимать новых заключенных, не может расширить тюрьму или досрочно освободить отбывающих наказание. Единственное решение -- продолжать прием заключенных. Налицо предпосылка для разочарования в своей работе. Но эффективный государственный менеджер понимает, что политическая власть и в этом гипотетическом примере разделена с другими институтами, что является основным принципом государственного менеджмента. При этом сфера власти простирается далеко за рамки официальных институтов. Начальник тюрьмы должен принять во внимание ряд других ограничителей, влияющих на его решения -- профессиональные союзы работников тюрем, группы защиты прав заключенных, СМИ, которые отзываются о тюрьмах неизменно в негативном плане.

Второй этап: идентификация ограничений политической власти. Эффективный государственный менеджер должен уметь уживаться с ограничениями политической власти и разрабатывать собственную стратегию поведения с их учетом. Пример такого ограничения -- время, выступающее прежде всего в виде избирательного цикла, который устанавливает временные рамки политикам и менеджерам, отмеряя им сроки на осмысление проблем и планирование. Так или иначе цель депутатов в том, чтобы быть избранными (соответственно цель правительства -- продлить свои полномочия), а следовательно, программы и политика должны отвечать этому. Для менеджера бессмысленно руководствоваться «высшими целями», поступая в разрез с этим правилом политической жизни.

Фактор времени присутствует в финансовом цикле правительства. Принятие госбюджета обычно представляет собой ряд рутинных процедур, осложняющих работу склонных к рефлексии государственных менеджеров. Эффективный менеджер должен суметь приспособиться к рутине бюджетного цикла, понимая, что без финансовых ресурсов любой план обречен на неудачу.

Фактор времени направлен и против тех, кто слишком усложняет разработку и проведение политики. Избиратель капризен и предпочитает ориентироваться на настоящее. Поэтому государственный менеджер должен отдавать предпочтение действиям с видимым результатом, хотя они порой не отвечают намеченному курсу. Кроме того, поскольку бывает сложно уяснить предпочтения граждан, трудно воплотить в конкретные дела весьма расплывчатые указания сверху. А именно в этом и заключается задача государственного менеджера в демократическом государстве.

Люди также являются ограничительным фактором в проявлении политической власти, особенно в системе государственной службы. Часто хозяйственные руководители, пришедшие в органы государственного управления, поражаются устаревшим, неэффективным и даже иррациональным правилам. Особую критику вызывает жесткость системы, трудности стимулирования хороших работников, мотивации подчиненных.

Дело, однако, в том, что как бы критически ни относился новый работник к сложившейся системе государственной службы, ему все равно придется в ней работать, если он хочет сделать карьеру. Менеджер из хозяйственных руководителей должен осознать, что жесткость системы в ряде случаев объясняется стремлением утвердить определенные политические ценности, в том числе заслуги человека, равенство возможностей, необходимые процедурные гарантии, предусмотренные законом. Эти и другие ценности системы государственной службы на Западе «работают» уже более 100 лет. Ограничения политической власти следует рассматривать именно с таких позиций, а не просто как иррациональные системные барьеры.

Новых людей в правительстве удивляет размытость оценок конечного результата. Такие показатели, как снижение уровня бедности, обеспечение необходимого медицинского обслуживания, сохранение национальной обороноспособности, улучшение качества окружающей среды, не содержат в себе концептуальной ясности, в отличие, например, от итоговой черты в балансе предприятия. Однако черта под балансом -- не единственный способ оценить работу корпорации. Цели правительства также можно количественно измерить, хотя не с такой точностью, как прибыль корпорации. Но эффективный менеджер не ждет конечных результатов, чтобы уяснить действенность работы своего ведомства. Он скорее разложит по компонентам «производственный» процесс и даст оценку промежуточным фазам работы.

Третий этап: определение роли менеджера в политической игре. Государственные менеджеры, правильно оценивающие обстановку, понимают, что их решения структурируются политической властью. Для характеристики такого структурирования в качестве метафоры часто используется термин «игра», а каждая игра имеет свой набор правил. Ставки при этом обычно высоки: по правилам большой игры политики и правительства в случае неудачи бывают вынуждены уходить в отставку.

Типичный государственный менеджер обычно не принимает систематического участия в выработке решений на уровне большой игры, однако часто требуются его оценки как эксперта. Некоторым менеджерам с сильной политической ориентацией (и большой политической властью в области своей деятельности) все же удается оказать влияние на политиков, особенно в отношении таких инициатив, как программы медицинского обслуживания и социального обеспечения. Вместе с тем организация внедрения решений, принятых на уровне политики, ложится на плечи менеджеров. Можно привести такой пример. В США люди с физическими недостатками обладают рядом прав. Федеральное агентство, отвечающее за их реализацию, в частности права на доступ к общественному транспорту, предупредило некоторые органы местной власти, что приостановит их финансирование из федеральных фондов, если они не обеспечат инвалидам возможность пользоваться общественным транспортом. Служащий финансового ведомства местного правительства сообщает государственному менеджеру, что затраты на установку подъемников для инвалидных колясок в автобусах непомерно высоки. Другой служащий заявляет, что установка таких подъемников увеличивает юридическую ответственность местного правительства из-за большого риска несчастных случаев. Группа защиты прав инвалидов оказывает давление на местное правительство, требуя от него выполнения федерального закона. В данном случае в большую политику вовлечены многие силы, а реализовать ее должен менеджер местного правительства, причем оперативно.

