Теоретические проблемы правового регулирования государственной службы Республики Беларусь

Обращение в разделе 3.2 к анализу метода правового регулирования отношений государственной службы позволило усилить теоретические позиции автора об их комплексности, что обосновано рядом выявленных особенностей: он основывается на общеизвестных методах - императивном и диспозитивном; преимущественное значение имеет императивное регулирование; императивно-диспозитивные средства сочетаются особым образом, что формирует своеобразный правовой режим, проявляющийся в: а) широком применение собственно императивного воздействия (предписаний); б) использовании условно-императивных методов; в) наличии различных видов диспозитивности: собственно диспозитивного регулирования, ограниченно диспозитивного и обязательного диспозитивного регулирования, связанных с воздействием императивных начал; г) различных и многообразных сочетаниях запретов, предписаний и дозволений, их переплетении и взаимодополнении, что в итоге приводит к разнообразию правового воздействия; д) целесообразном ограничении императивного влияния при диспозитивном регулировании (так называемое ситуационное императивное воздействие) при одновременном расширении сферы собственно диспозитивного правового регулирования для решения задач эффективности государственной службы. Данный метод, как и регулируемые им отношения, характеризуется системно-комплексными признаками: основан на взаимопроникновении, дополнении и модернизации отраслевых методов и не позволяет определить критерии разграничения пределов правового регулирования каждой из отраслей.

Общий вывод о правовых отношениях государственной службы сводится к их сущностному восприятию как комплексной сферы (но не рода, как считают другие исследователи).

Глава 4 «Правовое регулирование государственной службы Республики Беларусь» состоит из двух разделов, первый из которых посвящен анализу современного состояния правового регулирования государственной службы Республики Беларусь, а второй - выработке доктринальных подходов ее перспективного единого системно-комплексного регулирования. В работе отдельно освещаются проблемы нормативного регулирования государственной службы и законодательства о ней.

Проблемы нормативного регулирования (подраздел 4.1.1) лежат в плоскости соотношения различных, прежде всего смежных, отраслей - административного и трудового права, а также определения приоритетов при регулировании отношений в данной сфере. На основе публично-правовой природы и сущности государственной службы обосновывается вывод о несостоятельности трудоправовой концепции государственной службы и приоритете норм административного права в системе ее правового регулирования. При этом комплекс административного и трудового права не предполагает разграничения предметов их правового регулирования, отражает его модернизацию с учетом современных реалий, а его дополнение нормами иных отраслей права формирует сложный, комплексный элемент правовой системы Республики Беларусь.

Ввиду обширности законодательства о государственной службе Республики Беларусь его состояние исследуется специально (подраздел 4.1.2). Результатом этого исследования является общий вывод о наличии в указанном законодательстве ряда проблем, требующих системного разрешения. В частности, установлено, что: 1) регулирование государственной службы при наличии базового закона не является подлинно единым; 2) законодательная база отдельных видов государственной службы сформирована достаточно полно, однако правовое регулирование некоторых ее видов требует унификации и гармонизации с другими (разновидности военизированной службы, военная служба); 3) имеется большое количество нормативных правовых актов различной юридической силы, не систематизированных должным образом, что порождает проблемы (противоречия, пробелы в законодательстве, отсутствие четкости и единства терминологии, дублирование нормативных положений). Это обусловливается также наличием в Законе о государственной службе множества бланкетных норм; 4) совокупность нормативных правовых актов отличается громоздкостью и осложнена нормативными повторами как на уровне «законодательные - подзаконные акты», так и в одноуровневых актах, что справедливо по отношению к военной и военизированной видам службы; 5) существуют проблемы правового закрепления иерархии общих и специальных источников о государственной службе; 6) некоторые отношения государственной службы, имеющие стабильный характер, урегулированы указами Президента Республики Беларусь и постановлениями Совета Министров, хотя в сложившихся устойчивых отношениях целесообразно их правовое регулирование на уровне закона.

В разделе 4.2 на основе установленных юридической наукой критериев доказывается, что правовое регулирование в сфере государственной службы должно осуществляться в системе законодательства на основе выделения комплексной отрасли законодательства - права государственной службы (служебного права). Непосредственно применяя достижения общей теории права в отраслевой юридической науке, автор приводит главный аргумент в пользу своей позиции - отсутствие признака однородности правовых отношений государственной службы, что определяет невозможность их правового регулирования в системе права. Сложной взаимосвязи различных родов общественных отношений в особой сфере жизнедеятельности государства и общества - государственной службе корреспондирует комплексное правовое регулирование различными отраслями права, что ведет к межотраслевой интеграции с возникновением комплексных элементов системы законодательства: институтов и отраслей, к которым относится государственная служба как правовое явление.

Выделяются общие черты, характеризующие государственную службу как комплексную отрасль законодательства: а) накопление значительного нормативного массива, требующего систематизации; б) наличие совокупности (комплекса) взаимосвязанных неоднородных правовых отношений, сформировавших устойчивую сферу, обладающую качественным своеобразием и регулируемых специфичным комплексным методом, как основного фактора, определяющего социальную значимость отрасли законодательства, существование которой подчинено системе единых правовых принципов; в) наличие системных признаков отрасли и ее структурных составляющих, ее общеинтегративные свойства, в том числе самостоятельные задачи и функции; г) наличие объективного фактора - государственной воли на обособление общественных отношений в сфере государственной службы.

