Необходимость радикальной реформы управления на базе перехода к рыночным отношениям

В России исходные условия для перехода к рынку складывались гораздо менее благоприятно, чем в странах ЦВЕ, по причине огромных структурных диспропорций между базовыми (топливно-энергетический и металлургический комплексы) и обрабатывающими отраслями, высокой милитаризации экономики, длительности существования административно-командной системы, отсутствия в обществе традиций рыночной экономики и частной собственности, сильного влияния уравнительно-коллективистской психологии, шока от распада единого хозяйственного комплекса СССР. Уже в силу этих факторов переходный период не может не быть более длительным и болезненным, чем в странах ЦВЕ или Восточной Азии.

Прежняя концепция управления базировалась на марксистской трактовке экономического развития, именно поэтому управленческая наука развивала фундаментальные положения, обосновывающие необходимость централизации управления, моноцентрической системы хозяйствования, прямого управления предприятиями со стороны государства, ограничения хозяйственной - самостоятельности, жесткой системы распределения и связей между предприятиями.

Проведение рыночных реформ в России потребовало формирования новой управленческой концепции. Ее основные положения:

- децентрализация системы управления на базе сочетания рыночного и государственного регулирования социально-экономическими процессами;

- переход к полицентрической системе хозяйствования. С одной стороны, это приводит к увеличению количества и сложности решаемых в регионах задач, с другой -- упрощает систему управления народным хозяйством;

- сочетание рыночных и административных методов управления предприятиями государственного сектора;

- формирование и функционирование рыночных хозяйствующих субъектов как открытых, социально ориентированных систем. [1, с.9]

Переход России к рыночной экономике обусловил необходимость формирования системы менеджмента, адекватной российским условиям.

В связи с произошедшими серьезными изменениями в политической системе управления, в стране развернулась дискуссия о механизме перехода к рынку. Специальная комиссии, возглавляемая академиком А. Г. Аганбегяном, предложила три альтернативных варианта перехода к рыночным отношениям: внесение отдельных элементов рынка в существующую командно-административную систему управления;

быстрый переход к рынку без какого-либо государственного регулирования;

создание системы управления на основе регулируемой рыночной экономики. Этот вариант совершенствования системы управления соответствовал предложениям правительства.

Другая комиссия под руководством академика С. Шаталина подготовила программу, получившую название «500 дней», в которой был намечен целый комплекс мероприятий, необходимых для перехода к регулируемому рынку. Эта программа многими учеными рассматривалась как «шоковая терапия».

По итогам дискуссии был принят компромиссный вариант перехода от плановой системы управления к регулируемому рынку. В его основу была положена программа «500 дней», основной целью которой было полное разрушение административно-командной системы управления. С ноября 1991 г. начался процесс формирования рыночных отношений в России. [2]

Итак, после распада СССР экономическая ситуация в России была близка к катастрофической. Требовались чрезвычайные и решительные меры для стабилизации ситуации. Перед российским руководством стоял выбор: стабилизировать экономику с помощью традиционных методов и лишь после этого приступить к подготовке условий по либерализации экономики, как предлагали авторы «Программы 500 дней», либо пойти на быстрое проведение рыночных реформ в сочетании с некоторыми мероприятиями по стабилизации ситуации.

Выбор был сделан в пользу второго варианта. Было сформировано новое правительство, состоящее в основном из молодых ученых-экономистов во главе с Гайдаром, Шохиным и Чубайсом, которые знали общие направления западной экономической мысли, но совершенно не имели опыта практической хозяйственной работы, недостаточно ясно представляли себе все проблемы функционирования административной экономики. Отсутствовал также опыт и государственной деятельности. Судя по всему не было и конкретного четко продуманного плана перехода от административной системы к рынку, а также ясной социальной цели развития нового общества. Такая ситуация и предопределила ход реформ.

Первый этап реформ (январь 1992 г. - декабрь 1992 г.) начался с либерализации потребительских цен на большинство товаров и услуг, и отказа от централизованной системы распределения ресурсов. При сохранении высокого уровня монополизации производства это привело к чрезвычайно быстрому росту цен. В то же время рост средней заработной платы составил 10-15 раз.

