Особенности управления на муниципальном уровне

Содержание

1. Территория как социально-экономическая система. Типы муниципальных образований

2. Методы ведения муниципального хозяйства

3. Ценовое и тарифное регулирование на местном уровне

4. Эффективность управления муниципальной собственностью

5. Муниципальный заказ

6. Экономическая безопасность

1. Территория как социально-экономическая система

Органы власти всех уровней выполняют не только очевидные функции управления, связанные с текущей деятельностью и процессами на территории, но и осуществляют управление развитием территории. Несмотря на всю важность текущего управления, функция управления социально-экономическим развитием приобретает все большую значимость. Эта значимость особенно велика в условиях рыночных отношений, ибо без стратегического регулирования со стороны государства бессистемная деятельность хозяйствующих субъектов в лучшем случае способна обеспечить стихийное, несбалансированное, неустойчивое развитие, результаты которого, вероятно, современное общество не удовлетворят. Поэтому соответствующие органы государственного управления на всех уровнях власти должны проводить системное регулирование регионального развития. Целенаправленно оказывать с помощью имеющихся экономических, административных, информационных, правовых механизмов воздействие на условия, приоритеты и ограничения развития определенных территориальных образований с целью воспроизводства потенциала социально-экономической системы территории.

Органы местного самоуправления должны содействовать созданию новых производств на территории муниципального образования в целях укрепления своего экономического потенциала, увеличения налогооблагаемой базы и появления новых рабочих мест.

Необходимо поддерживать уже имеющиеся производства с целью сохранения рабочих мест и обеспечения дальнейшего роста экономического потенциала муниципального образования. Для этого целесообразно проводить мероприятия по рекламе местных производств, создавать местные зоны хозяйственного освоения для оптимального размещения предприятий, оказывать помощь по профессиональной подготовке, обучению, оказывать помощь при управлении, продаже или сдаче в аренду строений, предоставлять гарантии и поручительства по займам и т.п.

Одной из основных целей государственных органов власти и, в особенности, органов местного самоуправления, как власти, наиболее приближенной к гражданам, является обеспечение необходимых условий для жизнедеятельности населения. Набор важнейших типов потребностей граждан любого государства, которые реализуются в процессе их жизнедеятельности, практически не зависит от отраслей специализации территории. Независимо от того, что производится на предприятиях, данный набор остается практически неизменным и включает в себя такие потребности, как питание, жилье, работа, духовное и физическое развитие, воспитание и обучение детей, специальное образование, охрана здоровья, различные материальные блага и услуги, транспортные средства для перемещения, средства связи для передачи и получения информации и т.п.

С точки зрения органов управления на данный набор потребностей населения накладывается ряд обязательных требований:

- полнота, т.е. охват всех типов рациональных потребностей;

- постоянство воспроизводства с качественными изменениями;

- комплексность (т.е. удовлетворение рациональных потребностей должно быть сбалансированным, и низкий уровень удовлетворения одной потребности не может быть компенсирован более высоким уровнем удовлетворения других).

Каждый тип потребностей населения можно представить в виде подсистемы, функцией которой является удовлетворение соответствующей потребности. Диспропорции в развитии данных подсистем приводят к снижению реализуемости главной цели общества. Нехватку продовольствия нельзя заменить избытком одежды. Соответственно, провал в развитии одной из функций воспринимается обществом как неудачное развитие всего общества.

В системе можно выделить два вида материальных ресурсов: неперемещаемые (природные ресурсы, основные фонды, стационарная инфраструктура и т.п.) и мобильные (капитал, оборудование, технологии и т.п.), а также человеческие (не просто трудовые ресурсы, но лица, сознательно действующие в рамках установленных социально-хозяйственных механизмов). Для эффективного функционирования системы необходима сбалансированность данных трех факторов. Так, избыток неперемещаемых ресурсов и трудовых ресурсов при нехватке необходимого оборудования, технологий, финансовых ресурсов, не только не будет способствовать развитию, но, наоборот, будет препятствовать эффективному функционированию системы. В частности, возникнет безработица, производственные фонды будут загружены не полностью, что увеличит расходы общества на ликвидацию данных диспропорций.

Развитие системы осуществляется как количественно, так и качественно. При количественном развитии происходит простое воспроизводство существующих элементов и объектов системы, например, строительство однотипных двухэтажных домов. После определенного накопления количественных изменений в системе возникает потребность в качественном развитии, в переходе на новый уровень. Так, когда двухэтажные дома перестают обеспечивать необходимую концентрацию населения, или свободного места для их строительства не осталось, возникает либо остановка в развитии поселения, либо начинается строительство многоэтажных домов, которые представляют качественно новый этап в развитии.

Развитие должно быть устойчивым, что подразумевает длительность сохранения основных условий для сбалансированного воспроизводства многостороннего потенциала территории. Недопустимо, чтобы развитие осуществлялось за счет невосполняемой эксплуатации какого-либо из основных факторов - природных ресурсов, населения, существующих производственных фондов. В противном случае исчерпание данного фактора приведет к кризису развития с непредсказуемыми социально-экономическими последствиями.

