Муниципальные услуги как элемент компетенции органов местного самоуправления

Автором отмечено, что в Федеральном законе «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» предусматривается оказание услуг в многофункциональных центрах (МФЦ), что регулируется еще и муниципальными правовыми актами, то есть данная деятельность охватывается и муниципально-правовыми отношениями. Автор указывает, что создание МФЦ есть результат соединения достижений научно-технического прогресса в области информатизации (включая интернет) и политики государства новейшей России по совершенствованию предоставления публичных услуг, в основе которого лежит принцип «одного окна».

Практическая работа по созданию МФЦ началась в 2007 году, в течение которого они появились в 16 субъектах России на основе финансирования из региональных бюджетов, однако в ряде муниципальных образований органы местной власти уже тогда стали принимать участие в этом деле в качестве соучредителя МФЦ и издавать соответствующие муниципальные нормативно-правовые акты. В отдельных муниципальных образованиях муниципалитеты становились учредителями МФЦ как муниципальных учреждений, а, например, администрация Гурьевского городского поселения Калининградской области приняла решение создать МФЦ как структурное подразделение городской администрации. Анализируя этот процесс, автор отмечает, что, несмотря на его активизацию, здесь еще много нерешенных проблем, которые исследуются в диссертации в контексте соответствующих полномочий местного самоуправления. Одна из них заключается в сложностях взаимодействия органов публичных власти и иных структур в части инициативы создания МФЦ. Диссертант обосновывает позицию, согласно которой, поскольку в МФЦ должны предоставляться государственные и муниципальные услуги, то и субъектами инициативы должны быть только органы государственной власти и органы местного самоуправления. Далее в работе рассматривается муниципальная практика правового творчества и правового применения, связанная с МФЦ. Отмечается, в частности, что во многих уставах МФЦ, утверждаемых в муниципальных образованиях, не всегда указывается перечень конкретных видов публичных услуг, которые они оказывают (например, в Уставе МФЦ города Сочи), в некоторых уставах МФЦ указывается только направления деятельности местной администрации, по которым оказываются услуги (например, в Уставе МФЦ города Саранска). Однако более конкретный перечень муниципальных услуг представляется предпочтительней. Что касается регламентов МФЦ, также утверждаемых в муниципальных образованиях, то автор, исследуя ряд таких документов, принятых в муниципальных образованиях, обосновывает позицию, в соответствии с которой в них необходимо отражать вопросы, позволяющие более эффективно взаимодействовать с заявителями муниципальных услуг. Речь идет об организации работы с корреспонденцией, контроле за исполнением обращений заявителей, должны детально определяться действия работников МФЦ по каждой услуге. В работе рассматривается также проблема финансирование МФЦ, которая сдерживает их развитие, поскольку большинство муниципальных образований являются дотационными. Кроме того, пока отсутствует единое понимание «источников средств» для финансирования МФЦ, полномочий МФЦ оказывать платные услуги. Обозначая эти и другие проблемные вопросы, диссертант полагает, что до их решения на более системном уровне, целесообразно использовать такие межбюджетные трансферты, как субсидии в муниципальные бюджеты из бюджетов субъектов Российской Федерации. В исследовании формулируются предложения по совершенствованию законодательства по вопросам деятельности МФЦ, в том числе предлагается внести дополнения в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В третьей главе - «Предоставление органами местного самоуправления муниципальных услуг в важнейших сферах жизнедеятельности муниципальных образований» - раскрыт порядок предоставления муниципальных услуг в социальной сфере (§ 1) и выявлены особенности предоставления муниципальных услуг в сфере экономики (§ 2).

Диссертантом отмечается, что социальная сфера является одной из важнейших в деятельности местного самоуправления, что находит отражения в каталоге вопросов местного значения. Вместе с тем, поскольку институт муниципальных услуг в России, в контексте реализации Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», лишь начинает развиваться, в деятельности местного самоуправления по оказанию муниципальных услуг многих муниципальных образований еще не произошло окончательного разграничения между понятием «муниципальные услуги» и устаревшим, но еще сохранявшимся понятием «услуг», которые предоставляются в порядке непосредственной реализации тех или иных социально-экономических благ, по поводу которых, собственно, и оказываются муниципальные услуги. Наиболее характерно это проявляется при оказании муниципальных услуг в социальной сфере, куда традиционно относятся здравоохранение, образование, социальная защита населения.

