Международный опыт правового регулирования промышленной безопасности

Размещено на http://www.allbest.ru/

Международный опыт правового регулирования промышленной безопасности

токсичный взрывчатый ликвидация авария

Ускоренные темпы индустриализации во второй половине ХХ века неизбежно повлекли за собой увеличение количества аварий в промышленности. К наиболее тяжелым последствиям для населения и окружающей среды приводили аварии на тех объектах, на которых обращаются опасные вещества. В течение 40 лет после окончания Второй мировой войны произошло порядка 100 очень крупных аварий, в которых участвовали химические вещества и в результате которых был нанесен огромный ущерб окружающей среде, а число жертв среди людей исчислялось тысячами.

Впервые серьезное внимание мирового сообщества к крупным промышленным авариям было привлечено после двух аварий в середине 70-х годов ХХ века. В 1974 году в Великобритании произошел взрыв на предприятии в Фликсборо, производящем циклогексан - погибло 28 человек, а 89 получили травмы, предприятию был нанесен значительный материальный ущерб. Спустя два года в итальянском городе Севезо в результате сбоя в процессе производства на химическом предприятии произошел выброс в атмосферу диоксина, имевший серьезные последствия для здоровья людей, животных и приведший к эвакуации тысяч семей. Для оценки долгосрочных медико-санитарных последствий катастрофы потребовались глубокие исследования, и в первый год после этой аварии на эти цели было затрачено, по некоторым оценкам, 60 млн долл. США. Через 10 лет (в 1984 году) произошло еще 2 крупных аварии. Первая - взрыв в Мехико сжиженного попутного газа, в результате чего погибло около 650 человек, а несколько тысяч получили травмы. Вторая - выброс метилизоцианата на химическом предприятии в Бхопале (Индия). В результате распространения ядовитого газового облака погибло 2000 человек, 200 000 получили травмы. В июле 1988 года в результате взрывов и пожара была уничтожена нефтебуровая платформа "Пайпер Альфа" в Северном море у побережья Шотландии, погибло 165 из 226 человек обслуживающего персонала и два члена экипажа спасательного судна. В октябре 1989 года произошел взрыв и пожар на химическом комбинате в Хьюстоне (США), производящем полиэтилен, в результате которого погибло 23 человека, более 130 человек получили травмы. Силой взрыва обломки были выброшены на территорию соседнего района.

Аварии продемонстрировали степень неподготовленности к ним на местном, федеральном и международном уровнях. Их возникновение подчеркнуло наличие пробелов в политике, стратегии, законодательстве и механизмах управления безопасностью на промышленных объектах. При расследовании причин аварий выяснилось, что персонал и администрация предприятия, а также соответствующие государственные органы не имели конкретных планов действий по локализации этих аварий и ликвидации их последствий, отсутствовала необходимая информация об используемых химических веществах и технологиях, не были вовремя приняты меры, которые могли бы предотвратить эти аварии.

В связи с этим правительства многих стран осознали необходимость формирования национальной политики по обеспечению промышленной безопасности и разработки законодательства в этой отрасли.

Стало очевидно, что законодательство должно быть направлено на предотвращение промышленных аварий, обеспечение готовности к ним и ликвидации их последствий, а также должно устанавливать требования по информированию компетентных органов и общественности об опасностях, авариях и аварийных ситуациях на опасных производственных объектах.

Начиная примерно с первой половины 70-х годов прошлого века на уровне отдельных государств стали появляться первые законы, в той или иной мере касающиеся вопросов промышленной безопасности, но, в основном, устанавливающие меры по ликвидации негативных последствий промышленной деятельности. Со второй половины 70-х годов в правовом обеспечении и организации управления промышленной безопасностью начала прослеживаться четкая тенденция изменения приоритетов. Прежняя ориентация на ликвидацию негативных последствий уступила место мерам, направленным на принятие превентивных мер по предотвращению аварий.

Поскольку уровень и характер законодательства всегда отражает степень подготовленности общества к решению тех или иных проблем, далеко не во всех странах в 80-е годы развивалось законодательство по промышленной безопасности, и оно до сих пор является достаточно редким явлением. Развитию данной отрасли права в странах Европейского сообщества способствовала Директива Европейского Сообщества от 24 июня 1982 года № 82/501/ЕЭС по предотвращению крупных промышленных аварий, принятая после аварии в Севезо и часто называемая по имени этого итальянского города. В 90-е годы международные организации продолжили активную деятельность в регулировании вопросов предупреждения промышленных аварий. Принятые в последние годы Кодекс МОТ по предотвращению крупных промышленных аварий и Конвенция о трансграничном воздействии промышленных аварий призваны оказывать помощь странам в разработке единой политики в области обеспечения промышленной безопасности.

