Федеративная государственность: сущность, генезис, проблемы развития (теоретико-методологические основы)

Для периода средних веков также характерно возникновение многочисленных межгосударственных объединений (конфедераций), многослойно накладывавшихся на все пространство европейской государственности: Священная римская империя (962-1806 гг.); Швейцарская Конфедерация (1291-1798 и 1815-1848 гг.); Рейнская конфедерация (1254-1350 гг.); Ганзейская лига (1367-1665 гг.); Швабский союз городов (1376-1389 гг.); Швабский союз (1488-1534 гг.); Республика Соединенных провинций (Нидерланды) (1579-1798 гг.) и др. Важной вехой в формировании предпосылок федеративной государственности явился период существования империй, в пределах которых совершенствовались политико-правовые формы взаимоотношений метрополии и колоний, принципы управления территориями в масштабе континентов.

Проведенный анализ позволяет сделать вывод о том, что федеративное устройство есть проявление объединительного (союзного) начала, лежащего в основе государственности вообще и имеющего универсальный характер. Элементы федеративных отношений наблюдаются практически на всем протяжении эволюции государств. «Классической» («первородной») федерацией является конфедерация, т.е. международно-правовое соединение государств.

В § 2 «Федеративная государственность в теории и практике государственного строительства зарубежных стран Нового и Новейшего времени» анализируется процесс трансформации федерализма из международно-правового явления в институт национального права и принцип политико-территориального устройства государства. В рассматриваемый период возникают союзные государства новой генерации, вызревшие в недрах поздних империй. Распад Британской империи привел к образованию крупнейших федераций мира - США, Канады, Австралии, Индии. Федеративные Венесуэла, Мексика и Аргентина являются осколками Испанской колониальной империи. Бразильская федерация возникла в результате распада Португальской империи. Большинство государств, составлявших ядро империй на территории Европы (Нидерланды, Бельгия, Германия, Австрия, Англия, Италия, Испания), с течением времени либо восприняли федеративное устройство, либо используют его отдельные элементы.

Радикальной модернизации идея федерализма подверглась при образовании Соединенных Штатов Америки. Отцы-основатели США (А. Гамильтон, Дж. Джей, Д. Мэдисон и др.) в идее федерализма увидели решение многих проблем. Учитывая противоречивый опыт осуществления представительной демократии, народного суверенитета, разделения властей и иных идей эпохи Просвещения в Европе, они пошли по пути их творческой переработки и совмещения в одной концепции. Так, механизм «вертикального» разделения властей, традиционно рассматриваемый ныне в качестве важнейшего признака федерации, явился логическим продолжением концепции разделения властей Дж. Локка и Ш.Л. Монтескье. Конституционная система разграничения функций государственной власти между федерацией и составляющими ее штатами (субъектами федерации) - это вертикально спроецированная модель горизонтального разделения властей. Если последняя во французском классическом государствоведении породила иллюзию разделения государственного суверенитета по горизонтали, то в англосаксонском конституционализме она предстала в виде мифа о «делимом» суверенитете между федерацией и ее субъектами. В свою очередь конституционная модель «двухуровневого правительства» явилась результатом ступенчатого воспроизведения (на уровне федерации, штатов и даже муниципалитетов) республиканских начал. Американский конституционализм - это такая усложненная модификация общественного договора, которая по замыслу ее создателей призвана обеспечить «двойную» защиту конституционного строя. Для пересмотра его основ недостаточно решения лишь общенационального представительного собрания. Оно обретает легитимность при его дополнительном подтверждении народом, консолидированным в территориальные публично-правовые союзы (штаты) Согласно ст. V Конституции США конституционные поправки, предложенные Конгрессом или же Конвентом, приобретают обязательную силу и значение, если будут ратифицированы законодательными собраниями или же конвентами трех четвертей штатов.. Это было заметным нововведением в теорию представительной демократии. Отсюда другой известный признак федерации - обязательное участие ее субъектов в принятии решений, затрагивающих конституционные начала федерации.