В работе последовательно рассматриваются муниципальные услуги в указанных направлениях деятельности местного самоуправления. Так, под муниципальными услугами в сфере здравоохранения нередко ошибочно понимают медицинские услуги в смысле оказания непосредственной медицинской помощи, и увязываю их с реализацией вопросов местного значения в рамках конституционного права на охрану здоровья (например, применительно к муниципальному району согласно п. 12 ч. 1 ст. 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). И действительно, грань между муниципальными услугами в сфере медицины и медицинской помощью в рассматриваемых общественных отношениях не всегда очевидна. Характерным в этом смысле является Постановление администрации города Новороссийска от 14 декабря 2010 года, которым был утвержден реестр муниципальных услуг. В части, касающейся здравоохранения, здесь указаны, в частности, следующие муниципальные услуги: оказание стационарной медицинской помощи; оказание первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических учреждениях; оказание медицинской помощи в дневных стационарах, стационарах дневного пребывания; оказание скорой медицинской помощи; прием заявок (запись) на прием к врачу; заполнение и направление в аптеки электронных рецептов. Совершенно очевидно, что только две последних услуги являются муниципальными услугами, остальные услуги являются медицинскими услугами. Это следует из принятых в 2011 году Основ охраны здоровья граждан в Российской Федерации, вступивших в силу с 1 января 2012 года, где согласно ст.2 медицинская помощь включает в себя оказание медицинских услуг, то есть муниципальная услуга не является медицинской услугой. Как полагает диссертант, ошибочным является и подход, согласно которому регламент муниципальной услуги утверждается приказом МУЗ, в то время как из смысла ст. 1 и 13 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» следует, что органом, предоставляющим муниципальные услуги, и, соответственно разработчиком регламента предоставления муниципальной услуги, является орган местного самоуправления, который, применительно к сфере здравоохранения, поручает осуществлять его МУЗ в рамках соответствующего муниципального заказа.

Далее в работе исследуются вопросы регулирования и предоставления конкретных муниципальных услуг. Так, постановление администрации города Краснодара от 27 июня 2011 года утвержден регламент предоставления муниципальной услуги «Прием заявок (запись) на прием к врачу». Как полагает автор, здесь неоправданно исключены структурные подразделения из числа субъектов контроля за реализацией требований регламента - поскольку регламент утвержден местной администрацией, то она также должна иметь полномочия осуществлять такой контроль. В работе рассматривается далее вопрос взаимосвязи различных отраслевых законов в части регулирования муниципальных услуг. Так, в тех же Основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации говорится о «медицинских услугах», «платных медицинских услугах», упоминаются «бытовые, сервисные, транспортные услуги», но ни словом не говорится о «муниципальных услугах» в сфере здравоохранения, которые обязаны предоставлять органы местного самоуправления и которые непосредственно сопровождают «медицинские услуги» как составные части медицинской помощи, а именно муниципальная услуга обеспечивает для ее заявителя более быстрое, надежное и комфортное потребление соответствующих социально-экономических благ, в нашем случае - в сфере здравоохранения. В результате нарушается необходимая взаимосвязь, по меньшей мере, трех федеральных законов: «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации, «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». В работе формулируются предложения по исправлению этого недостатка. В таком методологическом ключе рассматриваются предоставляемые органами местного самоуправления муниципальные услуги в сфере здравоохранения, а также социальной защиты населения, выявляются имеющие проблемы, обосновываются пути их разрешения.