Законодательство по промышленной безопасности пересекается с законодательством по охране труда в части требований по соблюдению мер, направленных на обеспечение безопасности персонала на рабочем месте. Выполнение этих требований в ряде случаев может предотвратить возникновение аварии.

Законодательство по охране труда начало формироваться в большинстве развитых промышленных стран (Бельгия, Финляндия, Франция, Германия, Великобритания, Италия, Нидерланды, Норвегия, Швеция) еще в 19-м веке, что совпало с началом промышленной революции в этих странах. Одним из первых законов в области охраны труда стал закон "О здоровье и морали учеников", принятый в Великобритании в 1802 году. В Бельгии в 1888 году был принят законодательный акт под названием "О вредных и опасных предприятиях". В этом документе различные типы производств классифицированы по двум категориям в зависимости от степени потенциальной опасности.

В 20-м веке процесс формирования законодательства об охране труда существенно интенсифицировался, стали появляться как национальные, так и международные правовые акты, в которых существенное внимание уделялось вопросам охраны труда на производстве.

В 1919 году появилась первая международная организация, которая основное внимание в своей деятельности стала уделять вопросам охраны труда, - Международная организация труда (МОТ). В первой половине нашего столетия в МОТ были приняты конвенции "О предотвращении несчастных случаев на производстве" (1929 год), "О технике безопасности в строительстве" (1937 год) "О защите докеров от несчастных случаев" (1929, 1932 года) "О возмещении трудящимся при несчастных случаях на производстве" (1925 год) и др.

К 70-м годам в развитых странах практически сформировалось законодательство об охране труда. К основным законодательным актам, регулирующим отношения в данной области, можно отнести Закон об охране труда и здоровья (США, 1970 год), Закон об обеспечении охраны труда (Великобритания, 1974 год), Закон о заводских врачах, инженерах по безопасности и других специалистах по охране труда (ФРГ, 1973 год), Закон о защите персонала и об охране окружающей предприятие природной среды (Норвегия, 1977 год), Закон о предупреждении несчастных случаев на производстве (Франция, 1976 год) и другие законы.

Одним из наиболее значительных международных документов в области охраны труда стала Конвенция МОТ 155 "О безопасности и гигиене труда" (1981 год). В 4-ой статье Конвенции говорится, что каждая страна, подписавшая Конвенцию в соответствии с национальными условиями и практикой, должна разрабатывать, осуществлять и периодически пересматривать согласованную национальную политику в области безопасности труда, гигиены труда и производственной среды. Целью этой политики должно являться предупреждение несчастных случаев и повреждений здоровья, возникающих в результате работы, и сведение к минимуму опасностей, возникающих в процессе работы, то есть принятие мер по предупреждению возникновения опасных ситуаций на производстве.

Примерно в этот же период времени, то есть к 70-м годам нашего столетия, стало очевидно, что в результате производственной деятельности здоровью людей, животному и растительному миру, окружающей природной среде наносится непоправимый ущерб. В этот период времени экологическая информация стала предметом особого внимания официальных властей всех уровней, политических партий и общественных движений, средств массовой информации и самых широких слоев населения. Повышенный интерес общества к экологическим проблемам незамедлительно привел к активной законотворческой деятельности и, как следствие, формированию экологического законодательства. В настоящее время каждое государство имеет определенные правовые нормы, регламентирующие охрану природы и природопользование. Но лишь около 100 государств приняли общие законы об охране окружающей среды, выражающие экологическую политику страны, и образовали специализированные системы органов экологического управления и контроля.

Среди наиболее известных законов можно назвать Закон о чистом воздухе (США, 1976 год, и Англия, 1968 год), Закон о защите окружающей среды (Франция, 1976 год, Голландия, 1980 год, Норвегия, 1985 год).

В обеспечении экологической безопасности большая роль отведена международному праву. Именно оно призвано закрепить единообразные принципы и нормы экологически целесообразного поведения государств, которые в свою очередь должны быть интегрированы в национальное законодательство. Сейчас уже имеется солидная международно-правовая основа - действует более 200 международных природоохранительных договоров.

Одним из наиболее важных принципов международного природоохранного права является принцип предотвращения трансграничного ущерба окружающей среде. Этот принцип целиком ориентирован на превентивные мероприятия. Он носит комплексный характер и включает в себя в качестве норм принципы: оценки воздействия на окружающую среду; уведомления о деятельности, способной причинить трансграничный экологический ущерб; предоставления информации об этой деятельности.

Во многих странах правовые положения и нормы, относящиеся к области экологического права и охраны труда, затрагивают и вопросы регулирования предупреждения промышленных аварий. Так, например, в голландском законе "Об охране окружающей предприятие природной среды" тесно переплетены вопросы охраны труда и вопросы промышленной безопасности, такие как проведение анализа опасности и предоставление Декларации безопасности.