Федералистский опыт США получил широкое распространение. Уже в начале ХХ в., т.е. на стыке Нового и Новейшего времен, насчитывалось 9 федераций, отвечавших критериям союзного государства (единство территории и населения, разграничение единой верховной власти и власти субъектов федерации, договорно-правовое либо конституционное оформление статуса союза и его членов, единая финансовая и налоговая системы, союзное войско, принудительная власть союза в отношении его члена и т.д.): Австралия (1900 г.) Аргентина (1815 г.), Бразилия (1891 г.), Венесуэла (1811 г.), Германия (1871 г.), Канада (1867 г.), Мексика (1824 г.), США (1787 г.), Швейцария (1848 г.).

В диссертации отслеживается дальнейшая эволюция федеративной государственности, приводятся в систематизированном виде сведения о современных федерациях, анализируется содержание принципа федерализма с точки зрения конвергенции институтов международного публичного и национального государственного (конституционного) права. На этой основе вскрываются внутренние противоречия и проблемы федеративного устройства, обусловленные антагонизмом начал государственного унитаризма и федерализма, закладываемых в основу единой государственности.

Параграф 3 «Федерализм в государственно-правовой истории России IX-XX вв.» посвящен исследованию особенностей становления и развития федеративной государственности России в соответствии со следующей укрупненной периодизацией: 1. Досоветский период, предшествующий учреждению в России конституционных основ федеративного устройства (IX в. - начало XX в.). 2. Советский период (1918-1992 гг.), связанный с образованием РСФСР и Союза ССР, развивавшихся на основе советской доктрины федерализма вплоть до распада СССР (1991 г.) и принятия Конституции РФ 1993 г. 3. Постсоветский период (с 1993 г. по настоящее время) - современный этап развития Российской Федерации, характеризующийся противоречивыми тенденциями и подспудно сопровождающийся поиском парадигмы дальнейшего государственно-правового развития.

На основе исследования древнерусских летописей (Ипатьевского и Лаврентьевского летописных списков и др.), правовых памятников (духовных и договорных грамот великих и удельных князей XIV-XV вв., Русской правды, Новгородской, Псковской судной грамот и др.) и иных источников права проанализировано государственное устройство Древней Руси. Древнерусское государство не было по определению ни унитарным, ни федеративным, ни конфедеративным. Аморфность государственного устройства в раннегосударственный период (ХI-XII вв.) объясняется неразвитостью государственности, что и нашло отражение в содержании правовых актов, оформлявших территориальную организацию. Заметное место в регулировании политико-правовых отношений между великим и удельными князьями занимали княжеские (духовные и докончальные) грамоты - исторически первые источники отечественного государственного права, содержавшие нормы о государственно-территориальном устройстве Древней Руси. Они сыграли важную роль на этапе возвышения в XIV-XV вв. Москвы. Княжеские союзы способствовали консолидации земель северо-восточной Руси вокруг Московского княжества и превращению его в великорусское государство, а затем во всероссийскую империю. Договорные грамоты этого периода, юридически оформлявшие взаимоотношения князей, имели некоторое сходство с «дружескими» (foedus amicitiae) или же равноправными (foedus aequum) союзническими договорами Рима c поглощаемыми им государствами. Вместе с тем договорные грамоты создают противоречивое представление о действительном характере государственного устройства. Ими фиксировался свойственный для раннегосударственных или же переходных состояний полиархизм структуры государственности, подчеркивавший ее незрелость и слабость.

С укреплением самодержавной власти межкняжеские договоры потеряли актуальность. Однако, договорное регулирование вопросов государственного устройства в Российской империи на основе хартий, государственно-правовых договоров, «универсалов», «трактатов», «аккордных пунктов» и иных актов при оформлении взаимоотношений между империей и присоединяемыми государственными образованиями практиковалось широко. В ходе ее территориальных приобретений в XVII-XIX вв. конвергенция норм международного и национального государственного права происходила с не меньшей интенсивностью, чем в Западной Европе.