Такие ключевые факторы и признаки, как системные признаки права государственной службы и его структурные составляющие, общеинтегративные свойства, самостоятельные цель и задачи, объективные факторы, влияющие на обособление отрасли и собственный категориальный аппарат, анализируются в данном подразделе дополнительно.

Государственная служба как комплексная отрасль законодательства имеет собственную структуру, построение которой обусловлено наличием общих основ, выражающихся в единых стандартах государственной службы, и специфики правового статуса ее различных видов. В связи с этим, в праве государственной службы следует выделять Общую и Особенную части, в рамках которых производить дальнейшее институционально-подотраслевое деление. По мнению автора, в Общей части институты, связанные с организацией государственной службы, охватывают общие основы ее организации, управления государственной службой, государственную должность и комплектование государственной службы. К институтам, связанным с реализацией (осуществлением) государственной службы, необходимо относить институты: правового статуса государственных служащих; ответственности, с отдельным выделением института дисциплинарной ответственности, имеющего подинститут служебной дисциплины; поощрений; материальных и социальных гарантий обеспечения государственных служащих; служебного регламента с подинститутом служебной этики; прохождения государственной службы; индивидуального служебного спора и споров, связанных с реализацией публичного интереса, а также прекращения государственной службы. При этом институты Общей части взаимосвязаны и взаимообусловлены.

Особенная часть содержит элементы, регламентирующие специфику отношений, возникающих в различных видах государственной службы Республики Беларусь, которые могут быть отнесены к самостоятельным подотраслям законодательства о государственной службе, в пределах которых возможно дальнейшее институциональное деление на основе критериев деления Общей части государственной службы и с учетом ее общих основ.

Предложенная система права государственной службы может быть положена в основу систематизации всего законодательства о государственной службе, наиболее продуктивной формой которой должна стать кодификация, что соответствует Концепции совершенствования законодательства Республики Беларусь, устанавливающей, что общим правилом системного нормотворчества является базирование отраслевого законодательства на кодексах.

В данном разделе также определяются общие подходы к системе законодательных источников о государственной службе, в результате чего делаются выводы о критериях соотношения Общей и Особенной частей права государственной службы, заключающихся в: а) необходимости признания специфики каждого вида государственной службы как отдельной подотрасли; б) конкретизации положений Общей части в Особенной части; в) комплексном отраслевом регулировании с его различным объемом в отношении конкретных видов государственной службы: от преимущественного регулирования конституционным законодательством на основе общих норм о государственной службе - для службы представительных органов, до практически полного регулирования собственно законодательством о государственной службе - для аппаратной службы (за исключением норм о механизме государственного управления, содержащихся в ином законодательстве); г) одновременном отражении в Общей и Особенной частях публично-правовых свойств государственной службы и ее административно-правового регулирования; д) установлении дополнительных интегративных возможностей для различных видов государственной службы как на основе Общей части, так и при регулировании отдельных компонентов Особенной части (в частности, для военной и военизированной служб).

В двух разделах пятой главы «Институциональное регулирование государственной службы в системе комплексной отрасли законодательства Республики Беларусь» на основе научных подходов и отдельных практических примеров вносятся предложения о перспективном развитии конкретных подотраслей, институтов, подинститутов и норм в рамках комплексной отрасли законодательства - права государственной службы, базирующегося на кодификации.

Перспективные направления правового регулирования организации и реализации государственной службы видятся в его совершенствовании путем как развития существующих институтов и их модернизации, так и введения новых институтов. Предложения о развитии существующих институтов сводятся преимущественно к преодолению системных проблем множественности актов законодательства.

Правовое регулирование организации государственной службы ориентировано на применение элементов карьерного принципа ее построения. Стаж государственной службы при этом следует признать единым для всех ее видов и лежащим в основе присвоения служебных разрядов. Объединяющим фактором надлежащей организации государственной службы и ее эффективности служит создание единой системы управления ею во главе со специальным республиканским органом, что должно найти законодательное закрепление.

При правовом регулировании институтов реализации государственной службы необходимо базироваться на унификации позиций об основных элементах правового статуса государственных служащих, дисциплинарной ответственности и служебной дисциплине, индивидуальном служебном споре, а также гармонизации специального законодательства на выработанных общих основах. Совершенствованию могут быть подвергнуты нормы об аттестации и повышении квалификации государственных служащих, прежде всего в части соотношения норм и определения места общего и специального законодательства.

Правовое регулирование отдельных подотраслей права государственной службы должно осуществляться с учетом общих правил правового регулирования комплексных отраслей законодательства.