В Великобритании в 1974 году появился Закон об охране труда и здоровья. Он свел воедино все существовавшие в то время законы, в том числе Фабричный закон (1833 год). Закон учредил Комиссию по охране здоровья и безопасности и Исполнительный комитет по охране здоровья и безопасности.

Помимо вопросов охраны труда в нем регулируются вопросы контроля за безопасным обращением с взрывоопасными, легковоспламеняющимися и прочими опасными веществами, установлены требования безопасности при вводе и выводе объекта из эксплуатации. Производитель в соответствии с указанным законом в процессе подготовки к возможным авариям обязан провести оценку опасности, создать системы внутреннего контроля, назначить лиц, осуществляющих контроль на предприятии за безопасным ведением работ.

В то же время в Великобритании был принят закон "Сообщения о несчастных случаях, заболеваниях и опасных происшествиях". В соответствии с этим законом промышленная администрация обязана сообщать обо всех случаях разрушений аппаратов под давлением, пожарах, взрывах, утечках горючих и токсичных веществ, разрушениях трубопроводов и т.д.

В ФРГ декретом 1975 года введена обязательная подготовка планов на случай возникновения пожаров или взрывов. В 1980 году на промышленность ФРГ была возложена обязанность иметь на опасных предприятиях документ, известный как "Анализ опасности", который должен по первому требованию предъявляться соответствующим контролирующим органам.

В 1981 году был определен объем информации, которая должна содержаться в этом документе: описание предприятия и технологических процессов при нормальных условиях работы; детальное описание участков производства, имеющих серьезное значение для обеспечения безопасности предприятия; результаты химического анализа обрабатываемых на производстве материалов и веществ; описание мероприятий по обеспечению безопасности производства и уменьшению масштабов ущерба при возникновении аварий и неполадок на производстве при чрезвычайной ситуации; информация о наиболее вероятных последствиях аварий.

Расследование причин крупных промышленных аварий 70-80-х годов выявило основные пробелы законодательства, связанные с отсутствием у местных органов власти информации о вовлеченных в аварии химических веществах и их количествах.

Отсутствие информации о химических процессах, которые могут произойти при изменении каких-либо технологических параметров, приводило к тому, что при локализации аварий и ликвидации ее последствий власти и операторы производств не могли принимать правильные решения, что усугубляло тяжесть последствий. Правовым решением выхода из создавшейся ситуации в области промышленной безопасности и стала упомянутая уже Директива Севезо.

Директива требует от предпринимателя, эксплуатирующего опасный производственный объект, принимать все необходимые меры для предотвращения аварий и ограничения их последствий для населения и окружающей среды, в том числе составлять планы действий при аварии. Кроме того, от предпринимателей требуется доказывать соответствующим компетентным органам государства - члена сообщества, что ими идентифицированы опасности, приняты необходимые меры безопасности, и лицам, работающим на объекте, предоставлена информация об опасностях. предприниматель обязан представить Декларацию безопасности (Safety Report), куда включается информация об используемых химических веществах, оборудовании и его размещении, анализ опасности, сведения о превентивных мерах, планы действий при аварии и меры по ликвидации последствий аварий. Компетентные органы обязаны предоставлять населению информацию о мерах, принимаемых в случае аварии, и о правильном поведении в аварийной ситуации, составлять план действий в чрезвычайных ситуациях за пределами предприятия.

На основании положений Директивы Комиссия ЕЭС создала и поддерживает доступный для стран-членов официальный банк данных о крупных авариях (MARS - Major Accident Reporting System), включающий информацию по анализу причин аварий, опыту их предотвращения и ликвидации, принятым мерам. Для этого банка разработаны специальные формы отчетности по авариям, которые утверждены и используются в настоящее время. В базе данных MARS к концу 1997 года содержалась информация о 300 авариях и инцидентах.

Комиссия ЕЭС организовывает периодическое ознакомление представителей национальных надзорных органов с информацией, имеющейся в банке, что способствует их более эффективной работе в области предотвращения аварий.

Директива Севезо стала фундаментом современного законодательства в области промышленной безопасности в странах ЕЭС. После принятия Директивы количество аварий сократилось приблизительно с 350 в 1983 году до 50 в 1988 году.

В настоящее время Европейское сообщество приняло новую директиву №96\82\ЕС, так называемую Директиву Севезо-2. Она вступила в действие в 1999 году, отменив директиву Севезо-1. Директива распространяется только на те объекты, на которых могут произойти крупные промышленные аварии в результате неконтролируемых процессов с вовлечением опасных веществ, и исключает объекты военного назначения, объекты, использующие радиоактивные вещества, объекты горнодобывающей промышленности, а также транспортирование всеми видами транспорта, включая магистральный трубопроводный транспорт. В основном Директива Севезо-2, как и предыдущая, касается деятельности химических, нефтехимических и нефтеперерабатывающих производств.