Оперативные решения принимаются на среднем уровне политической игры. Так, если менеджер по социальному обеспечению в местном правительстве видит, что его ведомство не в состоянии оказать некоторые виды услуг, например консультации по трудоустройству безработных, обеспечение ухода за больными на дому, организацию работы детских приемников, то он может обратиться к частным компаниям или другим учреждениям местного правительства.

Как политические ограничения влияют на выбор решения? Закон может ограничивать использование частных фирм в области социальных услуг. Государственные служащие протестуют, когда государственное ведомство прибегает к внешним услугам, так как это лишает их работы. Сервисные компании оказывают давление на местную власть, стремясь получить заказы. Заметим, что эти ограничения не помогают менеджеру принять решение, но структурируют его. В основном же работа органов государственного управления осуществляется на нижнем уровне, где преобладает рутина организационной и политической жизни, касающаяся законов, регулирования, кадровых процедур, бюджетных требований.

Никакая стратегия на высшем и среднем уровнях политической игры не может быть реализована без учета деталей на нижнем уровне. Это положение подтверждается возникающими здесь вопросами: имеются ли средства для осуществления возможного варианта решения; достаточна ли квалификация персонала для выполнения поставленной задачи; не противоречит ли предлагаемая альтернатива существующему законодательству; кто будет курировать работу и т.п. Менеджер, который не найдет ответа на эти вопросы, вскоре поймет, что хорошие идеи и даже правильная стратегия погрязнут в деталях административной рутины. Вместе с тем нюансы игры на нижнем уровне -- хотя и необходимый, но отнюдь не достаточный компонент эффективного государственного стратегического менеджмента2.

Итак, на Западе стратегический государственный менеджмент должен решать три задачи: устанавливать цели на несколько лет вперед, разрабатывать меры по их достижению и изыскивать соответствующие организационные ресурсы. Другими словами, государственный менеджмент призван найти сочетание ресурсов и методов государственного администрирования, с одной стороны, и возможностей и рисков, исходящих из окружающей среды, с другой стороны, действующих в настоящем и будущем, при которых государство способно достигать основных целей.

По мнению экспертов, стратегический менеджмент должен:

ѕ четко определять перспективы и цели;

ѕ содержать все основные проблемы организации государственного управления;

ѕ создавать рамки для более детального планирования и принятия текущих решений;

ѕ придавать государственному администрированию стройность и внутреннее единство;

ѕ заставлять высшее руководство мобилизовать государственные структуры для активной работы.

Стратегические цели -- это те ключевые результаты, к которым государственный менеджмент должен стремиться на протяжении длительного времени (5--10 лет). Эксперты считают, что нормативное количество целей может колебаться в пределах от 4 до 6. Цели носят общий характер, они являются вспомогательными средствами управления, планирования, руководства и мышления. Например, стратегической целью многих государственных организаций может быть достижение максимально высокой степени охвата соответствующих групп населения. В книге финских специалистов по менеджменту эта цель конкретизируется следующим образом: «В ближайшие три года планируется поднять процент охвата с 60 до 75». Эту цифру можно разбить по годам, как это показано в табл. 4.1 (допустим, потенциальный рост численного состава должен быть 1000 человек в год и он выполняется на 100%. Значит рост численности организации составит 5% в год)3.

Таблица 1

Для достижения результатов необходимо развивать новые формы, постоянно работать над улучшением качества работы, повышать эффективность информационной деятельности, устраивать кампании по приему новых членов. Продвижение к цели должно находиться под постоянным контролем, а итоги работы подводиться хотя бы раз в год.

Основной проблемой определения цели является ее измеримость. Постановка измеримых целей требует дополнительной обработки фактического материала, собранного в ходе анализа исходных позиций, и оценки его измеримости с точки зрения содержания цели. С точки зрения измеримости цели имеет смысл подумать при ее определении над следующими вопросами:

ѕ Что измеряется (деньги, материалы, люди)?

ѕ Как измеряется (управление капиталом, использование материалов, работа машин, работа людей)?

ѕ Каков способ измерения (фундаментальный, измерение соотношений, тенденций)?

ѕ Каковы функции измерения (целесообразная точность)?

ѕ Каковы издержки измерения (время, труд, деньги)?

ѕ Какова методологическая база (литература и другие источники)?

ѕ Каковы конечные критерии выбора показателей (издержки, потенциальная стоимость, время, доступность объема, статистическая надежность измерений и компетентность)?4

ѕ Эксперты рекомендуют проверять актуальность стратегических целей ежегодно или по мере изменения основных факторов (например, если цель считается достигнутой или признана ошибочной). Следовательно, цели и приоритеты государственного стратегического менеджмента не являются постоянными величинами, они могут и должны время от времени пересматриваться.

