Понятие административного регламента

Вступление

В Методических рекомендациях используются следующие термины и определения:

государственная функция- регулярная деятельность исполнительного органа государственной власти по реализации или обеспечению реализации властных полномочий.

государственная услуга - это деятельность органа исполнительной власти, выражающаяся в совершении действий и (или) принятии решений, влекущих возникновение, изменение или прекращение правоотношений или возникновение документированной информации (документа) в связи с обращением гражданина или организации в целях реализации их прав, законных интересов либо исполнения возложенных на них нормативными правовыми актами обязанностей.

административный регламент - нормативный правовой акт, определяющий:

сроки и последовательность действий органа исполнительной власти;

порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами;

порядок взаимодействия с другими органами исполнительной власти и организациями;

порядок обжалования действий (бездействия) должностных лиц при исполнении государственных функций или предоставлении государственных услуг.

административный регламент предоставления государственной услуги - нормативный правовой акт, определяющий сроки и последовательность действий и (или) принятия решений исполнительного органа государственной власти, влекущих возникновение, изменение или прекращение правоотношений или возникновение (передачу) документированной информации (документа) в связи с непосредственным обращением (заявлением) гражданина или организации в целях реализации их прав, законных интересов либо исполнения возложенных на них нормативными правовыми актами обязанностей.

административный регламент исполнения государственной функции - нормативный правовой акт, определяющий сроки и последовательность действий и (или) принятия решений исполнительного органа государственной власти, влекущих возникновение, изменение или прекращение правоотношений или возникновение (передачу) документированной информации (документа), не связанных с непосредственным обращением (заявлением) гражданина или организации;

административная процедура - последовательность действий органа исполнительной власти при исполнении государственной функции или предоставлении государственной услуги;

избыточная административная процедура - последовательность действий органа исполнительной власти, исключение которых из административного процесса не приводит к снижению качества исполнения государственной функции или предоставления государственной услуги. Например, избыточные согласования (в случае, если результат согласования не влияет на решение), избыточные уведомления, и т.д.

избыточное административное действие - административное действие, исключение которого из административной процедуры позволяет достичь результата административной процедуры без дополнительных затрат.

Концепция проекта федерального закона "Об административных регламентах в исполнительных органах государственной власти в Российской Федерации" [rus]

Тематика

Подготовлена в Центре стратегических разработок, с участием ГУ - Высшая школа экономики; при поддержке экспертов:

общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства "Опора России", всероссийской ассоциации частных и приватизированных предприятий, ИНО "Общественный договор", Института независимой экспертизы и права, Фонда развития парламентаризма, Всемирного банка, Проекта "Административная реформа" ТАЛЕС

Одной из важных задач административной реформы является повышение эффективности и качества осуществления функций исполнительных органов государственной власти, в том числе функций, связанных с оказанием государственных услуг.

Серьезными проблемами, порождающими низкую эффективность исполнения государственных функций, являются: включение в компетенцию исполнительных органов государственной власти избыточных государственных функций; неопределенность показателей результативности исполнения государственных функций; неоправданно высокая доля дискреционных полномочий; чрезмерная и иногда намеренная усложненность административных процедур; их закрытость, непрозрачность для гражданского общества и потребителей государственных услуг; отсутствие четких критериев и механизмов оперативного внутреннего контроля административной деятельности. Это приводит, с одной стороны, к снижению ответственности исполнительных органов государственной власти и их должностных лиц, малой эффективности их деятельности, коррупции, извлечению административной ренты, а с другой - к нарушениям прав и свобод личности, избыточным обременениям и затратам (всех видов ресурсов) для граждан и организаций.

Эти проблемы во многом порождены слабым развитием в отечественном законодательстве процедурных и процессуальных норм, регулирующих организацию исполнения функций исполнительных органов государственной власти, и, соответственно, бессистемностью, неупорядоченностью нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти, устанавливающих процедурные аспекты их деятельности.

Единые требования к разработке и применению ведомственных нормативных правовых актов, содержащих нормы процессуального характера, на сегодняшний день практически отсутствуют. Не получили развития и механизмы учета интересов потребителей (граждан и организаций) государственных услуг при реализации исполнительными органами государственной власти функций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина.

Федеральный закон "Об административных регламентах в исполнительных органах государственной власти в Российской Федерации" должен стать правовой базой для улучшения исполнения государственных функций за счет оптимизации административного регулирования их исполнения - для разработки и применения административных регламентов в исполнительных органах государственной власти.

Разработка и применение административных регламентов в устанавливаемом законом порядке должны стимулировать модернизацию (оптимизацию) исполнения государственных функций в интересах граждан, их объединений, эффективности государства.

