Основные направления и пути совершенствования организационно-правового обеспечения деятельности службы образовательного учреждения УИС

3

ФЕДЕРАЛЬНАЯ СЛУЖБА ИСПОЛНЕНИЯ НАКАЗАНИЯ

АКАДЕМИЯ ПРАВА И УПРАВЛЕНИЯ

Факультет управления

Кафедра управления организациями учреждений УИС

Дисциплина: теория управления

КУРСОВАЯ РАБОТА

ТЕМА: « Основные направления и пути совершенствования организационно-правового обеспечения деятельности службы образовательного учреждения УИС».

Рязань, 2009 год

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

Глава 1. Уголовно-исполнительная система как социальный институт и ее роль в обществе

1.1 Понятие уголовно-исполнительная системы (УИС)

1.2 Элементы УИС, как социальной системы

Глава 2. Концепции совершенствования организационно-правового обеспечения деятельности юридической службы образовательного учреждения УИС

2.1 Исходные положения реформы

2.2 Механизм реализации реформы юридической службы образовательного учреждения УИС

2.3 Кадровая политика, проводимая в период реформирования уголовно-исполнительной системы

Заключение

Список литературы

ВВЕДЕНИЕ

За последние годы в России радикально изменились система политической власти, экономические отношения и духовная сфера. Проводимые в стране преобразования, коснувшиеся практически всех сторон жизни общества и государства, столкнулись со многими серьезными социальными проблемами. К одной из них относится значительный рост преступности, ее качественное изменение. Преступность становится более организованной, проникает в экономику и политику, обладает значительными финансовыми ресурсами, превращается в реальную угрозу национальной безопасности России. Это объективно обуславливает поиск новых подходов в организации деятельности правоохранительных органов страны.

Особое место в системе правоохранительных органов занимает уголовно-исполнительная система (УИС), которая, наряду с правоохранительными функциями, реализует задачи воспитания осужденных, производственно-хозяйственную деятельность, материально-бытовое и медицинское обеспечение. За годы советской власти в организации исполнения наказаний накопилось немало проблем: приоритет производственных задач, идеологизированно-принудительный подход к воспитанию осужденных, существенные ограничения их правового статуса и многие другие. В комплексе они существенным образом повлияли на характер и темпы проводимых преобразований УИС.

В последние десять лет преобразования осуществляются на качественно иных принципах: демократизма, гуманизма, реального расширения прав осужденных, учета международно-правовых актов по вопросам исполнения наказаний, участия общественных и правозащитных организаций в выработке и реализации мероприятий по реформированию УИС.

Существенные недостатки в деятельности УИС и проблемы, которые накапливались десятилетиями, а также радикализм проводимых преобразований, объективно показали, что быстро осуществить реформы в УИС нельзя. Для этого требуется время, значительные ресурсы, фундаментальные научные исследования, а также масштабные организационно-правовые усилия.

Реформа УИС в современной России фактически берет свое начало с конца 80-х гг. XX в. В 1996 г. Президентом Российской Федерации была утверждена Концепция реорганизации уголовно-исполнительной (пенитенциарной) системы МВД России (на период до 2005 года), направленная на обеспечение функционирования и развития УИС в соответствии с общепринятыми международными стандартами в области исполнения наказаний. Особое значение при этом имеет принятый новый Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации(УИК), вступивший в действие с 1 июля 1997 г., создавший прочную правовую базу для развития УИС в современных условиях. Важным решением в деле демократизации УИС явилось принятие 8 октября 1997 г. указа Президента РФ № 1100 «О реформировании уголовно-исполнительной системы МВД РФ», предусматривающего ее передачу в ведение Министерства юстиции Российской Федерации. С этого периода начался новый этап преобразований УИС.

В целом, более чем десятилетний опыт преобразований в УИС принес положительные результаты. Последовательно снижается численность осужденных в местах лишения свободы, формируются новые отношения между персоналом и осужденными, основанные на взаимоуважении и доверии, фактически сняты все излишние ограничения в порядке исполнения наказаний, решена проблема обеспечения осужденных продуктами питания. В результате, в местах лишения свободы не допущено массовых беспорядков, количество правонарушений и преступлений среди осужденных сокращается.

Сказанное не означает, что реформа УИС уже полностью реализована и в ней нет существенных проблем. До сих пор актуальными остаются вопросы организации деятельности исправительных учреждений, дальнейшего совершенствования правовой базы исполнения наказаний, системы управления УИС. В этой связи теоретическую и практическую значимость приобретает анализ и обобщение накопленного опыта реформирования УИС, выявление имеющихся здесь тенденций и закономерностей. Принимая во внимание масштабность проводимых преобразований, их позитивную оценку со стороны большинства зарубежных стран, можно констатировать, что данный опыт имеет не только российское, но и международное значение.

Тема моей курсовой работы «Основные направления и пути совершенствования организационно-правового обеспечения деятельности службы образовательного учреждения УИС».

Следует констатировать, что до настоящего времени специальных монографических работ, фундаментальных исследований, посвященных проблемам реформирования УИС в современной России, с учетом накопленного здесь опыта, не проводилось. Частично исследовались, как правило, отдельные этапы реформы УИС, а также некоторые аспекты: правовые, организационные, психолого-педагогические, кадровые, международные. Поэтому накопленный опыт, а также результаты отдельных научных исследований, но указанным направлениям, обуславливают необходимость и целесообразность комплексного исследования данной проблемы с учетом определения возможных перспектив дальнейшего развития УИС. Указанные обстоятельства предопределили выбор темы настоящего исследования, его содержание и направленность.