2. Принятие решений в административно-государственном управлении

Наиболее сложным и ответственным вопросом в процессе управления является принятие решений. Любое управленческое решение предполагает выбор одного или большего числа средств (линий поведения) для достижения одной или большего числа целей (желаемых исходов). В процессе принятия решений обычно выделяют четыре фазы:

I. Возникновение проблемы решения.

П. Формулировка и анализ проблемы.

III. Принятие решений.

IV. Исполнение решения.

Р. Акофф -- сторонник «мягкого мышления» в управлении -- предлагает начинать первый этап со всестороннего взвешенного анализа исходной позиции. Такой анализ должен прояснить внутреннее и внешнее положение организации (или отдельной проблемы), в отношении которой принимается данное решение. В анализ исходной позиции можно, а чаще всего и необходимо, включить выяснение всей картины ожиданий групп давления и лиц, принимающих решение. Целью анализа исходных позиций является проникновение в суть истории, современного положения и перспектив развития организации, а также грозящих ей изменений.

Ответственность за проделанный анализ несет руководство организации, но в процесс обсуждения желательно включить как можно большее число компетентных сотрудников организации. Анализ исходных позиций можно начать с факторов успеха прошлой деятельности организации -- тех черт, ресурсов, знаний, навыков, возможностей и достижений, на основании которых деятельность в предлагаемой сфере принятия решений считается успешной. На данном этапе используются знания и опыт всей организации. Надо заметить, что это не требует непосредственных решений и мер, нужен лишь сложный поиск верных и наиболее важных объектов анализа. В качестве метода работы можно порекомендовать, например, совместные обсуждения.

Выясненные в результате совместного мышления факторы успеха создают основу для следующего этапа анализа исходных позиций. Его можно условно назвать этапом сбора информации. Данные для анализа собираются из имеющегося в наличии статистического или иного материала путем анкетирования, интервьюирования, с помощью социальных проектных групп и на совещаниях по вопросам развития. Основной задачей составления анализа является сбор разносторонних данных для выводов и дальнейшего планирования.

Эти сведения могут быть поданы как «жесткая» статистика, материалы для чтения или как «мягкие» сведения для оценок. Сведения из таких разных источников, как статистика, бухгалтерские отчеты и прочие расчеты, могут считаться довольно объективными, поскольку они лишены субъективных оценок людей. Субъективные понятия людей, тем не менее, также стоит принимать во внимание. Общее мнение можно выяснить с помощью анкет, интервью, наблюдений и заседаний. Анализ исходных позиций считается полным, если он содержит как жесткие, так и мягкие сведения. Пример полного анализа исходных позиций представлен в работе финских специалистов по менеджменту (рис. 4.1)5.

Рис. 4.1

На рисунке к разным частям анализа привязаны примеры его конкретного содержания. Единый анализ возможностей, опасностей, сильных и слабых сторон деятельности организации называется анализом четырех полей. Он делится на анализ внешних факторов деятельности организации (возможности и опасности) и внутренних факторов (сильные и слабые места).

Анализ исходных позиций потеряет смысл, если из него не будут сделаны необходимые выводы для дальнейшего этапа принятия решений. Точные и глубокие выводы должны быть сделаны на основе всех этапов анализа. Они могут касаться реакции на ожидания связанных групп, использования возможностей, которые в будущем может представить окружающая среда, предотвращения опасностей, которые она может таить в себе, или укрепления внутренних сильных сторон организации и устранения внутренних слабостей.

В табл. 4.2 содержится информация о типичных участниках процесса принятия административно-государственных решений в демократическом обществе на разных этапах.

Таблица 4.2

Для того чтобы процесс принятия решений проходил рационально и эффективно, во второй и третьей фазах -- при формулировке и анализе проблемы, а также при выборе одной из альтернатив -- можно использовать прикладные методики конфликтологии. После того как вся информация о возникшей проблеме поступила в центр принятия решений, при обсуждении проблемы необходимо применить правила рациональной дискуссии, чтобы избежать обострения конфликтов противоборствующих сторон. К правилам рациональной дискуссии относятся следующие.

Правило постановки проблемы: следует преобразовать каждый дополнительный вопрос в основной и каждый из них по очереди обсуждать. В этом случае основная проблема выяснится в процессе обсуждения и займет центральное место без давления с какой-либо из сторон участников дискуссии.

Правило реплики в дискуссии: каждое выступление участников дискуссии должно содержать критику аргументов

предшествующих ораторов и защищать собственные аргументы по дискутируемой проблеме, но не уводить дискуссию в сторону.

Правило согласования смыслового значения многозначных терминов: следует с самого начала договориться о том, какой смысл участники дискуссии будут вкладывать в ключевые понятия по существующей проблеме. Это позволит избежать многих недоразумений в дальнейшей дискуссии.

