Комунікативні механізми прийняття управлінських рішень

Становлення України як правової демократичної держави вимагає від інституту державної служби, особливо на перехідному етапі адміністративного реформування, дієвості, гнучкості і динамізму. Одним з найважливіших чинників, який повинен забезпечити ці вимоги, є впровадження в сферу державної служби інформаційних технологій, покликаних змінити характер роботи державного службовця, посиливши її аналітичну складову в процесі прийняття рішень з управління або регулювання в визначеному секторі економіки.

За останні роки значно виріс обсяг взаємної інформації органів державного управління, а також потік управлінських документів та всього діловодства. Причому інколи готується набагато більше різного роду документів та збирається інформації, ніж це потрібно для процесів управління. В той же час відчувається нестача інформації, яка має дозволити аналіз нових тенденцій та протиріч, що виникають в державно-управлінських відносинах у суспільстві.

В сучасному світі інформація є стратегічним національним ресурсом, одним з основних багатств держави, який відіграє дедалі більшу роль у системі державного управління. У суспільстві починається перерозподіл реальної влади від традиційних структур до центрів управління інформаційними потоками.

Доцільно погодитись з думкою вченої М. Павлютенкової, яка вважає, що інформатизація сильно впливає і на політичну обстановку в світі, виділяючи чотири інформаційні фактори:

- можливість використовувати у найбільшому ступені інтелектуальний потенціал як своєї країни, так і інших країн;

- можливість, використовуючи усі види інформаційних технологій, успішно формувати соціокультуру - глибинну основу нації, держави, розповсюджувати та запроваджувати свої духовні і ідейні цінності, свою культуру, мову;

- можливість гальмувати духовно-культурний розвиток інших країн, трансформувати і навіть підривати їх духовно-моральні засади;

- уміння поряд з відкритими силовими (економічними, дипломатичними і військовими) методами і засобами масштабно і цілеспрямовано використовувати приховані, тонкі інформаційні методи і засоби.

Негативний вплив впровадження інформаційних технологій відзначений і в основному робочому документі ІІ Міжнародного конгресу ЮНЕСКО "Освіта і інформатика": "Існує небезпека того, що технології при всій їх корисності можуть потягнути за собою уніфікацію та втрату культури і мови багатьох народів світу. Наприклад, такі засоби масової інформації, як телебачення, радіо і кіно, піддають народи масовому та безперервному впливу мови, цінностей та інформації інших культур, тоді як їх можливості зміцнення своєї власної спадщини досить обмежені. Розширення ІNTERNET та інших доступних на міжнародному рівні комунікаційних мереж переважно акцентує увагу на загальних моментах на шкоду специфічності, що поглиблює стурбованість з приводу можливості втрати власної культури. Багато її аспектів, включаючи мову, фольклор, традиції і характер, можуть бути втрачені під впливом західної і інших домінуючих культур".

Так, в США за період 1975-1990 рр. на відповідні науки, виробництво, капітальні вкладення в інформаційні послуги було витрачено більше 1500 млрд. дол., а в 1991-2005 рр. витрати по цих статтях складали 2500 млрд. дол.

В Америці у 1995 році були прийняті два ключових закони, що визначили стан інформатизації органів влади: про реформу управління інформаційними технологіями США (Іnformatіon Technology Management Reform Act of 1995); про скорочення обігу документів (Paperwork reductіon Act of 1995). Розділ, пов'язаний з реформою управління інформаційними технологіями, був включений також до Закону США про національну оборону на 1996 р. (Natіonal Defence Authorіzatіon Act for Fіscal Year 1996).

