О совершенствовании порядка назначения на должности государственной гражданской службы Российской Федерации: проблемы и перспективы

без конкурса в указанных случаях имеет правовое обоснование.

Так, конкурс не проводится при замещении должности на определенный срок (по срочному служебному контракту), например, должности категории «помощники (советники)» всегда замещаются на срок полномочий соответствующего должностного лица (министра, иного руководителя государственного органа), которое самостоятельно подбирает себе помощников и советников.

Должности гражданской службы категории «руководители», назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации, замещаются обычно гражданами или гражданскими служащими, прошедшими отбор в резерв управленческих кадров, находящихся под патронажем Президента Российской Федерации, или федеральный резерв управленческих кадров.

Назначение на должность гражданской службы гражданского служащего (гражданина), включенного в кадровый резерв на гражданской службе, производится без конкурса, поскольку порядок формирования этого резерва предполагает проведение конкурса для граждан, впервые поступающих на гражданскую службу, и для гражданских служащих, претендующих на повышение в должности гражданской службы (пункты 1-4 части 6 статьи 64 Федерального закона).

Включение гражданских служащих в кадровый резерв государственного органа для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста по результатам аттестации с учетом порядка ее проведения можно рассматривать как итог своего рода «внутреннего конкурса» в государственном органе (пункт 5 части 6 статьи 64 Федерального закона).

Возможность быть включенными в кадровый резерв государственного органа для гражданских служащих, увольняемых с гражданской службы в связи с сокращением должностей гражданской службы либо упразднением государственного органа, а также увольняемых с гражданской службы по основаниям, установленным частью 1 статьи 39 Федерального закона («Прекращение служебного контракта по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон»), предоставлена этим служащим в качестве гарантии (пункты 6 и 7 части 6 статьи 64 Федерального закона), которая может быть реализована при определенных условиях. При этом включение их в кадровый резерв государственного органа производится для замещения должностей гражданской службы той же группы, к которой относится последняя замещаемая гражданским служащим должность гражданской службы (часть 7 статьи 64 Федерального закона).

Назначение гражданского служащего на иную должность гражданской службы в случаях, предусмотренных частью 2 статьи 28, частью 1 статьи 31 и частью 9 статьи 60 Федерального закона, не требует проведения конкурса, поскольку эта норма также касается только гражданских служащих, уже состоящих (состоявших) на гражданской службе, то есть уже преодолевших конкурсные барьеры и при этом в виде гарантии имеющих право на замещение должности не выше той, которую они замещали, к примеру, при сокращении должностей.

Следует отметить, что конкурс может не проводиться при назначении на отдельные должности гражданской службы, исполнение должностных обязанностей по которым связано с использованием сведений, составляющих государственную тайну, по перечню должностей, утверждаемому нормативным актом государственного органа (часть 3 статьи 22 Федерального закона), а также по решению представителя нанимателя - при назначении на должности гражданской службы, относящиеся к группе младших должностей гражданской службы (часть 4 статьи 22 Федерального закона).

В последнем случае речь идет о самом низком уровне гражданской службы, отличающемся невысоким уровнем оплаты труда. Этим обусловлено небольшое число претендентов на данные должности, что зачастую делает невозможным проведение конкурсных процедур для замещения этих должностей.

Итак, для системы организации гражданской службы в Российской Федерации характерна «открытая» форма набора на должности гражданской службы, при которой должность может быть занята любым гражданином, соответствующим установленным требованиям и успешно прошедшим конкурс, а не только гражданским служащим.

При этом надо отметить, что другие виды государственной службы основаны главным образом на принципе «закрытой» системы набора кадров, при которой вышестоящая должность может быть занята, как правило, в порядке карьерной службы в данной системе.

По данному признаку «закрытой» или «карьерной» службой можно считать военную службу и службу в правоохранительных органах. Например, граждане, зачисленные на конкурсной основе в военные профессиональные образовательные организации или военные образовательные организации высшего образования, после окончания первого курса обучения заключают контракт о прохождении военной службы. Дальнейшую службу указанные граждане проходят в соответствующей структуре с установленными правилами должностного роста.