Далее автором отмечается, что, в отличие от социальной сферы, где многие услуги предоставляются муниципальными учреждениями, в сфере экономики, как показывает проведенный диссертантом анализ соответствующих муниципально-правовых актов, муниципальные услуги чаще всего предоставляются самими органами местного самоуправления, а точнее - соответствующими структурными подразделениями местных администраций. Это обусловлено объективным фактором, а именно тем, что сам характер таких услуг предполагает решения и действия преимущественно разрешительного и регистрирующего видов, которые, в свою очередь, позволяют заявителям услуг приложить свои усилия, знания, опыт для создания (а не получения) какого-либо социально-экономического блага (развитие бизнеса, строительство дома, совершение гражданско-правовой сделки и др.). Тем самым в данной сфере исключается целый пласт проблем, связанных с необходимостью разграничивать муниципальные услуги с теми услугами, которые предусматривают непосредственное предоставление каких-либо социально-экономических благ. Наиболее часто встречающиеся муниципальные услуги в сфере экономики связаны с имущественными и земельными отношениями, а также с предпринимательством. Конечно, эти направления тесно, а нередко непосредственно переплетаются друг с другом, и указанное деление во многом является условным. Тем не менее, оно позволило выявить ряд особенностей в правовом регулировании и практике предоставления соответствующих муниципальных услуг. Так, в сфере имущественных отношений типичной является услуга о переводе жилого помещения в нежилое и наоборот. В работе рассматриваются для примера несколько регламентов предоставления соответствующих муниципальных услуг, выявляются проблемные вопросы. Например, в регламенте, утвержденном местной администрацией города Котельнич (Кировская область), основная часть объема данного регламента представляет собой дублирование соответствующих норм Жилищного кодекса Российской Федерации (глава третья), Постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении формы уведомления о переводе (отказе в переводе) жилого (нежилого) помещения в нежилое (жилое) помещение» и др. Однако, такой подход, по мнению автора, не должен доминировать и использоваться в ущерб той информации, которая необходима для заявителей, обратившихся за данной муниципальной услугой в городе Котельнич. Так, в регламенте указывается, что данная услуга предоставляется администрацией городского округа Котельнич, но не уточняется, какое именно структурное подразделение ведает этими вопросами. Далее, серьезным испытанием для заявителей этой услуги является подготовка и оформление в установленном порядке проекта переустройства и (или) перепланировки переводимого помещения. Этот документ очень важен, без него, в случае, если переустройство или перепланировка помещения необходимы, рассматриваемая муниципальная услуга не может быть предоставлена, и вопрос его получения заявитель должен решить самостоятельно. Но, как показывает изученная диссертантом практика, именно в этом вопросе возникают наибольшие трудности (проект и его согласование). В этой связи диссертант полагает, что более востребованной должна быть услуга, связанная с решением именно этих вопросов. Достаточно сложными по содержанию являются также муниципальные услуги, связанные с земельными отношениями. Типичным является регламент предоставления муниципальной услуги «Предоставление земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, в аренду под строительство объектов капитального строительства на территории городского округа «Город Хабаровск»». Особенностью данного регламента является то, что исполнителями услуги обозначены сразу два подразделения местной администрации городской администрации города Хабаровска, а именно - 1) департамент архитектуры, строительства и землепользования и 2) департамент муниципальной собственности. Автор полагает, что такой подход, избранный администрацией города Хабаровска, представляется малопродуктивным - в работе такая позиция находит свое обоснование. Кроме того, заявитель услуги должен представить выданную не позднее, чем за один месяц до дня подачи заявления выписку из ЕГРП о правах на здание, строение, сооружение, находящиеся на земельном участке. Об этом и других документах заявитель должен хлопотать отдельно и самостоятельно, а это, как и в предыдущем примере, требует значительных затрат времени и специальных знаний. В таких случаях, как представляется диссертанту, органы местного самоуправления могли взять на себя подготовку указанных документов по запросу заявителей, причем в данном случае такая услуга может быть платной, и предоставлять ее могло бы созданное для этих целей муниципальное учреждение или муниципальное унитарное предприятие. Как показал проведенный нами опрос лиц, которые уже получили рассматриваемые муниципальные услуги, они готовы были оплатить официальной структуре немалые средства для того, чтобы решить данный вопрос. В пользу такого подхода и тот аргумент, что специалистам с учетом опять же имеющихся информационных баз решить данный вопрос значительно проще, что каждому в отдельности заявителю. Помимо этого, такой подход, на наш взгляд, снизит степень коррупциогенности в деятельности органов муниципального управления. Не менее важно и то, что чем быстрее и качественнее будет предоставленная данная услуга, чем активнее будет происходить социально-экономическое развитие муниципального образования, а именно градостроительство, что является одним из важнейших направлений в деятельности органов местного самоуправления. В подобном методологическом ключе рассмотрена деятельность органов местного самоуправления по предоставлению других муниципальных услуг в сфере экономике, обоснованы соответствующие предложения.