«Конфедеративный элемент» в отечественном государственном устройстве, имеющий глубокие исторические корни, является одним факторов, вызывающих эрозию государственности. В соответствии с его контурами обозначились линии «тектонического разлома» в государственном устройстве России, регулярно напоминающие о себе на протяжении всей Новейшей истории. Изложенное отразилось на содержании советской этнополитической доктрины федерализма, сочетавшей несовместимые государственно-правовые начала и расходившейся со сложившейся в мире федеративной традицией. В частности, считалось приемлемым наложение на идею федерализма партийного принципа демократического централизма, на котором базировалась советская государственность. Россия рассматривалась как своеобразная форма советской федерации, основанная на автономии входящих в ее состав субъектов (А.И. Ким, Д.Л. Златопольский, О.И. Чистяков и др.). Сложившийся в этот период опыт регулирования федеративных отношений характеризуется как одно из свойственных тоталитарным политическим системам проявлений «конституционно-правового сюрреализма», которому присуще замещение логических связей свободными ассоциациями. Последние также приводят к возникновению конституционно-правовых фикций. К их числу относится и советская конституционная модель федерации.

Формирование элементов федеративной государственности в России происходило под воздействием общих закономерностей эволюции государств. В ходе длительного процесса развития в государственном устройстве России проявились черты, как характерные для других стран, так и специфические, объясняемые особенностями российского государства. К общим чертам можно отнести обусловленность федеративных связей: а) незрелостью государственности в протогосударственный период или же ее общей слабостью в переходном состоянии; б) логикой пространственного развития страны, характеризующейся этнокультурным разнообразием, масштабностью территории и формирующей на этой основе имперскую государственность, в) широким распространением практики договорного регулирования государственного устройства на основе принципов и институтов международного права, г) глубокой дифференциацией регионов в уровне социально-экономического развития. Специфической чертой отечественной модели государственного устройства является то, что она практически на всех этапах своего развития сочетала элементы и федерализма (конфедерализма), и государственного унитаризма, в своем единстве затруднявших определение ее формы. Современная конституционная модель российского федерализма сохраняет «генетическую связь» с советской моделью государственного устройства.

В главе III «Диалектика суверенитета в условиях федеративной государственности», состоящей из двух параграфов, рассматриваются проблемы суверенитета в приложении к теории и практике федерализма, а также государственно-правовой статус субъекта федерации.

В § 1 Современное состояние проблемы суверенитета в федеративном государстве исследуются особенности действия принципа суверенитета федеративном государстве. Расхождение взглядов на динамику суверенитета в федеративном государстве обусловлено различием подходов к объяснению государственно-правового статуса субъекта федерации. Дилемма такова. Если члены федерации признаются государствами либо государственными образованиями, то обладание ими определенной долей суверенных прав видится вполне естественным. С другой стороны, в конституционно-правовой конструкции «государства в государстве» сокрыт источник потенциального конфликта суверенитетов, ослабляющий устойчивость государства. С точки зрения структурно-функциональной композиция делимого суверенитета антагонистична принципу единства и целостности государства.

Еще во времена Ж. Бодена суверенитет во внутригосударственной организации приобрел два самостоятельных значения. Во-первых, он характеризовал свойство государства в целом. Во-вторых, наряду с суверенитетом государства появилось понятие «суверенитет в государстве», подразумевавшее верховенство одного или же нескольких высших государственных органов. Позднее, в третьем своем значении, термин «суверенитет» стал отождествляться с понятием государственной власти. Наблюдаемые эффекты преломления принципа суверенитета в федеративном государстве зависят от того, на какое исходное основание опирается та или иная доктрина. Свойства суверенитета как бы производны от качеств его носителя. Если это государство как структурно-функциональная целостность, характеризующаяся единством и принципиальной нераздельностью, то суверенитет неделим (В.М. Гессен, Г. Еллинек и др.). Когда же суверенитет рассматривается в качестве признака органа государства или государственной власти, то получается, что он делим (Г. Вайц, А. Токвиль и др.). Не привнес большей определенности в данную ситуацию синтетический подход (А.С. Ященко), который должен был сгладить обозначившиеся противоречия. При последовательном его развертывании делимым оказывается не суверенитет, а суверен (А.Н. Кольев).