Научно обоснованное развитие требует осмысленного подхода к решению проблем, существующих на определенной территории. Долгосрочный план развития любой территориальной социально-экономической системы оформляется в виде концепции развития, содержащей стратегии, т.е. совокупность принципиальных направлений долгосрочного развития. Главное назначение концепции - служить основой для принятия как краткосрочных, так и долгосрочных решений. Отсюда следует, что концепция не является ни планом, ни программой, ни прогнозом будущих действий. Одной из главных задач концепции является решение проблем системы. Поэтому цели и определяемые ими пути развития должны быть ориентированы на решение выявленных проблем развития. Исходя из этого, концепция развития позволяет обеспечить единство решений, ориентируя их на повышение эффективности работы системы в целом. Когда общество находит решение заложенных в концепции проблем, или изменяется их характер, возникает необходимость в создании новой концепции.

Под проблемой понимается не просто нехватка или избыток какого-либо ресурса, но систематически воспроизводящаяся диспропорция между различными аспектами развития. При устойчивом воспроизведении системой на каждом новом этапе той или иной диспропорции, возникает необходимость во внешнем корректирующем воздействии или в координации усилий всех элементов системы по устранению дисбаланса. К важнейшим типам проблем можно отнести:

Несоответствие в требованиях к развитию системы, как элемента вышестоящей системы и как целостной самостоятельной системы. Проблема возникает тогда, когда внешние цели, задаваемые вышестоящим уровнем управления, вступают в противоречие с целями и потребностями населения нижестоящей системы.

Диспропорции между отдельными функциональными под системами, затрудняющие исполнение основных целей системы. Например, недостаточная развитость транспортной системы не позволит населению и грузам перемещаться по территории с необходимой оперативностью.

Диспропорции внутри подсистем, затрудняющие реализацию функций отдельных подсистем. Например, из-за очень малой доли общественного транспорта и высокой доли личного транспорта транспортная система в целом работает недостаточно эффективно.

Несоответствие масштаба, качества и сложности организационных структур системы масштабам или качеству ее развития. Она возникает в процессе развития системы, когда старые объекты инфраструктуры и организации не удовлетворяют возросшим потребностям. Например, в деревне, разросшейся до крупного поселения, для обеспечения нормальной работы будет недостаточно вырыть десяток новых колодцев, а потребуется использовать качественно новый элемент - водопроводную башню и систему водопровода. Также на каком-то этапе развития городу потребуется строительство не новых медпунктов, а специализированных клиник.

В связи с усложнением социально-экономических систем и увеличением функций государства, в современном мире все большее распространение получают сложные, многоуровневые системы управления. В подобных структурах основные элементы системы управления разделены на несколько уровней. Уровни управления представляют собой организационно обособленные элементы, выявляемые в структурах территориального управления, например, субъект федерации, муниципальное образование. Вышестоящие уровни управления могут воздействовать на подчиненные элементы тремя основными способами:

- через постановку целей к функции;

- через задание определенных ожидаемых результатов;

- через выдачу ограничений по ресурсам; элемент при этом сам осуществляет выбор оптимальных действий.

Между разными уровнями системы осуществляется разделение полномочий, ответственности и функций по вертикали власти. В рамках закрепленных за ними полномочий элементы системы имеют право самостоятельного принятия управленческих решений. Элементы одного уровня управления могут напрямую взаимодействовать между собой по решению своих задач минуя вышестоящий уровень управления. Взаимодействие между уровнями системы за пределами существующего разделения полномочий и функций (например, по вопросу делегирования определенной функции) осуществляется на договорной основе.

Любой уровень территориального управления характеризуются выполнением некоторого объема конкретных видов управленческих работ, т.е. можно говорить о принадлежности к каждому уровню структуры некоторого ряда конкретных функций. Совокупность конкретных функций территориального управления является основной характеристикой уровня управления. Первоосновой для их выделения являются цели и задачи каждого конкретного уровня территориального управления. Каждый уровень формирует свой вектор целей, согласующийся с векторами вышестоящих уровней. Среди основных задач можно выделить:

- создание и поддержание условий воспроизводства рабочей силы (социальная инфраструктура, жилищное и коммунальное хозяйство);

- создание и поддержание благоприятных условий для нормального хозяйствования на территории (производственная инфраструктура, транспортная инфраструктура, связь);

- контроль за использованием природных ресурсов и состоянием окружающей среды.

Кроме того, все уровни управления должны:

- предоставлять населению социальные гарантии и обеспечивать основные конституционные права;

- регулировать использование различных механизмов хозяйствования;

- выступать как органы общественного, публичного предпринимательства, осуществляющие функции по организации и поддержанию бесприбыльных или малорентабельных, но необходимых для населения предприятий (например, коммунальное хозяйство);

- органы управления проводят политику развития отсталых районов территории (строительство промышленных предприятий, создание новых рабочих мест и т.п.);

- организацию посреднических, информационных, внедренческих и прочих услуг различным потребителям (предприятиям, и т.п.);

- проведение природоохранных мероприятий.