В качестве примера можно рассмотреть проблему распределения дефицитных ресурсов (лекарственного сырья) между различными фармацевтическими предприятиями. В соответствии с перечисленными выше правилами рациональной дискуссии прежде всего следует по очереди рассмотреть заявления всех без исключения предприятий, претендующих на данное лекарственное сырье. При этом каждая из заинтересованных сторон должна защищать свои аргументы: на какие конкретно лекарственные препараты будет использовано сырье, кто (и по какой причине) предполагаемый потребитель этих лекарств, почему выпускать отечественные препараты выгоднее, чем закупать аналогичные за рубежом, и т.д.

Одновременно каждая из сторон должна предложить аргументированную критику доводов конкурирующих предприятий: почему выпуск других лекарственных препаратов менее важен, возможно ли закупить другие лекарства за рубежом, если это дешевле, и т.п. В самом начале дискуссии стороны должны договориться о понятиях и терминах, которые будут употребляться при обсуждении проблемы: названия лекарственных препаратов, их назначение, потребительская стоимость при выпуске на каждом из предприятий, стоимость аналогичных препаратов за рубежом и т.д. Если же участники обсуждения будут стараться соблюдать правила рациональной дискуссии, то основной вопрос -- кто и почему острее всех нуждается в дефицитном лекарственном сырье -- постепенно выяснится в процессе дебатов и займет центральное место без давления с какой-либо из сторон участников дискуссии.

Однако на практике при обсуждении гораздо чаще используются нерациональные методы дискуссии: высмеивание, ирония, апеллирование к авторитетам, использование стереотипов, приписывание оппоненту определенных свойств, которые в данной группе осуждаются, тенденциозная интерпретация высказываний оппонента, чтобы вменить в вину противнику намерения, которых он не имел. Подобная процедура состоит в выборочном извлечении высказанных оппонентом суждений и создании таким образом целого, которое может вызвать у слушателей отрицательное отношение к взглядам противника. В результате может победить не тот, чье решение более эффективно и рационально, а тот, кто с помощью нерациональных методов ведения дискуссии сумел привлечь на свою сторону больше сторонников. Поэтому в процессе обсуждения следует по возможности избегать перечисленных нерациональных приемов дискуссии, которые вносят излишнее эмоциональное напряжение в обсуждение проблемы.

Для того чтобы наиболее полно выявить слабые стороны предлагаемых решений и в особенности избежать некритических оценок планируемых социальных изменений, к участию в дискуссии можно привлекать не только представителей власти, администрации, экспертов, но и представителей заинтересованных социальных групп, которых касается решение проблемы. Однако групповое обсуждение может пойти по ложному пути, если заранее не учесть несколько факторов, которые специалисты называют ловушками группового мышления. Ниже приводятся семь наиболее распространенных ловушек:

ѕ ограничение дискуссии до обсуждения одного из предлагаемых способов решения проблемы, который представляется как наилучший вариант;

ѕ блокирование информации, не соответствующей избранному проекту решения;

ѕ упрощение ситуации, вследствие чего она воспринимается схематично и односторонне;

ѕ пренебрежение при анализе планируемых социальных изменений факторами, мешающими реализации избранной альтернативы действия (например, бюрократическая инерция, сопротивление противников данного проекта и т.д.);

ѕ односторонняя переоценка или недооценка действительного масштаба планируемого решения (учет только текущих или краткосрочных последствий);

ѕ тенденциозное приписывание позитивных следствий определенному решению проблемы, а негативных -- факторам, действующим независимо от него;

ѕ односторонняя сосредоточенность на положительных факторах решения проблемы и пренебрежение отрицательными следствиями.

После завершения дискуссии наступает решающая фаза процесса принятия решения -- выбор одной из возможных альтернатив действия. В политической практике обычно используют два основных метода решения практического выбора: путь компромисса и путь голосования (последний метод нами рассматриваться не будет, поскольку прикладные возможности конфликтологии в нем используются).

Применение метода компромисса возможно в том случае, когда интересы участников решения не находятся в остром противоречии: они в чем-то совпадают, а в чем-то расходятся. В многонациональном государстве, например, объединяющей идеей может выступать удержание интегральности и независимости государственной организации. Общее решение в таком случае возникает в результате согласования мнений всех участников, что не гарантирует ни одной из сторон осуществления ее целей, но возможно для принятия всеми участниками. Желание не задевать самолюбия, так же как чисто политическая озабоченность тем, чтобы намеченное решение не слишком повлияло на равновесие сил, приводит к компромиссным соглашениям: нет ни победителей, ни побежденных. Разумеется, это может сказаться на эффективности государственного управления, поэтому для достижения компромисса возможен и другой путь.

Болгарский социолог Марко Марков предлагает во избежание конфликтов при выборе одной из возможных альтернатив действия опираться на эмпирические законы науки. Он стремится оценивать все возможные варианты решения на основе единых объективных критериев:

ѕ каково будет состояние проблемы по каждому варианту после ее решения;

ѕ сколько времени и какие средства будут необходимы для осуществления каждого варианта решения;

ѕ какие трудности и каким образом необходимо преодолеть при реализации каждого из проектов;

ѕ как будет отражаться каждый вариант решения на состоянии всего социального организма в целом.

