Механизм правотворчества

В четвертом параграфе «Разработка концепции законопроекта» анализируется процесс системной проработки всех аспектов предмета правового регулирования в рамках подготовки законопроекта. Отмечается, что в последние десятилетия в России предпринимаются меры по повышению концептуальной осмысленности правотворческой деятельности. Разработка концепции стала необходимым условием принятия будущего закона. Вместе с тем проработка концепций на практике страдает формальностью и фрагментарностью. Серьезной проблемой является концептуальность подзаконного и регионального правового регулирования. За последние годы субъекты Российской Федерации накопили определенный опыт в правотворческой сфере. В среднем в каждом субъекте за время действия Конституции России 1993 года принято свыше 200 законов, в ряде субъектов их гораздо больше. Вместе с тем, качество указанных нормативных правовых актов вызывает серьезную критику, что неоднократно отмечалось в научных публикациях. В диссертации предложена система мер по повышению уровня концептуальной обоснованности актов, в частности, отмечаются вопросы, которые следует считать концептуальными и подлежащими разрешению при обсуждении законопроекта: определение механизма гарантирования вводимых прав и обязанностей, инструменты и способы, которые будут обеспечивать их реализацию, возможные побочные эффекты. В целом нормативным концепциям следует придавать большую прогностическую направленность.

В пятом параграфе «Правотворческое решение» продолжен анализ механизма правотворчества в аспекте системного подхода к принятию правотворческого акта. Под правотворческим решением в диссертации понимается такое действие (акт) субъекта правотворчества, которое обладает признаками права - нормативностью, регулятивной юридической силой, системностью, социоправовой эффективностью и выступает в форме нормативного правового акта, правоположения судебной практики либо договора с нормативным содержанием. Обосновываются требования к правотворческому решению - законности, соответствия нормам морали, социальной обоснованности и целесообразности, эффективности, своевременности, стабильности, экономической обоснованности и регулятивной экономности (оптимальности).

В диссертации выделен и проанализирован ряд проблем механизма правотворчества в части принятия правотворческого решения: недостаточная системная проработка законодательных актов, отсутствие долгосрочной плановости, множественность правотворческих ошибок, нестабильность правовых актов, превалирование «поправочного» законодательства, слабость механизмов реализации актов, их противоречивость. Несмотря на стабильность правотворческих процедур в целом, происходит внутренняя эрозия элементов, стадий и уровней механизма правотворчества, который в отсутствие закона о нормативных правовых актах не может приобрести системной организации: имеют место деформации правотворческого процесса, организационно-правовая бесконтрольность, произвольные и сомнительные с точки зрения законности процедуры принятия правотворческих решений.

Предложены меры по совершенствованию механизма правотворчества в части принятия правотворческого решения: нормативное упорядочение правотворческой деятельности и процесса принятия нормативных правовых актов; совершенствование практики перспективного планирования и прогнозирования принятия законодательства; организация правового мониторинга на всех уровнях правового регулирования и проведение правовой экспертизы принимаемых актов; расширение практики общественной апробации проектов; совершенствование правотворческой техники; упорядочение и введение в конституционные рамки судебного правотворчества и ряд других.

В работе выявлены тенденции развития института правотворческих решений в России, в частности, эволюция форм правотворческих актов в направлении расширения договорного регулирования отношений между субъектами. Правотворческие решения договорного типа принимаются различными государственными органами, общественными организациями, хозяйствующими субъектами и служат базой для принятия иных правовых актов и совершения юридически значимых действий; появляются новые виды договоров, не свойственные ранее отечественной правовой системе, что придает большую локализованность, точность и адресность правовому регулированию.

Возрастают требования антикоррупционности и прозрачности к нормативному регулированию. Другой важной тенденцией выступает постепенное оформление судебной формы правотворческого решения, что повышает эффективность правоприменительной деятельности и нивелирует традиционные рамки проблемы согласования нормативного и индивидуального регулирования. Делается общий вывод, что в России ряд серьезных проблем в механизме правотворчества концентрируется на этапе принятия правотворческого решения. Этот элемент действия механизма правотворчества переживает сложную эволюцию своих компонентов в направлении повышения его социальной обоснованности, экспертной и технической апробации; инкорпорации современных форм правотворческих решений судебной, договорной и корпоративной природы.