В качестве органов публичного предпринимательства органы территориального управления предоставляют, в основном, следующие категории товаров и услуг:

- товары и услуги, специфика которых предопределяет не возможность их оказания с помощью рыночных механизмов (например, услуги правоохранительного характера), в подобных сферах частные фирмы могут предложить очень мало, и поэтому муниципальный сектор должен сам оказывать такие услуги и заставить каждого оплачивать их путем налогообложения;

- товары и услуги, попадающие под действие рыночного механизма, но предоставление которых с помощью рыночных механизмов с точки зрения общества в целом неэффективно из-за возникновения социальной несправедливости и дискриминации значительных слоев населения (например, образование, культура, здравоохранение и т.п.); некоторые из граждан могут быть слишком бедны, и поэтому потреблять определенных услуг меньше, чем того желало бы государство, в этом случае такие услуги должны предоставляться или финансироваться государством;

- товары и услуги, для которых неизбежна естественная монополия, проистекающая из технических особенностей самого товара или территориальной ограниченности рынка, а конкуренция приводит к нерациональности использования ресурсов (например, коммунальные услуги, энергетика и т.п.), в этом случае муниципальная монополия необходима для того, чтобы предотвратить эксплуатацию своего положения частными фирмами путем установления высоких цен и предоставления услуг низкого качества;

- такие услуги (например, вывоз мусора), которые предназначены для решения санитарных, эстетических и др. проблем; если возложить функцию оказания подобных услуг на рыночные структуры, многие будут выбрасывать мусор на улицы и на поля, а не оплачивать вывоз мусора частными компаниями, поэтому муниципальный сектор должен взять выполнение этих функций на себя, либо нанять для их исполнения частные компании; в обоих случаях, как правило, эти услуги будут финансироваться через налогообложение или обязательные сборы.

Ориентация органов территориального управления на предоставление вышеперечисленных категорий товаров и услуг ни в коей мере не запрещает им выходить на рынок в качестве производителей иных товаров и услуг. Однако эта роль органов территориального управления для системы управления имеет второстепенный характер.

Типы муниципальных образований во многом зависят от специфики расселения и хозяйственной деятельности населения. Исходя из данного критерия, можно выделить три основных типа муниципальных образований.

Наиболее древними и ныне малораспространенными являются территориальные муниципальные образования. Данный тип характеризуется тем, что на территории района практически отсутствуют сколько-то значимые постоянные поселения. Этому признаку больше всего соответствуют районы, где население занимается скотоводством и ведет преимущественно кочевой образ жизни. Подобная модель может использоваться также в сельскохозяйственных районах с высокой степенью рассеянности расселения, например, в районах, где преобладают фермерские хозяйства. В России территориальные муниципальные образования рационально использовать преимущественно в районах Крайнего Севера, где население традиционно занимается оленеводством, в некоторых южных степных районах Сибири и Дальнего Востока.

Другим ярко выраженным типом, возникшим в результате развития социально-экономического уклада, являются территориально-поселенческие муниципальные образования. Данный тип используется преимущественно в тех районах, где существует несколько поселений, не имеющих самодостаточной собственной производственной, социальной инфраструктуры. Такие поселения в силу того, что обычно занимаются однотипным видом хозяйственной деятельности, либо дополняют друг друга в выполнении одного производственного цикла (например, производство и первичная переработка продуктов сельского хозяйства), обычно имеют общие интересы и цели развития. Этим характеристикам соответствуют преимущественно сельские районы. В связи с тем, что сельские поселения относительно невелики, по отдельности они не могут поддерживать многие необходимые объекты социальной инфраструктуры (больницы, школы и т.п.).

В том случае, если поселение достаточно велико, обладает собственной необходимой социальной и производственной инфраструктурой, возникает поселенческий тип муниципальных образований. Традиционно подобные муниципальные образования развивались как многофункциональные, во многом самодостаточные поселения. Однако в ходе индустриализации, как в нашей стране, так и за рубежом возникли поселения, созданные не в процессе естественного развития, а в результате целенаправленной политики государства либо крупных корпораций - собственников градообразующих предприятий. Для таких поселений характерна узкая специализация на каком-то одном виде деятельности, например, научном (наукограды), производственном (при градообразующих предприятиях), добывающем. Возникли также такие специфические поселения, как закрытые административно-территориальные образования, военные и пограничные городки.

Хотя с точки зрения глобального повышения эффективности управления существование таких узкоспециализированных поселений оправдано, всегда следует отдавать себе отчет в том, что сами по себе они не жизнеспособны, так как по определению зависимы от тех организаций, которые их создали. Соответственно органы местного самоуправления и население таких искусственно созданных образований в значительной степени лишены возможности определять направления развития, и могут осуществлять в основном только текущее, функциональное управление. Судьба узкоспециализированных поселений напрямую зависит от развития градообразующей организации или предприятия.

2. Методы ведения муниципального хозяйства

Существуют четыре основных метода ведения муниципального хозяйства:

- Прямое управление.

- Муниципально - подрядная система.

- Муниципально - арендная система.

- Муниципальная концессия.

При прямом управлении муниципалитеты осуществляют непосредственное руководство муниципальными предприятиями. В мировой практике органы управления муниципальными предприятиями могут быть сформированы различными способами. Наиболее распространено назначение руководителей предприятия из числа муниципальных служащих. Если для управления муниципальными предприятиями требуется высокая квалификация и опыт работы, часто производится наем профессиональных, хорошо оплачиваемых специалистов. Практикуется также управление посредством коллегиальных и выборных органов - дирекций предприятий. По российскому законодательству допустим только один вариант создания органа управления унитарного муниципального предприятия - назначение учредителем руководителя унитарного предприятия, а управление осуществляется согласно уставу, утверждаемому учредителем.

Специалисты отмечают, что у муниципальных предприятий имеется ряд преимуществ перед частными и государственными. Услуги муниципальных предприятий для населения обычно дешевле, чем частные, качественнее и оперативнее услуг государственных предприятий. Доходы, получаемые от услуг населению, идут не в пользу частных лиц или государства, а остаются в распоряжении местного сообщества.