Иные предложения практической направленности сформулированы в заключении диссертационного исследования. Все предложения основаны на концепции принятия Кодекса государственной службы, постатейная структура которого приложена к диссертации.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Основные научные результаты диссертации

Комплексность исследования государственной службы Республики Беларусь определяется авторской методологической парадигмой, основанной на: 1) сущностном подходе, 2) системном анализе, 3) принципе интегрированного научного знания. Данная методология позволяет сформулировать сущностную концепцию государственной службы, на основе которой - осуществить комплексно-системное правовое регулирование и проводить перспективные научные исследования. [1; 38]

2. Теоретико-методологической основой совершенствования правового регулирования государственной службы Республики Беларусь выступает сущностная концепция, представляющая собой обобщенное научное представление о государственной службе Республики Беларусь и определяемая комплексом ее признаков: 1) сущностным назначением государственной службы как деятельности по реализации государственной власти в интересах всего общества, обусловленное неразрывной связью государственной службы с государством и их двойной коррелятивной связью; 2) местом осуществления государственной службы как совокупности государственных органов и государственных должностей, объединенных стажем государственной службы, который показывает, что следует разграничивать собственно государственно-служебную деятельность и деятельность, к ней не относящуюся по сути, но которая для достижения общих целей государственной службы может к ней приравниваться; 3) ее свойством сочетать в себе публичный и частный интерес (а не объединять их как неразрешимо противоречивые проявления) с установлением приоритета публичного интереса; 4) нераздельной связью с государственным управлением и иными видами государственной деятельности, более широким распространением государственной службы в системе государственной власти, чем собственно управленческая деятельность; 5) принципами.

2.1. В системе государственной службы Республики Беларусь следует выделять такие виды, как политико-административная служба, служба представительных органов, судейская, аппаратная, прокурорская, военная и военизированная, в пределах которых может осуществляться дальнейшее деление. В аппаратной службе, в свою очередь, выделяются дипломатическая и таможенная служба. Государственной аппаратной службой, имеющей специфику, следует признать службу в государственных организациях, наделенных функциями органов государственного управления. За счет нее может произойти расширение границ сферы государственной службы Республики Беларусь.

Каждая разновидность наряду с общими системными признаками имеет свой правовой статус, в то же время различные виды государственной службы связаны между собой.

2.2. Государственной службе Республики Беларусь как единой системе корреспондирует система иерархически соподчиненных, взаимозависимых и взаимообусловленных принципов, подлежащих системной классификации в пределах трех групп: общие (конституционные), специальные (принципы организации и осуществления) и специфические. Юридическое значение принципов государственной службы требует усиления за счет правовой регламентации их содержания и правил реализации.

Определяющими концепцию совершенствования законодательства выступают принципы единства государственной службы и ее дифференциации, стабильности, согласованности, направленности и юридической упорядоченности государственной службы, профессионализма и компетентности государственных служащих.

2.3. Развернутое научное определение государственной службы сводится к представлению о ней как особой разновидности социальной профессионально компетентной деятельности, неразрывно сочетающей в своей природе публичный и частный интересы, осуществляемой в единой системе государственных органов и должностей на основе правовых принципов с целью реализации государственной власти в интересах общества и объединяющей ее взаимосвязанные виды, в совокупности очерчивающие пределы единого системно-комплексного правового регулирования. [1-3; 13; 14; 18-20; 23; 25-27; 36; 37; 40; 42; 43; 45; 50]

3. Отношения государственной службы как объект правового регулирования характеризуются следующими признаками: 1) многообразие с возможностью классификации в пределах следующих относительно самостоятельных, но взаимосвязанных групп: а) отношения организации государственной службы, включающие отношения общих основ ее организации, ее правового регулирования и комплектования должностей государственной службы; б) отношения реализации (осуществления) государственной службы, объединяющие две подгруппы отношений: по осуществлению государственными служащими своих обязанностей и реализации полномочий , а также по обеспечению их надлежащего осуществления; 2) неоднородность, предопределенная трихотомией по таким признакам, как сложность структуры государственной службы, ее многофункциональность как деятельности, а также совмещенная юридическая природа; 3) различная отраслевая принадлежность; 4) взаимосвязь и взаимообусловленность, создающая единый системный органичный комплекс.

Метод правового регулирования отношений государственной службы характеризуется системно-комплексными признаками. Он основан на взаимопроникновении, дополнении и модернизации отраслевых методов; не позволяет определить критерии разграничения пределов правового регулирования каждой из отраслей; формирует своеобразный правовой режим.

Единство неоднородных элементов в правовых отношениях государственной службы, многие из которых возникают на стыке отдельных родов отношений, усиленное комплексным методом правового регулирования, обусловливает их принадлежность к единой сфере правового регулирования. [1; 5-8; 11; 12; 28; 33]

4. Место государственной службы в правовой системе Республики Беларусь должно быть определено в качестве комплексной отрасли законодательства, существование которой обосновывается наличием: 1) специфичного вида деятельности - государственной службы, ее особым значением, государственной и общественной потребностью в ее совершенствовании; 2) единой совокупности неоднородных элементов в правовых отношениях государственной службы и комплексности метода их правового регулирования; 3) наличием большого количества специфичных, зачастую видоизмененных правовых норм, многие из которых интегрированы в различные отрасли права и должны быть усовершенствованы, что невозможно осуществить в пределах отдельных отраслей права; 4) комплекса проблем законодательного регулирования, требующих системного разрешения; 5) собственных цели, задач и понятийно-категориального аппарата. [1; 4; 9]

5. Право государственной службы как комплексная отрасль законодательства Республики Беларусь имеет собственную структуру, включающую Общую и Особенную части и самостоятельное институционально-подотраслевое деление. В основу структуры этой отрасли положен совмещенный традиционно-инновационный подход к совершенствованию правового регулирования. Общая часть включает институты, связанные с общей регламентацией отношений организации и осуществления (реализации) государственной службы. Особенная часть охватывает самостоятельные подотрасли государственной службы в зависимости от ее структурно-видового наполнения и специфики правового регулирования. [1; 17]