Шестой параграф «Правотворческая инициатива и проблемы лоббизма» посвящен анализу деятельности по выдвижению идей и проектов правотворческого характера, включая поддержку их реализации в правовой системе. Общей проблемой действия правотворческого механизма в этом аспекте является отсутствие у граждан в достаточной степени прямого доступа к правотворческой инициативе - с одной стороны; с другой - развитие так называемого негласного правотворческого лоббизма, реализующегося в противоправной, коррупционной форме в отсутствие достаточного общественного контроля. Ситуация, сложившаяся в этой сфере, снижает социальную обоснованность законодательства, в связи с чем в диссертации аргументируется ряд предложений по расширению непосредственного участия граждан в создании права, дополнению механизма правотворчества обновленными или неизвестными прежней правотворческой практике социально-правовыми институтами. В частности, речь идет о возможностях, которые дает современное информационное общество: поддерживается предложение В.В. Путина, высказанное в его программной статье «Демократия и качество государства» о введении обязательного рассмотрения в парламенте тех общественных инициатив, которые соберут сто тысяч и более подписей в Интернете См.: Путин В.В. Демократия и качество государства // Газета «Коммерсантъ». № 20/П (4805). 2012. 6 февр..

Механизм участия граждан в правотворчестве должен включать комплекс новых отношений, отражающих современные инструменты непосредственной демократии. Особенно остро дефицит гражданской инициативы в процессе правотворчества стал ощущаться после отмены выборов депутатов Государственной Думы по одномандатным округам. Императивное формирование депутатских списков руководством политических партий и часто хаотичное распределение кандидатов в депутаты по различным субъектам федерации значительно дистанцировало электорат от депутатского корпуса, что негативно отразилось на правотворческих правах граждан. При совершенствовании правотворческой инициативы следует избежать, тем не менее, наслоения и дублирования этих инициатив в едином порядке формирования законодательства. Избыточность правотворческих механизмов, несовершенство правового закрепления правотворческих прав субъектов могут привести к законотворческому хаосу и дестабилизации механизма правотворчества. Поэтому в настоящее время кроме новых институтов инициативного правотворчества необходимо вдохнуть жизнь в уже действующие формы непосредственной правотворческой демократии, прежде всего на региональном и местном уровнях, наполнить их реальным содержанием, укрепив соответствующие бюджетные права местного самоуправления.

В работе предлагается система мер по превращению лоббизма в легальный институт правотворческого механизма: правовая адаптация субъектов, объектов и методов его реализации в процессе принятия нормотворческих решений. Речь идет о развитии форм «официального», в том числе общественного лоббизма - организации «круглых столов» по правотворческим вопросам, консультаций с заинтересованными органами власти, проведение общественных экспертиз, кампаний в средствах массовой информации, Интернете. Делается вывод, что правотворческая общественная инициатива и легальный общественный лоббизм - важные элементы механизма правотворчества, которые придают ему необходимую социальную системность и обоснованность. Эти институты в современной России в настоящее время недостаточно эффективны и в определенной степени подвержены противоправной эрозии. Изменение ситуации возможно на основе целенаправленной правовой политики государства в этих сферах общественных отношений.

Заключительный седьмой параграф «Централизация и децентрализация механизма правотворчества» содержит анализ тенденций развития федеративной организации правотворческого механизма. Сбалансированности правотворческого федерализма, по мнению соискателя, мешают унитаристские тенденции в распределении правотворческих полномочий. В последние годы вопреки принципам, закрепленным в п.п. 3, 4 ст. 5, п. 3 ст. 11, ст. 12, ст. 72 Конституции России отмечалось явочное, через текущее законотворчество, перераспределение нормотворческих полномочий от субъектов к федерации, что в определенной мере ущемляет социально-экономические возможности реализации полноценных антикризисных программ регионов, ставит их в зависимость от федеральных трасфертов и создает предпосылки для теневого лоббирования и «политической коррупции». Принцип государственного единства в строительстве федеративных отношений предполагает значительные полномочия субъектов федерации, создание ими региональных субсистем права. В диссертации обосновывается положение о том, что потенциал децентрализации должен быть направлен в конструктивное русло укрепления территориального единства российского государства, стимулирования активности регионов в решении местных социально-экономических проблем.

Необходима сбалансированная правовая децентрализация правотворчества. В работе аргументируется необходимость разработки специального правотворческого механизма децентрализации нормотворческих полномочий: а) пересмотр системы полномочий федеральных органов и органов власти субъектов федерации в рамках конституционных норм о предметах совместного ведения; б) «диффузия» полномочий должна получить многовекторный характер: как сверху вниз, так и по горизонтали - в части компетенции территориальных органов федеральных министерств и ведомств; в) дифференциация федеральной законодательной формы в направлении консолидации предметов регулирования на федеральном уровне и созданием в регионах законодательных актов по предметам совместного ведения, которые ранее определялись федеральным центром (наука, образование, социальная поддержка, культура и др.); г) расширение перечня предметов правового регулирования в сферах корпоративного и в целом частного права; передача части нормотворческой компетенции на уровень корпоративного управления; д) создание анклавов правотворческой компетенции для судебной практики. Выделяются уровни правотворческой децентрализации: федеральный, региональный, муниципальный, локальный; рассмотрены приоритеты действия механизма правотворчества на каждом из них с целью достижения устойчивости и эффективного регулирования на принципе правового многообразия.