Муниципальные предприятия могут использоваться органами местного самоуправления в качестве эффективных инструментов местной экономической и социальной политики. Муниципальная монополия позволяет минимизировать издержки производства за счет эффекта экономии масштаба, уменьшить коммерческие риски, создать условия для стабильного и устойчивого развития.

Однако при этом необходимо учитывать, что большое число муниципальных предприятий при недостаточном уровне оплаты услуг, или при резком росте производственных издержек, например, из-за повышения цен на электричество, может привести к возникновению задолженности местного бюджета.

Муниципальные предприятия могут финансироваться в сметном порядке или на основе хозрасчета. Хозрасчет используется для предприятий, осуществляющих хозяйственно независимую деятельность, приносящую определенный доход. В местном бюджете учитывается только определенная доля прибыли, остающаяся в распоряжении учредителя. Сметный порядок применяется для муниципальных учреждений, а также предприятий, не приносящих доход.

Органы местного самоуправления имеют право создавать экономические предприятия лишь при условии, что предприятие должно преследовать некоммерческую цель, и масштабы деятельности предприятия должны находиться в приемлемом соответствии с возможностями местного бюджета.

При муниципально-подрядной системе строительство и выполнение определенных функций ведется не службами муниципалитета, а временно нанимаемыми на конкурсной основе частными подрядчиками, получающими часть прибыли. Подрядная система играет очень важную роль в современных муниципальных хозяйствах, однако ее эффективное применение требует соблюдения определенных принципов и правил, строгой системы учета и контроля.

Муниципально-арендная система применяется не с целью избавления органов местного самоуправления от расходов по эксплуатации имущества, а лишь при условии невозможности распорядиться муниципальным имуществом более выгодным образом. Муниципальное имущество на определенный срок сдается в аренду частным лицам. При этом муниципалитет на срок аренды полностью отказывается от доходов, получаемых от использования сдаваемого имущества в обмен на фиксированные, регулярно уплачиваемые арендатором платежи. Арендатор обычно занимается деятельностью, не связанной с выполнением поручений местных органов власти по решению тех или иных вопросов местного значения, что снижает возможности муниципального регулирования.

Муниципальная концессия представляет собой уступку муниципалитетом на определенный срок и на договорных условиях частному хозяйствующему субъекту права устраивать и вести хозяйство в определенной сфере деятельности. Фактически, использование подобной системы означает неспособность муниципалитета вести ту или иную часть местного хозяйства.

Эксперты отмечают, что при концессиях около 50% прибыли переходит из общественных в частные руки. При этом концессионная эксплуатация общеполезных предприятий чаще всего не обеспечивает ни интересы потребителей (высокие тарифы), ни интересы работников таких предприятий (минимальная зарплата).

Местные власти оказываются связанными договором на много лет вперед и не могут отказаться от невыгодных концессионных договоров. Реальных же, инструментов, позволяющих бороться с крупными внешними, особенно зарубежными, концессионерами у местных органов власти, как правило, нет. Практика показывает, что при концессии частная монополия не стремится вкладывать средства в развитие и техническое совершенствование производства и при окончании договора муниципальному образованию возвращается изношенное оборудование и недвижимость.

Сторонниками такой системы являются исключительно представители частного бизнеса. Концессия муниципального имущества, строительства муниципальных объектов, эксплуатации зданий экономически не эффективна и малопригодна в практике муниципального хозяйства.

Мировая практика управления муниципальной собственностью показывает, что к категории доходных видов собственности обычно относятся земля, водопровод, теплоснабжение, сдача жилья внаем и др. В России из-за климатических особенностей и недостаточно рациональной инфраструктуры данные виды деятельности чаще являются убыточными, и поэтому для получения дополнительных доходов муниципалитеты вынуждены больше рассчитывать на сдачу организациям в аренду муниципальной недвижимости, муниципальную торговую, банковскую и страховую деятельность, деятельность подсобных, производственных и сельскохозяйственных предприятий, складов, стоянок и др.

3. Ценовое и тарифное регулирование на местном уровне

Местные органы власти могут самостоятельно устанавливать принципы формирования цены на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями. Наиболее распространен подход, согласно которому цена услуги равна себестоимости оказания, при этом для отдельных видов услуг в цену может закладываться определенная норма прибыли.

Также за счет бюджета финансируются такие виды услуг, плату за которые взимать с потребителя невозможно или затруднительно (уличное освещение и т.п.).

В целях увеличения доходов местного бюджета, или для ограничения потребления, в цену услуг, оказываемых муниципалитетами, может закладываться повышенная норма прибыли.

Все услуги должны оплачиваться пользователями (хотя бы в минимальной части), за исключением тех, плату за которые взимать экономически или технически нерационально. Платность услуг позволяет минимизировать случаи бесхозяйственного использования услуг, стимулирует потребителей к соблюдению режима экономии в их употреблении.

С точки зрения экономической эффективности желательно, чтобы доходы, получаемые от оказываемых услуг, позволяли окупать переменные, текущие издержки муниципальных предприятий. Постоянные, капитальные издержки допустимо при необходимости возмещать из средств местного бюджета.

При рассмотрении проблем платежей за услуги, оказываемые муниципальными органами власти, целесообразно отличать платежи за фактически оказанные услуги и «псевдоплатежи».

Реальные платежи имеют место тогда, когда расходуемые гражданами средства имеют прямое отношение к пользованию услугами, за которые осуществляются платежи. К их числу относят: платежи за пользование водоснабжением, исчисленные по показанию счетчиков, платежи по уборке мусора, исчисленные по объему или массе вывозимого мусора и т.п.