Если выбор решения в значительной мере определяется действиями партнера в предполагаемой ситуации, при подготовке проекта решения используется теория игр. В данном случае игра рассматривается как конфликтная ситуация, столкновение, в котором кто-то должен выиграть, а кто-то проиграть. Наиболее выигрышный и эффективный вариант утверждается в качестве окончательного проекта решения.

В последние годы западные ученые все чаще предлагают использовать в процессе принятия административных решений мозговой штурм. В упомянутой книге финских специалистов по управлению под редакцией Т. Саталайнена предлагается такое определение данного метода: «Мозговой штурм -- это... способ работы группы, при котором первоочередной целью является нахождение новых альтернативных вариантов решения в проблемной ситуации»6.

Отправным моментом мозгового штурма является проблема, которая не нашла достаточно хорошего решения. Мозговой штурм -- это не чудодейственный инструмент, с помощью которого можно решить вечные и глобальные проблемы. Лучшие решения находятся тогда, когда речь идет о конкретных задачах.

По характеру проблемы можно разделить на два основных типа: аналитические, или причинные проблемы; синтетические, или проблемы мер.

Мозговой штурм -- это способ разрешения синтетических проблем. К счастью, подавляющее большинство практических рабочих проблем можно облечь в синтетическую форму «как»: как это сделать? Наилучшие результаты мозгового штурма достигаются при разработке инноваций, совершенствовании существующих способов работы, а также при улучшении уже разработанных планов.

Хотя мозговой штурм -- вид творческой работы, он имеет относительно шаблонные формы. Сначала представляют проблему для рассмотрения. Затем выдвигают как можно больше идей для решения или смягчения проблемы. Лицо, излагающее проблему (ведущий), выбирает несколько идей для их дальнейшей проработки. На основе выбранных идей разрабатывают альтернативные варианты решения.

Мозговой штурм -- это ни в коем случае не процесс анализа или принятия решения. Лучше разделять эти понятия, поскольку правила игры совершенно отличны от применяемых при штурме. Процесс мозгового штурма обычно длится 2--3 часа, из которых большая часть времени приходится на последнюю стадию -- построение действенных решений.

Мозговой штурм можно проводить различными способами. Выбор способа работы ложится на лицо, направляющее дискуссию. Вывод делается в конце.

При организации мозгового штурма в состав группы, как правило, входят:

ѕ ведущий: лицо, которое излагает проблемы и несет ответственность за выполнение решения;

ѕ оппонент: лицо, направляющее работу;

ѕ идеологи: все прочие участники.

Важно, чтобы оппонент управлял рабочим процессом по крайней мере на начальной стадии. Его задача заключается в том, чтобы заставить участников действовать согласно принципам творческой работы. Оппонент также составляет график работы.

Ведущий, обладающий задатками хорошего организатора, должен: знать, к чему он стремится; побуждать и вдохновлять участников на поиск новых и оригинальных решений; уметь переводить приходящие на ум критические соображения в форму вопросов «как» (к примеру, фразу «но это слишком дорого» преобразовать в форму «как можно получить это по более низкой цене?»).

Хорошо, если в группе идеологов есть и специалисты, и «профаны». Профанам, не знающим проблемы, значительно легче высказать идеи именно по той причине, что они мыслят нестандартно. Суждения профанов служат своеобразными катализаторами идей для специалистов.

Фактором, более других препятствующим мозговому штурму, является критика. Она действует двояко: заставляет лицо, высказывающее критические замечания, мыслить логично, что мешает другим искать отличные от стандартных идей решения.

Другие факторы, препятствующие появлению идей: официальность и формальность; поиск «правильных» решений; разъяснения и обоснования; пассивность клиента.

Говоря об успехе в появлении идей, прежде всего следует упомянуть о безопасной и открытой атмосфере. В атмосфере критики практически невозможно заставить людей раскрыться. Рождение идей всегда связано со свободой мысли.

Другие факторы, способствующие успеху в появлении идей: активное воображение и желание; развитие, переработка и объединение высказанных идей; удивление и сомнение в отношении имеющегося решения; поиск аналогичных проблем и действий; активность клиента7.

Как уже говорилось, мозговой штурм не годится для рассмотрения всех проблем. По своему характеру это поисковая работа, противоположностью которой является строго логическая и аналитическая деятельность.

Французский политолог Бернар Гурней предлагает в исключительных случаях, когда сторонам не удается прийти к соглашению, в избежание обострения конфликта обращаться за арбитражным решением к вышестоящей инстанции.

