Особое место среди гарантий законности в правоприменительной деятельности по усмотрению занимают постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, принимаемые по вопросам совершенствования судебной практики.

Третья группа правовых гарантий законности в сфере правоприменительного усмотрения - это правомерная деятельность компетентных государственных органов, направленная на реализацию названных нормативно-правовых и правоприменительных актов. В качестве гарантии законности выступает не только результат правоприменительной деятельности, но и сам процесс разрешения юридических дел, поскольку существует определенный законом порядок деятельности правоприменительных органов. Следует подчеркнуть, что основу правоприменительной деятельности составляют нормы процессуального права, поэтому при анализе гарантий данной группы необходимо учитывать различие природы норм материального и процессуального права.

Наряду с перечисленными общеправовыми гарантиями законности, которые распространяют свое действие на правоприменение по усмотрению, нужно отметить, что важной характеристикой ситуаций дискреционного правоприменения является отсутствие формально-определенных императивных правовых норм. То есть эти общеправовые гарантии выступают преимущественно как правовые условия законности правоприменительного усмотрения, они создают тот правовой "фон", на основе которого усмотрение будет, как минимум, формально законным. Однако само по себе действие в общих рамках законодательства еще не гарантирует собственно законности действий правоприменителя в ситуации усмотрения. Для определения этого необходимо провести специальный углубленный анализ, ориентируясь не на формальную законность, а на более глубокие и специфические правовые явления.

Четвертую группу гарантий законности дискреционного правоприменения составляет контрольно-надзорная деятельность компетентных органов за законностью функционирования органов государственной власти и местного самоуправления, что особенно важно тогда, когда эти органы и должностные лица решают дела по своему усмотрению.

Сюда относятся разнообразные виды контроля - от деятельности Конституционного суда, который следит за конституционной правомерностью законодательной деятельности, до деятельности органов внутренних дел, осуществляющих межведомственный контроль в пределах своих полномочий. Указанным гарантиям сейчас уделяется повышенное внимание, поскольку они действительно прямо направлены на установление режима законности. В данной сфере много проблем, в частности, в стране не создана система контрольно-надзорной деятельности, о чем свидетельствуют постоянные реформы. Вместе с тем государственный надзор и муниципальный контроль - это действенные механизмы обеспечения законности при правоприменении по усмотрению.

Важным правовым средством обеспечения законности дискреционного правоприменения выступает юридическая ответственность, возлагаемая на должностных лиц, нарушивших законность, представляющая собой пятую группу гарантий законности. Возложение юридической ответственности на должностных лиц, допустивших нарушения, является эффективной гарантией законности. Уголовный кодекс Российской Федерации содержит перечень должностных преступлений, причиной которых часто становится злоупотребление свободой усмотрения, прямо выходящее за рамки закона. Так, уголовное законодательство предусматривает привлечение к уголовной ответственности за злоупотребление должностными полномочиями (ст.285), их превышение (ст.286), присвоение полномочий должностного лица (ст.288), получение взятки (ст.290), халатность (ст.293), самоуправство (ст.330).

Правовой гарантией законности применения по усмотрению выступает также право граждан на обжалование действий (бездействие) должностных лиц, образующее шестую группу гарантий законности. Как представляется, данное право является ключевым с точки зрения построения в России основ гражданского общества. Этим правом обеспечивается контроль граждан за деятельностью государственного аппарата, обратная связь власти и общества. Во многих случаях объективную информацию о принятии дефектного усмотренческого акта для его проверки и исправления можно получить только при обращении граждан.

В третьем параграфе второй главы "Специально-юридические гарантии обеспечения законности в дискреционном правоприменении диссертант обосновал систему специально-юридических гарантий обеспечения законности в дискреционном правоприменении.

Указанные выше группы гарантий направлены на то, чтобы максимально сузить поле правоприменительного усмотрения. Однако, поскольку действительность не позволяет этого сделать (усмотрение - объективное явление в правовом регулировании), то правовая теория и практика предлагает специфические средства, методы и процедуры, которые можно обозначить как специально-юридические гарантии законности в дискреционном правоприменении.

Специально-юридические гарантии законности правоприменительного усмотрения - специфические организационные средства и приемы, а также правовые институты, действие которых прямо и непосредственно направлено на достижение законности в правоприменительном усмотрении. Другими словами, они отдельными элементами входят в механизм реализации правоприменительного усмотрения. К ним относятся: пределы правоприменительного усмотрения, правовая цель и общеправовые принципы, принцип целесообразности, принцип разумности, правовые презумпции и фикции, тип и метод правового регулирования, компетенция органов и должностных лиц, правовые средства.

Связь пределов усмотрения и гарантий была отмечена рядом исследователей (И.Н. Сенякин и др.).

По мнению диссертанта, правовыми пределами правоприменительного усмотрения нужно признавать положения действующего законодательства и иных норм права, нарушение которых будет явным правонарушением. Например, санкция статьи уголовного закона "от и до" устанавливает пределы для усмотрения судьи. Развитие законодательства как по объему, так и качественно, должно приводить в том числе и к установлению этих пределов. Иными словами пределы не зависят от обстоятельств дела, а действуют во всех случаях и рассчитаны на неоднократное применение.

Определенными инструментами регулирования правоприменительного усмотрения могут быть абстрактные правовые положения - общеправовые принципы (социальная справедливость, равноправие граждан, единство прав и обязанностей; гуманизм, сочетание убеждения и принуждения в праве, демократизм). Они выполняют множество функций, в том числе охранительную, выражающуюся в том, что правовые принципы обеспечивают определенную предсказуемость правового регулирования, ограждая граждан от произвола бесконтрольного усмотрения. Здесь нужно особо выделить новацию правовой жизни России - заимствованный из европейской судебной системы принцип разумности. Данный принцип еще не имеет развернутого толкования, однако, как представляется, отражает интегральный критерий правоприменения, своего рода синтез целесообразности, обоснованности, справедливости и гуманизма.