Американські законодавці були стурбовані низькою ефективністю попередніх капіталовкладень у державні інформаційні системи, недостатньо кваліфікованим використанням інформаційних технологій урядовими установами, що не сприяло вчасному отримуванню федеральним урядом переваг від швидких змін, які відбувалися у глобальній інформаційній індустрії. Метою законодавчого регулювання було:

- спонукати федеральний уряд до стратегічного використання інформаційних технологій для підвищення ефективності роботи;

- стимулювати своєчасне придбання сучасних інформаційних технологій та кваліфіковане їх використання;

- підвищити ефективність інформаційно-технологічного забезпечення урядових структур через переорієнтацію "від процесу на результат";

- піднести відповідальність чиновників перед Конгресом та громадянами за використання інформаційних технологій та ресурсів у діяльності установ;

- забезпечити рівень послуг, що надаються федеральним урядом, на рівні найкращих взірців від приватного сектора;

- здійснити міжвідомчий підхід до використання інформаційних ресурсів, доступних до загального користування у федеральному уряді;

- зменшити число зловживань та помилок, що виникають за умов недбалого управління інформаційними системами;

- забезпечити здатність федерального уряду та окремих його агентств до вдосконалення управлінських процесів та роботи в цілому за інформаційними технологіями;

- запровадити єдиний підхід до управління інформаційними ресурсами з метою підвищення дієвості та ефективності виконання програм федерального уряду.

Особлива роль відводиться одній з головних осіб в системі виконавчої влади - директорові Офісу управління та бюджету США (Dіrector of the Offіce of Management and Budger), який відповідає за оцінювання капіталовкладень в інформаційні технології для урядових органів. Керівники ж окремих урядових органів мають робити таку оцінку та контролювати результати запровадження в рамках своїх установ.

У кожному відомстві призначаються Голови з інформаційних справ (Cher Іnformatіon Offіcer) із обов'язками консультувати керівництво з питань придбання інформаційних технологій, управління інформаційними ресурсами, керувати розробленням та створенням інформаційної інфраструктури відомства. Особливі вимоги висуваються до персоналу, який здійснює закупівлю техніки, технологій та програмного забезпечення, збирає інформацію про найновіші технологічні та програмні розробки.

Для координації та обміну досвідом створена Рада голів з інформаційних справ, до якої входять представники різних відомств. Під керівництвом заступника директора Офісу управління та бюджету нею розробляються пропозиції з проблем скорочення суспільних витрат на збирання інформації, впровадження інформаційних технологій до урядових та приватних установ, надаються рекомендації з питань формування федеральної галузевої політики. Така рада отримує експертну допомогу від спеціальних груп радників, які створює сама, а також від міжвідомчих так званих "функціональних груп", що можуть створюватися за дорученням Президента США для вивчення систем телекомунікації, розробки інформаційної політики, програмного забезпечення, дотримання інформаційної (зокрема, комп'ютерної) безпеки.

Кожний річний звіт Конгресу з питань бюджету має містити повідомлення про результати їхньої діяльності. Періодично відбувається вибіркова перевірка відомств на предмет виявлення ефективності використання інформаційних технологій, результати якої впливають на перерозподіл бюджетного фінансування. Згідно із Законом про реформу управління інформаційними технологіями до завдань Конгресу США входить контроль за тим, щоб протягом найближчих 5 років органи виконавчої влади досягали зниження вартості функціонування та підтримки інформаційних технологій на 5 % і на стільки ж підвищили продуктивність їх використання.

Закон про реформу управління інформаційними технологіями США доповнюється Законом скорочення обігу документів, спрямованим на ефективніше використання наявних у федеральних агентствах інформаційних ресурсів, скорочення кількості документів та інформації, що вимагаються від юридичних та фізичних осіб федеральними органами. Метою цього закону є також зведення до мінімуму кількості документів, що складаються для федерального уряду. Він вимагає від федеральних агентств забезпечення найвищої віддачі та соціального сенсу інформації, яка створюється, збирається, підтримується та поширюється для федерального уряду. Цей закон захищає права й інтереси окремих громадян, підприємств та суспільства в цілому, стимулюючи зниження витрат і зусиль на збір інформації, поліпшуючи якість послуг, які надаються населенню, підвищуючи ефективність використання інформації та відкритість і звітність держави перед суспільством.

На теперішній час у США, країнах Європи і в Росії у вищих органах державної влади та управління, в міністерствах та відомствах, в обласних та місцевих органах управління функціонують та розробляються інформаційні системи, створюються інформаційно-аналітичні центри. Використання інформаційно-довідкових та аналітичних систем позитивно впливає на сферу державного управління та створює можливості для удосконалення і збагачення практики державного управління.

