Актуальні питання систематизації та кодифікації військового законодавства на сучасному етапі реформування та застосування Збройних Сил України

З точки зору права керівництво антитерористичною операцією (далі - АТО) формально здійснювалось СБУ, відповідно до вимог Закону «Про боротьбу з тероризмом» (ст. 12). Нею приписано, що управління АТО здійснюється Антитерористичним центром при СБУ [13]. Разом із тим Закон від 18 січня 2018 року передбачив здійснення Операції Об'єднаних Сил (далі - ООС) під управлінням Генерального штабу ЗСУ з метою забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації [12]. Цим самим фактично було закладено правову базу для зміни формату АТО на ООС.

Уже фактично 23 березня 2018 року СБУ повідомило про передачу керівництва воєнною операцією на Донбасі військовому керівництву ЗСУ. Цим подіям передувало прийняття нового Закону «Про національну безпеку України», який започаткував реформу силових відомств відповідно до стандартів НАТО та розмежував функції СБУ та ЗСУ.

На усунення існуючих у цих одночасно діючих законах колізій НУО МОУ був розроблений законопроєкт (реєстр. номер 8345 від 11.05.2018 р.) «Про внесення змін до деяких законів України щодо участі Збройних Сил України в боротьбі з тероризмом» [14]. Він передбачає внесення змін до Закону України «Про Збройні Сили України» [ст. 1] з доповненням функцій ЗСУ щодо їхньої участі в АТО та до Закону України «Про боротьбу з тероризмом» [ст. 1, 4, 5, 12, 13, 14, 15] стосовно уточнення ролі й місця ЗСУ, визначення їх суб'єктом боротьби з тероризмом та встановлення їм відповідних завдань. Його включено до порядку роботи ВРУ за № 8345 від 07.02.2019 р., та за наявністю позитивних висновків відповідного комітету ВРУ зазначений законопроєкт, незважаючи на його своєчасність та актуальність, залишається нереалізованим.

Загалом, розпочинаючи з 2014 року за участі юридичної служби МОУ дотепер були розроблені понад 500 актів законодавства України.

Серед найбільш вагомих доцільно зазначити, крім наведених вище, такі:

- «Про правовий статус осіб, зниклих безвісти» від 12 липня 2018 року № 2505-УШ [15];

«Про протимінну діяльність в Україні» від 6 грудня року № 2642-УШ [16];

«Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо здійснення закупівель продукції, робіт і послуг оборонного призначення за імпортом» від 17 січня року № 2672-УШ [17];

- «Про матеріальну відповідальність військовослужбовців та прирівняних до них осіб за шкоду, завдану державі» № 160-ІХ [18].

Проблемним питанням залишається прийняття в новій редакції Закону України «Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію» [19]. Розроблений Міністерством оборони України на виконання п. 3.4. Стратегічного оборонного бюлетеня, введеного в дію Указом Президента України від 6 червня 2016 р. № 240/2016, законопроект за № 6564 від 08.06.2017 року на заміну діючому з 2005 року дотепер не розглянутий. Навіть у разі його розгляду норми зазначеного проєкту (ст. 21, 22) у частині повноважень МОУ та ГШ необхідно змінювати, врахувавши при цьому положення Закону «Про національну безпеку України».

Серед першочергових завдань, викладених в п. 11 Указу Президента України № 837/2019 «Про невідкладні заходи з проведення реформ та зміцнення держави», у сфері обороноздатності покладені такі завдання [20]:

а) до 31 грудня 2019 року - стосовно: розроблення та внесення на розгляд Верховної Ради

України законопроекту щодо заохочення громадян України до проходження військової служби за контрактом, поліпшення соціального і правового захисту військовослужбовців та членів їхніх сімей;

упровадження нової об'єднаної системи керівництва та управління силами оборони, яка відповідатиме стандартам НАТО;

розроблення структури плану оборони України; завершення проведення оборонного огляду з метою визначення вихідних даних для розробки стратегічних документів, передбачених Законом України «Про національну безпеку України»;

б) до 31 березня 2020 року - стосовно розроблення та внесення на розгляд Верховної Ради України законопроекту щодо утворення в системі Міністерства оборони України Військової поліції як правоохоронного органу;

в) до 30 червня 2020 року - щодо розроблення Стратегічного оборонного бюлетеня України та плану оборони України;

г) до 31 серпня 2020 року - стосовно розроблення та затвердження державної програми розвитку Збройних Сил України на період до 2025 року;

ґ) до 31 грудня 2020 року стосовно: розроблення та внесення на розгляд Верховної Ради України законопроектів щодо вдосконалення з урахуванням досвіду держав - членів НАТО і держав-членів Європейського Союзу процедур оборонного планування, управління оборонними ресурсами, організації і ведення територіальної оборони, а також особливостей функціонування держави в разі оголошення стану війни; кодифікації законодавства у сфері оборони. Актуальним також вбачається прийняття таких законів:

- «Про створення та виробництво боєприпасів, озброєння, військової та спеціальної техніки»;

- «Про особливості застосування національного законодавства щодо держави-агресора».