Более аргументированным представляется классический взгляд (В.М. Гессен, Г. Еллинек, В.Е. Чиркин и др.), отвергающий концепцию делимости суверенитета. Причем в работе суверенитет характеризуется не как свойство (признак), что распространено, а качество государства как целостности, системного единства. Не всякое территориальное образование, даже если оно имеет некоторые признаки государственности и признается международным сообществом, является государством. Именно с обретением суверенитета государственность переходит в такое качественное состояние, которое делает государство: а) самодостаточным и б) самотождественным. В силу этого власть, исходящая от него, обладает верховенством, самостоятельностью, независимостью и т.д. Разделение по вертикали отдельных функций государственной власти, полномочий (законодательных, исполнительных, судебных) не предрешает вопроса о делимости суверенитета федеративного государства.

В § 2 «Субъект федерации в структуре федеративной государственности» субъект федерации рассматривается в качестве важнейшего системообразующего элемента союзного государства. Ключевое значение для характеристики статуса субъекта федерации имеет его фактическая и юридическая способность к самостоятельному осуществлению публично-властных полномочий. Представленный подход является опорным для уяснения государственно-правовой природы субъекта федерации. На его основе сформировалось и устоялось представление о субъекте как государственном образовании. При этом сохраняется неопределенность содержания данного понятия, вызываемая недостаточной исследованностью отличительных признаков субъекта федерации и иных форм территориальной организации публичной власти. Поэтому не исключается, в принципе, подведение под категорию государственных образований разных по статусу территориальных объединений - и «несуверенных» государств, и автономных образований, и собственно субъектов федерации. А это, в свою очередь, приводит к другой теоретической погрешности - признанию возможности вхождения в состав федерации, как государств, так и автономных образований.

В силу неоднозначности наблюдаемых характеристик (политических, экономических, географических, этнографических, демографических, урбанизационных, социальных и проч.) феномен субъекта федерации может объясняться с позиций разных наук - политологии, экономики, регионологии, этнологии, социологии и т.д. Формату специально-юридического исследования более соответствуют подходы, оперирующие категориями «территория», «публичная власть», «территориальный коллектив» или «территориальное объединение» (В.В. Невинский, В.Е. Чиркин и др.). С точки зрения государственно-правовой субъект федерации - это особая, имеющая территориальные пределы юрисдикции, институциональная форма осуществления публичной власти. Последняя исходит от самостоятельного источника легитимации (электората субъекта федерации), первична (непроизводна), что в классическом государствоведении принято обозначать специальной юридической формулой «kompetenz-kompetenz», фиксирующей безусловные проявления государственности.

Отмеченное свойство субъекта федерации, подробный анализ которого представлен в рассматриваемом параграфе, имеет устойчивый характер и сохраняется в течение всей эволюции федеративных государств. На этом основании субъект федерации определяется как характерная для федеративного устройства государства форма территориальной организации публичной власти, обладающая признаками государственности и не имеющая суверенитета.

Глава IV «Федеративный режим» посвящена исследованию содержания, структуры и специфики властеотношений, складывающихся в процессе функционирования механизма федеративной государственности, а также анализу возникающих при этом правовых режимов.