Не стремясь к парадоксам, можно утверждать, что конфликты при принятии решений неизбежны и даже полезны. Наивно полагать, что эффективное государственное управление должно быть единообразным, единодушным и что возникновение конфликтов в государственной системе следует рассматривать как чрезвычайное происшествие. Такое представление имело бы основание, если бы поведение людей во всех случаях было идеальным. Но поскольку это далеко не так, устранять конфликты не просто невозможно: стремление ликвидировать их любой ценой было бы опасным. Дух соперничества между различными министерствами и отделами при принятии решений в государственном управлении часто является стимулятором, играющим ту же роль, что и механизм конкуренции в частном секторе. Если до принятия правительством решения каждое министерство или ведомство представит свои соображения по обсуждаемому вопросу, будет защищать свой проект, укажет на ошибки и просчеты в проектах конкурирующих отделов, это надо только приветствовать. Чем шире борьба мнений, которая выявляет достоинства и недостатки различных вариантов выбора, тем выше качество конечного решения. Государство, в котором органы управления во всем соглашаются с политической властью, не является демократическим, оно по своей сути тоталитарно.

В большинстве случаев, несмотря на все трудности обсуждения, в последний момент путь к достижению соглашения принимается. В нем достаточно точно отражаются позиции, занятые сторонами в процессе его подготовки. Достаточно редко бывает, чтобы позиция одной из сторон одержала верх по всем ключевым вопросам. Как правило, инициаторы проекта решения стараются беспристрастно распределять преимущества и издержки и не вносить в проект таких положений, которые могли бы быть восприняты одним из партнеров как окончательный отказ от того, что тот относит к своим главным целям.

При более или менее равном соотношении сил сторон конечное решение складывается из откровенных обоюдных уступок участников переговоров, которые публично берут на себя ответственность за компромисс. Каждый из партнеров на время отказывается от тотальности своих первоначальных притязаний ради общего согласия.

Каким бы хорошим ни казался окончательный проект решения, он не приведет к результату, пока не пройдет испытания делом. Английский ученый К. Киллен советует не ограничиваться принятием одного решения и на случай непредвиденных обстоятельств составить несколько запасных вариантов. Смысл в том, чтобы ввести в принятое решение фактор надежности. В случае неудачи при реализации основного проекта всегда можно будет воспользоваться запасным вариантом.

Кроме того, принятие нескольких запасных решений поможет смягчить конфликт противоборствующих сторон при обсуждении проблемы: в запасные варианты могут войти те положения, от которых в основном проекте пришлось отказаться. Эти варианты ни к чему не обязывают, но могут послужить буфером при столкновении различных интересов и существенно разрядить психологическую обстановку. Поэтому не стоит бороться с конфликтами любой ценой, иногда их можно использовать во благо общего дела. Как справедливо заметил Бернар Гурней, «в мире существует лишь одно место, где нет конфликтов: это -- кладбище»8.

3. Переговорный процесс

Представителям государственной администрации на самых разных уровнях приходится вступать в переговоры с политиками, группами лоббирования, представителями деловых кругов. Практика ведения переговоров накопила множество тактических приемов достижения консенсуса в процессе принятия решений. Однако до последнего времени на переговорах самых разных уровней господствовал конфронтационный подход, основанный на жестком торге. В известном смысле конфронтационный подход за столом переговоров весьма напоминает военные действия. Военные маневры и приемы, которые здесь применяются, более сродни военной тактике, чем политике взаимных уступок, свойственной общению гражданских лиц.

Достижение политического консенсуса с помощью торга ориентировано на некую игру, предполагающую манипулирование поведением партнера. Торг может происходить в двух основных вариантах. Широко известен метод игры с нулевой суммой: либо абсолютный выигрыш, либо полный проигрыш, все или ничего. Оказание давления, нажим, обвинения -- все эти приемы относятся к жесткому торгу. Их смысл -- во что бы то ни стало добиться уступок от партнера.

Американский ученый Т. Шеллинг в своей работе «Стратегия конфликта» иллюстрирует тактику жесткого манипулирования с помощью следующего примера. По узкой дороге навстречу друг другу мчатся два грузовика. Один водитель явно не желает уступить место другому. У другого водителя два возможных решения: либо съехать на обочину, либо врезаться в первый грузовик. Как мы можем оценить тактику первого водителя? Добиваясь уступки, он, с одной стороны, рискует причинить себе значительный ущерб в случае столкновения, с другой -- вызывает негативную этическую оценку своего поведения.

Аналогичные ситуации возникают и за столом переговоров. Но здесь чаще всего тактику взаимных обвинений стороны применяют в тех случаях, когда вообще не собираются ничего решать, используя переговоры в пропагандистских целях. Взаимные обвинения необходимы им для демонстрации собственной бескомпромиссной позиции: «не могут поступиться принципами».

Конфронтационный подход к переговорам в большинстве случаев осуществляется в более мягкой форме, чем игра с нулевой суммой. Это предполагает, что при достижении консенсуса не будет полностью выигравших и проигравших: каждый из участников несет определенные потери и имеет преимущества. При этом обе стороны действуют так, чтобы при минимальных затратах «отвоевать» у партнера как можно больше. С этой целью они пытаются найти слабые места в позиции друг друга. Активно применяются такие тактические приемы, как пакетирование, требования в последнюю минуту, завышение требований, указание на слабые стороны партнера, различные виды ухода, расстановка ложных акцентов в собственной позиции.