Основная идея, цели, предмет правового регулирования, круг лиц, на которых распространяется действие данного законопроекта

Основная идея проекта федерального закона "Об административных регламентах в исполнительных органах государственной власти в Российской Федерации" заключается в создании системы правовых предпосылок для последовательной и масштабной модернизации деятельности по осуществлению государственных функций в исполнительных органах государственной власти. С этой целью в законопроекте предусматривается установить единые нормативные требования к исполнению государственных функций, реализация которых будет осуществляться, как правило, только на основе и в строгом соответствии с административными регламентами. Исключение предполагается сделать лишь для вновь вводимых государственных функций, которое будет действовать в течение срока, не превышающего один год.

Законопроектом также будет предусмотрено, что после вступления закона в силу в течение установленного им переходного периода будут отменены многочисленные действующие в настоящее время в этой сфере подзаконные акты.

При этом устанавливаемые в законопроекте требования к административным регламентам нацеливают их разработку на стимулирование модернизации исполнения государственных функций на базе современных информационных технологий. Именно их использование, создаваемые ими новые возможности (в том числе возможности электронных административных регламентов) создают базу серьезного улучшения исполнения государственных функций.

Разрабатываемый закон призван регулировать отношения, возникающие при разработке, принятии, применении, изменении, отмене административных регламентов и контроле их исполнения, а также устанавливает ответственность за неисполнение норм административных регламентов.

Участниками отношений, регулируемых разрабатываемым законом, признаются:

- физические лица (в том числе индивидуальные предприниматели) и юридические лица, заинтересованные в получении государственной услуги;

-исполнительные органы государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, уполномоченные исполнять государственные функции в пределах их компетенции;

-должностные лица, уполномоченные от имени или по поручению органов государственной власти совершать управленческие действия по реализации компетенции этих органов.

Исполнительные органы государственной власти и их должностные лица обязаны оптимизировать исполнение государственных функций - в том числе и в первую очередь связанных с оказанием государственных услуг - путем создания и последующего изменения их административных регламентов и несут ответственность за соблюдение норм административных регламентов в порядке, установленном разрабатываемым федеральным законом.

Физические и юридические лица вправе в установленном настоящим федеральным законом порядке:

требовать оптимизации исполнения государственных функций, в том числе оказания государственных услуг, путем разработки и принятия их административных регламентов, внесения изменений в действующие административные регламенты;

участвовать в разработке и принятии административных регламентов, отстаивая в них свои права и законные интересы;

требовать соблюдения норм административных регламентов, установления ответственности за их нарушение исполнительными органами государственной власти и их должностными лицами;

получить возмещение нанесенного нарушением административных регламентов ущерба их правам, свободам и законным интересам, а также их восстановление.

Административные регламенты, разработанные и принятые в соответствии с федеральным законом, подлежат применению исполнительными органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в случае наделения их отдельными государственными полномочиями. По вопросам, касающимся реализации органами местного самоуправления своих полномочий по вопросам местного значения, в том числе вопросам оказания публичных услуг, предполагается разработать и принять отдельный федеральный закон. При этом должно соблюдаться единство принципов (подходов) регламентирования порядка разработки и применения административных регламентов государственных и муниципальных функций и органов.

Понятие административного регламента

В законопроекте под административным регламентом понимается нормативный правовой акт, устанавливающий стандарты исполнения государственных функций, т.е. обязательные требования к показателям, содержанию, порядку совершения, качеству управленческих действий, процедур и процессов, обеспечивающие эффективную реализацию государственных функций исполнительным органом государственной власти в пределах его компетенции в интересах государства, граждан и юридических лиц.

Административный регламент должен исчерпывающим образом (с описанием последовательно выполняемых действий, процедур и их стадий, сроков исполнения, вариативностью возможных решений, формой результата, должностным положением исполнителя и т.д.) регулировать исполнение соответствующих государственных функций.

Модернизация исполнения государственных функций предполагает разработку электронных административных регламентов.

Под электронным административным регламентом, правовой статус которого закрепляется обычным административным регламентом, в законопроекте понимается электронная форма административного регламента (форма реализации административных регламентов с помощью информационно-коммуникационных технологий), используемая для выполнения, анализа и контроля управленческих действий и процедур, обеспечивающих принятие исполнительным органом государственной власти управленческого решения и/или оказание государственной услуги в электронной форме. Электронный административный регламент согласно законопроекту может также регулировать исполнение государственной функции преимущественно в электронном виде.

Сфера действия административных регламентов

Административными регламентами государственных функций в соответствии с разрабатываемым законом должно быть в первую очередь урегулировано исполнение государственных функций и отдельных процессов (административных деловых процессов), обеспечивающих их исполнение, непосредственно связанных с:

1)осуществлением исполнительными органами государственной власти контрольной и надзорной деятельности;

2)межведомственным взаимодействием (взаимодействием исполнительных органов государственной власти в процессе осуществления государственных функций);

3)оказанием государственных услуг неопределенному кругу лиц, обеспечением исполнения прав и обязанностей граждан и организаций, оказанием государственных услуг конкретным гражданам и организациям непосредственно в государственных органах, включая вопросы:

а)регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;

б) лицензирования отдельных видов деятельности;

в) регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;