6. Логическое построение системы источников, регулирующих сферу государственной службы как комплексную отрасль законодательства, базируется на учете следующих критериев: конституционных основ, определяющих приоритет ее публичного характера; единства сферы правовых отношений государственной службы и ее сложности, определяющей сложность системы отрасли, требующей наличия не только самостоятельных институтов, но и подотраслей отдельных видов государственной службы; выделения в сфере правового регулирования отдельного вида отношений реализации государственной службы, принципиально отличающихся в ее конкретных разновидностях, и специфики отношений комплектования отдельных видов государственной службы; оптимальности кодификации законодательства о государственной службе.

Система источников о государственной службе должна включать: 1) Конституцию, 2) собственно законодательство о государственной службе, базирующееся на Кодексе государственной службы и принятых в его развитие нормативных правовых актах; 3) законодательство о комплектовании и осуществлении отдельных видов государственной службы, о чем специально указывается в Кодексе государственной службы; 4) иное законодательство, распространяющееся на сферу государственной службы в части, не урегулированной указанным Кодексом для регламентации конституционных, финансовых, налоговых, пенсионных отношений.

Применительно к подотраслям государственной службы Республики Беларусь складываются самостоятельные, но интегрированные в единую систему комплексы законодательных актов, устанавливающие правовой статус ее различных видов. [1; 17; 25; 36]

7. В рамках комплексной отрасли законодательства государственная служба должна регулироваться целостно на основе теоретической концепции, разработанной по направлениям ее институционально-подотраслевого деления:

7.1. Правовое регулирование организации государственной службы должно осуществляться в следующих направлениях: 1) формирования ее промежуточного типа, находящегося между существующими отрытым и закрытым типами, дополненного карьерным принципом ее построения; 2) совершенствования института должности государственной службы на основе изменения требований к должностным инструкциям как документам не столько структурной, сколько процессной организации; 3) развития правового регулирования мер государственного обеспечения качественного комплектования государственной службы, исходящего из формирования и работы с кадровым резервом, дальнейшего распространения конкурсного отбора и расширения сферы квалификационных экзаменов; 4) совершенствования организационных форм путем повышение статуса кадровых служб и формирования в них штата сотрудников по подбору персонала, внедрения современных кадровых и интернет-технологий; 5) совершенствования правового обеспечения комплектования государственной службы, касающегося требований для поступления, организационно-правовых способов замещения должностей, контрактной системы; 6) внедрения системы специального управления государственной службой.

7.2. Развитие институтов осуществления (реализации) государственной службы основывается на подходах системного и унифицированного правового регулирования, выделения и развития новых правовых институтов и подинститутов, дальнейшего совершенствования норм об аттестации в части усиления их значения для качественного осуществления государственной службы, систематизации норм о повышении квалификации государственных служащих.

7.3. С позиций служебного права как комплексной отрасли законодательства требуют развития отдельные подотрасли службы представительных органов, судейской, прокурорской, военной службы, а также выделения и соответствующего правового обеспечения подотрасли политико-административной и военизированной служб [1; 10; 14-16; 21; 22; 26; 27; 32; 35; 45; 47; 50]

РЕКОМЕНДАЦИИ ПО ПРАКТИЧЕСКОМУ ИСПОЛЬЗОВАНИЮ РЕЗУЛЬТАТОВ

1. Уточнить некоторые ключевые законодательные положения:

1.1. Государственную службу Республики Беларусь легально определить как профессионально компетентную деятельность, осуществляемую государственными служащими с целью реализации государственной власти в интересах общества.

1.2. Усилить правовое значение стажа государственной службы, определив его как период деятельности, являющейся государственной службой и признав единым для всех ее видов. Установить, что служба в государственных организациях, не приравненных к государственным органам, может быть засчитана в стаж государственной службы в установленных законодательством случаях.

Исключить из ст. 45 Закона о государственной службе положения, дублирующие положения ст. 7 этого Закона в части перечисления мест осуществления государственной службы; положения о периодах зачета стажа в отдельных государственных органах и на отдельных должностях (ст. 44), предусмотрев общее правило о возможности подобного зачета. Конкретные организации, должности, порядок зачета следует устанавливать в подзаконных актах.

1.3. Установить в законодательстве систему государственной службы Республики Беларусь, дав определение каждого вида исходя из предложенных теоретических характеристик.

1.4. Закрепить в законодательстве систему принципов государственной службы, отразив содержание каждого из принципов по аналогии с некоторыми кодексами (КоАП, ПИКоАП и др.).