Пошуки точної юридичної оцінки подій у Криму та на сході України здійснювались як на національному, так і на міжнародних рівнях. Україна підписала, але досі не ратифікувала Римський статут Міжнародного кримінального суду. Спочатку перешкода для цього була пов'язана з висновком Конституційного суду України від 11 липня 2001 року [21]. Конституційний суд України визнав підписаний від імені України 20 січня 2000 року Римський статут таким, що не відповідає Конституції України в частині, що стосується положень абз. 10 Преамбули та ст. 1 Статуту, з якими «Міжнародний кримінальний суд доповнює національні органи кримінальної юстиції». В обґрунтування цього висновку було покладено те, що можливість такого доповнення судової системи України не передбачалась розділом VIII «Правосуддя» Конституції України (абз. 6 пп. 2.1. Висновку). Така можливість була лише зі змінами до Конституції від 2 червня 2016 року, які набрали чинності 30 червня 2019 року. Стаття 124 Конституції України була доповнена частиною шостою такого змісту: «Україна може визнати юрисдикцію Міжнародного кримінального суду на умовах, визначених Римським статутом Міжнародного кримінального суду» [22]. Але дотепер не прийнято відповідного закону, спрямованого на реалізацію ч. 6 ст. 124 Основного закону.

Незважаючи на це, Україна використовує всі можливості щодо захисту інтересів держави та її громадян, у тому числі й військовослужбовців. У Європейському суді з прав людини розглядається 5 справ України проти Росії щодо порушення прав людини [23]. Постійна палата третейського суду в Гаазі розглядає позов щодо порушення РФ Конвенції ООН з морського права [24; 25].

Невизначеність національної правової системи в пошуках оцінки подій на тимчасово окупованих територіях між сумішшю тероризму, сепаратизму, агресії та воєнних злочинів не сприяють захисту інтересів ЗСУ та військовослужбовців.

На нашу думку, тривалість (більше 6 років) та систематичність протистоянь від сепаратизму до тероризму та їх військовий характер рано чи пізно призведуть до визнання аналізованих подій військовим конфліктом.

Застосування Збройних сил під час ведення воєнних дій у цілому унормовано та дозволяє виконувати поставлені завдання з оборони держави.

Домінантним позитивним моментом слід вважати те, що національним законодавством установлено умови та підстави початку воєнних дій. Зокрема, в ст. 1, 4 Закону України «Про оборону України» унормовано поняття «збройної агресії» та її складові елементи, що дає можливість оперативно здійснити аналіз ситуації та застосувати ЗСУ для її відсічі [26]. Важливою складовою частиною ефективності законодавства є те, що воєнні дії можуть розпочатися, не чекаючи оголошення стану війни.

Необхідні норми міжнародного гуманітарного права та міжнародного права людини Україною ратифіковано та є невід'ємною частиною законодавства.

У цьому аспекті проблемними питаннями слід визнати практичну відсутність імплементації норм МГП у систему нормативно-правових актів України. Це являється перешкодою для створення повноцінної та всеохоплюючої нормативної бази з конкретних питань ведення воєнних (бойових) дій та максимально наблизити рівень національного законодавства (у т.ч. актів ЗСУ) до нормативної бази НАТО, тому слід вважати цю роботу початковим станом.

Зокрема, норми міжнародного гуманітарного права, які регулюють внутрішні конфлікти, ратифіковано Верховною Радою України, і вони є частиною національного законодавства (спільна стаття 3 Женевських конвенцій 1949 р. та ІІ додатковий протокол 1977 року до Женевських конвенцій). Проте немає формалізованих процедур, згідно з якими уповноважені державні органи визначають початок внутрішнього конфлікту, оприлюднюють цю інформацію. А ЗСУ у відповідь починають дотримуватись норм МГП [27]. Тобто існує парадоксальна ситуація, коли обсяг застосовного права під час внутрішнього конфлікту заздалегідь відомий, але умови, підстави та процедури його реалізації в Україні не встановлені.