Псевдоплатежи имеют место тогда, когда платежи отдельных граждан основаны на формуле, отличной от принципа реальной оплаты предоставляемых услуг: оплата водоснабжения соответственно среднему расходы воды на одного жителя, оплата вывоза мусора соответственно площади помещений и количеству проживающих; оплата отопления соответственно площади жилых помещений.

С экономической точки зрения реальные платежи более привлекательны, так как они весьма сходны с рыночным ценообразованием. В тех случаях, когда услуга была действительно оказана, например, при оплате водопользования, они имеют реальные преимущества перед налоговым финансированием, а также предпочтительнее с точки зрения социальной справедливости.

С точки зрения эффективности платежей, платная услуга, в отличие от услуги, оплаченной из средств налогообложения, оптимизирует потребление, т.е. население будет пользоваться ею интенсивнее до тех пор, пока получаемая польза будет больше или равна дополнительным расходам на получение этой услуги. В большинстве случаев именно в этом и состоит преимущество, в том числе при использовании счетчиков воды, - такое положение будет стимулировать граждан к бережному водопользованию. В других случаях данный подход уже не будет иметь таких преимуществ, например, при эксплуатации музеев и парков, особенно там, где их пропускная способность не используется в полной мере. Если они не работают с полной нагрузкой, то стоимость одного дополнительного посещения будет практически равна нулю, фактически же эффективная цена также будет нулевой.

Социальная справедливость по отношению к платежам состоит в том, что семьи, широко пользующиеся коммунальными услугами, будут платить больше, чем семьи с менее интенсивным пользованием. Например, если водопользование оплачивается за счет местного подоходного налога, то в доме, где пользуются шлангом для полива и где есть бассейн, хозяину придется платить столько же, сколько и хозяину аналогичного дома, но без сада и бассейна.

Псевдоплатежи значительно проигрывают реальным платежам, как с точки зрения эффективности, так и с точки зрения справедливости. Для примера рассмотрим платежи за водопользование. Проблема эффективности таких платежей состоит в том, что увеличение расхода воды практически ничего «не стоит» пользователю. Поэтому пользователи могут расходовать воду и считать, что ее стоимость ниже, чем стоимость собственно водоснабжения. Другими словами, может иметь место неэкономный расход воды. С точки зрения справедливости, такие платежи небесспорны, поскольку пользователи, потребляющие воду интенсивно, будут платить за нее столько же, сколько и пользователи, которые потребляют меньший объем воды.

Некоторые виды налогов могут гораздо более эффективно осуществлять функцию реальных платежей, нежели псевдоплатежи. Например, налог на топливо функционально может практически сравняться с реальными дорожными налогами с автовладельцев, так как будет взиматься дифференцированно в зависимости от частоты использования автомобиля. Обычный же налог на автовладельцев не отражает реальной частоты использования дорог.

К сожалению, на практике для оплаты многих услуг платежи непригодны, например, при обеспечении пожарной охраны и правопорядка. Совершенно очевидно, что использование платежей здесь принципиально невозможно. При внедрении реальных платежей следует учитывать, что даже если и существует возможность их применения, они не всегда будут наилучшим способом финансирования. Одна из причин состоит в том, что стоимость сбора самих платежей может быть слишком высокой.

Например, платежи за водопользование, исчисленные по показаниям счетчиков, хотя и применяются во многих странах как источник финансирования этой службы, не всегда будут предпочтительнее налогообложения. Реализация такой системы платежей потребует оснащения каждого Домовладения счетчиком расхода воды и частого снятия показаний счетчиков, что связано со значительными расходами. Стоимость установки и контроля за показаниями счетчиков может превосходить стоимость дополнительной подачи воды, с которой будет связана иная система оплаты, не основанная на реальном объеме расхода воды.

Другая проблема платежей состоит в том, что иногда они могут быть сопряжены со снижением эффективности. В парк или музей, где входная плата составляет значительную сумму, не пойдут люди, которые не могут позволить заплатить такую большую сумму за вход. Поскольку посещение не повлечет за собой никаких издержек, то будет несправедливо, что они туда не попадут. Несмотря на то, что платежи связаны с таким снижением эффективности, они помогают соблюсти принцип справедливости, поскольку завсегдатаи парков и музеев вынуждены больше платить за пользование ими. Поэтому следует принять такое решение, которое учитывало бы и преимущества принципа соблюдения справедливости, и недостатки, связанные с низкой эффективностью.

Тарифы должны быть достаточно гибкими, чтобы муниципальные органы власти могли оперативно, путем изменения ставок корректировать проводимую политику. В интересах социально-экономической политики тарифы могут быть дифференцированы по группам потребителей: промышленность, организации социальной сферы, население с различным уровнем дохода.

По отношению к отдельным группам потребителей в целях стимулирования определенных видов экономической деятельности или в целях социальной поддержки могут вводиться пониженные тарифы. Оказание услуг по льготным тарифам может финансироваться либо за счет средств местного бюджета, либо за счет повышенных тарифов для определенных категорий плательщиков.