Объектом исследования являются организационно-правовые отношения, связанные с реформированием уголовно-исполнительной системы в современных условиях.

Предметом исследования выступают проблемы раскрытия сущности реформы УИС, принципов ее проведения и реализации, а также выработки конкретных предложений по совершенствованию деятельности исправительных учреждений, организации исполнения некоторых видов наказаний, кадрового обеспечения реформы УИС.

Основная цель курсовой работы заключается в комплексном исследовании теоретических, организационных и правовых проблем реформирования уголовно-исполнительной системы России на современном этапе, уточнении ряда концептуальных положений реформы УИС, обосновании основных этапов ее проведения, разработке на этой основе конкретных предложений но совершенствованию организации отдельных видов наказаний.

Задачи работы:

- уточнить понятие УИС как определенного социального института, оказывающего влияние на многие отношения в обществе (правопорядок, экономику, здравоохранение и др.);

- раскрыть сущность реформы УИС как процесса перехода от одной модели исполнения наказаний к другой, определить ее цели и задачи;

- обосновать принципы разработки и реализации реформы УИС;

- выявить и раскрыть содержание основных этапов проведения реформы УИС;

- определить основные пути реформирования организации исполнения наказаний в виде лишения свободы и показать возможные перспективы развития исправительных учреждений;

- обосновать комплекс мер по развитию органов и учреждений, исполняющих наказания без изоляции от общества;

- раскрыть содержание кадровой политики в условиях реформирования УИС, а также механизм ее реализации.

Практическая значимость работы. Полученные знания можно использовать (а в ряде случаев они уже реализованы при разработке решений по реформированию УИС на общенациональном уровне) при подготовке концепций, программ развития системы.

В работе обоснован ряд предложений, направленных на изменение карательной политики государства в направлении ее либерализации, совершенствование организации исполнения наказаний в виде лишения свободы. Сформулирован комплекс организационно-правовых мероприятий, направленных на развитие учреждений, исполняющих наказания без изоляции от общества. Практическая значимость работы проявляется также и в предложенных автором основных направлениях совершенствования кадровой политики в условиях реформирования УИС: отбор, подготовка и повышение квалификации кадров, социальная защита, правовой статус.

ГЛАВА 1. УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ СИСТЕМА КАК СОЦИАЛЬНЫЙ ИНСТИТУТ И ЕЕ РОЛЬ В ОБЩЕСТВЕ

1.1 Понятие уголовно-исполнительная системы (УИС)

Функция исполнения наказаний является объективно необходимой для любого государства. Пока существует преступность, государство вынуждено обращаться к наказанию лиц, его совершивших. Столь же объективно существование органов и учреждений его исполняющих, которые в совокупности представляют определенную систему. В зависимости от особенностей политики государства в сфере исполнения наказаний, сложившихся традиций в различных странах данную систему определяют как тюремную, пенитенциарную. В советский период для характеристики органов и учреждений, исполняющих наказания, использовался термин «исправительно-трудовая система». Перемены в российском обществе конца XX века предопределили изменения политики государства в сфере исполнения наказаний. Данная политика стала называться уголовно-исполнительной, а система, ее реализующая, соответственно, уголовно-исполнительной системой. На законодательном уровне данный термин нашел свое отражение в ст. 5 Закона Российской Федерации «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы».

В литературе существует и более широкое толкование уголовно-исполнительной системы (УИС). По мнению О.Г. Перминова понятие УИС должно отражать все органы и учреждения, в той или иной мере связанные с исполнением наказаний: суды, министерство обороны (в части исполнения наказания в виде направления в дисциплинарную воинскую часть), департамент судебных приставов Минюста России, а также «предприятия и организации, которые сами непосредственно в исполнении наказаний не участвуют, но, выполняя свои задачи, функции и полномочия, способствуют повышению эффективности реализации уголовного закона, деятельности центрального элемента данной системы - учреждений и органов, исполняющих наказания» Игнатьев Л.А. Уголовно-исполнительное право: Учебник. - М., 1997. С. 148.

ные и криминологические пробле-. В литературе выделяют и более узкое понимание

УИС, которое связывают с деятельностью специализированного органа государства -- Главного управления исполнения наказания (ГУИН) Минюста России, который возглавляет уголовно-исполнительную систему Российской Федерации '. Не вдаваясь подробно в научную дискуссию по данному вопросу, отметим, что расширительное толкование УИС имеет существенные недостатки. Дело в том, что суды, воинские части, которые исполняют отдельные виды наказаний, по своему статусу исполняют другие, более важные функции и поэтому входят в другую систему классификации органов государства. С учетом этого мы разделяем мнение Ю. М. Ткачевского, который полагает, что включение в уголовно-исполнительную систему органов, непосредственно наказания не исполняющих, нарушает признаки системы² Ткачевский Ю.М. Новое в уголовно-исполнительном праве (Закон «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» от 21 июля 1993 г.) // Вестник Моск. Гос. Ун-та: Сер. 11. Право. -1995. №4. С. 19.. Связано это с тем, что систему образуют лишь те её элементы, которые взаимосвязаны между собой и объединены общими целями.

Любой социальный институт, в том числе и УИС, создается для удовлетворения определенных социальных потребностей, которые характеризуют роль института в обществе. В литературе, как правило, такой анализ связывают с целями и задачами УИС, что важно для формирования ее структурных подразделений, функциональных обязанностей сотрудников. Общество же заинтересовано в УИС, прежде всего, в качестве института, обеспечивающего защиту от преступности. В связи с этим нельзя не согласиться с В.И.Селиверстовым, который полагает, что уголовно-исполнительная система XXI века должна стать системой, свободной от узковедомственных интересов, ориентированной на конечную цель функционирования - защиту общества от преступных посягательств.