Под действие Директивы Севезо-2 попадают предприятия, где опасные вещества присутствуют в количествах, равных или более количеств, указанных в Приложении. Перечень конкретных веществ существенно сокращен. Он содержит 37 веществ.

Дополнительно представлены классы опасных веществ: высокотоксичные, токсичные, взрывчатые, воспламеняющиеся, легковоспламеняющиеся вещества, а также вещества, представляющие опасность для окружающей среды. В отличие от предыдущей Директивы критерии опасностей установлены едиными как для веществ, находящихся на хранении, так и для веществ, используемых в производственном процессе. Для них установлены фактически два пороговых значения количеств веществ, наличие которых на объекте позволяет включить объект в сферу действия законодательного акта (первое значение), либо отнести его к объектам, подлежащим обязательному декларированию безопасности (второе значение). Причем, при суммарном подсчете количеств разных веществ вещества, находящиеся на установке в количестве, меньшем, чем 2% от указанного первого значения, в расчет не принимаются.

Новый этап в развитии законодательства по промышленной безопасности связан с принятием Организацией объединенных наций Конвенции о трансграничном воздействии промышленных аварий. Конвенция подписана 17 марта 1992 года. Она обеспечивает правовой инструмент для реализации международной политики по предотвращению промышленных аварий, готовности к ним и ликвидации их последствий. Европейская комиссия неоднократно посвящала свои заседания вопросам реализации Конвенции.

Совет ЕЭК рекомендовал развивать национальное законодательство в области предотвращения промышленных аварий, включив в него следующие вопросы: идентификация опасной деятельности; идентификация опасных объектов; развитие безопасных технологий; развитие программ подготовки и обучения специалистов. Особую озабоченность мирового сообщества вызывают сложности, возникающие при реализации положений Конвенции в странах с переходной экономикой, в том числе и в России.

Проблемы обусловлены следующими причинами:

с возникновением новых стран возникают новые границы, создающие новые трансграничные проблемы;

большинство этих стран обладает значительно развитой химической и энергетической промышленностью, в большинстве из них в последние 5 лет произошло хотя бы по одной крупной аварии, большинство стран не провело инвентаризации объектов, подпадающих под действие Конвенции;

в переходный период меняется административная, правовая и экономическая системы. Причем, старая система разрушается быстрее, чем начинает функционировать новая;

устаревают правила, нормы, стандарты, не хватает средств на их обновление;

практически отсутствует законодательно закрепленная практика представления информации об опасностях, связанных с эксплуатацией предприятий, органам государственной власти и общественности.

Рабочая группа, учрежденная подписавшими Конвенцию странами, определила приоритеты стран с переходной экономикой. Были сформулированы три главные области деятельности в программе по предотвращению, готовности и действиям в случае промышленных аварий на 1994-1996 годы: развитие законодательства; совершенствование методов государственного управления безопасностью; подготовка персонала.

В настоящей работе внимание уделялось всем трем аспектам деятельности в области промышленной безопасности. Процесс формирования национального законодательства должен проходить на основании четко сформулированной, научно обоснованной концепции. Разработка концепции законодательства по промышленной безопасности осуществлялась на основании результатов анализа практики правового регулирования в зарубежных странах. Как уже отмечалось, в основе развития этой отрасли права лежали законодательства по охране труда и охране окружающей среды. Однако в законодательствах некоторых стран уже в середине нашего века появились законы, которые можно отнести к области промышленной безопасности.

Пожалуй, одно из наиболее "старых" законодательств по промышленной безопасности - в Бельгии. В 1946 году появился Закон о защите на производстве. Закон требует получения лицензии на строительство и эксплуатацию предприятий, классифицируемых на основе указанных в законе категорий. После выхода в свет Директивы Севезо новые законы в Бельгии не разрабатывались, а был принят ряд нормативных актов в развитие Закона о защите на производстве. При выполнении норм и требований, относящихся к регулированию промышленной безопасности, в Бельгии возникли трудности, связанные с тем, что вопросы безопасного ведения работ регулируются федеральным законодательством, а установление экологических норм входит в компетенцию местных органов власти. Кстати, аналогичная ситуация сложилась и в российском законодательстве.