Важной проблемой повышения эффективности деятельности муниципальных предприятий является проблема выравнивания производственной нагрузки. Дело в том, что потребление воды, газа, электроэнергии, услуг общественного транспорта в течение суток, недели, года неравномерно и может значительно колебаться. При достижении максимального потребления у муниципальных предприятий может не хватить имеющейся мощности, а в часы минимального потребления часть мощностей остается неиспользованной, что увеличивает себестоимость продукции и уменьшает экономическую эффективность. В целях повышения экономической эффективности рекомендуется принимать меры по выравниванию производственной нагрузки:

- введение там, где это возможно и экономически оправдано, дифференцированных тарифов: более высоких во время максимальной загрузки и более низких во время минимальной нагрузки;

- использование технических средств по накапливанию электроэнергии, воды в часы минимального потребления с тем, чтобы накопленное пополняло мощности в часы максимального потребления и т.п.;

- для уменьшения загруженности общественного транспорта возможно установление по решению представительного органа местного самоуправления начала и конца рабочего дня в разных учреждениях и предприятиях в различное время, что снимает значительную часть нагрузки на общественный транспорт в часы пик.

Существуют многие сферы, в которых целесообразно использование специальных платежей и сборов, но где в настоящее время они не применяются. Особенно это касается заведений, деятельность которых создает дополнительные расходы для общества.

В виду того, что проведение рок-концертов, некоторых футбольных матчей создает дополнительные затраты на милицейское обеспечение правопорядка, отвлекая силы милиции от выполнения их основных обязанностей, целесообразно облагать их проведение дополнительными сборами в пользу местных органов власти.

Дискотеки являются основным источником распространения наркотиков, что оказывает негативное влияние на молодежь. Для местных органов власти это означает дополнительные расходы, которые целесообразно возмещать путем их обложения специальным сбором.

Расширение торговли алкоголем на территории муниципального образования приводит к увеличению затрат на обеспечение правопорядка, содержание вытрезвителей, здравоохранение. Возложение данных расходов на все общество социально несправедливо, и поэтому подобные затраты должны возмещаться за счет повышенного обложения точек, торгующих алкоголем, табаком и тому подобными вещами.

4. Эффективность управления муниципальной собственностью

Для повышения эффективности работы муниципальных органов власти применяются самые разные методы: реорганизация, финансирование конкретных работ, применение системы планирования, программирования и бюджетирования, управление по целям, повышение квалификации муниципальных служащих, стимулирование работников, самофинансирование, привлечение служащих к участию в управлении, усиление контроля качества, компьютеризация, научное управление.

Однако реализация отдельных методов на практике часто давала незначительные и недолговечные результаты. Одной из основных причин отсутствия долгосрочного положительного эффекта от реализации подобных программ повышения эффективности является отсутствие конкуренции. Муниципальная организация, занимающая монопольное положение на определенном рынке услуг, часто ведет себя так же, как частная монополия. Без угрозы конкуренции муниципальная служба не стремится внедрять новые технологии, искать более рациональные способы деятельности, сокращать расходы. При этом наказание за бездействие или неэффективное использование ресурсов отсутствует. Игнорирование требований населения не приводит к его отказу от обслуживания. Что касается повышения производительности, то монополия не видит объективных причин для осуществления каких-либо неприятных для себя перемен, поскольку для этого потребуются решительность и согласие большинства работников. Продолжать жить и работать по-старому намного проще и безопаснее, тем более что в случае необходимости органы власти всегда окажут поддержку.

Для надежного повышения эффективности муниципальных организаций требуются какие-то дополнительные внутренние побудительные мотивы работников. Необходимы механизмы, способные устранить основную причину неэффективности.

Для многих видов муниципальной деятельности таким стратегическим механизмом является конкуренция - угроза передачи функций, выполняемых муниципальными службами неэффективно, частным подрядчикам. Такая угроза, в виде постоянного гласного контроля за эффективностью деятельности муниципальных служб, сравнения их результатов с результатами коммерческих предприятий, позволяет устранить многие негативные моменты, связанные с монопольным положением организации. Муниципальные службы должны стоять перед лицом сокращения и потери заказов в случае неэффективной работы. Нужно исходить из подхода, когда плохая работа должна вести к неприятным последствиям для муниципальных служб, а не к дополнительным финансовым вливаниям.

Если муниципальная служба хочет избежать неприятных последствий, она вынуждена принимать необходимые меры для повышения качества управления. В ответ на конкуренцию со стороны частных организаций муниципальные службы обычно предпринимают усилия по повышению эффективности своей деятельности, и тем самым задача будет решена. Если же какая-то муниципальная служба окажется не в состоянии вести эффективную работу, то постепенно она будет вытесняться частными подрядчиками, от которых население получит услуги более высокого уровня.

Взаимодействие муниципальных организаций с частными компаниями может и должно осуществляться так, чтобы это способствовало развитию разумной конкуренции. Например, при передаче подряда на часть объема тех или иных работ муниципальная служба вынуждена вступать в конкурентную борьбу с частной компанией, в результате чего можно ожидать, что обе будут работать эффективнее. Положительный эффект может быть достигнут и в том случае, если муниципальная организация возьмет на себя лишь роль разработчика технического задания и контролера, следящего за выполнением условий контракта. Однако в данном случае повышение производительности возникнет лишь при условии высокой конкуренции среди частных фирм и отсутствии коррупции.

Во всем мире выдача муниципалитетами подрядов частным организациям довольно распространенная практика, которая продолжает расширяться. Основной причиной расширения такого взаимодействия является необходимость повышения местными органами власти эффективности выполнения возложенных на них задач и функций. Для принятия решения о передаче подрядов частным компаниям необходимо провести тщательный сравнительный анализ стоимости и качества работ, выполняющихся муниципальными службами и частными компаниями.