1.5. Определить в законодательстве понятие сферы отношений государственной службы как их системы по поводу ее организации и осуществления. Предложенная автором научная классификация отношений государственной службы может быть использована в качестве системообразующей при совершенствовании их правового регулирования. [1-3; 12; 13; 26; 27; 43; 45; 50]

2. Осуществить кодификацию законодательства о государственной службе Республики Беларусь на основе: 1) выделения законодательства о государственной службе в Едином правовом классификаторе Республики Беларусь; 2) многоуровневой модели законодательства, базирующейся на Кодексе; 3) отражения в структуре Кодекса государственной службы структуры государственной службы как комплексной отрасли законодательства (с делением на Общую и Особенную части); 4) включения норм трудового законодательства и иных актов законодательства в Кодекс государственной службы с учетом специфики государственной службы и ее отдельных видов; 5) ревизии всего законодательства в данной сфере при условии одновременного принятия и внесения изменений в законодательные акты, которые развивают положения Кодекса или в совокупности с ним применяются для исключения пробелов, неточностей, противоречий; 6) максимальной гармонизации законодательства о государственной службе, регламентирующего его отдельные подотрасли, в том числе унификации военизированных разновидностей государственной службы. [1; 4; 17; 18; 30]

3. Усовершенствовать правовое регулирование организации государственной службы по следующим направлениям:

3.1. В отношении стажа и служебных разрядов государственной службы: дополнить ст. 13 Закона о государственной службе условием о возможности присвоения аппаратным служащим класса на один выше, чем предусмотренный по должности, при безупречной службе в течение 20 лет; установить лишь высшие пределы служебных разрядов для каждой должности по примеру военной службы, определив низшие пределы в целом для видов государственной службы; закрепить правило о том, что при зачислении на государственную службу впервые лиц, не имеющих стажа государственной службы, назначение возможно только на низшие должности в иерархии с присвоением низшего служебного разряда для соответствующего вида государственной службы и дальнейшим продвижением по должностям и служебным разрядам при успешном карьерном росте, кроме лиц, зачисляемых на политико-административные должности и наличии индивидуальных достижений (ученая степень, звания, иные достижения в сфере назначения на должность); в системе аппаратной службы органов исполнительной власти засчитывать в стаж государственной службы работу в качестве специалистов государственных организаций в соответствующей сфере (отрасли, области) при переходе в ней на должность государственного служащего с установлением срока зачета стажа в пять лет независимо от уровня государственного органа; ввести ограничение для занятия руководящих должностей лицами, не имеющими пятилетнего опыта практической деятельности.

3.2. Создать единый реестр типовых государственных должностей и установить их соотнесение друг с другом в пределах всей сферы государственной службы; поручить ведение единого реестра специальному республиканскому органу управления государственной службой; разработать усовершенствованные типовые формы должностных инструкций, на основании которых оптимизировать содержание конкретных должностных инструкций; в должностных инструкциях закрепить требования к государственному служащему исходя из уровневого понимания профессиональной компетентности государственного служащего, отразив общегражданский, политический, управленческо-организационный, профессиональный, личностный и интегрированный уровни.

Значение реализации данных мер заключается в определении системы и иерархии государственных служащих и юридической формализации их отношений, установлении реального соотношения социальных гарантий в пределах видового разнообразия государственной службы, выявлении перегруженных или незагруженных по объему возлагаемых функций должностей с оптимизацией их системы и последующим сокращением отдельных из них.

Ввести ротационные должности для ряда отраслевых специалистов (системы образования, здравоохранения, строительства, жилищно-коммунального хозяйства и др.) с замещением их в аппаратной службе на определенный срок и обязательностью возврата на предыдущее место работы.

3.3. Создать единую систему резерва кадров по всем должностям государственной службы.

3.4. Легально закрепить определение и создать единую систему управления государственной службой во главе со специальным республиканским органом государственного управления - Национальным комитетом государственной службы (далее - НКГС), действующим на основе положения о нем, взяв за основу предложенный автором проект. Данная система может включать: НКГС - Академия управления при Президенте Республики Беларусь как орган методического руководства - государственные органы с кадровыми службами - дисциплинарные комиссии государственных органов, обеспечивающие дополнительную защиту государственных служащих при привлечении к дисциплинарной ответственности - Национальный центр законодательства и правовых исследований Республики Беларусь (далее - НЦЗПИ) как научно-координационный центр республиканского правового мониторинга государственной службы.

Цель создания системы органов управления государственной службой состоит в повышении ее эффективности. Данное управление должно осуществляться на основе постоянного правового мониторинга государственной службы.

3.5. В отношении требований для поступления на государственную службу необходимы: их унификация и системное изложение в законодательстве, а также установление общих препятствий для занятия государственных должностей.

Для впервые поступающих на аппаратную государственную службу, кроме лиц, имеющих высшее образование по юридическим, экономическим, общественнонаучным специальностям), в качестве условия установить прохождение специальной подготовки в Академии управления при Президенте Республики Беларусь для получения дополнительных знаний общественно-политического, правового и экономического характера.

Предусмотреть обязательность сдачи квалификационного экзамена лицами, имевшими перерыв в государственной служебной деятельности три года и более.

Расширить сферу применения оценок моральных качеств кандидатов на государственную службу, разработать единую форму характеристик кандидатов на государственную службу.

3.6. Закрепить в законодательстве только два организационно-правовых способа замещения должностей: назначение и избрание с указанием разновидностей назначения: собственно руководителем, с предварительным согласованием, представлением или представлением по согласованию, с последующим утверждением.