В заключении диссертационного исследования формулируются основные теоретические выводы и обозначается перспективное направление дальнейших исследований этой области юридической науки.

По теме диссертации автором опубликованы следующие работы

I. Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ

1. Синюков, С.В. К вопросу о понятии механизма правотворчества / С.В. Синюков // Вестник Саратовской государственно академии права. Саратов, 2009. № 3 (67). С. 39-41. (0,5 п.л.).

2. Синюков, С.В. О понятии правотворчества / С.В. Синюков // Известия Саратовского университета. Серия Экономика. Управление. Право. Том 11. Саратов, 2011. С. 114-117. (0,5 п.л.).

3. Синюков, С.В. Функции механизма правотворчества / С.В. Синюков // Вестник Саратовской государственной юридической академии. Саратов, 2012. № 3 (86). С. 55-63. (0,5 п.л.).

II. Статьи в иных изданиях

4. Синюков, С.В. Вопросы законотворческой практики / С.В. Синюков // Актуальные вопросы российского права и проблемы правоприменения в условиях современности: сборник научных статей по материалам межвузовской научно-практической конференции (Саратов, 16 декабря 2009 г.) / [редкол.: Е.В. Ильгова (отв.ред.) и др.]; Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2009. С. 110-112. (0,3 п.л.).

5. Синюков, С.В. О деформациях механизма правотворчества в условиях экономического кризиса / С.В. Синюков // Политико-правовые проблемы взаимодействия власти и бизнеса в условиях кризиса: Материалы междунар. научн. - практ. конф., посвященной 15-летию Саратовской областной Думы и 100-летию Саратовского государственного университета им. Н.Г. Чернышевского. Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 2009. С. 298-302. (0,3 п.л.) (в соавт).

6. Синюков, С.В. О стадиях правотворческого процесса / С.В. Синюков // Актуальные проблемы нормотворчества: Сб. ст. (по матер. Всерос. научн.-практ. конф., посвященной 10-летию Института законотворчества ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», Саратов, 6 октября 2009 г.) [редкол.: А.С. Ландо (отв.ред.) и др.]; ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права». Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2010. С. 49-53. (0,3 п.л.) (в соавт).

7. Синюков, С.В. Принципы механизма регионального правотворчества / С.В. Синюков // Актуальные проблемы современной юридической науки и практики: Межвуз. сб. научн. тр. Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 2010. Вып. 4. С. 83-91. (0,4 п.л.).

8. Синюков, С.В. К вопросу об участии граждан в правотворчестве // Участие граждан в управлении делами государства: проблемы правового регулирования и реализации в условиях модернизации России: Материалы междунар. Конституционного Форума (10 дек. 2010, г. Саратов). Выпуск 2: Сборник научных статей. Саратов: Изд-во «Саратовский источник», 2010. С. 275-279. (0,4 п.л.).

9. Синюков, С.В. Механизм регионального правотворчества / С.В. Синюков // Политико-правовые технологии взаимодействия власти, общества и бизнеса в регионах: Материалы междунар. научн. - практ. конференции 2-3 июля 2010 года в г. Саратове. Саратов: Изд-во «Саратовский источник», 2010. С. 146-150. (0,2 п.л.).

10. Синюков, С.В. О требованиях к юридико-техническому качеству нормативных правовых актов / С.В. Синюков // Право и его реализация в ХХI веке: сб. научн. тр. (по матер. Междунар. научн.-практ. конф., посвящ. 80-летию Саратовской государственной юридической академии, Саратов, 29-30 сентября 2011 г.): в 2 ч. / под общ. ред. С.Н. Туманова ; ФГБОУ ВПО «Саратовская государственная юридическая академия». Саратов: Изд-во ФГБОУ ВПО «Саратовская государственная юридическая академия», 2011. Ч. 2. С. 348-349. (0,2 п.л.).

11. Синюков, С.В. Эволюция доктрины правотворчества в ХУIII-ХХ вв. / С.В. Синюков // Политико-правовые технологии взаимодействия власти, общества и бизнеса: опыт России и зарубежных стран. Материалы междунар. научн. - практ. конференции. Саратов: Изд-во «Саратовский источник», 2012. С.186-189. (0,4 п.л.).

12. Синюков, С.В. Роль правообразующих факторов в правотворческом процессе / С.В. Синюков // Власть, общество и бизнес в регионе: перспективы эффективного взаимодействия: Материалы Y Международной научно-практической конференции аспирантов и преподавателей. Выпуск 5. Саратов: Изд-во «Саратовский источник», 2012. С. 302-310. (0,6 п.л.).

Размещено на Allbest.ru