г) предоставления земельных участков, участков недр, участков лесов, водных объектов, а также изъятие этих участков и объектов у собственника или иного законного владельца;

д) предоставления организациям, индивидуальным предпринимателям или физическим лицам кредитов, ссуд, субвенций, субсидий, компенсаций, финансовой и материальной помощи, инвестиций, квот, гарантий, льгот и преимуществ за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, а также средств государственных внебюджетных фондов;

е) размещения государственных заказов;

ж)управления государственным имуществом или имущественными правами;

з) выдачи разрешений на выполнение строительно-монтажных работ (строительных разрешений), на эксплуатацию строительных и других объектов или оборудования, а также принятия других управленческих решений по вопросам инвестиционной деятельности;

и) регистрации граждан по месту жительства и месту пребывания;

к) регистрации транспортных средств;

л) предоставления гражданам жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищных фондов и пользования этими помещениями;

м) приватизации жилых помещений;

н) назначения и выплаты пенсий, пособий;

о) признания за физическим лицом статуса, дающего основание для получения льгот и преимуществ;

п) выдачи документов, имеющих юридическое значение;

р) предоставления, удостоверения, регистрации или приостановления (прекращения) иных правомочий организаций, индивидуальных предпринимателей и физических лиц, и иных.

Административные регламенты не разрабатываются для государственных функций, процессуальный порядок осуществления (участия в осуществлении) которых исполнительными органами государственной власти регулируется процессуальными кодексами и федеральными законами (УПК, КоАП, ГПК, АПК, федеральными законами "Об исполнительном производстве", "Об оперативно-розыскной деятельности").

Виды административных регламентов

В законопроекте предполагается закрепить понятие, требования к разработке и содержанию двух основных видов административных регламентов: административных регламентов государственных функций и административных регламентов исполнительных органов государственной власти.

Под административным регламентом государственной функции предлагается понимать нормативный правовой акт, регулирующий исполнение исполнительными органами государственной власти, в пределах их компетенции, отдельной государственной функции либо группы сходных по содержанию государственных функций.

Административный регламент государственной функции является самостоятельным нормативным правовым актом, независимо от того, включен ли он в состав административных регламентов соответствующих исполнительных органов государственной власти.

Под административным регламентом исполнительного органа государственной власти предлагается понимать нормативно-правовой акт, устанавливающий порядок и организацию исполнения государственных функций данным исполнительным органом государственной власти.

Административные регламенты исполнительных органов государственной власти принимаются для всех исполнительных органов, включая Правительство РФ (высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ), министерства, службы, агентства.

В целях оптимизации разработки административных регламентов по решению Правительства РФ (высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) могут быть разработаны и утверждены типовые административные регламенты исполнительных органов государственной власти, типовые административные регламенты, устанавливающие общие требования к группе сходных государственных функций (для органов и функций, в отношении которых "конкретные" регламенты еще не приняты).

В проекте разрабатываемого закона предполагается закрепить понятие, требования к разработке и содержанию прежде всего административных регламентов государственных функций, затрагивающих права и интересы граждан и организаций, поскольку административный регламент исполнительного органа государственной власти является в определенной мере производным нормативным правовым актом, закрепляющим общую организационную структуру и порядок работы ведомства по исполнению входящих в его компетенцию государственных функций.

Хотя разработка административных регламентов функций и административного регламента органа должна вестись параллельно, представляется что создание административных регламентов функций (а до этого, или вместе с этим - модернизация административных деловых процессов) в принципе должно предшествовать работе по созданию административных регламентов органов ( в смысле настоящего федерального закона) и, соответственно, всех иных соподчиненных регламентов. При этом административный регламент ведомства не есть механическое соединение функциональных административных регламентов. Он должен представлять собой оптимальную организационную модель, нацеленную на выполнение всех возложенных на ведомство государственных функций с максимально эффективным использованием структурных подразделений для выполнения однотипных или близких по предмету управленческих задач и сбалансированную с точки зрения всех обязательных функционально-регламентных сроков, сложности и масштабности решаемых задач.

Требования к административным регламентам

1.Требования к содержанию административных регламентов.

Административный регламент государственной функции включает в себя следующие основные элементы:

- показатели результативности исполнения государственной функции;

-последовательность действий и решений, необходимых для осуществления функции

исполнительного органа государственной власти, а также структурные подразделения и их должностные лица, ответственные за совершение действия или принятие решения;

- варианты действий и решений и формализованные критерии выбора одного из вариантов решения;

-сроки совершения отдельных действий и принятия решений, максимальный срок осуществления функции в различных случаях;

-нормативы (пределы) использования ресурсов, необходимых для совершения действия или принятия решения;

-формы и порядок контроля за совершением действий и принятием решений в ходе осуществления функции исполнительного органа государственной власти;

-формы отчетности о совершении действий или принятия решений в ходе осуществления функции исполнительного органа государственной власти.