В заключение диссертации подведены итоги и сформулированы основные выводы исследования.

ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

Статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки РФ для публикации результатов диссертационных исследований:

1. Мошкин, С. В. Деятельность органов местного самоуправления по организации предоставления муниципальных услуг в сфере жилищно-комунального хозяйства (правовой аспект) [Текст] / С. В. Мошкин // Общество и право. 2011. № 5. - С. 57 - 61. - 0,51 п.л.

2. Мошкин, С. В. Проблемы правового регулирования и реализации муниципальных услуг, предоставляемых населению [Текст] / С. В. Мошкин // Юрист-правовед. 2012. № 1. - С. 95 - 99. - 0,44 п.л.

3. Мошкин, С. В.Правовой статус местной администрации и ее структурных подразделений, предоставляющих муниципальные услуги [Текст] / С. В. Мошкин // Юрист-правовед. 2012. № 4. - С. 91 - 94. - 0,41 п.л.

Статьи, опубликованные в других научных изданиях:

4. Мошкин, С. В. Муниципальный заказ как средство осуществления деятельности органов местного самоуправления по обеспечению населения муниципальными услугами (на примере жилищной сферы) [Текст] / С. В. Мошкин // Российский федерализм: этапы становления, проблемы теории и практики : Сборник материалов региональной научно-практической конференции 28-29 апреля г. Армавир 2009. - С. 66 - 73. - 0,33 п.л.

5. Мошкин, С. В. Организационно-правовое обеспечение предоставления муниципальных услуг органами местного самоуправления [Текст] / С. В. Мошкин // Право, экономика, политика и современный российский социум : Материалы Межвузовской научно-теоритической конференции 27 ноября 2009 года. Краснодар 2010. - С. 269 - 273. - 0,26 п.л.

6. Мошкин, С. В. Муниципальные услуги, предоставляемые населению: понятие и классификация [Текст] / С. В. Мошкин // Российское законодательство в современных условиях : Материалы VIII Всероссийской ежегодной научно-практической конференции. Брянск. 2010. - С. 290 - 294. - 0,18 п.л.

7. Мошкин, С. В. Формирование и юридическое закрепление института муниципальных услуг, и его значение в системе муниципально-правовых отношений современной России [Текст] / С. В. Мошкин // Ретроспективы и перспективы права. 2013. № 5. - С. 67 - 73. - 0,61 п.л.

8. Мошкин, С. В. Создание и правовой статус структурных подразделений местных администраций, муниципальных учреждений и организаций, предоставляющих муниципальные услуги [Текст] / С. В. Мошкин (в соавт.) // 2nd International Scientific Conference European Applied Sciences: modern approaches in scientific researches Hosted by the ORT Publishing and The Center For Social and Political Studies “Premier”. 2013, Stuttgart, Germany. - С. 341 - 350. - 0,98 п.л.

9. Мошкин, С. В. Проблемы предоставления муниципальных услуг в социальной сфере [Текст] / С. В.Мошкин // Актуальные проблемы права и государства : Межвузовский сборник научных работ, посвященный Научной сессии НИУ «БелГУ». 2013. Ч. 2. - С. 93 - 102. - 0,51 п.л.

Размещено на Allbest.ru