Потрібно визначити, що рівень інформатизації органів державного управління в США дуже високий і, перш за все, за рахунок використання сучасних технологій, високого ступеня стандартизації програмних продуктів, сучасних засобів зв'язку, що забезпечують швидкий та надійний доступ до будь-яких баз даних, експертних систем, що призначені для інтелектуальної підтримки спеціалістів і керівників у процесі прийняття рішень. Структурні підрозділи інформатизації органів державного управління в США одними з перших почали використовувати у своїй діяльності інформаційні системи і впроваджувати нові інформаційні технології (кінець 60-х рр.). Тому сьогоднішній стан робіт по інформатизації державних органів США дуже відрізняється від того, що спостерігається у Росії і Україні.

В США сьогодні основна увага зосереджена не лише на розробці нових інформаційних систем державного управління, але і на модернізації комп'ютерного обладнання та розвитку сучасних програмних засобів інтелектуальної підтримки. Наприклад, Міністерство фінансів США основну частину коштів, виділених на інформатизацію, направило на програму модернізації інформаційної системи податкової служби США і удосконалення управлінської діяльності 24 податкових служб країни. Широке розповсюдження в управлінській діяльності урядових та президентських структур США отримали ситуаційні центри, що відносяться до класу систем групової підтримки рішень. Основний режим роботи у ситуаційному центрі - аудіо- і відеодіалог, що забезпечується спеціальними комп'ютерними засобами за розробленими сценаріями. Загальна технологія робіт у ситуаційних центрах направлена на реалізацію наступних функцій:

- можливість ведення колективного діалогу великої кількості учасників нарад;

- образно-графічне і геоінформаційне представлення об'єктів і предметів наради, що доповнюється необхідними текстами і таблицями;

- динамічне проведення експрес-аналізу і оцінки стану ситуації і альтернативних рішень, що пропонуються керівниками відповідних відомств і експертами - учасниками нарад.

Сітьові комп'ютерні системи, сучасні засоби зв'язку складають основу технічного забезпечення ситуаційних центрів.

Комп'ютерні системи такого класу значно прискорюють роботу на найскладніших ділянках аналітичної діяльності, наприклад, при аналізі і оцінці оперативної обстановки в тій чи іншій надзвичайній ситуації, при обробці соціально-економічної інформації, підготовці звітів, формуванні оперативних доповідей та довідок.

Отже, можна констатувати, що найбільш перспективним, але дорогим напрямком інформатизації структур державного управління є системи підтримки прийняття групових рішень. В Японії, США і державах Західної Європи накопичений значний практичний досвід з використання таких систем у ситуаціях, де рішення приймаються голосуванням.

Так, у Німеччині розробкою нових інформаційних технологій та застосуванням їх у державно-управлінську діяльність займаються провідні наукові центри і фірми, наприклад, Німецький національний центр з математики і обробці даних, що включає в себе п'ять головних дослідницьких інститутів. Загальна кількість співробітників складає 1200 чоловік. Цей центр забезпечує:

- наукові дослідження у сфері інформаційних технологій. При цьому основне значення мають роботи по розробці та впровадженню методів для створення інформаційних систем;

- науково-методичну підтримку інтелектуальних систем;

- консультації у сфері технології мультімедіа і організації телеконференцій.

З 1976 р. в Німеччині існує кадрова інформаційна система (EPOS) Федерального Міністерства внутрішніх справ (ВМІ). В 1992 році почалась її модернізація, в основу якої була покладена концепція кадрової системи Міністерства юстиції, що максимально враховує функції організації і персоналу.

Заслуговує уваги досвід Росії по створенню інформаційних та інформаційно-аналітичних систем. Так, одне із найбільш комп'ютеризованих відомств Росії - Міністерство з надзвичайних ситуацій (МНС), на основі сучасних інформаційних технологій реалізує концепцію ситуаційних центрів, що дозволяє оперативно вирішувати завдання прогнозування і оцінки наслідків можливих надзвичайних ситуацій. В системі широко використовуються сучасні аудіо- і відеозасоби, технології проведення телеконференцій, сучасні системи зв'язку і досить потужний картографічний фонд.