В § 1 «Понятие федеративного режима» раскрывается содержание категории федеративного режима и рассматривается ее соотношение с категорией полицентризма. Федеративный режим можно было бы обозначить иначе как «государственный режим федерации», своеобразие которого выражается в особенностях правовых приемов и способов формирования, распределения и осуществления функций государственной власти. Композиция государственного суверенитета в классическом его понимании выстраивается, условно говоря, в виде соотношения «одно государство - один суверенитет». И с теоретической, и с практической точек зрения объединение нескольких суверенных государств и образование на этой основе нового государства вносит в данное соотношение серьезный дисбаланс. Он со временем устраняется, но лишь частично. Чем последовательнее воплощаются федералистские начала в государстве, тем дисбаланс очевиднее. По этой причине федеративное государство не является устойчивой политической формой. Эффект сегментарности государственно-правового пространства сопутствует федерациям неизменно. Он не может не сказываться соответствующим образом на характеристиках государственного режима, который, тем не менее, традиционно рассматривается сквозь призму унитаристского взгляда («одно государство - один режим»). Однако в федерации, в которой вслед за сегментацией государственности обособляются на уровнях федерации и ее субъектов электорат и источники легитимации публичной (государственной) власти, государственный режим также оказывается в известной степени фрагментированным. Этот деструктивный для устойчивости государства фактор нейтрализуется, по опыту большинства стабильных федераций, усилением элементов государственного унитаризма. Термин «федеративный режим» представляется адекватным, а также удобным для лаконичного обозначения особенностей государственного режима федераций.

Механизм территориального рассредоточения функций государственной власти в федерациях структурно близок к децентрализации, но не совпадает с ним. Внешне организационная структура федеративного государства представлена как политически децентрализованная. Однако такое представление обманчиво. Между догмой и реальной практикой федерализма отмечаются серьезные расхождения. В любом из федеративных государств декларируемая конституцией федеративная форма находится в противоречии с действительным содержанием властеотношений, неизбежно структурирующихся унитарно. Особенно это касается организации системы исполнительной власти, которая несет основную управленческую нагрузку в государстве.

Одним из подходов, переводящих государственность в юридически неидентифицируемую реальность, является проецирование на модель федерации концепции полицентризма (М.В. Глигич-Золотарева, В. Остром и др.) По своей глубинной сути идея самоорганизующихся элементов полицентрической системы антиномична идее государства. Полицентризм как альтернативная «модель порядка» замещает традиционный «организованный порядок» - государство. Подобного рода взгляды игнорируют первопричину государственности - потребность в иерархически организованном порядке. Полицентризм, равно как и демократизм, не может служить альтернативой иерархическому принципу в государстве. «Власть не может не быть иерархична, и низвержение всякого иерархизма есть низвержение всякой власти, т.е. возвращение к изначальному хаосу» Бердяев Н.А. Философия свободы. М., 2002. С 529.. Государственность, не опирающаяся на унитарность, не может рассматриваться в качестве устойчивой.

В § 2 «Федеративный режим, децентрализация и административная деконцентрация» проводится мысль об ошибочности распространенного в науке взгляда, отождествляющего федеративное устройство и децентрализацию как методов разграничения функций государственной власти. Децентрализация есть процесс параллельного пересмотра и перераспределения компетенции субъектов управления, находящихся на разных уровнях организационной пирамиды. При децентрализации происходит относительное сокращение функций вышестоящего и расширение функций нижестоящего субъектов. Децентрализация принципиально возможна там, где явственно просматриваются контуры вертикально интегрированной организационной структуры с единственным центром принятия окончательных решений, что в большей степени свойственно унитарному государству. Хотя можно, в известном смысле, характеризовать как децентрализацию процессы либерализации государственного режима и расширение компетенции субъектов федерации или же федерирование унитарного государства.