В случае если государственная функция непосредственно связана с оказанием государственных услуг, составным элементом нормативной базы осуществления такой государственной функции будут являться также стандарты соответствующих государственных услуг - требования к объему, качеству и условиям предоставления государственных услуг. Административный регламент и стандарт государственных услуг являются взаимосвязанными нормативными документами, первый из которых детально устанавливает процедуру оказания государственной услуги, а второй - параметры государственной услуги, т.е. то, что потребитель услуги вправе ожидать от государственных органов в ответ на свой запрос услуги или в связи с реализацией своих прав и обязанностей.

Общие требования к разработке и применению стандартов государственных услуг предлагается установить отдельным федеральным законом.

Административный регламент исполнительного органа государственной власти включает в себя следующие элементы:

-административные регламенты государственных функций, исполняемых данным исполнительным органом;

-административные регламенты подразделений (управлений, департаментов, отделов и др.) исполнительных органов государственной власти;

-административные регламенты межведомственного взаимодействия.

-типовые должностные регламенты государственных служащих;

- регламенты организационных процедур (административных деловых процедур), в том числе:

-процедур организации деятельности исполнительного органа государственной власти (распорядка работы, заседаний, совещаний, планирования работы);

-процедур осуществления важнейших обеспечительных функций исполнительного органа государственной власти, имеющих определяющее значение для нормального осуществления государственных функций (планирования, информационного обмена; правил работы с информацией, порядка доступа к информации, порядка ее передачи; делопроизводства);

-иных организационных процедур (порядка делегирования полномочий; реорганизации и ликвидации структурных подразделений, учреждений).

-процедур рассмотрения жалоб, заявлений, обращений граждан и организаций;

-процедур доступа граждан и организаций к информации о деятельности

исполнительного органа государственной власти;

-процедур участия граждан и организаций в процессе принятия решений исполнительным органом государственной власти);

- формы и порядок контроля совершения действий и принятия решений в ходе осуществления функций органа исполнительной власти;

-формы отчетности о деятельности органа по исполнению государственных функций;

-ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение административных регламентов.

2.Требования по унификации и оптимизации исполнения государственных функций. В целях унификации, оптимизации и модернизации исполнения государственных функций административные регламенты должны обеспечивать:

-унификацию и универсализацию порядка осуществления исполнительными органами государственной власти функций, в том числе с использованием электронных административных регламентов;

-оптимизацию показателей исполнения государственной функции, в том числе в интересах граждан и организаций, реализация прав и обязанностей которых обеспечивается исполнением государственной функции;

- устранение избыточных административных действий и процедур;

- упрощение административных процедур;

- уменьшение сроков исполнения административных действий и процедур;

-устранение необоснованных действий (широкого усмотрения) со стороны непосредственного исполнителя государственной функции;

- устранение необоснованных обременений для граждан и организаций;

- сокращение затрат (всех видов ресурсов) граждан и организаций в связи с исполнением государственных функций;

-прозрачность всех административных действий и процедур для граждан и организаций;

-доступность в режиме реального времени информации о ходе исполнения государственной функции (в т.ч. оказания государственной услуги) в отношении гражданина (организации);

- минимизацию затрат (всех видов ресурсов) для получения указанной информации гражданами и организациями;

- возможность оперативного внутриведомственного контроля за ходом исполнения государственной функции;

-установление персональной ответственности за соблюдение требований административных регламентов по каждой стадии исполнения государственной функции;

- интеграцию в единое функциональное целое совокупности действий, операций, процессов и процедур по исполнению государственной функции.

3.Требования по ограничению обременений (обязательств, накладываемых на граждан и организации в связи с исполнением государственной функции).

Административные регламенты должны содержать закрытый перечень допускаемых обременений граждан и организаций, накладываемых на них в связи исполнением государственных функций. Иные обременения, в том числе в виде обязательных или иным образом предполагаемых государственных услуг, должны быть запрещены разрабатываемым законом.

4.Требования к административным регламентам как электронным административным регламентам должны устанавливать предписания максимального использования возможностей информационно-коммуникационных технологий.

Административный регламент должен включать технический регламент автоматизированной информационной системы (АИС) в части обязательных к ней требований. При этом должно быть официальное подтверждение того, что АИС конкретного исполнительного органа технически соответствует регламентным требованиям к автоматизированному (компьютеризованному) процессу оказания услуги (реализации функции). Декларирование соответствия АИС (согласно ФЗ "О техническом регулировании") требованиям административного регламента должно осуществляться на основе собственных документов Комиссии по разработке административных регламентов (как вариант: АИС должна быть сертифицирована и сертификат включается в состав доказательственных материалов Комиссии по разработке административных регламентов) (приложение 2).

5.В административных регламентах конкретных государственных функций должен быть установлен закрытый перечень обстоятельств, допускающих применение упрощенных процедур исполнения соответствующих государственных функций (оказания государственных услуг).

6.Указанные основные требования к административным регламентам конкретизируются применительно к отдельной государственной функции в техническом задании на разработку административного регламента.