Перелічені норми міжнародного права є загальними і вимагають імплементації на рівні національного законодавства.

Систематизація діючих правових норм військового законодавства являється одним із вагомих важелів, здатних якісно оновити та вдосконалити його. Вона дозволить забезпечити у прийнятих актах законодавства логічну взаємодію, симетрію та єдність предмета правового регулювання. Особливо гостро актуальність цього питання постала із застосуванням електронних засобів зв'язку: створена електронна база дозволить зберігати та накопичувати наявну інформацію про законодавство (внутрішнє, міжнародне), використовувати її за призначенням у теоретичній і практичній діяльності. У процесі її здійснення буде вивільнено застарілі й суперечливі норми, ліквідовані подвійні трактування юридичних термінів, усунуті прогалини в чинних актах.

Діюча до 2014 року законодавча та нормативно-правова база ґрунтувалась на тому, що Україна являлась позабло- ковою, нейтральною державою, а її Збройні Сили відповідно до Конституції забезпечували стримування збройної агресії проти України та відсічі її, охорону повітряного простору держави та підводного простору в межах територіального моря України у випадках, визначених законом, брали участь у заходах, спрямованих на боротьбу з тероризмом [28]. На цих фундаментальних основах в умовах мирного часу ґрунтувались основні принципи стратегії безпеки та оборони держави, що знайшло своє відображення у прийнятих базових законах.

Органічним складником цієї системи законодавства стали статути Збройних Сил України, а також норми, які регулювали питання військової служби, соціального захисту військовослужбовців, господарську діяльність, матеріальне, фінансове забезпечення військовослужбовців, міжнародного гуманітарного права та інше.

Фактично статути Збройних Сил України, затверджені та введені в дію прийнятими Верховною Радою законами, слід сприймати як кодифікацію військових нормативно- правових актів, оскільки їхня дія поширювалась на всі утворені на законодавчому рівні військові формування. У кожному із діючих статутів за змістом наявні ознаки кодексів, у яких відповідно до назви закладені правові норми з урегулювання основних питань функціонування військових частин, установ та військових формувань.

Так, Статут Внутрішньої служби ЗСУ в уніфікованому вигляді регулює правовий статус військовослужбовців, взаємовідносини між ними та начальниками, конкретизує права та обов'язки. Також Статут регулює порядок несення служби, порядок чергування, функціонування військового господарства та забезпечує діяльність військових організмів у взаєминах між собою [29].

Статут гарнізонної та вартової служб забезпечує регулювання різнопланових відносин, пов'язаних з функціонуванням військових формувань. За змістом ці відносини є виключно військовими, оскільки предметом їх регулювання є взаємини, які виникають у самих військових формуваннях, а також у випадках, коли ці взаємини виходять за межі окремих формувань та не властиві сферам правового регулювання [30].

Стройовий статут ЗСУ регулює рухи зі зброєю та без неї, переміщення підрозділів та військових частин у пішому порядку та на машинах, обов'язки військовослужбовців перед шикуванням і в строю, військове вітання, місце Бойового прапора військової частини у строю, порядок його внесення і винесення тощо [31].

Перелічені Статути об'єднує те, що всі вони представляють собою зведення законів, положень і правил військової служби, на основі яких проходить повсякденне життя, виховання, навчання, бойова діяльність військ тощо. На це вказує комплексний характер їхньої дії, юридична конструкція закладених у них норм, яка встановлює правовий режим функціонування.

Осторонь слід розглядати лише Дисциплінарний статут ЗСУ, який регулює сукупність взаємин, пов'язаних з питаннями заохочення та відповідальності військовослужбовців. Це дає підстави вважати його уніфікованим (зведеним з певної кількості нормативно-правових документів з одного і того ж предмета регулювання) законодавчим актом [32].

Як засвідчує практика, кодифікація військових нормативно-правових актів не може обмежуватися здійсненням у такий спосіб систематизації статутів. Адже основне завдання права полягає в тому, щоб забезпечити найбільшу правову визначеність, оскільки право є регулятором суспільних відносин.

Так, 5 лютого 2020 року Парламентом прийнято Закон «Про визнання таким, що втратив чинність, Закону України «Про Стройовий статут ЗСУ» (законопроєкт № 2466) [33]. Підставою для такого рішення стало приведення цього акта у відповідність до євроатлантичних норм та критеріїв членства в НАТО. Цей Закон законодавчо закріплює повноваження МОУ врегулювати зазначену сферу службової діяльності. Президентом України Закон ветовано та повернуто до Верховної Ради України зі своїми пропозиціями, які не оприлюднені.