Существует много методов таких сравнений. Однако подобные исследования имеют ряд недостатков. Так, в каждом конкретном случае практически невозможно точно установить, когда положительный эффект был достигнут в результате выполнения работ частными организациями, а когда - в результате других одновременно предпринимаемых мер, например, в результате изменений в служебных нормах, правилах или условиях работы. Кроме того, подобные сравнения не всегда проводятся достаточно систематически и профессионально, и в отчетах неизбежно присутствуют неточности.

Более убедительны исследования другого типа: комплексные, всеобъемлющие и целенаправленные, в ходе которых сравниваются результаты выполнения работ собственными силами муниципальных служб и силами подрядных организаций на примере произвольной выборки различных административно-территориальных единиц. Однако подобные исследования требуют много времени, затрат и трудноосуществимы.

Относительно такой услуги, как сбор твердых бытовых отходов, в США, Канаде, ФРГ и Швейцарии проводились независимые исследования, результаты которых совпадают: затраты на сбор мусора муниципальными организациями примерно на 35% выше, "чем соответствующие расходы у частных компаний, причем качество работы такое же.

По этим данным стоимость дорожного строительства, проводимого городскими организациями, была в среднем на 96% выше, чем стоимость работ, выполнявшихся подрядчиками; затраты муниципальных организаций по уборке улиц оказались выше на 43%, по работе дворников - на 75%, по обслуживанию дорожно-транспортной сигнализации - на 56%, а по уходу за зелеными насаждениями - на 37%. При этом учитывались затраты на контроль выполнения контрактов, качество работы.

Хотя полученные результаты убедительно свидетельствуют о существенных различиях в уровнях производительности государственных и частных организаций, из этого нельзя сделать однозначный вывод, что заключение контрактов с частными компаниями позволит любой административно-территориальной единице получить существенную экономию. Следует учитывать множество местных особенностей и факторов, которые могут сильно повлиять на ожидаемый результат.

Необходимо помнить о том, что не все виды услуг, оказываемых муниципальными организациями, могут передаваться в частные руки. Эффективно могут передаваться только те работы, на которые можно составить подробное техническое задание. При этом результат работ должен легко поддаваться контролю и выполняться в условиях конкуренции. Хотя частные компании, как правило, имеют более высокий уровень производительности по сравнению с муниципальными организациями, передача им подрядов выгодна не во всех случаях. Необходимо регулярно проводить тщательный анализ потенциальной выгоды и осуществлять последующий действенный контроль.

В результате исследований было установлено, что затраты муниципальных служб, связанные с оказанием различных услуг, в среднем на 40% выше, чем у частных компаний, при этом цена услуг частных фирм на 28% ниже, чем у муниципальных. Таким образом, один и тот же объем выпускаемой продукции обеспечивается при более низких затратах, а это означает существенный рост производительности. Выигрыш в производительности обычно происходит в результате не более низкой зарплаты, а большего объема работ, выполняемых одним работником за единицу времени.

Среди основных причин меньшего уровня затрат частных организаций отмечаются:

- менее продолжительные оплачиваемые отпуска и меньший размер оплаты дней отсутствия на работе;

- широкое использование временно нанимаемых и малоквалифицированных работников, молодых работников;

- более строгий контроль менеджеров за обслуживанием оборудования и работой подчиненных;

- руководители низшего звена имеют больше возможностей для самостоятельного найма и увольнения работников;

- использование различных систем материального поощрения;

- нанимается меньше работников, но при этом применяется более высокопроизводительное оборудование.

В большинстве муниципальных служб отсутствует четкая, точная формулировка цели и описание рабочего задания, кроме того, ответственность за качество выполняемой работы осознается не так глубоко, как в большинстве частных предприятий.

5. Муниципальный заказ

Как показывает отечественная практика, при грамотной организации использование механизмов муниципального заказа позволяет сократить соответствующие расходы в среднем на 15 - 30%. В отдельных случаях экономия может достигать 40%.

Муниципальный заказ - это соглашение, заключенное между заказчиком муниципального заказа и исполнителем муниципального заказа в целях обеспечения муниципальных нужд, предусмотренных в составе расходов местного бюджета. Муниципальный заказ формируется на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд в целях решения вопросов по предметам ведения местного самоуправления. Заказчиком выступает орган местного самоуправления, осуществляющий функции по закупке товаров, работ, услуг на основе муниципального заказа и организующий торги.

Принципы осуществления муниципального заказа:

- жесткий контроль над заключением контрактов;

- экономия бюджетных средств;

- соблюдение свободы конкуренции.

В разных муниципальных образованиях могут использоваться разные схемы формирования и исполнения муниципального заказа. Этот процесс чаще всего включает 4 этапа (рис. 5.1).

1. Одновременно с разработкой проекта бюджета на следующий финансовый год происходит сбор заявок о потребности бюджетных организаций в различных видах продукции и услугах в пределах плановых цифр бюджетных ассигнований на следующий финансовый год.

2. Разрабатывается сводный план муниципального заказа.

3. Определяются заказчики по отдельным позициям муниципального заказа, т. е. определяется, кто именно и в какой сфере муниципальной деятельности имеет право заключать с поставщиками продукции и исполнителями услуг муниципальные контракты.

4. Размещение муниципального заказа, учет муниципальных контрактов и контроль их исполнения.

В ходе исполнения муниципального заказа текущего года осуществляется сбор заявок на следующий финансовый год. К его началу сводный план муниципального заказа должен быть готов к утверждению.