Выделение такой характеристики, как социальное назначение УИС, имеет не только теоретическое, но и важное практическое значение. Дело в том, что цели и задачи данной системы должны соответствовать ее социальному значению: защите общества от преступности. Наделение УИС несвойственными этому социальному назначению задачам (как, например, в недалеком прошлом, возложение на систему решения народно-хозяйственных планов) может обусловить существенные недостатки в ее деятельности и, в конечном счете, несоответствии потребностям развития общества в целом. В принципе такая ситуация и случилась с исправительно-трудовой системой советского государства, которая вопреки ее социальному назначению играла важную роль в экономике страны Селиверстов В.И. Проблемы развития уголовно-исполнительного законодательства и уголовно-исполнительной системы России // Развитие теории наказания в уголовном и уголовно-исполнительном праве. М., 2000. С. 19..

Важным признаком УИС как социального института является ее функционально-структурное построение. Анализируемая система носит четко выраженный характер: она решает правоохранительные задачи (охрану осужденных, конвоирование, организует оперативно-розыскную деятельность, обеспечивает розыск бежавших осужденных), организует воспитательную работу с осужденными, производственно-хозяйственную деятельность, медицинское и материально-бытовое обеспечение Казак Б.Б. Уголовно-исполнительная система в механизме обеспечения внутренней безопасности. - Рязань, 2001. С.55.. Уголовно-исполнительная система является многоуровневой системой, что во многом определяется национально-государственным устройством страны. В соответствии с Законом «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», а также другими правовыми актами, подготовленными в развитие данного Закона, действующая уголовно-исполнительная система представлена следующими взаимосвязанными уровнями: центральный орган управления УИС - ГУИП Минюста России; управления УИС по федеральным округам; территориальные органы управления УИС субъектов Российской Федерации; учреждения, непосредственно исполняющие наказания.

Одной из особенностей УИС является её многокомпонентность. Наряду со структурами, которые связаны непосредственно с организацией исполнения наказания, в ее составе имеется немало подразделений, которые в той или иной мере обеспечивают нормальное функционирование УИС, среди них: медицинские учреждения, коммунально-бытовые службы, высшие и средние специальные образовательные учреждения, занятые подготовкой кадров для УИС, учреждения связи, транспорта и т.п. Для такого расширительного толкования УИС имеется и определенная правовая база. Указанный выше Закон (ст. 5) предоставил право Президенту Российской Федерации определять и утверждать перечень видов предприятий, учреждений и организаций, которые могут входить в анализируемую систему. Примерами таких решений можно назвать постановление Правительства РФ от 9 июля 1994 года № 814 «Об утверждении Перечня предприятий, учреждений и организаций Министерства внутренних дел Российской Федерации, входящих в уголовно-исполнительную систему» и от 1 февраля 2000 года № 89 «Об утверждении перечня видов предприятий, учреждений и организаций, входящих в уголовно-исполнительную систему».

Изложенное позволяет сделать вывод о том, что УИС можно рассматривать как в узком, так и в широком смысле слова.

1.2 Элементы УИС, как социальной системы

В любой социальной системе, в том числе и в УИС, важно выделить ее основные, базисные элементы (подсистемы), которые предопределяют ее существование. Применительно к УИС в качестве таковых выступают три основные подсистемы: это исправительные учреждения, учреждения, исполняющие наказания без изоляции от общества, а также следственные изоляторы (СИЗО) Организация управления в уголовно-исполнительной системе: Учебник в 3 т. / Под общ. ред. Ю.Я. Чайки. -Рязань, 2002. С.25-28.. Наиболее разветвленной и широкой из них являются исправительные учреждения (ИУ), где отбывают наказание (по состоянию на 1 января 2004 года) около 680 тысяч осужденных.

Учреждения, исполняющие наказания без изоляции от общества, менее многочисленны и в настоящее время представлены уголовно-исполнительными инспекциями. На 1 января 2004 года их насчитывалось 1958, в которых состояло на учете около 630 тысяч человек, осужденных к наказаниям, не связанным с лишением свободы. Однако, в связи с введением таких новых видов наказания, как обязательные работы, ограничение свободы, предполагается создание учреждений, призванных исполнять данные виды наказаний. Прежде всего, это исправительные центры, предназначенные для отбывания ограничения свободы.

ГЛАВА 2. КОНЦЕПЦИИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ЮРИДИЧЕСКОЙ СЛУЖБЫ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ УИС

2.1 Исходные положения реформы

Уголовно-исполнительная система как всякий институт общества подвержена изменениям. Данные изменения по своей значимости носят различный характер и во многом обусловлены происходящими изменениями в самом обществе. При этом пенитенциарные системы во всем мире во многом являются своеобразным индикатором политического режима, состояния экономики страны, они отражают, причем в акцентированном виде, многие проблемы и недостатки общества.

Реформа УИС в силу ее важности и сложности должна основываться на определенной концепции. Ее разработка предполагает, прежде всего, уточнение того какой смысл и содержание вкладывается в сами термины «реформа» и «концепция». Несмотря на кажущуюся очевидность указанных терминов, в литературе применительно к УИС они фактически не анализируются.