Розробкою систем ситуаційного управління займаються не тільки в МНС, але і в органах виконавчої влади та в президентських структурах. Розроблена концепція і впровадження інформаційно-комунікаційної системи Ради Федерації. Ця система має можливість швидкого доступу до баз даних парламентів багатьох країн Європи і Америки.

Актуальність впровадження інформаційних технологій підтверджується тим, що зразу ж після створення у жовтні 1994 р. аналітичних служб у суб'єктах Російської Федерації в Адміністрації Президента було проведено нараду представників аналітичних служб органів виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації. На цій нараді була зроблена оцінка стану аналітичної діяльності в регіонах, намічені основні напрямки робіт по інформаційній, програмно-аналітичній і методичній підтримці аналітичних досліджень, зроблена спроба скоординувати аналітичну діяльність федеральних і регіональних структур Росії.

На початку 2000 р. в Адміністрації Президента відбулась нарада аналітичних служб Федеральних органів виконавчої влади Російської Федерації "Роль і місце аналітичних служб і інформаційно-технологічних систем при підготовці і прийнятті рішень в органах державної влади РВ".

Основна роль в інформаційному обслуговуванні структур державної влади відводиться інформаційним та інформаційно-аналітичним центрам, які складають у більшості органів інформаційні структури організації управління.

На думку вченого М.М. Тихомірова, система інформатизації державної служби повинна виконувати функції комп'ютерного центрального банку і локальних банків кадрової інформації. Причому в рамках такої системи повинні вирішуватись як чисто інформаційні завдання, що реалізують основні функції обробки кадрової інформації, так і завдання, що забезпечують можливість вести аналітичну (інтелектуальну) обробку інформації.

Федеральний банк кадрової інформації призначений для забезпечення необхідною інформацією Ради з питань державної служби при Президенті Російської Федерації та інформаційної взаємодії з міжнародними кадровими центрами.

Цей банк кадрової інформації виконує такі функції:

- ведення федерального реєстру державних службовців та реєстру державних посад державної служби Російської Федерації;

- ввід і корегування персональних даних на осіб, що займають посади федеральної державної служби Російської Федерації;

- інформаційне забезпечення пошуку і підбору кандидатів на вакантні посади і підготовка пропозицій по розстановці і ротації кадрів;

- інформаційне забезпечення підготовки пропозицій щодо формування кадрового резерву для федеральної кадрової служби;

- інформаційне забезпечення моніторингу кадрової ситуації у федеральних органах державної влади;

- інформаційне забезпечення аналітичних досліджень щодо використання кадрового потенціалу у сфері федеральної державної служби.

Створення інформаційної системи державного управління - це не застосування нових технічних засобів до розбухлої бюрократичної державної машини, а побудова концептуальної нової системи державного управління.

Інформаційно-технологічні нововведення в державному управлінні мають комплексний характер, зв'язані з одночасним і узгодженим використанням інформаційних, організаційних, правових, соціально-психологічних, кадрових, технічних, логіка-семантичних та багатьох інших факторів.

Аналіз інформаційно-аналітичного забезпечення держав СНД показує, що, по-перше, аналітичні служби ще недостатньо технічно оснащені, особливо засобами комунікацій; по-друге, підвищуються вимоги до якості рішень, що приймаються, і які залежать від професійних якостей аналітиків та від впровадження сучасних інформаційних технологій в процес прийняття рішень; по-третє, об'єми та потоки інформації як в державах, так і міждержавні так виросли, що процес інформаційного обміну не може бути ефективним без структурування системних угод по телекомунікаційних системах.

Аналіз стану розробок, впровадження та експлуатації інформаційних систем для органів державного управління в Україні показав, що за останні роки в Україні зроблена значна робота по застосуванню інформаційних технологій. Практично у всіх органах державної влади в Україні забезпечується інформаційна підтримка поточної роботи на рівні окремих персональних комп'ютерів з набором типових програмних продуктів. Більшість органів виконавчої влади застосовують локальні обчислювальні мережі.

Для України, в якій на фоні економічних реформ розгортається адміністративна реформа, питання формування інформаційної і аналітичної бази для прийняття управлінських рішень на державному рівні є особливо актуальним. Органи державної влади гостро відчувають недостатність інформаційного забезпечення своєї діяльності.