Прием пакетирования состоит в том, что несколько вопросов предлагаются к рассмотрению комплексно, в виде пакета. Использование пакета в рамках торга предполагает увязывание проблемных и привлекательных для партнера предложений в один блок с малопривлекательными. При этом привлекательные предложения могут иметь весьма отдаленное отношение к теме обсуждения. Например, уменьшение объемов финансирования какой-то программы может быть объединено в один пакет с предложением выгодных кадровых перемещений в администрации.

Использование тактического приема завышения требований заключается в том, чтобы запросить как можно больше. В выдвигаемую позицию включаются многочисленные пункты, некоторые из которых потом можно будет безболезненно снять, сделав вид, что это является уступкой, и потребовать взамен аналогичных шагов со стороны партнера. Административные переговоры строятся на выдвижении заведомо неприемлемых для другой стороны предложений. Затем следует этап взаимной критики и, когда аргументы партнеров исчерпываются, переговоры обычно заходят в тупик. К сожалению, нельзя сказать, что сегодня переговоры так больше не ведутся. При этом не всегда слабый уступает сильному, достаточно часто уступает тот, кто закладывает в свою изначальную позицию больше неприемлемых для партнера, нереалистических условий.

Тактический прием ухода используется на переговорах в тех случаях, когда затрагиваются вопросы, нежелательные для обсуждения. Примером ухода может служить просьба отложить обсуждение проблемы или перенести его на другое заседание. Иногда уход бывает косвенным. В этом случае ответ на вопрос дается, но крайне неопределенно, завуалированно. Косвенный уход может быть выражен в виде игнорирования проблемной ситуации. Заданный вопрос как бы не замечается. На многосторонних переговорах такое случается особенно часто.

Типичным тактическим приемом в рамках торга выступает расстановка ложных акцентов в собственной позиции. Один из партнеров демонстрирует крайнюю заинтересованность в решении какого-то вопроса, хотя на самом деле он является второстепенным. В дальнейшем этот вопрос снимается, чтобы получить необходимые решения по другому, более важному пункту. При освещении переговоров в средствах массовой информации этот прием используют для воздействия на общественное мнение в благоприятном для себя направлении9.

Конфронтационный подход к переговорам вполне может закончиться консенсусом в результате долгого и нудного выторговывания партнерами уступок друг у друга. Но давайте задумаемся: какова цена этих соглашений? После подобных переговоров у каждого из партнеров складывается определенная репутация, которая может неожиданно сыграть свою роль (часто отрицательную) на следующих переговорах. Тактика торга ведет к тому, что баланс интересов нарушается и стороны имеют дело с асимметричным типом решения, причем перевес бывает не обязательно в пользу более сильного партнера. Иногда решающее значение имеют случайные факторы, например напористость, демонстративная жесткость слабого партнера. В результате у более сильной стороны возникает чувство неудовлетворенности, а ведь не исключено, что те же лица могут вновь оказаться за столом переговоров.

Сегодня в практике ведения административных переговоров все чаще можно наблюдать попытки ухода от конфронтационного взаимодействия и использования принципиально иной методики, основанной на партнерских взаимоотношениях10. Главная идея этого подхода -- относиться к переговорам как к средству совместного анализа проблемы с целью ее решения. В этом случае процесс переговоров, как правило, проходит три этапа:

ѕ взаимное уточнение интересов, точек зрения и позиций участников;

ѕ обсуждение: выдвижение аргументов в поддержку своих предложений, критика других необоснованных позиций и пр.;

ѕ согласование позиций и выработка договоренностей.

Эксперты не рекомендуют торопиться сразу же решить проблему на переговорах. Как бы тщательно не готовился переговорный процесс, некоторые вопросы все же остаются не совсем ясными. Почему ваш партнер предлагает именно такое решение проблемы? Какие интересы здесь могут быть реализованы? Сами переговоры следует рассматривать как процесс снятия информационной неопределенности за счет постепенного уяснения партнерами позиций друг друга.

На первом этапе переговоров очень важно выработать общий язык с партнером. Обсуждая вопросы, следует убедиться, что обе стороны под одними и теми же терминами понимают одинаковые понятия. Это весьма существенный момент: ведь может случиться так, что, договорившись, партнеры в дальнейшем станут по-разному трактовать достигнутые соглашения.

Не менее важно создать на переговорах конструктивную доброжелательную атмосферу сотрудничества. Книга английских политологов Р. Фишера и С. Брауна «Шагая вместе: установление отношений, которые приводят к согласию» специально посвящена этой проблеме. Почему на переговорах с одними партнерами нам работать легче, чем с другими? Многие склонны видеть причины скорее в проблемах, которые решаются, чем во взаимоотношениях. Однако это не всегда так. Авторы книги выделяют шесть основных факторов, из которых складывается конструктивная атмосфера сотрудничества в процессе переговоров.