В общем виде термин «реформа» обозначает внесение в систему тех или иных изменений, которые меняют ее в лучшую сторону, у системы появляются новые свойства и характеристики. Поэтому вносимые изменения должны быть направлены на те элементы системы, которые являются для нее основополагающими, а именно: виды исправительных учреждений, кадры, правовое регулирование, ресурсы. Этим отличается реформа от других инновационных процессов рационализирующего свойства: изменение функций, структуры, регламента работы и т.п., которые не затрагивают ее сущностных характеристик.

Реформа УИС отличается от мероприятий рационализирующего характера и способами ее проведения. Она проводится не только силами ведомства, но и при поддержке органов государственной власти, с привлечением дополнительных ресурсов. Отсюда важность разработки механизмов ее реализации.

Концепция реформы уголовно-исполнительной системы - это совокупность новых взглядов и предложений, объединенных общим замыслом (целью), направленных на качественное изыскание организации исполнения наказаний с учетом новых требований, предъявляемых и ее функционированию.

Реформа УИС предполагает, прежде всего, поиск новых подходов к организации исполнения наказаний с учетом изменений, происходящих в обществе. Все это стимулировало исследования, обоснование различных взглядов о путях развития УИС современной России См.: Лнисимков В.М. Реформа системы управления органами, исполняющими наказания в виде лишения свободы: Монография. -- М., 1995; Зубков Л.М. Концепция перестройки исправительно-трудовой деятельности в СССР на современном этапе. - Рязань, 1989; О концепции Уфимской высшей школы МВД СССР по перестройке деятельности органов, исполняющих наказания в виде лишения свободы. - Уфа, 1990; Петров СМ. Государственное управление уголовно-исполнительной системой и пути ее реформирования: Монография. - Домодедово, 1995; Петров СМ. Стратегия и пути реформирования уголовно-исполнительной системы: Учеб. Пособие. - Саратов, 1998; Тюремная реформа в странах бывшего тоталитаризма. - М., 1993 и др..

Накопленный опыт разработки концепций реформирования УИС, позволяют седлать вывод о том, что в ряду теоретических вопросов, связанных с разработкой концепции реформы УИС, наибольшую актуальность представляет определение сущности и целей реформы, ее объектов, а также принципов обоснования конкретных направлений преобразования УИС.

1. Вопрос о сущности, т.е. основном смысле и направленности реформы УИС, является одним из ключевых при разработке ее концепции. При рассмотрении данного вопроса следует учитывать, что основной смысл и направленность реформы УИС предопределяется теми радикальными изменениями, которые произошли в российском обществе в конце XX века.

2. Реформа УИС, как переход от одной модели исполнения наказаний к другой, важна не сама по себе, а должна быть направлена на достижение определенных целей.

3. При разработке концепции реформы УИС важно также правильно определить сами объекты реформы, или то, на что она должна быть направлена Калинин Ю.И. Уголовно-исполнительная система России: стратегия реформы // Ведомости уголовно-исполнительной' системы. -2003. Кй 1. С. 7.

⁸ Познышев СВ. Основы пенитенциарной науки. М., 1923. С.218.

4. Объектом реформирования уголовно-исполнительной системы является также подготовка персонала новой формации, профессионально подготовленного и способного должным образом воспринимать требования международных стандартов в сфере обращения с заключенными. Это исключительно важная задача, потому что именно новое поколение персонала УИС призвано обеспечить не просто устойчивое функционирование системы, а будет выполнять свои функции с учетом международных норм в этой сфере.

Учитывая масштабность проводимой реформы УИС, ее обусловленность реалиями развития российского общества в качестве основных принципов разработки данной реформы можно назвать следующие:

· проведение реформы УИС с учетом изменений, происходящих в обществе; взаимосвязи реформы УИС с изменениями в уголовной и уголовно-исполнительной политике;

· учет при ее проведении международного опыта реформирования пенитенциарных систем.

Проведенный анализ объектов реформы УИС позволяет сделать обобщающий вывод о том, что данная реформа должна носить комплексный и конкретный характер.

2.2 Механизм реализации реформы юридической службы образовательного учреждения УИС

После того, как разработана Концепция реформы УИС, наступает этап ее практической реализации. Данный этап является исключительно важным, поскольку от него во многом зависит реальное изменение порядка исполнения наказаний. По своему содержанию порядок (или механизм) реализации реформы УИС во многом зависит от целей, задач реформы, а также организации управления УИС в целом. Как уже говорилось в предыдущих разделах работы, реформы в сфере исполнения наказаний периодически проводились и в советское время.

Речь идет, прежде всего, о том, какие субъекты (структуры) должны обеспечивать проведение реформы.

Проведение современной реформы УИС, в отличие от советского периода, когда преобразования в сфере исполнения наказаний носили закрытый для общества характер, осуществляется в условиях широкой гласности.

Всякая реформа УИС предполагает внедрение научных знаний в практику исполнения наказаний. Поэтому составным элементом механизма ее реализации следует рассматривать научное обеспечение. Научный потенциал уголовно-исполнительной системы достаточно велик. Прежде всего, это пять высших учебных заведений, Научно-исследовательский институт УИС и Институт повышения квалификации, в которых трудятся свыше 300 докторов и кандидатов наук. Ученые УИС внесли значительный вклад в разработку нового уголовно-исполнительного законодательства, концепций реформирования УИС, а также конкретных направлений совершенствования УИС. В сентябре 2001 года по инициативе ГУИН Минюста России состоялась учредительная конференция Межрегиональной общественной организации «Российское научное пенитенциарное общество» Приказ Минюста России от 2 октября 2000 г. № 286 «О совершенствовании научно-исследовательской и опытно-конструкторской деятельности в УИС Минюста России»..