Возможности введения большей вариативности способов формирования кадрового состава государственных органов

Применительно к гражданской службе нуждается в обсуждении вопрос о возможности введения большей вариативности способов формирования кадрового состава государственных органов.

Прежде всего, следует отметить наличие проблемы на стыке гражданской службы и других видов службы, а также при переходе из одного государственного органа в другой. Так, в некоторых федеральных государственных органах, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, предусмотрено прохождение как военной или правоохранительной службы (условно обозначим этим собирательным термином виды государственной службы, связанные с правоохранительной деятельностью), так и гражданской службы. При этом большая часть государственных служащих в этих органах проходит военную или правоохранительную службу.

Практика показывает, что часть этих служащих переходит на гражданскую службу (например, по достижении предельного возраста военной службы), причем нередко они замещают прежнюю должность, но уже в статусе гражданского служащего.

Таким образом, происходит переход карьерного служащего на должность гражданской службы, для замещения которой установлен конкурсный порядок.

Представляется целесообразным обсудить вопрос о возможности такого перехода в указанных государственных органах без конкурса, поскольку эти служащие обладают значительным опытом и отличаются высокими квалификационными характеристиками.

Следует также отметить, что имеются особенности в замещении должностей в некоторых иных органах, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации.

Так, подбор лиц для замещения должностей гражданской службы в центральном аппарате Министерства иностранных дел России и в посольствах Российской Федерации традиционно основывается на особых принципах, предполагающих подготовку кадров в специализированных образовательных организациях системы МИД России и их последующее трудоустройство в этой же системе.

В целом прохождение службы в системе МИД России можно характеризовать как карьерную службу, имеющую сходство с военной службой по таким признакам, как целевой порядок подготовки служащих для замещения должностей и частая ротация этих служащих, в том числе с переездом в другую местность.

С учетом такой специфики для гражданской службы в системе Министерства иностранных дел России в перспективе могут быть заимствованы отдельные элементы регулирования вопросов поступления на военную службу и ее прохождения. Например, для лучших выпускников специализированных образовательных организаций системы МИД России может быть предложен упрощенный порядок поступления на вакантные должности в этой системе (с учетом того, что конкурс был пройден ими при поступлении в образовательную организацию).

Обсуждая вопрос о возможности введения большей вариативности способов формирования кадрового состава государственных органов, следует отметить также специфику поступления на службу в Администрацию Президента Российской Федерации как орган, который формирует Президент Российской Федерации в целях обеспечения реализации своих полномочий (пункт «и» статьи 83 Конституции Российской Федерации).

С учетом указанной конституционной нормы в формировании этого государственного органа, обеспечивающего деятельность Президента Российской Федерации, имеются значительные особенности, что предполагает особый порядок поступления на службу в этот орган, включающий элементы подбора кадров.

Как показывает практика, конкурсный механизм подбора кадров для замещения вакантных должностей в этом государственном органе не вызван необходимостью, а более предпочтительным является отбор лиц из кадровых резервов разных уровней, сформированных на конкурсной основе. С учетом этого не исключаем возможность установления для Администрации Президента Российской Федерации особых условий замещения вакантных должностей гражданской службы, что, однако, нуждается в предварительном обсуждении.

Механизм подбора кадров для гражданской службы на конкурсной основе также может быть несколько уточнен с учетом подходов, основанных на опыте поступления на службу в других странах.

Проведение конкурсов в каждом отдельном государственном органе требует привлечения многих ресурсов, при этом зачастую не обеспечивается должный уровень проведения конкурсных процедур. Поскольку кадровые службы государственных органов, как правило, не имеют специальной подготовки и инструментария для проведения конкурсов, они не всегда могут проводиться на должном профессиональном уровне.