Эти требования могут также конкретизироваться в типовых административных регламентах министерств, служб, агентств, типовых административных регламентах государственных функций и функций межведомственного взаимодействия, утверждаемых постановлениями Правительства РФ.

Порядок разработки, принятия и применения административных регламентов

1.Обязательные задачи разработки. Законопроект должен установить обязательность выполнения в ходе разработки административных регламентов следующих задач:

-описание существующего процесса (с выделением юридически значимых действий и решений) исполнения государственной функции (функций);

-анализ эффективности исполнения государственной функции (функций) с целью выявления ресурсов для ее оптимизации;

-подготовку предложений по модернизации исполнения государственной функции (функций) на базе современных информационных технологий, на основе модернизации обеспечивающих ее исполнение административных деловых процессов;

- формулировку и установление норм административного регламента, закрепляющих признанные необходимыми и достаточными предложения по модернизации (оптимизации) исполнения государственной функции (функций).

2. Сроки разработки. Разработка административного регламента проводится согласно графику подготовки административных регламентов, утверждаемому на переходный период Правительством РФ по представлению Комиссии Правительства РФ по разработке административных регламентов (и - здесь и далее - соответствующих органов и структур субъектов РФ).

Разработка административного регламента вновь устанавливаемой государственной функции осуществляется по Постановлению Правительства РФ одновременно с учреждением новой государственной функции. Административный регламент вновь устанавливаемой государственной функции должен быть утвержден не позднее, чем в течение года после ее учреждения.

Исполнение вновь устанавливаемой государственной функции без утверждения соответствующего административного регламента по истечении года с момента ее установления не допускается. Совершенные в отсутствии административного регламента действия по выполнению этой функции могут быть оспорены в судебном порядке.

3.Комиссии по разработке административных регламентов. Разработка административных регламентов возлагается на систему комиссий по разработке административных регламентов, которая включает в себя:

-Комиссию Правительства РФ по разработке административных регламентов (далее - Комиссия Правительства РФ);

- комиссии по разработке административных регламентов, создаваемые в каждом министерстве, федеральной службе и федеральном агентстве (во главе с руководителем соответствующего федерального исполнительного органа государственной власти) (далее - комиссии ведомств)

-соответствующие комиссии при исполнительных органах государственной власти субъектов РФ).

4.Состав комиссий. В комиссии по разработке административных регламентов должны входить представители государственных органов и представители структур гражданского общества.

В Комиссию Правительства РФ входят на паритетных началах лица, представляющие Правительство России, и представители крупнейших общероссийских объединений предпринимателей (ТПП, РСПП, ОПОРА, и т.д.), общественных (в том числе профессиональных - ФНПР и т.п.), а также научных (РАН и др.) организаций.

В комиссии ведомств (состав которых для министерств должен утверждаться решением Правительства по представлению министра, а для служб и агентств - приказом министра соответствующего министерства по представлению руководителя службы или агентства после рассмотрения на коллегии министерства) включаются представители исполнительного органа, в котором создается комиссия, а также других заинтересованных ведомств.

В случае, если государственная функция, для которой разрабатывается административный регламент, непосредственно связана с реализацией прав и обязанностей граждан и организаций, в состав соответствующей комиссии или ее полномочного органа (подкомиссии), формируемого для подготовки указанного административного регламента, включается равное числу представителей ведомства (ведомств) количество представителей заинтересованных лиц - хозяйствующих субъектов, их объединений, объединений граждан, являющихся потребителями соответствующей государственной услуги (государственных услуг) или зависящих от исполнения этой государственной функции в реализации своих прав и обязанностей.

Критерии отнесения организаций к потребителям (организациям, объединяющим потребителей) государственной услуги устанавливаются Правительством РФ. Указанные организации аккредитуются при Правительстве РФ в срок, установленный Правительством РФ. При превышении количества аккредитованных организаций над количеством мест в комиссии, подлежащих заполнению из числа их представителей, заполнение указанных мест производится по жребию с последующей ротацией.

5.Полномочия комиссий. Законопроект должен установить полномочия комиссий, обеспечивающие защиту разработки административных регламентов от влияния узковедомственных интересов:

Комиссия Правительства РФ:

- организует разработку административного регламента Правительства РФ, а также административных регламентов межведомственного взаимодействия и государственных функций, исполнение которых осуществляют несколько исполнительных органов государственной власти;

- координирует деятельность ведомственных комиссий, оказывает им научно-методическую поддержку;

-обеспечивает унификацию требований к административным регламентам, в том числе к электронным административным регламентам, согласуя и при необходимости дорабатывая техни.ческие задания на разработку административных регламентов, а также представленные для обсуждения и на утверждение проекты административных регламентов;

-направляет представленные в Комиссию административные регламенты на утверждение.

Комиссия ведомства: организует разработку административного регламента соответствующего ведомства, а также административных регламентов государственных функций, которые исполняет соответствующее ведомство.

6.Федеральный уполномоченный орган по вопросам административных регламентов. Работа Комиссий по разработке административных регламентов обеспечивается федеральным уполномоченным органом по вопросам административных регламентов.