Вместе с тем современный этап реформирования УИС предполагает поиск новых подходов к ее научному обеспечению. Прежде всего, важное значение приобретает исследование вопросов социальных последствий реформы

УИС, социологических проблем в процессе самого исполнения наказаний (пенитенциарной преступности, субкультуры осужденных), кадрового обеспечения, системы управления УИС, прогнозирования численности осужденных, проблем развития учреждений, исполняющих наказания без изоляции от обществаМатериалы учредительной конференции Межрегиональной общественной организации «Российское научное пенитенциарное общество» // Ведомости уголовно-исполнительной системы. -- 2001. № 6.. С учетом этого в июле 2003 года существенным образом был реорганизован Научно-исследовательский институт УИС Минюста России. Основной смысл такой реорганизации состоял в том, чтобы вместо громоздкого института с шестью филиалами преимущественно производственной направленности создать институт, который исследовал бы собственно пенитенциарные проблемы. В соответствии с этим была сформирована и новая структура института, которая максимально ориентирована на актуальные проблемы уголовно-исполнительной системы.

В современных условиях важна интеграция исследований актуальных проблем реформирования УИС с привлечением ученых не только ведомственной науки, но и специалистов - других научных учреждений, включая зарубежную пенитенциарную науку. Организационной формой интеграции исследований могла бы стать международная комплексная целевая программа (программы) научного обеспечения реформы УИС.

Слабым звеном в научных исследованиях является внедрение их результатов в практическую деятельность. Для решения данной проблемы представляется важным определение базовых исправительных учреждений, в которых должна проводиться апробация результатов исследований, построение модели исправительного учреждения, которое соответствовало бы всем передовым стандартам.

Учитывая важность научного обеспечения реформы УИС, актуальным является вопрос о систематизации указанных выше предложений в виде соответствующей концепции. С участием автора вариант такой концепции подготовлен, утвержден руководством Минюста России и приводится в (Приложении № 1, 2).

По мере проведения реформы УИС, стабилизация обстановки в исправительных учреждениях, в качестве важнейшего элемента механизма ее реализации стал рассматриваться передовой опыт организации исполнения наказаний. В этих целях созданы библиотека и видиотека передового опыта в УИС, регулярно издаются сборники материалов передового и положительного опыта. На уровне Главка ежегодно составляются межрегиональные планы изучения, распространения и внедрения передового опыта УИС. В целом данная работа охватывает фактически все важнейшие направления деятельности УИС.

Вместе с тем, в условиях реформы УИС наибольший интерес представляет опыт организации управления исправительными учреждениями в новых условиях их деятельностиПриказ Минюста России от 28 сентября 2000 г. № 282 «Об активизации работы по выявлению, изучению и распространению передового опыта в уголовно-исполнительной системе»..

В настоящее время ведется поиск новых подходов к организации этой сферы деятельности, ее систематизация, комплексность, направленная на выработку и принятие новых эффективных управленческих решений. Такой подход

является оправданным, так как система функционирует в стабильном режиме и находится в развитии. В условиях реформы УИС представляется важным, чтобы на базе исправительных учреждений, добившихся положительных результатов, проходило обучение других сотрудников, чтобы руководители передовых территориальных аппаратов УИС выезжали в другие регионы и личным примером также обучали сотрудников новым формам и методам работы.

Таковы основные элементы инновационного программно-целевого механизма управления процессом реформы УИС. Данный механизм соответствует особенностям современной концепции реформы УИС, ее открытому характеру, масштабности и в целом подтвердил свою эффективность в процессе ее практической реализации.

2.3 Кадровая политика, проводимая в период реформирования уголовно-исполнительной системы

Результаты проведения пенитенциарных реформ во многом зависят от ее кадрового обеспечения. Связано это с тем, что любые преобразования осуществляются конкретными людьми. Можно построить идеальную исправительную систему, принять хорошие законодательные акты, регламентирующие порядок исполнения наказания, но если не будет профессионалов, способных реализовать новые идеи, то всякая реформа обречена на неуспех. Поэтому одним из важных аспектов реформы уголовно-исполнительной системы является ее кадровое обеспечение.

Работе с кадрами УИС, а еще ранее и в исправительно-трудовой системе, всегда уделялось пристальное внимание. В результате сложилась определенная система и направления, которые связаны со всем процессом службы сотрудников: отбор кадров, обучение, продвижение, закрепление, оценка результатов деятельности, стимулирование, социальная защита, выход на пенсию. В процессе проведения реформы УИС к кадрам предъявляются новые требования. Поэтому поиск и разработка новых подходов к работе с кадрами - это необходимая и достаточно сложная часть реформы УИС Основные направления кадровой работы в уголовно-исполнительной системе. В кн.: Организация управления в уголовно-исполнительной системе. - Рязань, 2002. С. 18-26..

Претворение в жизнь идей реформы УИС во многом предопределяется отношениям к ним самих сотрудников. Нередко радикальные реформы в сфере исполнения наказания наталкиваются на сопротивление со стороны персонала. Объясняется это различными причинами, в том числе и наличием определенных психологических барьеров к нововведениям. Однако сводить всё только к психологическим факторам было бы неверно. «Нельзя не понимать, что уголовно-исполнительная система не может работать без профессионалов - хорошо подготовленных, нормально обеспеченных сотрудников, убежденных в необходимости того, что они делают, и в том, что их труд оценивается по заслугам» Проблемы реформирования уголовно-исполнительной системы и подготовки персонала: Материалы международной научно-практической конференции (май 1997). - Рязань, 1998. СП..