В Великобритании в 1985 году было разработано и принято законодательство по предупреждению крупных аварий, именуемое системой нормативных актов CIMAH (The Control of Industrial Major Accident Hazards Regulations - Контроль выполнения правил, связанных с предупреждением промышленных аварий). Оно является английской версией Директивы Севезо и устанавливает необходимость представления Декларации безопасности и информирования общественности о возможных чрезвычайных ситуациях, составления планов локализации аварий и ликвидации их последствий. Декларация безопасности должна представляться не позднее, чем за три месяца до начала эксплуатации. Законодательство CIMAH распространяется на объекты, на которых обращаются или хранятся опасные вещества.

Механизм контроля за безопасностью в Великобритании находится в ведении Комитета по здравоохранению и промышленной безопасности. В штат Комитета входят и инспекторы. Через институт инспекторов Комитетом могут выноситься решения об остановке производства (при наличии реальных угроз для персонала и населения). Участию общественности в решении вопросов, связанных с промышленной безопасностью, особенно с размещением высокорисковых предприятий, придается особо серьезное значение. В состав Комитета по здравоохранению и промышленной безопасности обязательно входят представители соответствующих заинтересованных общественных организаций. Комитетом в развитие системы CIMAH разработано 12 правил по предупреждению крупных аварий. В одном из правил установлено требование идентификации опасных объектов и проведения анализа опасности в составе Декларации безопасности.

К 1988 году в Великобритании идентифицировано порядка 280 опасных промышленных объектов. Инспекция объектов повышенной опасности и оценка деклараций безопасности проводится региональными структурами Комитета здравоохранения.

В Голландии уведомления о деятельности опасных объектов направляются компетентным органам, каковыми являются Министерство социальных служб и занятости, Министерство жилищного строительства, регионального развития и окружающей среды и Министерство внутренних дел. Декларации безопасности по голландскому законодательству требуется готовить на все процессы, что составляет порядка 280 докладов на 65 предприятиях. В Законе об охране окружающей предприятие природной среды (1982 год) предусматривается система выдачи разрешений на опасную деятельность. Отличительной чертой голландского законодательства является то, что оно содержит требования проведения количественной оценки риска. При установлении критериев приемлемого риска были проведены достаточно широкие исследования по восприятию риска различными социальными категориями людей. В тех случаях, когда уровень риска оказывается неприемлемо высоким, его снижение в соответствии с действующим законодательством должно быть обеспечено непосредственно на производстве путем, например, изменения планировки завода или опасного участка, или использования дополнительных средств, или систем обеспечения безопасности, применением менее опасных технологий и т.д. Для обеспечения безопасности населения предусмотрено зонирование территорий, прилегающих к потенциально опасным объектам, т.е. установление предельных расстояний от опасных предприятий до мест проживания населения.

В необходимых случаях безопасность населения может обеспечиваться перемещением уязвимых жилищ на другие места с выплатой соответствующих компенсаций. Закон не обязывает предприятие готовить план чрезвычайных действий внутри объекта, но промышленные инспекторы, посещающие объекты в среднем 2 раза в год, могут потребовать от администрации представления такой информации. Предприниматели обязаны оповещать компетентные органы об аварии. Федеральные законы в Голландии, также как и в большинстве стран, принимаются в Парламенте. Механизмы же реализации законов по промышленной безопасности, охране труда и экологии устанавливаются подзаконными декретами, принимаемыми в Министерстве жилищного строительства, регионального развития и окружающей среды. Следующий уровень законодательных актов разрабатывается и утверждается промышленным надзором. Ему предписывается постоянный контроль за состоянием промышленной безопасности. Кроме того, надзор должен разрабатывать стандарты по безопасности и охране здоровья на основе научных исследований, а также наблюдать за соблюдением всех законов и подзаконных актов.

В Италии начало осуществлению директивы Севезо положил декрет Президента республики от 1982 года о предупреждении пожаров. Согласно декрету соответствующие предприятия должны осуществлять контроль за состоянием безопасности до того, как новое предприятие или новый технологический процесс будут введены в эксплуатацию. Итальянское законодательство, следуя в целом идеям Директивы Севезо, отличается значительным числом принимаемых Национальным Собранием решений, а также большим количеством ведомственных подзаконных актов и, как следствие, различиями в проработке и качестве решения проблем, связанных с обеспечением безопасности на предприятиях страны. Министерство здравоохранения, Управление пожарной охраны Министерства внутренних дел, Министерство, ведающее вопросами координации деятельности в области гражданской обороны, и районные органы власти требуют предоставления отдельных докладов безопасности. Отличительной чертой итальянского законодательства является то, что ответственность за состояние безопасности в промышленности возлагается на местные органы власти.