В мировой и общественной практике используются следующие способы размещения муниципального заказа

Рисунок - Способы размещения муниципального заказа

Открытый конкурс - самый предпочтительный способ размещения заказа. Объявления о проведении конкурса публикуются в средствах массовой информации. К конкурсу приглашаются любые предприятия и организации, действующие на рынке данных услуг и удовлетворяющие квалификационным требованиям, предусмотренным положением по размещению муниципального заказа. Недостатки открытого конкурса выражаются в том, что процесс рассмотрения заявки может быть весьма продолжительным, а кроме того, необходимо проделать большой объем работы по учету и оценке заявок, обеспечить объективность оценки заявок.

Двухэтапный конкурс проводится в случаях, когда у заказчика (местной администрации) нет возможности составлять подробные характеристики заказываемых товаров, работ, услуг, либо в случаях, когда поставщики не представили заявки на участие в торгах или же все указанные заявки отклонены заказчиком в соответствии с требованиями по выполнению муниципального заказа.

Закрытый конкурс проводится в следующих случаях:

- сроки выполнения муниципального контракта ограничены (на-пример, услуги носят сезонный характер);

- форс-мажорные (чрезвычайные) обстоятельства: наводнения, пожары, разрушение муниципальных объектов;

- из-за невыполнения требований конкурса все заявленные на конкурс предложения отклонены.

Бесконкурсное размещение муниципального заказа используется в основном при выполнении работ местными монополистами или неразвитости конкурентной среды.

Оптимальной формой конкуренции в муниципальной сфере считается, если одни и те же виды работ на данной административной территории выполняют одновременно муниципальные и частные организации, т.е. когда задействованы различные схемы работ. Например, организованные подобным образом системы сбора бытового мусора действуют во многих крупных городах мира. Одни районы города обслуживают по контрактам частные фирмы, другие -- муниципальное управление. Получается, что городское управление конкурирует за право работать с частными фирмами. Такая распространяющаяся практика, которая приводит к повышению эффективности и снижению затрат, стала называться участием государственных организаций в конкуренции.

Если появляются признаки снижения конкурентоспособности частного сектора, органы местного самоуправления могут расширить масштабы деятельности подведомственных организаций, отдавая меньше подрядов на сторону. Действительно, угроза остаться без заказов, висящая в равной мере и над государственным, и над частным секторами, является наилучшим средством поддержания эффективности обоих на должном уровне. Угрозы вмешательства муниципалитета, что действительно часто случается на практике, обычно оказывается достаточно, чтобы гарантировать хорошую работу подрядчиков города. А то, что муниципальная организация выполняет часть общего объема работ, означает, что город без труда может при необходимости заменить любого подрядчика муниципальной организацией.

Размещение муниципального заказа осуществляется заказчиком по рекомендации конкурсной комиссии на основании положения о муниципальном заказе в муниципальном образовании. Конкурсная комиссия - постоянно или временно действующий орган, который образуется представительным органом местного самоуправления и осуществляет размещение муниципального заказа путем проведения торгов и иными способами, установленными Федеральным законом. Состав конкурсной комиссии утверждается представительным органом местного самоуправления.

Договор на исполнение муниципального заказа должен включать в себя следующие существенные условия:

сведения о заказчике и об исполнителе;

наименование муниципального заказа, его номенклатуру, объем и цену;

условия и порядок исполнения муниципального заказа;

порядок приема исполненного муниципального заказа;

порядок расчетов за исполнение муниципального заказа;

условия расторжения договора сторонами;

ответственность сторон, в том числе условия выплаты неустойки при нарушении исполнителем условий договора;

порядок разрешения споров, в том числе досудебное разрешение споров;

другие условия, устанавливаемые по соглашению сторон.

Договором может быть предусмотрен контроль со стороны заказчика за ходом исполнения муниципального заказа, а также оказание консультативной и иной помощи исполнителю без вмешательства в его хозяйственную деятельность.

Источниками оплаты муниципального заказа являются средства местного бюджета. Расходы на оплату муниципального заказа^: утверждаются в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации в составе расходной части местного бюджета при принятии правового акта органа местного самоуправления о местном бюджете на текущий финансовый год.

Следует отметить, что за исключением нескольких работ, посвященных уборке городских территорий и перевозкам, имеется очень мало фактической информации о реальном повышении рентабельности и качества услуг в результате передачи подрядов частным фирмам. Кроме того, чем сложнее продукт и технология, чем труднее определить, измерить и отследить результаты, тем выше стоимость при передаче работы на контракт.

Считается, что службой, наиболее глубоко и тщательно изученной в отношении определения сравнительной эффективности работы различных организационных структур, является коммунальная уборка мусора и сбор вторичного сырья. Большинство полученных результатов свидетельствуют о том, что уборка, осуществляемая по контрактам, гораздо рентабельнее муниципальной и не менее эффективна. Работы, проводимые на протяжении десяти лет, показали, что стоимость муниципальной уборки приблизительно на 35% превышает стоимость работ по контрактам. При этом низкая стоимость в этом случае не является результатом снижения качества работ. Свидетельства в пользу более высокой производительности уборки твердых отходов частными компаниями достаточно сильны, однако они не столь уж категоричны. Ожидаемого повышения экономичности часто не происходит из-за сопротивления профсоюзов, отсутствия или слабой конкуренции между подрядчиками, влияния организованной преступности.