Сложность проблемы кадрового обеспечения реформы УИС связана также с ее передачей в Минюст России. Это повлекло необходимость создания в УИС полнокровной кадровой службы, подготовку и принятие новых нормативных актов, разработку мер, направленных на поднятие социального статуса сотрудников, их материальной защищенности. Учитывая значимость данного вопроса, Минюстом России утверждена Концепция совершенствования работы с кадрами в условиях реформирования УИС. Не ставя задачей подробного анализа данного документа (комментарии по нему достаточно полно изложены в литературе), отметим, что в данной Концепции по существу речь идет о формировании новой кадровой политики в УИС. Какова будет эта политика во многом зависит оттого, какой смысл вкладывается в само понятие «кадровая политика УИС». На этот счет в литературе имеются различные подходы. Ряд авторов связывают кадровую политику с подготовкой, принятием и реализацией нормативных актов, регламентирующих работу с кадрами УИС² Угрюмов Ю.М. Актуальные вопросы кадровой политики в условиях реформирования УИС. В кн.: Состояние и перспективы научного обеспечения организации воспитательной работы с осужденными: Материалы научно-практической конференции. -- Вологда, 2001. С. 214-222.. Такой подход в своей основе является оправданным, поскольку кадровая политика, в конечном счете, всегда реализуется посредством правовых предписаний. Однако полностью кадровую политику к правовому регулированию возникающих при этом отношений нельзя. Дело в том, что последняя предполагает и формирование теоретических основ кадровой политики, ее целей, принципов.

В ряде случаев кадровую политику в УИС связывают с технологией работы с кадрами, выделяя при этом и актуальные современные проблемы: управление служебной карьерой, социальную защиту, профессиональную подготовку и др. Калинин Ю.И. Мы хотим, чтобы наши сотрудники имели достойный социальный статус // Преступление и наказание. - 2002. № 6. С. 4. При таком подходе фактически делается знак равенства между кадровой политикой и организацией работы с кадрами.

Более полное определение кадровой политики в УИС дано в исследовании Р.В.Нагорного. Под ней автор понимает «систему взглядов, принципов, идей о сущности и направлениях кадровой деятельности, организационных, правовых, социально-психологических и экономических мер и механизмов их реализации в уголовно-исполнительной системе, обеспечивающих достижение целей и задач се функционирования»². Однако и при таком подходе нечетко выделяется цель (цели) кадровой политики, а также ее направления.

Кадровая политика в УИС является составной частью государственной кадровой политики. Поэтому при ее определении важно учитывать, что последняя связывается с определением стратегии и тактики государства по формированию, развитию и востребованности кадрового потенциала общества Огородников В.И. Управление персоналом в условиях реформирования УИС Минюста России. -- Авторсф. дне.... канд.юрид. наук.-Рязань,2003.. Указанные категории: стратегические цели кадровой работы, кадровый потенциал, его востребованность являются новыми явлениями в современной государственной политике, что имеет непосредственное отношение и к кадровой политике в УИС, которую, как было сказано выше, следует рассматривать в качестве ее составной части. С учетом этого можно предложить следующее определение анализируемого понятия.

Кадровая политика в уголовно-исполнительной системе - это деятельность соответствующих органов государства и должностных лиц, стратегическая цель, которой заключается в формировании и развитии кадрового потенциала системы, принципов работы с кадрами, а также конкретных направлений (механизмов) ее реализации.

Приведенное определение кадровой политики в УИС не связывает ее исключительно только с деятельностью ведомства в этой сфере, а предполагает рассмотрение с учетом государственной кадровой политики в целом. Такой подход также содержит и новые требования к кадровой политике УИС, связанные с формированием кадрового потенциала, механизма ее реализации.

Для того чтобы раскрыть содержание кадровой политики в условиях реформирования УИС важно рассмотреть (с учетом приведенного выше определения) следующие вопросы: принципы, субъекты, стратегическую цель и направления кадровой политики.

1. Содержание кадровой политики в УИС во многом определяется ее принципами, которые можно подразделить на две группы общие и специальные. К первой из них следует отнести принципы государственной кадровой политики, закрепленные в Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации». Закон к ним относит принципы федерализма, законности, приоритета прав и свобод человека и гражданина, равный доступ граждан к государственной службе, единство правовых и организационных основ государственной службы, взаимодействие государственной службы с муниципальной службой, открытость государственной службы, защита государственной службы от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность.

Наряду с указанными общими принципами кадровая политика в УИС должна учитывать и специальные принципы, раскрывающие особенности работы с кадрами в данной системе. Действительно служба в УИС имеет ряд существенных особенностей по сравнению с другими видами государственной службы. Выражается это в том, что сотрудники УИС работают с особой категорией граждан - осужденными, которые совершили преступления; в особых условиях прохождения службы, ее правовой регламентацией; служебной дисциплиной; порядком приема и прохождения. С учетом данных факторов можно сформулировать следующие принципы кадровой политики в УИС. Прежде всего, это гуманное отношение сотрудников к осужденным, что особенно важно в условиях формирования новой пенитенциарной культуры в Российской уголовно-исполнительной системе, которая идет по пути приоритета человеческих отношений над ушедшим в прошлое приоритетом силы и карательных методов воздействия.

В качестве современного принципа кадровой политики УИС в условиях ее реформирования следует назвать и принцип демилитаризации. Выражается это в различных формах: передаче УИС в Минюст России, отказе от охраны осужденных внутренними войсками, правовой регламентации защиты прав сотрудников.