В Канаде в соответствии с конституцией, государственные органы власти любого уровня могут разрабатывать законодательство по предотвращению промышленных аварий. К сфере компетенции федерального правительства относятся законоположения, касающиеся контроля за рисками. Провинции и муниципалитеты имеют отдельные законодательства. Трудовое законодательство входит в основном в компетенцию провинции, а некоторые программы, например, система информации об использовании опасных веществ на рабочем месте, координируются на уровне страны федеральным департаментом труда. В 1987 году в Канаде создан Координационный комитет по предотвращению крупных промышленных аварий. Этот комитет является общенациональным органом, предназначенным для содействия совершенствованию программ предотвращения промышленных аварий, обеспечению готовности и мер по борьбе с крупными промышленными авариями на производствах, использующих опасные вещества.

Компетентными органами в деле предотвращения аварий при использовании опасных веществ в Норвегии являются Министерство по окружающей среде и Министерство по местным органам управления. Законодательство по предотвращению промышленных аварий включает Закон о защите персонала и охране окружающей предприятие природной среды, Закон о нефтедобыче и другие нормативные акты, касающиеся воспламеняющихся и взрывчатых продуктов, правил безопасности при нефтедобыче и т.д. Для новых, вводимых в эксплуатацию промышленных объектов, а также для крупных опасных объектов действует система лицензирования.

Компетентные органы должны следить за тем, чтобы опасные объекты находились на безопасном расстоянии от прилегающих к ним населенных пунктов.

В последние годы компетентные органы особое внимание уделяют соблюдению установленных законом принципов, по которым должна обеспечиваться надежность оборудования. Они установили нормы, касающиеся организации внутреннего контроля компаний на этапах проектирования, строительства и эксплуатации. Сейчас разрабатываются нормативы по применению различных методов оценки опасности.

В 1985 году в США, в связи с участившимися авариями с выбросами веществ, Environmental Protection Agency (Агентство по охране окружающей природной среды - ЕРА) разработало программу, направленную на содействие местным органам власти в подготовке планов действий при чрезвычайных ситуациях. В 1986 году Конгресс США принял Закон о чрезвычайном планировании и праве населения на информацию (поправки к Закону о Суперфонде 1986 года). Он регламентирует представление необходимой информации о проектировании и эксплуатации опасных производств. На основании этого закона, на уровне штатов учреждены государственные комиссии по чрезвычайным мерам State Emergency Committee (SERC), которые координируют функции местных комитетов по чрезвычайному планированию. Occupational Safety and Health Administration (Управление профессиональной безопасности - OSHA) принимает поступающую от предприятий - источников выбросов информацию о вредном воздействии используемых на производстве веществ. В Законе указано, что предприятие должно ежегодно предоставлять отчет, включающий сведения о количествах определенных химических токсичных веществ, которые выбрасываются в окружающую среду. Перечень регламентируемых веществ включает более 300 наименований и 20 категорий химических веществ.

В статье 313 этого закона указывается, что предприятия обязаны представлять ежегодные отчеты, если они производят, импортируют или обрабатывают не менее 25000 фунтов (11340 кг) в год химических веществ. Этот отчет, известный под названием "Форма Р", должен представляться к 1 июля последующего года за каждый предыдущий год.

Серьезные промышленные аварии, которые происходили и после принятия Закона 1986 года, заставили Управление профессиональной безопасности ужесточить надзор за опасными производственными объектами.

В настоящее время в Конгрессе намечается рассмотрение ряда законопроектов, направленных на пересмотр законодательства по промышленной безопасности.

Главные положения этих законопроектов требуют, чтобы предприятия с числом занятых свыше 10 тысяч человек учреждали комитеты производственной безопасности, назначали ответственного по соответствующим вопросам, расширяли права персонала при решении вопросов безопасности. Каждое рабочее место должно иметь свой план по промышленной безопасности и охране труда. Вероятно, в связи с подготовкой к принятию и реализации этих законопроектов, OSHA издал Стандарт по управлению промышленной безопасностью 29CFR 1910.1119. В этом Стандарте речь идет об управлении опасными химическими производствами, для которых устанавливаются дополнительные требования. В стандарте подчеркивается, что наибольшую опасность представляют производства, на которых используются опасные химические вещества: токсичные, взрывопожароопасные, легковоспламеняющиеся и другие.

OSHA определяет предприятия, которые попадают в сферу действия стандарта, сообщает об этом предприятию и включает его в план проведения инспекций. Стандарт включает требования по подготовке персонала по специальным программам: "Промышленная безопасность и охрана труда" и "Оценка риска на предприятиях химического комплекса", требования к квалификации и стажу ответственных за выполнение требований стандарта на предприятии, расследование аварий и несчастных случаев, планирование мер по предупреждению аварий и действий при их возникновении.