Параллельно с этим в марте 1992 г. были отпущены цены на энергоносители и принят ряд мер по либерализации во внешнеэкономической сфере, что подтолкнуло рост экспорта сырья, металлов и энергоносителей.

Все эти меры дополнялись политикой жесткого ограничения денежной массы и отказа от протекционистских мер в отношении отечественных производителей, которые не успевали приспособиться к новым условиям хозяйствования. В результате начинается спад производства (за 1992 г. он составил по самым скромным подсчетам 14%), кризис неплатежей и т.д.

В условиях нарастающего хаоса с мая 1992 г. правительство отказалось от ограничения денежной массы и перешло к политике дешевых кредитов и предоставления льгот во внешнеэкономической деятельности. Такой поворот привел к росту инфляции. Осенью 1992 г. цены росли со скоростью 5% в неделю, происходит обвальное падение курса рубля и т.д.

Другим важным направлением реформ этого периода стала приватизация государственной собственности. В течение 1992-1993 г. были приняты и реализованы несколько программ по приватизации и акционированию.

Несмотря на принимаемые правительством меры стабилизации в экономике достигнуть не удалось. Продолжалось снижение объемов производства. [3, с.73]

Развитие рыночной концепции хозяйствования происходит с учетом множества трудностей, которые являются специфическими для современного состояния российской экономики.

Наблюдаются следующие проблемы российского общества:

- сбои экономической политики в стране (в обстановке неопределенности руководством предприятия, функциональность гораздо сложнее, чем в условиях развитого рыночного хозяйства, предприятия оказались под огромным налоговым прессом, фирмы успевают разоряться до того, как они окрепнут и начнут давать прибыль.

- вместо единого, общего рынка России, руководству приходится действовать в условиях раздробленности рынка, у каждой части которого свои юридические, экономические и национальные особенности, в деятельности компании немалую роль играет давление со стороны местных органов власти.

- для развития российского бизнеса не имеется пока правовой основы - это толкает менеджера на поиск обходных путей для проведения необходимых операций.

- имеет место взяточничество, расходы для прохождения всех бюрократических препятствий доходят до 300-400% от официальных. Причем юридическая защита почти отсутствует.

- сложные проблемы возникают у менеджеров при подборе кадров. Причиной является не до конца оформившийся в России рынок рабочей силы - приходится создавать в организации специальную службу по работе с кадрами, налаживать контакты с фирмами на найму.

В настоящее время необходимо гибкое сочетание методов рыночного регулирования с государственным регулированием социально - экономических процессов. Рынок не способен решить многие проблемы, связанные с нуждами всего общества, этим должно заниматься государственное регулирование.

Рыночное самоуправление обеспечивает интересы отдельных субъектов экономики (предусматривает интересы собственника), но не решает такие задачи, как поддержание общественного порядка, защита государства и граждан, защита окружающей среды, социальные проблемы.

Необходимость перехода от административно-командной экономики к современной рыночной была обусловлена

-нараставшей недееспособностью нетоварной экономики по мере исчерпания экстенсивных факторов экономического роста.

- ее недостатками:

1) негибкостью системы, ее медленной адаптацией к переменам. Адаптационные механизмы в форме происходящего по решению высшего руководства перераспределения материальных и финансовых ресурсов включаются лишь тогда, когда глубина диспропорций близка к критической точке.

2) крайне низкой производительностью вследствие тотального подавления хозяйственной инициативы.

С точки зрения характера проводимых преобразований в России преобладали институциональные реформы (преобразование собственности, формирование рыночной инфрастуктуры и т.д.) при явной недооценке промышленной политики и других мер, направленных на возобновление экономического роста и перестройку отраслевой структуры народного хозяйства. За период 1992-- 1998 гг. Россия прошла начальный этап преобразований, в течение которого удалось снизить инфляцию, в значительной мере провести либерализацию экономики, приватизировать преобладающую часть государственной собственности, создать основные правовые и организационные институты рыночной экономики.

Для России характерна ярко выраженная неравномерность проведения рыночных реформ в различных сферах и отраслях экономики. Дальше всего зашло формирование рыночных институтов в финансовом секторе, а в реальном секторе адаптация к рыночным условиям происходит крайне медленно.