Следует отметить, что проблема демилитаризации службы в УИС в ряде случае понимается достаточно упрошено, как просто перевод сотрудников в разряд обычных государственных служащих. Сделать это в отношении всех сотрудников объективно невозможно, поскольку исполнение наказания от имени государства предполагает всегда реализацию функции охраны, надзора, проведение оперативно-розыскных мероприятий. В среднем для реализации данных функций задействовано около 120 тыс. человек, причем ежедневно почти 25 тысяч сотрудников несут службу с оружием.

2. Реализация кадровой политики в УИС связана с ее субъектами. Данные субъекты достаточно многообразны. На уровне ведомственного управления они представлены специализированными структурами: управлением кадров, управлением воспитательной работы, управлением профессионального образования и науки. Наряду с ними в работе с кадрами участвуют с другие службы: медицинское управление, служба собственной безопасности, ряд обеспечивающих служб. Наличие множества субъектов, реализующих кадровую политику в УИС, в определенной мере приводит к дублированию, различного рода бюрократическим согласованиям, материальным затратам.

3. Кадровая политика в УИС должна иметь свою стратегическую цель. Важность данного вопроса заключается в том, что в зависимости от того, как понимается и формулируется данная цель во многом зависит и обоснование конкретных направлений реализации кадровой политики.

4. Формирование качественного кадрового потенциала зависит от многих факторов: материального стимулирования, принятия закона о прохождении службы в УИС, организации строительства жилья для сотрудников, медицинского обслуживания, материально-технического обеспечения. Данные проблемы являются во многом традиционными для организации работы с кадрами. Вместе с тем в условиях реформы УИС в работе с кадрами появилось и ряд новых проблем. К их числу следует отнести, прежде всего, вопросы социальной защиты сотрудпиков УИС, правового регулирования прохождения службы, подготовки кадров новой формации.

Однако в сложившейся системе подготовки сотрудников УИС имеется и немало недостатков. Данная система развивалась преимущественно экстенсивным путем, без четкого прогнозирования потребностей в кадрах УИС применительно к конкретным регионам, многие выпускники высших образовательных учреждений после окончания вуза не закрепляются на службе в УИС, в образовательных учреждениях отсутствует четкая специализация слушателей с учетом потребностей ведущих служб УИС.

Указанные недостатки обусловливают поиск новых подходов к организации профессиональной подготовки сотрудников УИС. Прежде всего, следует четко сформулировать цель такой подготовки. Она заключается в подготовке персонала, способного на высоком профессиональном уровне реализовывать новые задачи УИС с учетом требований международных стандартов в сфере исполнения наказаний. Для реализации данной цели необходимо создание такой системы профессионального образования, которая бы во взаимосвязи учитывала все уровни такой подготовки:

- учебные пункты и учебные центры;

- образовательные учреждения высшего и среднего звена;

- подготовка руководящих кадров в Академии права и управления. Основу данной системы должны составлять учебные центры и учебные

пункты. Именно здесь сотрудники впервые получают профессиональное образование, проходят повышение квалификации. В последующем сотрудники, прошедшие подготовку в учебных центрах и пунктах, должны направляться на учебу в высшие и средние специальные образовательные учреждения.

В целях совершенствования работы учебных центров и пунктов важно улучшить структуру управления, а также систему финансирования в направлении ее большей централизации, повышения роли Института повышения квалификации в организации методической помощи данным образовательным структурам.

Наиболее сложной для реорганизации является система высших и средних образовательных учреждений. Здесь возникает немало проблем, которые

носят не только ведомственный характер. Среди них вопрос о том, по каким образовательным стандартам осуществлять подготовку специалистов: либо по общегосударственным, либо по ведомственным, какова вообще должна быть сеть данных образовательных учреждений с точки зрения их количества и специализации, каков должен быть механизм закрепления выпускников на службе. Указанные вопросы требуют самостоятельной научной проработки, и нашли свое отражение в Концепции совершенствования образовательной политики УИС Минюста России.

Таковы основные направления развития кадровой политики в условиях реформирования УИС. Проведенный анализ показывает, что здесь возникает немало новых проблем, их решение должно носить последовательный и комплексный характер. Нельзя не учитывать, что плохо организованное пенитенциарное учреждение не только не способствует исправлению осужденных, но и отрицательно влияет на состояние многих отношений в обществе. Решающее значение в правильной организации деятельности пенитенциарных учреждений принадлежит ее кадрам.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проблема реформирования УИС современной России, безусловно, займет особое место в истории развития отечественной пенитенциарной системы. Выражается это не только в радикализме и сложности проводимых преобразований, но и в том, что данные преобразования оказались достаточно продолжительными во времени, связаны с модернизацией российского общества и проводимой судебно-правовой реформой.

Проведенное исследование позволяет сделать следующие обобщенные выводы и предложения.

1. Содержание и направленность реформы УИС во многом предопределяется ее местом и ролью в обществе.

Для решения данной проблемы в диссертации уголовно-исполнительная система анализируется как определенный социальный институт, который имеет сложную внутреннюю структуру, оказывает влияние на многие отношения в обществе. Такой подход позволяет анализировать и исследовать проблему реформы УИС на разных уровнях, включая общесоциальный, правоохранительный и организационный. При таком подходе достаточно четко выделяются и основные объекты реформы УИС: исправительные учреждения, учреждения, исполняющие наказания без изоляции от общества; следственные изоляторы; система управления; кадровое, правовое и научное обеспечение реформы.

2. Успешное проведение реформы УИС во многом зависит от разработки ее теоретических основ. Среди них: определение сущности реформы УИС, ее целей и задач, а также принципов проведения и реализации.