В ЕРА разработаны стандарты для 366 высокотоксичных и более 700 других опасных веществ, попадание которых в окружающую среду вследствие аварии в количествах, больших установленных в законе норм, создает чрезвычайную ситуацию. Специальной регистрации OSHA на предприятиях подлежат любые химические вещества.

Во Франции в 1976 году принимается "Акт по категорированным установкам". Этот документ направлен на защиту населения и окружающей среды от техногенных опасностей, т.е., от аварий и вредных выбросов и загрязнений, являющихся следствием определенных видов деятельности. По французскому законодательству соответствующие органы власти уполномочены проводить проверки состояния безопасности на производствах, связанных с обработкой оговоренных в законах видов сырья и веществ, промежуточных материалов и конечной продукции, с тем, чтобы уменьшить риск аварий с тяжелыми последствиями. После выхода Директивы Севезо контроль за опасными объектами усилился. В настоящее время инспекторы уполномоченных органов могут проводить проверку этих объектов до 12 раз в год. Информация обо всех авариях представляется в компетентные органы, которые и выделяют крупные аварии, исходя из тяжести их последствий.

Законодательство ФРГ в области промышленной безопасности и охраны среды обитания тесно соприкасается с законодательными и нормативными актами Европейского Сообщества.

Осуществление государственной политики в отношении опасных объектов входит в компетенцию федерального Министерства окружающей среды, охраны природы и ядерной безопасности, а также Министерства труда и социальных вопросов. Контроль за применением законодательства входит в компетенцию государственных фабричных инспекторатов земель. Техническое право Германии является частью общей законодательной структуры страны.

Наряду с государственным правом в Германии существуют законодательные акты, действующие на региональном и муниципальном уровнях. В соответствии с Законом об эмиссиях предприниматель обязан получить разрешение на строительство и эксплуатацию установок, которые могут оказать вредное воздействие на окружающую среду. Решение о выдаче разрешения принимают компетентные государственные органы, и оно является государственным актом, служащим средством управления безопасностью на производстве. О выдаче разрешений на опасные виды деятельности широко оповещается общественность, которая может повлиять на решения органов. Целый ряд законов регулирует вопросы размещения опасных объектов, в частности, Закон об экспертизе на совместимость объектов с условиями окружающей среды (1990 год).

В Австралии за безопасность опасных производственных объектов отвечает Национальная Комиссия по профессиональному здоровью и безопасности. В стране действует Национальный кодекс по контролю за крупными промышленными рисками. В развитие этого кодекса принят Национальный стандарт по контролю Основных опасностей производств (1996 год). Стандарт вводит критерии идентификации опасных объектов, также используя известный подход по наличию опасных веществ на объекте. Стандарт содержит приложение, состоящее из 43 индивидуальных веществ с указанием определенных количеств, и список с классами опасных веществ.

Международный опыт создания и реализации механизмов государственного регулирования промышленной безопасности свидетельствует о том, что без развитой и эффективной системы государственного управления промышленной безопасностью практически невозможно добиться снижения аварийности на промышленных объектах.

Проведенный анализ показал, что практически во всех развитых промышленных странах разработаны системы законодательного регулирования промышленной безопасности. Причем, эта область правового регулирования в основном начала формироваться в конце 70-х - начале 80-х годов двадцатого столетия.

Структура системы законодательства в большинстве случаев представляет многоступенчатую пирамиду, в вершине которой располагается основной закон страны (конституция) или головной Закон, имеющий либо непосредственное отношение к промышленной безопасности, либо объединяющий вопросы охраны труда, экологии, гигиены труда и промышленной безопасности.

Ниже расположены законы по промышленной безопасности страны (не во всех странах), которые принимаются либо Федеральным парламентом в соответствии с основным законом страны, либо региональными органами законодательной власти. На следующей ступени располагаются нормативные правовые акты Президента, Правительства или Короля, которые принимаются в развитие федеральных и местных законов. Следующая ступень - нормативная правовая и нормативно-техническая документация, которая утверждается соответствующими компетентными государственными органами. За ними следуют различные ведомственные инструкции, положения, правила и т.д.

Основной круг вопросов, который охватывают национальные системы регулирования промышленной безопасности, сводится к следующим требованиям:

идентификация опасных производственных объектов - законодательное закрепление понятия "опасный объект (производство)", показателей, по которым объект относится к опасным;

проведение оценки опасности промышленного объекта - выяснение возможных сбоев, неполадок и ошибок, которые могут привести к аварии;

определение превентивных технических и организационных мер, которые должен принять предприниматель во избежание аварии; определение возможных последствий аварий, определение мер, которые должны быть приняты при локализации аварии и ликвидации ее последствий. Для проведения оценки опасности могут использоваться, как качественные, так и количественные методы анализа;