В условиях федерации децентрализация, даже если она имеет место в действительности, получает настолько своеобразное конституционно-правовое преломление, что в рамках отдельно взятой конституционной модели ее зафиксировать сложно по следующим причинам. Конституции федеративных государств, как правило, подвергают особой защите положения, закрепляющие федеративный режим. Внесение изменений в соответствующие главы или разделы либо исключено, либо возможно посредством пересмотра конституции с соблюдением усложненного порядка и квалифицированного большинства при голосовании в парламенте. Кроме того, изменения должны быть поддержаны субъектами федерации. При этом с точки зрения формально-правовой процедура пересмотра есть принятие новой редакции конституции. «Децентрализация» в федеративном государстве влечет за собой необходимость изменения основ конституционного строя и структуры государственности. Теоретически свобода маневра в этом направлении возможна посредством делегирования субъектам федерации полномочий в сфере законодательства и исполнительной власти. Но вряд ли названные приемы можно рассматривать в качестве вариантов децентрализации, ибо ни один не вытекает из отношений иерархической природы. Лишь в очень ограниченных пределах и с большой долей условности можно рассматривать в качестве форм децентрализации передачу (делегирование) полномочий федерации (законодательных, исполнительных) из сферы ее исключительного ведения субъектам федерации, перераспределение в пользу последних отдельных вопросов совместного ведения (конкурирующей компетенции), производимых на основе федеральных законов, либо соответствующих соглашений. Участники федеративных отношений - федерация и ее субъекты ограничены в возможности произвольно, даже по взаимному согласию, пересматривать, перераспределять полномочия, которые разграничены конституцией. Это относится и к праву федерации делегировать полномочия по вопросам собственного исключительного ведения. Данное положение для действенности принципа федерализма имеет фундаментальный характер.

Внутриорганизационные связи, возникающие в федеративных государствах, не столь одномерны, как в унитарном государстве. Федеративные отношения могут складываться как вертикально, так и горизонтально. Когда субъект федерации осуществляет собственные властные прерогативы в рамках конкурирующей компетенции или предмета собственного ведения, между ним и федеральным центром нет иерархической зависимости. Каждый из двух уровней государственной власти действует в своем сегменте государственности. По этой причине представляется не вполне оправданным обозначение механизма разграничения компетенции между федеральным и региональным уровнями как системы «вертикального разделения власти». Рассматриваемая формула некорректна и в том плане, что она воспроизводит неудачную семантическом отношении концепцию «делимости» государственной власти (а вслед за нею - и делимости суверенитета), которая принципиально не делима. Точнее было бы вести разговор о распределении, разграничении функций государственной власти или же компетенции (Ю.А. Тихомиров). Строго говоря, компетенция органов субъектов федерации имеет не децентрализованный, а изначально «нецентрализованный» (И.А. Умнова) характер. По этой причине децентрализация не равнозначна федерализму.

В работе рассмотрено своеобразие института административной деконцентрации, возникшего первоначально в унитарном государстве (правительственные комиссары во Франции, Испании, Италии и др.), но получившего распространение и в федерациях (генерал-губернаторы, губернаторы в Австралии, Индии, Канаде и др.). При развитой федеративной системе режим деконцентрации публично-властных функций по вертикали в сочетании с функцией административной опеки имеет ограниченный характер.

В § 3 «Федеративный режим, автономия и самоуправление» основное внимание сконцентрировано на выявлении отличительных признаков автономного территориального образования и субъекта федерации. Понятия федерализма, автономии и самоуправления достаточно тесно соприкасаются, что так же не дает оснований для их отождествления. Автономия может пониматься в широком и узком смыслах. В широком, общеуправленческом смысле она предполагает способность субъектов деятельности к самостоятельному решению определенных задач. В более узком, традиционном понимании автономия - как законодательная, так и административная - представляет собой совокупность конституционно-правовых установлений, определяющих статус конкретной разновидности территориальных образований и режим их взаимодействия с государством. Этимологически термины «автономия» и «самоуправление» очень близки. Более того, греческое по происхождению «автономия» и русскоязычное «самоуправление» являются полными лексическими эквивалентами. Не удивительно, что в энциклопедической и специальной юридической литературе очень часто один термин объясняется при помощи другого См.: Ожегов С.И. и Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1999. С. 17, 695; Юридический энциклопедический словарь / Гл. ред. А.Я. Сухарев. М., 1984. С. 11..

В использовании термина «самоуправление» для характеристики федеративных начал также присутствует определенная доля условности. В теории систем и теории управления самоуправление рассматривается как имманентное свойство любых высокоорганизованных систем, благодаря чему обеспечивается их целостность, устойчивость, способность к развитию и т.д. Свойство самоуправляемости с точки зрения принципов организации публичной власти имеет всеобщий, а не идентифицирующий федеративную государственность либо автономное территориальное образование характер. В другом общеупотребительном контексте термин «самоуправление» используется применительно к муниципальным образованиям, имеющим известные конституционно-правовые признаки местного самоуправления.