Єдиний підхід до подолання цього становища полягає у створенні державної інформаційно-аналітичної системи (ІАС). Рішення щодо її формування було прийняте на засіданні Ради національної безпеки і оборони України у червні 1997 року та введене в дію Указом Президента України від 21 липня 1997 року №663/97.

Метою робіт є створення державної інформаційної інфраструктури, яка б забезпечувала в подальшому інформаційно-аналітичну підтримку взаємодії фахівців органів державної влади у процесі обґрунтування прийняття рішень з питань управління державою.

Взаємний зв'язок структурних елементів системи передбачається здійснювати за допомогою загальної телекомунікаційної інформаційної магістралі на базі загальнодержавних каналів зв'язку, відомчих систем інформування та каналів зв'язку, а також урядових засобів зв'язку.

Таким чином, з технічної та технологічної точки зору ІАС є глобальною обчислювальною мережею інформаційно пов'язаних між собою структурних елементів, які є, у свою чергу, інформаційно-аналітичними системами відомств та міжвідомчими системами.

Важливо відмітити, що створення технічної та технологічної бази ІАС - це лише початок справи. Подальшими завданнями є:

- створення єдиного узгодженого інформаційного середовища усіх органів влади, яке розвивається і функціонує згідно певних концепцій та правил і забезпечує цілісність та актуальність всієї інформації;

- розробка аналітичних моделей, методів та алгоритмів відповідних задач з позицій сучасних досягнень науки, зокрема, системного аналізу, математичного моделювання та ін.;

- вдосконалення процесів управління в державних органах влади шляхом максимального використання ІАС;

- підготовка якісно нових фахівців, які повинні чітко формулювати задачі в умовах функціонування ІАС і цілеспрямовано використовувати отримані результати.

На сьогодняшній день результативність функціонування ІАС прямо пов'язана з інформатизацією регіонів, що обумовлюється наступними причинами:

- в багатьох випадках фінансування проектів інформатизації регіональних органів йде з місцевих бюджетів;

- вся первинна інформація формується в регіонах і, в деяких випадках, інших шляхів отримання певних даних не існує;

- в певних відомствах (наприклад, в Державному комітеті статистики, Державній податковій адміністрації) формується інформація, яка залишається на районному чи обласному рівнях, але може становити інтерес і для центральних органів влади (прикладом такої інформації можуть служити дані про фінансовий стан окремих суб'єктів підприємницької діяльності);

- неоднорідність, яка склалась історично між центром та регіонами, в оснащенні засобами інформатизації, впровадженні інформаційних технологій, підготовці кадрів.

Особливістю інформаційних потоків, що циркулюють у сфері адміністративного управління, є збирання інформації на найнижчому рівні (населений пункт, сільрада, підприємство, місто), використання зібраної інформації для прийняття рішень на своєму рівні і її агрегація для передавання на кожний наступний вищий рівень управління. Відомо, що з регіонів подається до 70-80 відсотків інформації, яка служить основою для прийняття рішень на загальнодержавному рівні, тож "білі плями" на полі своєчасної та достовірної інформації з регіонів можуть суттєво позначитися на обґрунтованості прийнятих рішень.

Структура державної служби України потребує, так само, як галузеві або функціональні структури державного управління, інформаційної підтримки, тому що поточна державно-управлінська діяльність органів влади і, особливо, обґрунтованість управлінських рішень, багато в чому залежать від повноти і якості інформаційних ресурсів, якими вони володіють. Інформатизація органів державного управління повинна розглядатись як постійний технологічний процес, що забезпечує своєчасну обробку інформаційних запитів і сприяє виробленню і прийняттю оптимальних рішень. При інформатизації структур державної служби керівництво цих структур має усвідомлювати, що впровадження комп'ютерних систем і інформаційних технологій в сферу їх діяльності потребує системного підходу, який передбачає глибокий аналіз проблем і виявлення "вузьких місць" у рішенні основних та додаткових задач.

Тобто потрібно визначити, що не підлягає інформатизації, і напрями діяльності, які доцільно інформатизувати.