Федеральный уполномоченный орган:

-согласует подготовленные решения ведомств об утверждении технических заданий на разработку административных регламентов, о принятии и изменении административных регламентов;

-проводит экспертизу проектов административных регламентов и изменений к ним;

- обеспечивает контроль соблюдения административных регламентов.

Законопроект должен определить основные задачи федерального уполномоченного органа.

7.Процедура разработки административных регламентов состоит из нескольких этапов, включающих в себя следующие мероприятия, организуемые комиссией, в компетенцию которой входит организация разработки соответствующего регламента:

1)подготовка проекта технического задания на разработку административного регламента. Утверждение технического задания осуществляет орган, в компетенцию которого входит принятие соответствующего административного регламента. Решение об утверждении технического задания принимается по согласованию с федеральным уполномоченным органом.

Проект технического задания может быть внесен в инициативном порядке любым лицом в соответствующую комиссию и должен быть рассмотрен ею.

2)проведение конкурса с целью определения разработчика проекта административного регламента. Участником конкурса может быть любое лицо. Конкурс по определению разработчика административного регламента, организация разработки которого входит в компетенцию комиссии службы, агентства, организуется комиссией министерства, а регламента, организация разработки которого входит в компетенцию комиссии министерства или Комиссии Правительства РФ - Комиссией Правительства РФ;

(вариант второго этапа - формирование рабочей группы с участием представителей заинтересованных лиц, включенных в состав соответствующей комиссии)

Проект административного регламента может быть внесен в инициативном порядке любым лицом в соответствующую комиссию и должен быть рассмотрен ею.

3)публикация по окончании разработки проекта административного регламента уведомления об этом (уведомления о разработке) в печатном издании исполнительного органа государственной власти и в информационной системе общего пользования в электронно-цифровой форме. Уведомление должно содержать информацию о цели этого административного регламента, обоснование необходимости его разработки и указание о предъявляемых к нему требованиях, информацию о способе ознакомления с проектом административного регламента, почтовый адрес и адрес электронной почты, по которым должен осуществляться прием в письменной форме замечаний заинтересованных лиц по указанному проекту;

4)обеспечение с момента опубликования уведомления доступности проекта административного регламента для ознакомления заинтересованными лицами;

5)организация в течение установленного срока публичного обсуждения проекта.

Закон должен регламентировать публичное обсуждение, установив обязательные требования к нему, включая обеспечение участия в нем неограниченного круга лиц.

6) публикация в печатном издании соответствующего исполнительного органа государственной власти и в информационной системе общего пользования в электронно-цифровой форме уведомления о завершении публичного обсуждения проекта административного регламента, которое должно включать в себя информацию о способе ознакомления с проектом административного регламента и перечнем полученных в письменной форме замечаний заинтересованных лиц, а также почтовый адрес и адрес электронной почты, по которым с комиссией по разработке административных регламентов может быть осуществлена связь;

7)организация независимой экспертизы, в том числе криминологической (оценка возможных негативных последствий реализации положений административного регламента для граждан, общества и государства) доработанного по результатам публичного обсуждения проекта. Экспертные заключения по проекту административного регламента подлежат обязательному опубликованию в печатном издании исполнительного органа государственной власти и в информационной системе общего пользования в электронно-цифровой форме. Экспертизу также осуществляет федеральный уполномоченный орган;

8)внесение доработанного проекта административного регламента вместе с экспертными заключениями государственному органу, в компетенцию которого входит утверждение соответствующего административного регламента.

Особенности процедуры разработки административных регламентов отдельных исполнительных органов и регламентов отдельных государственных функций (в частности, исполнительных органов, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, и функций, исполняемых ими) могут регулироваться указами Президента РФ.

8. Порядок утверждения административных регламентов

Внесение проекта административного регламента на утверждение осуществляется при наличии следующих документов:

- перечень действующих законов и иных нормативных правовых актов РФ (субъектов РФ), регулирующих процедуру (механизм) выполнения данным исполнительным органом государственной власти возложенных на него государственных функций;

- финансово-экономическое обоснование принятия административного регламента;

-документы, подтверждающие опубликование уведомлений о разработке проекта административного регламента и о завершении его публичного обсуждения;

-перечень полученных в письменной форме замечаний заинтересованных лиц;

- заключение независимой экспертизы, в т.ч. криминологической;

- экспертное заключение федерального уполномоченного органа;

-решение ведомственной комиссии об одобрении проекта административного

регламента.

Административные регламенты государственных функций утверждаются:

-приказом руководителя ведомства - административные регламенты

государственных функций, исполняемых соответствующим ведомством, по согласованию с федеральным уполномоченным органом;

-совместным. приказом руководителей нескольких ведомств -административные регламенты государственных функций, исполняемых совместно этими ведомствами, по согласованию с федеральным уполномоченным органом;

- постановлением Правительства РФ - административные регламенты межведомственного взаимодействия и административные регламенты государственных функций, исполняемых совместно этими ведомствами, по согласованию с федеральным уполномоченным органом;

- указом (постановлением) высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ - административные регламенты государственных функций, исполняемых исполнительными органами государственной власти субъектов РФ.