Стосовно доцільності функціонування інших статутів ЗСУ законодавчий орган ще не визначився.

Світова практика регламентації діяльності збройних сил показує лише поодинокі випадки прийняття кодифікованих нормативно-правових актів, якими є військові кодекси. Зокрема, таким чином регулюється діяльність Збройних Сил Франції [10].

Крім французької Конституції, основи державно-службової діяльності, в тому числі правове регулювання військової служби, здійснюється у відповідності з Кодексом національної повинності 1971 р., який у зв'язку з переходом на добровільний принцип комплектування збройних сил підлягає перегляду; Законом про загальний статус військовослужбовців 1972 р. У 1975 р. прийнятий Дисциплінарний Статут збройних Сил. Питання кримінального судочинства регулюються, як і в США, кодексом військової юстиції 1982 р. [34; 35].

Тому з урахуванням зарубіжного досвіду розвитку та функціонування військового законодавства слід дійти висновку, що в умовах реформування ЗСУ прийняття Військового кодексу як якісно нового кодифікованого законодавчого акту слід визнати передчасним.

Але робота з питань вдосконалення законодавства та реалізації перспектив законодавчого процесу може бути успішною лише за умови комплексного вирішення законодавчим органом проблем військової діяльності. Адже значна кількість важливих для життєдіяльності ЗСУ проєктів законодавчих актів тривалий час знаходяться на розгляді у Верховній Раді України, Кабінеті Міністрів України або в інших центральних органах виконавчої влади. Шляхом прискорення цього процесу може бути прийняття Верховною Радою України законодавчого акта із зазначенням невідкладних заходів та переліком першочергових дій та законів, прийняття яких є невідкладним.

До цієї роботи доцільно залучити науковців і практиків не лише військового, але і юридичного профілю. Саме таким чином можливо подолати теоретико-прикладні проблеми бойового застосування військ, привести у відповідність до сучасних реалій правовий режим Збройних Сил та інших військових формувань, їхнього майна та земель [36, с. 7].

Одним із важливих юридичних джерел військового права може слугувати чисельний перелік міжнародних угод військової та оборонної спрямованості, згоду на які надано Верховною Радою України.

Не слід пройти осторонь таких джерел військового права, як винесені судові рішення Верховного та Конституційного суду України з питань проходження військової служби та соціального захисту військовослужбовців. Але відповідні збірники з практикою цих судових інстанцій у державі не видаються, що ускладнює їх аналіз та систематизацію.

Здійснювані заходи та адаптація національного військового законодавства повинні розглядатись як невід'ємна складова частина політики євроатлантичної інтеграції України. Для цього вдосконалюється нормативно-правова база, яка потребує радикального оновлення. Це не можливе без участі науковців, практиків-юристів та фахівців- експертів у сфері оборони.

Тільки в комплексному підході можливе експертно- аналітичне забезпечення якісного відпрацювання законопроектів, усунення колізій та прогалин військового законодавства.

Висновки

Враховуючи вищевикладене, слід дійти висновку, що в умовах тимчасової окупації окремих територій держави та реформування Збройних Сил України прийняття військового кодексу як якісно нового кодифікованого акта неможливо.

Систематизацію військового законодавства необхідно проводити комплексно, відповідно до галузевого принципу кодифікації військових нормативно-правових актів. Основою можуть слугувати структура побудови діючих статутів щодо регламентації найважливіших питань функціонування військових частин, установ та формувань.

Складниками цієї діяльності повинні стати норми, регламентуючі питання проходження служби, соціального захисту, господарської діяльності, матеріального та фінансового забезпечення військовослужбовців, міжнародного гуманітарного права тощо, адаптовані до стандартів НАТО.

Ініціатором даної роботи має стати держава. Вона повинна виступити гарантом правового забезпечення конституційних прав військовослужбовців та членів їхніх сімей і здійснити належне реформування Збройних Сил України. Доцільне продовження законодавчого врегулювання бойового застосування військ, бойового чергування та правового комплексу військової безпеки, вдосконалення правового регулювання військово-технічного співробітництва. Необхідна подальша адаптація військового законодавства до міжнародних норм права, в т.ч. і кримінального права, особливо у сфері правового регулювання боротьби з міжнародним тероризмом. Для здійснення теоретико-прикладних проблем у військово-правових дослідженнях необхідно утворення наукових центрів вивчення військового права на базі науково-дослідних та наукових військових закладів і кафедр.