3.7. В служебных контрактах: заменить понятие «наниматель» на «представитель нанимателя», закрепив в законодательстве в качестве нанимателя в целом государство, признать приоритетность административного акта назначения с перспективой отказа от служебного контракта как формы, используемой при комплектовании государственной службы Республики Беларусь; подвергнуть унификации существующие формы служебных контрактов в военной и военизированной службах. [1; 10; 18; 22; 32; 34; 35; 45; 47; 50]

4. Для усовершенствованного законодательного регулирования институтов реализации (осуществления) государственной службы:

4.1. Классифицировать обязанности и права государственных служащих, исходя из их деления на общие, профессиональные и должностные, а также системно изложить ограничения в связи с государственной службой, разделив на общие и профессиональные. В общие обязанности и права включить применяемые нормы трудового законодательства.

4.2. Обеспечить путем законодательного закрепления признание заработной платы как важного стимула государственной служебной деятельности с исключением из законодательства положений о ее компенсационном характере в связи с превышением общих норм рабочего времени.

4.3. В части доплат государственным служащим за ученые степени и звания: разделить государственные должности на два вида: функционально связанные с научной деятельностью (должности в Конституционном Суде Республики Беларусь, Институте правовых исследований Национального центра законодательства и правовых исследований Республики Беларусь, Высшей аттестационной комиссии Республики Беларусь и т.п.), доплаты по которым устанавливать по общим правилам, предусмотренным Указом Президента Республики Беларусь от 5 июля 2002 г. № 362; и иные должности, при замещении которых лицами, имеющими звания и степени, размеры надбавок устанавливать решением руководителя персонально при условии внесения государственным служащим в процессе служебной деятельности личного научного вклада в пределах размеров, предусмотренных названным Указом.

4.4. Унифицировать правовое регулирование дисциплинарной ответственности государственных служащих в части понятия служебной дисциплины и мер ее обеспечения, основных правил привлечения к дисциплинарной ответственности для преодоления неоднородности правового регулирования. Под служебной дисциплиной следует понимать особый правовой режим соблюдения установленных актами законодательства, в отдельных случаях - служебным регламентом, правилами служебного распорядка, этическими нормами, должностными инструкциями, приказами и распоряжениями руководителей порядка, правил и ограничений, связанных с государственной службой, за несоблюдение которой следуют меры ответственности.

Единственным основанием дисциплинарной ответственности признать служебный проступок как виновное, противоправное деяние, совершенное государственным служащим и состоящее в нарушении служебной дисциплины.

Общие правила привлечения к дисциплинарной ответственности должны включать как существующие нормы, так и следующие усовершенствованные: о проведении служебной проверки, когда увольнение может применяться только по ее результатам; об установлении единых сроков для наложения дисциплинарных взысканий, кроме отдельных случаев (например, в отношении судей), и об их объявлении, установив общий срок в пять дней, а для судей сохранить существующие сроки в связи с особым порядком уведомления о наложенном взыскании; о закреплении специального повода для исчисления сроков наложения дисциплинарных взысканий как дня, когда об этом проступке стало известно руководителю (начальнику), уполномоченному применять дисциплинарное взыскание, а в отношении судей - уполномоченному возбуждать дисциплинарное производство; о возможности снятия наложенного дисциплинарного взыскания в качестве меры поощрения для всех государственных служащих.

4.5. Включить в законодательство о государственной службе в качестве самостоятельного правовой институт служебного регламента, сформулировав его определение как консолидированного локального нормативного правового акта, устанавливающего правила системно-комплексной реализации компетенции государственного органа, и закрепив направления служебной деятельности, охватываемые им. В каждом государственном органе следует разрабатывать свой служебный регламент. Общие нормы служебной этики как важная составная часть служебного регламента также нуждаются в разработке и правовом закреплении.

Требования к государственному управлению целесообразно закрепить в Кодексе о государственном управлении и местном самоуправлении.

4.6. Выделить в качестве самостоятельных с соответствующей правовой регламентацией институты индивидуального и публичного служебных споров, которые могут строиться на общих основах унификации и дифференциации. На основе унификации закрепить понятие данных споров, их предмет, общие правила разрешения, а с учетом дифференциации - специфику порядка их осуществления в различных видах государственной службы Республики Беларусь.

4.6.1. Для совершенствования существующих элементов правового регулирования индивидуальных служебных споров:

- ст. 20 Закона о государственной службе уточнить в части предоставления возможности государственным служащим инициировать спор по всем вопросам государственной службы путем исключения из нее неопределенной формулировки «в иных случаях, предусмотренных законодательством»;

- признать инициаторами указанных споров: государственного служащего; претендента на государственную службу; лица, ранее состоявшего на ней;

- создать специальные комиссии для рассмотрения указанных споров с введением ступенчатого порядка обжалования наложенных дисциплинарных взысканий для разгрузки общих судов;

- устранить пробелы и различия в подходах к правовому регулированию сроков обжалования в административном порядке наложенных дисциплинарных взысканий, в связи с чем закрепить в дисциплинарных уставах Вооруженных Сил, органов и подразделений по чрезвычайным ситуациям, органов финансовых расследований Комитета государственного контроля Республики Беларусь, а также в ст. 56 Закона «О прокуратуре Республики Беларусь» единый срок для обжалования наложенного дисциплинарного взыскания в три месяца со дня ознакомления государственного служащего под расписку с приказом о его наложении. В Положении о прохождении службы в органах прокуратуры установить порядок обжалования решений о наложенных дисциплинарных взысканиях на прокурорских работников и порядок разрешения иных служебных споров, связанных с реализацией положений об осуществлении и прохождении службы в ней. Дисциплинарные уставы Вооруженных Сил и органов и подразделений по чрезвычайным ситуациям дополнить нормами о специальном порядке рассмотрения жалоб о наложенных дисциплинарных взысканиях;

- закрепить норму о праве адвоката на участие в разрешении индивидуальных служебных споров на всех этапах подготовки и рассмотрения дел по таким спорам для обеспечения права государственного служащего на защиту и профессиональную юридическую помощь.