Административные регламенты исполнительных органов государственной власти утверждаются:

- приказом руководителя ведомства - административные регламенты соответствующих ведомств, по согласованию с федеральным уполномоченным органом;

- указом (постановлением) высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ - административные регламенты исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.

Должностные регламенты для конкретных должностей государственных служащих утверждаются руководителем исполнительного органа государственной власти на основе типовых должностных регламентов, входящих в состав административного регламента соответствующего органа.

9.Применение административных регламентов осуществляется соответствующим исполнительным органом государственной власти, который обеспечивает:

-соблюдение установленных административными регламентами стандартов исполнения государственной функции, оказания государственных услуг;

-информирование заинтересованных лиц о требованиях административных регламентов;

-доступную форму представления текстов административных регламентов заинтересованным лицам;

-наличие достаточного количества пунктов доступа к электронным административным регламентам;

-контроль за применением и эффективностью административных регламентов;

-доступность для контроля всех регулируемых административным регламентом действий, процедур и процессов по разработке, принятию и исполнению управленческих решений и административных актов со стороны заинтересованных лиц, граждан и организаций;

-дисциплинарную ответственность за нарушение требований административного регламента государственными служащими;

-отмену административных актов, принятых с нарушением регламентных требований;

-возмещение ущерба гражданам и организациям, причиненного вследствие несоблюдения требований административного регламента.

10. Контроль качества, эффективности применения и соблюдения административных регламентов может осуществляться:

-гражданами и организациями при исполнении государственной функции, в том числе при рассмотрении их обращений;

-представителями структур гражданского общества в форме проведения по их инициативе (с их обязательным участием) анализа эффективности, качества административных регламентов, случаев их нарушения;

-федеральным уполномоченным органом по вопросам административных регламентов;

- комиссиями по разработке административных регламентов;

- исполнительными органами государственной власти, применяющими административный регламент.

Изменение (оптимизация) административного регламента

Изменение (оптимизация) административного регламента осуществляется:

-по инициативе заинтересованных лиц, комиссий по разработке административных регламентов, разработчиков, исполнительного органа государственной власти по мере необходимости, либо обнаружения недостатков, в том числе ущемления интересов граждан и организаций, или появления новых возможностей для улучшения исполнения государственной функции, оказания государственной услуги;

-ежегодно по итогам анализа эффективности применения административного регламента.

Законопроект устанавливает следующий порядок внесения изменений и дополнений в административные регламенты:

Обращение (предложение) о внесении изменений и дополнений в административный регламент рассматривается соответствующей комиссией по разработке административных регламентов и в случае его одобрения, проект о внесении изменений и дополнений в административный регламент выносится на публичное обсуждение (аналогично процедуре разработки административного регламента), после чего вносится на утверждение в соответствующий государственный орган.

Отклоненные обращения (предложения) о внесении изменений и дополнений в административный регламент специальных государственных функций исполнительного органа государственной власти (с указанием внесшего его лица, даты, мотивировки принятых по нему решений) комиссия по разработке административных регламентов вносит в специальный реестр.

Все отклоненные обращения (предложения), внесенные в реестр, подлежат обязательному рассмотрению комиссией по разработке административных регламентов при проведении регулярного (не реже одного раза в три года) анализа эффективности применения административного регламента.

Законопроект должен предусмотреть упрощенный механизм внесения изменений в административный регламент на основании оценки эффективности (целесообразности) его норм, в том числе - для устранения допущенных при разработке ошибок (неточностей). Внесение изменений в этом случае должно осуществляться по результатам оспаривания соответствующих норм административного регламента с соблюдением требований публичности обсуждения, включая обязательность участия в нем неограниченного круга заинтересованных лиц.

Оспаривание решений и действий (бездействия) исполнительных органов государственной власти и государственных служащих, нарушающих требования административных регламентов

Соблюдение регламентных требований и норм исполнительными органами и государственными служащими обеспечивается как системой внутреннего контроля выполнения требований административных регламентов (функционального, ведомственного и должностного) и осуществляемого, прежде всего руководством соответствующего подразделения, так и административным оспариванием действий администрации (инициируемым заинтересованными лицами).

Каждое заявление, с которым обращается заинтересованное лицо в исполнительный орган с целью административного оспаривания, должно проходить обязательную регистрацию с последующим фиксированием результатов оспаривания.

Для рассмотрения таких споров (оспаривания), должен быть создан постоянно-действующий институт (система юрисдикционных органов) в рамках самих исполнительных органов государственной власти. При этом, смысл административного оспаривания (в отличие от судебного обжалования) заключается в оперативном, эффективном и максимально удобном для обеих сторон (заинтересованного лица и администрации) нахождении компромиссного варианта разрешения конфликта. Поэтому процедура оспаривания должна предусматривать обязательные предварительные примирительные процедуры (порядок их должен быть предусмотрен административным регламентом исполнительного органа).