С правовыми принципами тесно связаны такие правовые категории, как правовые презумпции и фикции, которые также выступают гарантиями законности правоприменительного усмотрения. Так, закрепленный в Налоговом кодексе Российской Федерации принцип "все сомнения, противоречия и неясности толкуются в пользу налогоплательщика" утвердил презумпцию правоты налогоплательщика в тех случаях, когда сомнения, противоречия и неясности в налоговых законах неустранимы, и тем самым закрепил данную презумпцию в качестве средства ограничения негативного усмотрения компетентных органов. Правовая фикция заполняет пробел в правовом регулировании, ограничивая усмотрение правоприменителя.

Методы правового регулирования - это приемы юридического воздействия, их сочетания, характеризующие использование в данной области общественных отношений того или иного комплекса юридических средств. Выделяют централизованное (императивное) и децентрализованное (диспозитивное) регулирование. Первый метод применяется чаще в отраслях публичного права, второй - частного. В области частного права правоприменитель ограничен в своих действиях, так как частные права граждан находятся под более сильной защитой, и правоприменитель, который чаще всего выступает как представитель публичной власти, вправе вступать на данное поле только в ситуациях, прямо указанных в законе. Публичная же часть права более открыта для его действий, и здесь ограничений для его усмотрения значительно меньше.

Четко определенная компетенция органа или должностного лица является гарантией законности при применении дискреционных полномочий, поскольку устанавливает такие границы их деятельности, как цель работы, предметы ведения, полномочия, иногда конкретные правовые средства, а также ответственность за незаконные и нецелесообразные действия или бездействие.

Правовые средства ограничивают рамки правоприменительного усмотрения по-разному. Во-первых, каждое правовое средство едино, поэтому применять части различных средств невозможно без нарушения требований законности. Во-вторых, цели применения тех или иных средств также закреплены в законе и использовать их произвольно нельзя. В-третьих, часто в законе определяется и последовательность применения тех или иных средств. В-четвертых, правовые средства имеют строгое определение по субъектному составу: применять их могут только четко определенные лица в отношении строго установленных лиц или объектов.

Итогом проведенного исследования стали сформулированные предложения, направленные на совершенствование системы гарантий законности при применении права по усмотрению.

1. Для более эффективного и, главное, законного осуществления должностными лицами правоприменительной деятельности давно назрела необходимость создания нормативного акта, в котором были бы объединены процессуальные нормы, определяющие порядок разрешения административных дел, - Административного процессуального кодекса. Данный акт, помимо прочего, должен содержать в себе алгоритмы принятия решения по наиболее общим административным делам.

2. Необходимо принятие федерального закона ("Закона о законах"), который бы определял основные правила и принципы интерпретации нормативных правовых актов, в том числе алгоритм принятия решений при наличии пробелов, коллизий и неясностей в праве.

3. В качестве гаранта законности при принятии правоприменительного решения по усмотрению может выступать мотивация правоприменительного решения, содержащая фактические обстоятельства и объяснение применения определенной санкции или предоставления льготы из числа предусмотренных законом. Принятое решение не только в судебной, но и в административной сфере должно быть письменно аргументировано. Этим достигается прозрачность правоприменительной практики государственных органов и органов местного самоуправления.

4. Назрела необходимость создания органов административной юстиции, которые могли бы так же, как суд и прокуратура, однако в рамках административного права, осуществлять контроль за принятыми правоприменительными решениями и при необходимости их корректировать.

5. Необходимо разграничить в нормативных правовых актах и в практике государственного строительства понятия контроля и надзора для государственных органов. При надзоре, как разновидности проверки, исследуется деятельность и правовые акты на предмет их законности. В ходе контроля, как формы проверки, исследуется деятельность и правовые акты не только с точки зрения законности, но и с точки зрения целесообразности, обоснованности и эффективности. Здесь нужно иметь в виду, что процедуры и методики проверки на законность и целесообразность (обоснованность, эффективность) значительно различаются и, как правило, являются областью знаний узких специалистов Следует отметить, что в данном направлении идет в последнее время и законодатель. См., например: О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: федер. закон от 18. 07.2011 г. № 242 - ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2011. № 30.Ч. 1. Ст. 4590. .

6. Важна реализация в полной мере принципа "единого окна", когда лицо, ожидающее принятие правоприменительного решения, обращается в конкретно-определенное административное учреждение с заявлением, а сам орган осуществляет все необходимые юридические действия (запросы, проверки, согласования) и выдает обратившемуся гражданину готовое решение. При этом есть вероятность уменьшения количества разного рода инстанций и чиновников.

7. Требуется провести официальную конкретизацию и детализацию правовых предписаний, особенно касающихся санкций (как это сделано в рамках противодействия коррупции, когда сумма штрафа за взятку будет кратна размеру самой взятки). Недопустимо наличие относительно-определенных и альтернативных санкций, существенно различающихся по срокам лишения свободы и применяемым за одно и то же противоправное деяние санкциям. Это соответствует общеправовому принципу справедливости и равенства граждан перед законом.

В заключении автор сформулировал основные выводы по теме проведенного исследования, наметил перспективы дальнейшего развития гарантий законности при правоприменительном усмотрении.

Список работ, опубликованных по теме диссертации