4.6.2. Правовую регламентацию вопросов о публичных служебных спорах осуществить по следующим направлениям:

- закрепить определение предмета данного спора как ситуации, при которой наступает или может наступить противоречие между личной заинтересованностью государственного служащего и интересами государственной службы. Этот спор близок к существующему процессуальному институту отвода, в связи с чем может быть по аналогии урегулирован;

- установить, что основаниями для отвода могут быть: осуществление государственным служащим действий в отношении себя, членов своей семьи, близких родственников, если он лично прямо или косвенно заинтересован в разрешении ситуации, в том числе существует возможность получения дохода (иной выгоды материального характера) как для государственного служащего, так и для членов его семьи, близких родственников; имеются иные обстоятельства, вызывающие сомнения в его беспристрастности;

- инициатором возбуждения дела о конфликте интересов могут быть: государственный служащий; иные физические и юридические лица, которым стало известно о существовании конфликта интересов;

- возложить обязанность разрешения указанных споров на руководителя государственного органа, наделив его полномочиями по созданию комиссии и поручению ей проведения служебной проверки при необходимости. Для каждого из таких видов государственных служащих, как политико-административные служащие, депутаты (члены Совета Республики), судьи, устанавливается собственный порядок отвода.

4.7. Для совершенствования норм об аттестации государственных служащих: признать общей целью ее проведения совершенствование системы подбора и расстановки кадров для успешного решения задач государственной службы с конкретизацией вытекающих из нее задач; расширить сферу оценок профессиональных и морально-деловых качеств в части установления их соответствия современным требованиям; установить общие правила проведения аттестации для всех государственных служащих независимо от вида государственной службы, воспроизведя в нем отдельные нормы Указа Президента Республики Беларусь «Об утверждении положения о проведении аттестации государственных служащих». [1; 7; 15; 16; 18; 21; 32; 33; 45; 47; 50]

5. Усовершенствовать отдельные подотрасли государственной службы:

5.1. В отношении службы представительных органов ввести ограничения в части одновременного осуществления полномочий представительных органов и иных государственных служащих с внесением соответствующих изменений в ст. 1 и 6 Закона «О статусе депутата Палаты Представителей, члена Совета Республики Национального Собрания Республики Беларусь», ст. 1 и 5 Закона «О статусе депутата местного совета депутатов»; закрепить большее число ограничений для депутатов (на занятие предпринимательской деятельностью, управление коммерческой организацией, принятие подарков и государственных наград, пользование бесплатными услугами физических и юридических лиц в связи со своей профессиональной деятельностью, наличие счетов в иностранных банках). Признание службы представительных органов государственной требует ее осуществления на местном уровне на профессиональной основе.

5.2. В отношении политико-административной службы: закрепить положение о том, что Президент Республики Беларусь является государственным служащим и возглавляет систему государственной службы; ввести реестр политико-административных должностей; регламентировать статус данного вида государственной службы: определить специфику порядка комплектования (связана с участием Президента Республики Беларусь, без заключения контракта) и прекращения данного вида службы на основе личного заявления и по решению Президента Республики Беларусь, когда в качестве оснований могут служить не только установленные в законодательстве конкретные случаи несоблюдения предписанных правил, но и утрата доверия; в отношении отставки урегулировать следующие особенности: порядок подачи заявления, требования к нему в части мотивировки, возможности его отклонения и последствия отклонения, порядок осуществления государственной службы при этом; на политико-административных служащих не распространять общий предельный возраст нахождения на государственной службе; предусмотреть порядок ведения и работы с резервом политико-административных служащих; определить, что системы материальных и иных гарантий устанавливаются на основе решений Президента Республики Беларусь или уполномоченных им органов;.

5.3. В отношении подотрасли судейской службы: усовершенствовать процесс ее комплектования (сокращение числа этапов назначения при условии реализации координирующей функции НКГС), профессионального обеспечения (совершенствование методик отбора кандидатов на должности судей и обеспечения их деятельности), преодоления некоторые пробелов правового регулирования, относящихся, в частности, к Кодексу о судоустройстве и статусе судей: 1) с целью более активного использования психодиагностического обследования в ст. 94 и ведомственных нормативных правовых актах предусмотреть данное обследование наряду с медицинским заключением, не охватывающим психодиагностики; 2) исключить отсылочные к трудовому законодательству нормы в части дисциплинарной ответственности судей, установив для судей два вида взысканий: замечание и выговор, и определив последствия неоднократного применения дисциплинарных взысканий в течение года, а также мер ответственности за грубые нарушения правил служебного распорядка, выразившихся в опоздании на службу, прогулах, которые в соответствии с ТК относятся к нарушению правил внутреннего трудового распорядка, и за которые может следовать увольнение; установления порядка и сроков обжалования наложенных данных взысканий; 3) установить срок для обжалования решений председателей судов о наложенном дисциплинарном взыскании по факту привлечения судьи к дисциплинарной ответственности председателем соответствующего суда; 4) привести название раздела III в соответствие с его содержанием, назвав «Статус судей. Судейская служба».