В переходной экономике по сравнению с административно-командной системой происходит коренное изменение роли государства. Отказ от прежнего всевластия государства сопровождается превращением его в одного из участников хозяйственной деятельности.

В то же время, поскольку рынок еще не стал целостной системой, а стихийное действие рыночных механизмов не всегда приводит к повышению экономической эффективности, в переходный период существенную роль в проведении преобразований играет экономическая политика государства.

В 1991-1993 гг. в связи с приватизацией некоторых отраслей народного хозяйства ряд министерств и ведомств (например, Министерство внешней торговли, Госплан, Госснаб и др.) был упразднен. Создаются смешанные государственно-частные компании (акционерные общества "Газпром", "Лукойл" и др.), а также принципиально новые государственные органы - государственные комитеты по управлению государственным имуществом, по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур, Федеральная налоговая служба, федеральное казначейство.

Изменениям подверглась и действовавшая на тот момент система федеральных органов исполнительной власти. Они были настолько существенными, что потребовалась новая классификация государственных органов. Указом Президента РФ от 12 мая 1992 г. "Об упорядочении системы государственного управления" устанавливались следующие виды этих органов: 1) министерства; 2) государственные комитеты; 3) федеральные службы; 4) агентства; 5) комитеты.

Формально причинами реорганизации системы государственных органов провозглашались принципиальные изменения в политическом и экономическом строе. Подготовка и принятие Конституции РФ 1993 г. придали новую энергию процессу организационных преобразований..

Основными направлениями реформирования исполнительной власти выдвигались: 1) радикальное усиление регулирующей и контрольной функций органов исполнительной власти на базе повышения роли перспективного и текущего прогнозирования для принятия стратегических решений; 2) выработка оптимальной структуры органов исполнительной власти, основанной на реальных потребностях общества; 3) определение форм и методов эффективного взаимодействия исполнительной власти с иными ветвями государственной власти.

Для решения перечисленных задач по созданию современной эффективной системы государственного управления были предусмотрены разработка и принятие Программы государственного строительства. Основную часть Программы должна была составить новая концепция системы исполнительной власти в Российской Федерации. Предусматривалось широкое обсуждение проекта Программы с привлечением независимых экспертов - ученых и практиков (этого, к сожалению, не было сделано).

Если свести воедино все предложения, высказанные в посланиях Президента РФ с 1994 по 1999 год, то цель административной реформы сводилась к следующему: 1) сократить число государственных служащих; 2) создать условия, вынуждающие государственные структуры конкурировать в области предоставления услуг населению; 3) пересмотреть показатели, по которым оцениваются результаты деятельности государственных органов; 4) разработать программы, направленные на централизацию (или наоборот - децентрализацию, реорганизацию, ликвидацию) системы управления; 5) повысить квалификацию государственных служащих; 6) стимулировать служащих и т.д.

Эти и многие другие предложения были зачастую внутренне не увязаны между собой и нередко даже противоречили друг другу. Так, безуспешными оказались все попытки призвать служащих к повышению эффективности деятельности органов управления, поскольку ее результатом должно было стать сокращение численности служащих. Единую концепцию административной реформы создать так и не удалось.

Нынешние функции государственного аппарата не приспособлены в целом для решения стратегических задач. Стало ясно, что потенциал частичных улучшений государственного аппарата исчерпан. Результатом административной реформы должен стать эффективный, компактный и работающий государственный аппарат, адекватный поставленным целям. Предлагалось, во-первых, модернизировать систему исполнительной власти в целом с тем, чтобы государство могло создавать условия для развития экономических свобод, задавать стратегические ориентиры, предоставлять населению качественные публичные услуги и эффективно управлять государственной собственностью; во-вторых, использовать эффективные и четкие технологии разработки, принятия и исполнения решений; в-третьих, дать анализ реализуемых государственных функций с тем, чтобы сохранить только необходимые. . [4]

Таким образом, в условиях России, где обостряется борьба за передел власти и собственности между различными группировками внутри властной вертикали, необходимо проводить курс на проведение эффективной административной реформы, которая обуславливается особенностью перехода к рыночной экономике. То есть, несмотря на формирование рыночных механизмов хозяйствования, роль государственного регулирования остается довольно весомой в силу множества факторов. В силу этой особенности играет большую роль эффективность государственного управления, именно поэтому реформа управления должна быть начата, в первую очередь, с правительства, федеральных министерств и ведомств, их территориальных органов. Необходимо преодолеть сопротивление административной реформе со стороны чиновничьего аппарата. В этой связи следует предпринять решительные шаги в направлении противодействия указанным тенденциям, чтобы обеспечить успешность проведения реформы управления в нашей стране и вывести экономику на новые рубежи.