разрешение на размещение промышленного объекта. При размещении промышленного объекта должны учитываться возможные отрицательные воздействия на окружающую среду и население. Политика правильного размещения объекта применяется только к новым объектам. Что касается уже существующих объектов, то эта политика может быть направлена на ограничение развития районов в непосредственной близости к промышленным объектам;

ведение системы лицензирования на проектирование, строительство и эксплуатацию предприятий, которые могут в процессе своей работы или в случае аварии оказать негативное воздействие на здоровье людей и окружающую среду;

информирование государственных органов и общественности об опасностях и авариях, представление декларации безопасности для наиболее опасных объектов;

учет и расследование аварий на предприятии. Все происшедшие аварии должны учитываться на промышленном объекте, причины аварий должны расследоваться. Соответствующую информацию администрация промышленного объекта обязана предоставлять в компетентные органы власти. Здесь следует отметить, что учету и расследованию причин мелких аварий в большинстве стран придается большое значение, поскольку очевидно, что любая мелкая авария при определенном стечении обстоятельств может привести к катастрофическим последствиям;

разработка планов по ликвидации аварий и локализации их последствий;

проведение подготовки и аттестации персонала опасных производственных объектов по вопросам промышленной безопасности, включая подготовку к действиям во время аварии. Контроль за уровнем квалификации персонала;

экономические механизмы регулирования промышленной безопасности, включающие вопросы страхования гражданской ответственности за причинение ущерба населению и окружающей среде в результате аварий;

осуществление государственного контроля и надзора за промышленной безопасностью. Любая система надзора и контроля объектов повышенной опасности должна осуществляться на государственном уровне, т.е. должен существовать специальный орган или органы, ответственные за промышленную безопасность и охрану труда;

ответственность производителей (операторов) за нарушения законодательства и нанесенный ущерб.

Отдельными законодательными актами в законодательствах практически всех развитых стран регулируются вопросы безопасности обращения химических веществ, перевозки опасных грузов, обращения с взрывчатыми веществами, пестицидами и ядохимикатами, а также обращения с отходами.

Анализ национальных систем законодательства показывает, что, несмотря на наличие большого числа общих подходов к регулированию вопросов промышленной безопасности, существуют значительные расхождения по ряду следующих принципиальных вопросов.

1. Различны подходы к количеству, объему и степени детализации законов, правил, норм, рекомендаций, стандартов. Достаточно сказать, что в США на протяжении 1957 - 1977 годов Конгресс принял почти 180 основополагающих законов, относящихся к регулированию опасных производств.

Столь же объемное законодательное поле действует в ФРГ. В Великобритании, напротив, регулирование в области промышленной безопасности, охраны труда и здравоохранения осуществляется одним общим законом с рядом дополнений.

2. Число руководящих лиц и контролирующих (инспектирующих) органов в разных странах различно. Отличаются также и функции надзорных органов. Не во всех странах они имеют право осуществлять нормативное регулирование и разрешительную деятельность.

3. В национальных законодательствах различаются подходы к проведению анализа опасности. В некоторых странах анализ опасности проводится в составе декларации безопасности, в ряде стран требование представления декларации отсутствует. В Голландии в соответствии с законодательством проводится количественная оценка риска, в остальных странах допускается качественный подход при проведении анализа опасности.

4. Различны требования по осуществлению разрешительной деятельности, что связано с различием в административном устройстве общества в разных странах. Так, например, во Франции в заявлениях на получение лицензий должны содержаться сведения о состоянии безопасности, планы предприятия, карты окружающей местности, а также характеристики возможных последствий аварий, перечень мероприятий на случай возникновения чрезвычайной ситуации. Во Франции требуется наличие двух лицензий, выдаваемых двумя различными органами. Лицензия на строительство выдается местными властями, а Министерство охраны окружающей среды выдает лицензию на эксплуатацию промышленного предприятия.

В Голландии лицензию выдают местные органы власти на основании Декларации безопасности. Процесс лицензирования в ФРГ представляет собой поэтапное получение разрешений на каждый конкретный этап промышленной деятельности: проектирование, строительство, ввод в действие и эксплуатацию. В Норвегии Норвежский нефтяной директорат (надзорный орган) выдает только рекомендации по выдаче лицензии, а сами лицензии уполномочено выдавать Министерство труда.

5. Существенно различается отраслевая структура законодательства. Промышленная безопасность включается либо в законы по охране труда, либо в законы по охране окружающей среды, либо выделяется в отдельные законы. Однако практически во всех странах законы по промышленной безопасности распространяются только на опасные производственные объекты. При этом критерии отнесения объектов к категории опасных различны. Вопрос идентификации опасных объектов является одним из наиболее важных вопросов в законодательстве о промышленной безопасности.

Размещено на Allbest.ur