Институтом административного оспаривания решений и действий исполнительных органов власти и их должностных лиц, связанных с исполнением административных регламентов, может стать двухуровневая система комиссий. В рамках системы исполнительных органов государственной власти РФ такие комиссии создаются при министерствах и при Правительстве РФ.

Комиссии при министерствах рассматривают по первой инстанции жалобы на решения и действия служб и агентств (и их должностных лиц). Комиссия при Правительстве РФ рассматривает по первой инстанции (коллегия первой инстанции) жалобы на решения и действия министерств, а также жалобы в связи с исполнением административного регламента Правительства РФ; по второй (апелляционной) инстанции (коллегия апелляционной инстанции) - жалобы на решения комиссий министерств и коллегии первой инстанции.

Инициирование процедуры административного оспаривания, не лишает заявителя права обратиться на любом ее этапе с тем же требованием в суд (арбитражный суд).

Каждое виновное нарушение государственным служащим административного регламента должно квалифицироваться как нарушение закона о государственной службе и влечь одну из мер дисциплинарной или административной ответственности.

В случае, если государственный служащий пошел на нарушение административного регламента в силу необходимости, желая избежать негативных последствий, связанных с обнаружившимся несовершенством его норм, он обязан немедленно уведомить об этом своего непосредственного начальника и в установленном порядке начать процесс внесения изменения в соответствующий административный регламент. При этом факт нарушения, тем не менее, должен быть рассмотрен а порядке, предусмотренном административным регламентом данного исполнительного органа государственной власти.

По итогам рассмотрения должно быть сделано заключение об обоснованности решения о необходимости нарушения административного регламента, принятого государственным служащим.

Сокрытие нарушения (неуведомление) квалифицируется как виновное нарушение административного регламента.

По результатам административного оспаривания или по решению суда гражданину или организации (физическому или юридическому лицу) должен быть возмещен нанесенный им вследствие признанного нарушения административного регламента ущерб и восстановлены их нарушенные права, свободы и законные интересы.

Переходный период

Предлагается установить переходный период в 5 лет со дня вступления в силу разрабатываемого федерального закона для подготовки и принятия проектов административных регламентов государственных функций, включая их соответствующие электронные регламенты, и административных регламентов исполнительных органов государственной власти.

В эти же сроки должны быть пересмотрены иные правовые акты, регулировавшие исполнение государственных функций, в том числе административные регламенты (регламенты), принятые без соблюдения требований настоящего федерального закона и установленных им процедур разработки и принятия административных регламентов.

Правительство РФ обязано в шестимесячный срок утвердить план разработки административных регламентов в федеральных исполнительных органах государственной власти на пятилетний период, установив персональную ответственность за эту работу руководителей соответствующих ведомств. План разработки административных регламентов должен предусматривать регулярную промежуточную отчетность с предоставлением проектов регламентов и их апробацией.

При этом исполнение государственной функции в отсутствие соответствующего административного регламента за пределами установленного переходными положениями срока (либо годичного срока для вновь вводимой функции) может быть оспорено (обжаловано) любым заинтересованным лицом и является основанием для признания недействительными решений, связанных с исполнением указанной государственной функции, и возмещения нанесенного этим решением (действием) ущерба.

Высшие органы исполнительной власти субъектов РФ обязаны в 6 месячный срок утвердить график разработки и принятия административных регламентов в сроки, соответствующие их финансовым возможностям.

В федеральном бюджете целесообразно предусматривать выделение средств на оказание содействия субъектам РФ в разработке и принятии административных регламентов, в том числе путем централизованной разработки типовых административных регламентов функций и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.

Место будущего закона в системе действующего законодательства

Конституционной основой разработки законопроекта является пункт "к" части 1 статьи 72 Конституции РФ, согласно которому административно-процессуальное право относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Многие процедурные аспекты (особенно требования к срокам) осуществления функций исполнительных органов государственной власти уже установлены в действующем федеральном законодательстве. Предлагаемый закон устанавливает единый и обязательный порядок детализации и установления (в случае отсутствия) требований к исполнению государственных функций - через принятие административных регламентов. Административные регламенты должны конкретизировать положения законов, устанавливающих те или иные государственные функции и процедуры их исполнения, основываться на них и им соответствовать.

В федеральном законе об административных регламентах предполагается сформулировать требования к позитивным административным процедурам, в соответствии с которыми будут создаваться административные регламенты конкретных исполнительных органов государственной власти. Другие процедуры, которые можно назвать коллизионными, поскольку они должны обеспечивать рассмотрение споров и разногласий, предполагается установить в законе об административных процедурах. Указанные законы должны быть дополнены законами об административном судопроизводстве и об административных судах , которые должны регламентировать порядок и процедуры судебного обжалования административных актов, установить подсудность соответствующих дел. Принятие законопроекта потребует внесения изменений в Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации" и ряд других законов.