Отечественное управление прошло длительный путь развития, который уже проявился в реформах Столыпина и Витте, которые пытались преобразовать систему управления еще в начале ХХ века, но потерпели неудачу, поскольку посягнули на главную особенность русской государственной системы - принципы централизованности и самодержавия царизма.

С установлением советской власти происходит ряд перемен в системе управления, которые выражаются как на теоретическом, так и на практическом уровнях.

В развитие отечественного управления существенный вклад внесли ряд ученых, таких как А.К. Гастев, П.М. Керженцев, Н.А. Витке, Е.Ф. Розмирович, И.М. Бурдянский, О.А. Ерманский, стали формироваться первые школы управления, которые обеспечивали развитие управленческих принципов, сообразных формирующейся социально-экономической формации (в частности систему НОТ).

Особенностью советского государства является общественная собственность в сфере хозяйственных отношений.

Происходит полная монополизация управления хозяйственной деятельностью страны в рамках административно-командной системы, которая, будучи основанной на общественной собственности позволяла концентрировать материальные и людские ресурсы общества на важнейших направлениях и обеспечивать мощные прорывы на решающих участках хозяйственной деятельности.

Происходили попытки реформирования сложившейся системы как в сторону внедрения в нее элементов рыночной экономики, так и в сторону уменьшения централизованности хозяйственного управления, но они были обречены на провал именно в силу политических целей и задач руководящей власти. Однако исторически эта система была обречена на поражение в результате нараставшей недееспособности нетоварной экономики по мере исчерпания экстенсивных факторов экономического роста, и проявления последствий недостатков системы: ее негибкости и медленной адаптации к переменам (адаптационные механизмы в форме происходящего по решению высшего руководства перераспределения материальных и финансовых ресурсов включались лишь тогда, когда глубина диспропорций была близка к критической точке); крайне низкой производительности вследствие тотального подавления хозяйственной инициативы.

В переходной экономике по сравнению с административно-командной системой происходит коренное изменение роли государства. Отказ от прежнего всевластия государства сопровождается превращением его в одного из участников хозяйственной деятельности.

Основными направлениями реформирования исполнительной власти выдвигались: 1) радикальное усиление регулирующей и контрольной функций органов исполнительной власти на базе повышения роли перспективного и текущего прогнозирования для принятия стратегических решений; 2) выработка оптимальной структуры органов исполнительной власти, основанной на реальных потребностях общества; 3) определение форм и методов эффективного взаимодействия исполнительной власти с иными ветвями государственной власти.

Для решения перечисленных задач по созданию современной эффективной системы государственного управления были предусмотрены разработка и принятие Программы государственного строительства.

Таким образом, в условиях России, где обостряется борьба за передел власти и собственности между различными группировками внутри властной вертикали, необходимо проводить курс на проведение эффективной административной реформы, которая обуславливается особенностью перехода к рыночной экономике, способной вывести наше государство на новые рубежи.

Литература

1. Н. Н. Пилипенко, Е. Л. Татарский. Основы менеджмента. - М.: «Маркетинг», 2002. - 92 с

2. Блом Р., Мелин Х., Сарно И., Сарно А.. Социальный капитал доверия и менеджериальные стратегии // Мир России. 2005. Т. XIV. № 2. С. 126-159.

3. Яблонских Е.К. История экономики России XX века 1917-2000 годы. Конспект лекций. - Москва: МГТУ «Станкин», 2004. - 147 с.

4. Вишняков В.Г. Административная реформа в России: от кризиса государственного управления к эффективному государству //"Журнал российского права", N 10, октябрь 2003 г. С.23-25