5.4. В отношении подотрасли прокурорской службы усовершенствовать правовое регулирование путем исключения из ст. 56 Закона «О прокуратуре Республики Беларусь» указаний на лишение классного чина и увольнение из органов прокуратуры как самостоятельных мер дисциплинарного взыскания, поскольку они охватываются общим понятием этих мер; технико-юридической корректировки норм законодательства о данной службе в части использования единых критериев для включения общих норм из Закона о государственной службе в Положение о прохождении службы в органах прокуратуры; пересмотра ст. 47, 54, 55, 58, 63, 64, 68 названного Закона, отсылающих к законодательству о труде.

5.5. В отношении военной и военизированной государственных служб:

унифицировать порядок прохождения государственной службы в отдельных подвидах военизированной службы, что будет способствовать как их большему сближению, так и слаженности правового регулирования; в положениях о прохождении службы в данных органах не разграничивать нормы о контракте и назначении на должность как два взаимосвязанных процесса; разрешить противоречие в п. 24 Положения о прохождении службы в органах внутренних дел в части признания предварительно испытуемого стажером; исключить из положений о прохождении военизированных видов службы понятие «работники» ввиду его неприменимости в общем законодательстве к данным видам служащих;

усилить взаимное интегрирование военной, военизированной и аппаратной служб в двух направлениях: а) введение военных и военизированных должностей в органах аппаратной службы взамен существующего института прикомандирования; б) замена ряда военных и военизированных должностей гражданскими аппаратными должностями, выполнение обязанностей по которым не сопряжено с необходимостью наличия специальных военных или военизированных знаний, умений, навыков;

с целью преодоления противоречий и несоответствий действующего законодательства о военной службе как государственной службе Республики Беларусь внести следующие изменения в Закон «О воинской обязанности и воинской службе»: 1) закрепить в качестве основного определяющего признака воинской службы не ее принадлежность к государственной службе, а связь с исполнением воинской обязанности; 2) предусмотреть, что воинская обязанность может осуществляться в формах срочной службы, службы в резерве, службы офицеров по призыву, военной службы, службы в запасе; 3) уточнить легальное определение военной службы как вида государственной службы Республики Беларусь, признав ее исключительно профессионально компетентной деятельностью военнослужащих, проходящих военную службу по контракту на должностях военной службы в указанных Законом государственных органах и организациях; 4) признать стаж законодательно закрепленной таким образом военной службы стажем государственной службы Республики Беларусь; 5) закрепить необходимость отдельной правовой регламентации порядка прохождения военной службы как государственной службы; 6) сформулировать определение срочной службы как обязательной службы лиц мужского пола, признанных годными к ее осуществлению, по исполнению воинской обязанности путем ее прохождения с прекращением учебы, трудовой деятельности или до их начала в соответствии с условиями и требованиями, установленными законодательством, для отграничения срочной службы от военной службы как вида государственной службы. Предложения, касающиеся военной службы, положительно оценены Министерством обороны Республики Беларусь, что подтверждается соответствующим заключением. [1; 10; 14; 18-20; 26; 28]

6. Кодификация государственной службы может быть осуществлена на основе разработанной автором концепции Кодекса государственной службы Республики Беларусь и его структуры, состоящей из Общей и Особенной частей, включающих 16 разделов, объединяющих 705 статей.

Предложения о системном совершенствовании законодательства в сфере государственной службы использованы в научной и приняты к использованию в законотворческой деятельности НЦЗПИ Республики Беларусь, что подтверждено актом о внедрении и положительным заключением на проект концепции Кодекса государственной службы. Они также используются в деятельности Научно-практического центра проблем укрепления законности и правопорядка Генеральной прокуратуры Республики Беларусь, о чем имеется акт о внедрении.

Результаты диссертационного исследования использованы в учебном процессе юридического факультета Белорусского государственного университета, что подтверждается актами о внедрении.

7. В качестве перспектив развития государственной службы как объекта научного исследования следует отметить необходимость специального углубленного научного анализа отдельных институтов и подотраслей, но в контексте их взаимосвязи с другими институтами и подотраслями государственной службы как комплексной отрасли законодательства Республики Беларусь.

СПИСОК ПУБЛИКАЦИЙ СОИСКАТЕЛЯ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

Монография

1. Чуприс, О.И. Теоретико-правовые проблемы государственной службы Республики Беларусь / О.И. Чуприс ; Нац. центр законодательства и правовых исслед. Респ. Беларусь. - Минск : Право и экономика, 2009. - 310 с.

Статьи в научных изданиях, включенных ВАК в перечень изданий для опубликования результатов диссертационных исследований

2. Чуприс, О.И. Общетеоретические и конституционные основы определения сущности государственной службы / О.И. Чуприс // Весн. Канстытуц. Суда Рэсп. Беларусь. - 2006. - № 1. - С. 111-115.