Сущность реформы УИС заключается в переходе от одной модели исполнения наказаний, которая сформировалась в советский период в рамках исправительно-трудовой системы, к новой модели, основанной на иных принципах исполнения наказаний (демократизма, учета международного опыта, открытости, гуманизма и др.), нового уголовно-исполнительного законодательства. При этом, важное значение имеет выделение внешних и внутренних целей реформы УИС. Внутренние цели реформы УИС состоят в формировании новых отношений в сфере исполнения наказаний, основанных на иных методах воздействия на осужденных. В конечном счете это должно привести к формированию новой пенитенциарной культуры. Внешние цели реформы УИС связаны с проведением судебно-правовой реформы. Главным здесь является гуманизация карательной политики государства в направлении снижения уровня уголовной репрессии в государстве, что предполагает приоритетное развитие органов и учреждений, исполняющих наказания без изоляции от общества.

3. Реформа УИС, учитывая ее значимость, должна проводиться с учетом определенных принципов. Данные принципы должны определять исходные требования к разработке концепции реформы УИС, а также механизм ее реализации.

Концепция реформы УИС как определенная система взглядов на ее проведение, объединенная общей целью, должна основываться на принципах комплексности, научности, учета изменений в уголовной и уголовно-исполнительной политике, а также международного опыта решения подобного рода проблем, включая общепринятые мировые стандарты исполнения наказаний.

Механизм реализации реформы УИС представляет определенный способ ее проведения. В основу его формирования должны быть положены принципы государственной и общественной поддержки реформы, ресурсной, организационной обеспеченности и эффективности.

Указанные принципы взаимосвязаны и образуют систему требований, в рамках которых должна разрабатываться и реализовываться реформа УИС. Их соблюдение во многом предопределяет эффективность реформы.

4. Реформа УИС как процесс перехода от одной модели исполнения наказания к другой должна проводиться поэтапно. Основополагающими критериями выделения этапов проведения реформы современной УИС выступают изменения, связанные с модернизацией российского общества. С учетом этого было определено и выделено три этапа проведения реформы УИС.

5. Оценка результатов процесса реформирования организации исполнения наказания в виде лишения свободы позволило выявить следующие позитивные тенденции:

- реализация территориального принципа отбывания наказания в отношении большей части осужденных (по месту жительства);

- построение рациональной системы исправительных учреждений с учетом количественных и качественных изменений состава осужденных;

- расширение средств исправительного воздействия на осужденных;

- гуманизация исполнения наказаний и создание механизма обеспечения прав и законных интересов осужденных;

- изменение целей и форм организации трудового воспитания осужденных;

- формирование системы социальной поддержки и гражданского контроля за деятельностью мест лишения свободы.

6. Приоритетным направлением развития уголовно-исполнительной системы в условиях проведения судебно-правовой реформы, направленной на гуманизацию карательной политики государства, следует признать создание системы исполнения наказаний без изоляции от общества. Данная проблема является во многом новой для отечественной уголовно-исполнительной системы. Традиционно ведущее место в ней занимали учреждения, исполняющие наказания в виде лишения свободы. Успешная реализация данной стратегической цели реформирования уголовно-исполнительной системы предполагает создание учреждений, исполняющих наказания без изоляции от общества, совершенствование системы управления, а также ее правового и ресурсного обеспечения.

7. Составной частью реформы уголовно-исполнительной системы является поиск новых подходов к совершенствованию работы с кадрами. Для решения данной проблемы важное значение приобретает осуществление кадровой политики в условиях проведения реформы УИС, определение ее стратегических целей, принципов и конкретных направлений реализации.

Стратегической целью современной кадровой политики в УИС следует рассматривать формирование кадрового потенциала, способного решать новые задачи реформирования системы. Основными направлениями реализации данной стратегии следует рассматривать:

- обеспечение социальной защиты сотрудников УИС;

- законодательное закрепление порядка прохождения службы;

- формирование системы отбора и подготовки кадров новой формации.

8. Проведенное исследование позволило обосновать комплекс конкретных предложений, направленных на повышение эффективности функционирования уголовно-исполнительной системы. Данные предложения относятся к уточнению Концепции реформирования УИС, разработке новых законодательных актов, структуры управления, системы исправительных учреждений, форм и методов работы с осужденными.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Конституция Российской Федерации. -- М., 2003. - 65 с.

2. Исправительно-трудовой кодекс РСФСР // СУ. 1924. № 86.

3. Уголовный кодекс Российской Федерации. - М., 2003. - 160 с.

4. Закон РСФСР «О прокуратуре Российской Федерации» // Ведомости Съез-

5. да народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992. № 8. Ст. 366.

6. Закон Российской Федерации «О безопасности» // Ведомости Съезда на-

7. родных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 15. Ст. 769.

8. Закон Российской Федерации «Об оперативно-розыскной деятельности в

9. Российской Федерации» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. №17. Ст. 892.

10. Закон Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации»

11. // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 30. Ст. 1792.

12. Закон Российской Федерации «О внесении изменений и дополнений в

13. Уголовный кодекс РСФСР, Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР и Закон РСФСР «О милиции»» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 10. Ст. 360.

14. Закон Российской Федерации «Об учреждения и органах исполняющих

15. уголовные наказания в виде лишения свободы» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 33. Ст. 1316.

16. Аванесов Г.А. Теория и методология криминалистического прогнозирования. - М., 1972.-334 с.

17. Аверьянов В.Б. Аппараты государственного управления: содержания деятельности, организационные структуры. -- Киев, 1990. - 145 с.

18. Аксенов А.А. Управление органами, исполняющими наказание. -- Рязань, 1990.- 166 с.