1. Рациональность. Необходимо вести себя рационально, даже если другая сторона проявляет эмоции. Неконтролируемые эмоции плохо сказываются на процессе принятия решений.

2. Понимание. Старайтесь всегда понять партнера. Невнимание к его точке зрения ограничивает возможность выработки взаимоприемлемых решений.

3. Достоверность. Не давайте ложной информации, даже если это делает противоположная сторона. Такое поведение ослабляет силу аргументации, а также затрудняет дальнейшее общение с партнером.

4. Внимание. Если противоположная сторона вас не слушает, постарайтесь провести с ней консультации, тем самым, отношения будут улучшены.

5. Избегайте поучительного тона. Не поучайте партнера. Будьте открыты для его аргументов и постарайтесь в свою очередь убедить его.

6. Принятие. Будьте открыты для новой информации, поступающей от партнера11.

На втором этапе переговоров, во время обсуждения, каждая из сторон стремится максимально реализовать собственную позицию. Среди способов подачи позиции наиболее эффективными тактическими приемами выступают: поиск общей зоны решения, прямое открытие позиции, выражение согласия, постепенное повышение сложности обсуждаемых вопросов, разделение на составляющие, указание на возможные действия в определенном направлении, внесение взаимоприемлемых предложений.

Прием прямого открытия позиции используется, чтобы проинформировать партнеров по переговорам о своих целях и сформировать у них определенные представления о своей позиции. Специалисты различают открытие позиции в выступлении и при ответе на вопрос. В первом случае вы сами открываете ту часть позиции, которую считаете нужной; во втором -- вы поступаете так вынужденно, отвечая на вопрос. Открытие позиции может происходить и через уточнение позиций. Если вы попытаетесь выяснить позиции других участников, тем самым частично раскроется ваша собственная позиция: по вопросам, которые задаются, можно определить, что именно вас интересует.

Для того чтобы подчеркнуть общность и наладить конструктивный диалог, специалисты рекомендуют использовать прием выражения согласия с уже высказанными на переговорах идеями, мнениями, предложениями. Для положительного психологического воздействия на участников переговоров используют также метод постепенного повышения сложности обсуждаемых вопросов. Это предполагает, что переговоры начинаются с наиболее легких вопросов, решая которые, вы демонстрируете возможность достижения договоренности. Такое же положительное воздействие этот прием оказывает и на общественное мнение.

Иногда сложную проблему помогает решить тактический прием разделения на составляющие. Идея состоит в том, чтобы не пытаться решить всю проблему целиком, а выделить в ней отдельные вопросы. Участники переговоров по очереди обсуждают все выделенные вопросы и решают, возможно ли достижение договоренностей по каждому пункту, а если нет, выносят некоторые проблемы за скобки, т.е. не рассматривают. Разумеется, это не может привести к полному соглашению, но и частичное решение -- всегда шаг вперед по сравнению с отсутствием какой бы то ни было договоренности. Народная мудрость гласит: «худой мир лучше доброй ссоры».

На этапе обсуждения позиций особое значение приобретает аргументация. Американский ученый Р. Аксельрод, изучив многочисленные стенограммы деловых переговоров, показал, что стороны в ходе дискуссии обычно уделяют основное внимание развернутой аргументации в пользу собственной позиции и редко тщательно ищут слабые места в позиции партнеров. Однако с психологической точки зрения очень важно аргументирование, убедительно доказать партнеру, в чем он заблуждается и почему с какими-то его предложениями нельзя согласиться.

Основным результатом этапа аргументации становится определение границ возможных договоренностей. После этого переговоры переходят к заключительной фазе -- согласованию позиций. Здесь эксперты выделяют два этапа: нахождение общей формулы и уточнение деталей. Под общей формулой подразумевают определение рамок соглашения, а под детализацией -- редактирование текста и выработку окончательного варианта итогового документа. Уточняя позиции, партнеры могут образовать специальные рабочие комиссии или экспертные группы по отдельным проблемам, что сокращает общее время, необходимое для достижения договоренностей.

На заключительном этапе широко используются такие тактические приемы, как сюрприз, поиск общей зоны решения, отказ от собственного требования, принципиально новое решение, выдвижение требований по возрастающей.

Основная идея сюрприза состоит в том, что вы неожиданно для партнера принимаете такое его предложение, которое по всем расчетам принято быть не должно. Делается это для того, чтобы вызвать некоторую растерянность, а значит взять инициативу на переговорах в свои руки. Если ваш партнер охотно соглашается с выдвинутыми предложениями, иногда можно предложить ряд новых договоренностей. В этом состоит суть тактики выдвижения требований по возрастающей.

В тех случаях, когда в процессе обсуждения находится решение, предполагающее наилучший, выгодный для обеих сторон выход из положения, возникает необходимость использовать прием снятия собственного предложения. При этом обычно та же сторона предлагает принципиально новое решение. Не стоит забывать, что иногда ваш партнер, будучи согласен с вами по существу, отвергает ваши предложения лишь потому, что они сформулированы в неприемлемой для него форме. В этом случае также используется прием принципиально нового решения.