В связи с этим предлагается обсудить вопрос о проведении отбора граждан для поступления на гражданскую службу впервые на централизованной основе (например, в образовательных центрах, в РАНХиГС при Президенте Российской Федерации и ее филиалах или на базе органов исполнительной власти, осуществляющих функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере государственной гражданской службы) и с определенной периодичностью (например, один - три раза в год). В этом случае кандидаты могут проходить экзамены, другие конкурсные процедуры, по итогам которых будут отбираться для зачисления в кадровый резерв, из которого государственные органы с учетом специфики своих задач смогут отбирать лиц для замещения вакантных должностей. При этом возможно также повторное тестирование кандидата в конкретном государственном органе.

Реализация данного предложения предполагает необходимость решения нескольких задач.

Первая задача - это выбор оптимальной инфраструктурной схемы проведения конкурса, выбор исполнителя, способного обеспечить объективную оценку знаний и навыков конкурсантов, исключить элементы злоупотреблений как со стороны экзаменуемых, так и со стороны экзаменаторов.

Вторая задача - разработка содержательного наполнения заданий и методики их проведения.

Третья задача - оценка материальной составляющей данного способа отбора, в том числе источников финансирования и способов оптимизации этих расходов. При этом следует отметить, что привлечение средств граждан для проведения этих конкурсных процедур исключено, поскольку может быть расценено как дискриминационная мера, не обеспечивающая равный доступ граждан к гражданской службе независимо от их имущественного положения.

Заключение

В заключение обращаем внимание на то, что при рассмотрении возможных способов изменения порядка отбора граждан на гражданскую службу уместно отметить отдельные высказывания государственного секретаря Е.А. Перетца (1878-1883 годы), который еще в конце позапрошлого столетия рассуждал о необходимости привлечения к работе в государственном аппарате не только людей умных, образованных и притом трудолюбивых, но также и практически знающих русскую жизнь на местах (в губерниях и уездах) [Перетц, 2018. С. 275-276].

Литература

Административное право зарубежных стран. Учебник / Под ред. А.Н. Козырина и М.А. Штатиной. М.: Спарк, 2003.

Европейский суд по правам человека. Избранные решения: в 2 т. / Председатель ред. коллегии В.А. Туманов. М.: Норма, 2000.

Европейское право. Право Европейского Союза и правовое обеспечение защиты прав человека: Учебник для вузов / Отв. ред. Л.М. Энтин. 2-е изд. М.: Норма, 2005.

Илышев А.В. Японская государственная служба: монография. М: Изд-во РАГС, 2009.

Перетц Е.А. Дневник (1880-1883) / сост. и науч. ред. А.А. Белых. Издательский дом «Дело». РАНХиГС, 2018.

Стандарты Совета Европы в области прав человека применительно к положениям Конституции Российской Федерации: Избранные права. М.: Институт права и публичной политики, 2002.

Стрельцов Д.В. Система государственного управления Японии в послевоенный период. М.: МАКС Пресс, 2002.

References

Administrative law of foreign countries: Textbook. Ed. by Kozyrina

A. N. and Shtatina M.A. Moscow. Spark, 2003. In Russian

European court of human rights. Selected cases. In 2 volumes. Chairman of the editorial board Tumanov V.A. Moscow. Norma, 2000. In Russian

European law. European Union law and legal protection of human rights: Textbook for universities. Ed. by Entin L. M. 2nd ed. Moscow. Norma, 2005. In Russian

IlyshevA.V. Japanese civil service: monograph. Moscow. Izdatel'stvo RAGS, 2009. In Russian

Peretz E.A. Diary (1880 - 1883). Compiler and scientific editor Belykh A. A. Izdatel'skiy dom “Delo”, RANKhiGS, 2018. In Russian

Standards of the Council of Europe in the field of human rights in relation to the provisions of the Constitution of the Russian Federation: Selected rights. Moscow. Institute of Law and Public Policy. 2002. In Russian

Streltsov D.V. Public administration system in Japan in the postwar period. Moscow. MAKS Press, 2002. In Russian

Размещено на Allbest.ru