Наблюдаемый в науке широкий взгляд на природу автономии имеет исторические причины. Он опирается на отечественный опыт государственного строительства, в ходе которого массированная автономизация территорий, сочетавшаяся с тотальным огосударствлением этносов в России и СССР, обусловила самобытность государственного устройства. Одной из его особенностей, например, явилось то, что в России и СССР был создан конституционно-правовой прецедент уравнивания статусов автономных образований и субъектов федерации, имевший соответствующее идейно-теоретическое обоснование и законодательное закрепление. Между тем классическая наука государственного права (Г. Еллинек, Ф.Ф. Кокошкин, С.А. Котляревский и др.) никогда не смешивала принципы федерализма с принципами автономии или же децентрализма. Диссертант поддерживает позицию тех современных ученых (В.В. Иванов, Б.А. Страшун, В.Е. Чиркин и др.), которые разграничивают признаки автономного образования и субъекта федерации.

Для автономного территориального образования характерны следующие отличительные черты:

1) применительно к автономному образованию режим автономии представляет собой способ децентрализации функций государственной власти. Он предполагает предоставление автономным образованиям относительной самостоятельности путем передачи им отдельных законодательных и исполнительных полномочий на основе порядка, предусмотренного конституцией и законами государства;

2) публично-властные прерогативы автономных образований имеют производный от государства характер.

3) автономные образования не имеют самостоятельной, «первородной» учредительной власти, а также прерогативы kompetenz-kompetenz.

4) в отношении органов публичной власти автономных образований государство допускает распространение режима административной опеки, выражающейся в возможности вмешательства в процесс правотворчества и правоприменения в порядке контроля законности их деятельности. Причем контроль может иметь характер проверки не только законности, но и целесообразности принимаемых региональными органами юридических решений.

На основе изложенного сделаны следующие выводы общего характера:

а) автономные образования в отличие от субъектов федерации государственностью не обладают,

б) федерация, основанная на автономном статусе образующих ее субъектов, или признающая федеративную правосубъектность за отдельными автономными образованиями, неидентифицируема.

Линии схождения и расхождения двух тесно соприкасающихся аспектов функционирования государственности - федерализма и регионализма выявляются в § 4 «Федеративный режим, регионализм и региональная политика». Близость теории федеративного государственного устройства и регионоведения обусловлена общностью объекта исследования, каковым является территориальная организация государства. Вместе с тем, речь идет о разных областях социальной действительности, подходы к исследованию которых методологически не совпадают. И это находит отражение в содержании федеративной и региональной политик, различающихся между собой по целям, объектам, предмету и средствам регулирующего воздействия государства на соответствующие сферы общественных отношений. Целью федеративной политики является обеспечение единства и целостности союзного государства на основе оптимального рассредоточения функций государственной власти с учетом специфики его территориальной организации. Цель региональной политики состоит в сбалансированном социально-экономическом развитии регионов. Объектами федеративной политики являются союзное государство и входящие в его состав субъекты федерации, наделенные определенным набором признаков государственных образований. В качестве объектов региональной политики представлены регионы, под которыми могут подразумеваться различные территориальные образования, как имеющие статус субъекта федерации, так и не имеющие его (экономические зоны и районы, мегарегионы, города, межтерриториальные объединения и т.д.). Предметом федеративной политики являются конкретные и достаточно стабильные конституционно-правовые отношения, складывающиеся в процессе функционирования федеративного устройства государства. Предмет региональной политики образуют ситуативно изменяющийся состав проблем экономического и социального развития регионов и подходов к их разрешению. Федеративная политика реализуется по преимуществу с использованием конституционно-правовых средств, тогда как инструментарий региональной политики значительно шире. Он может включать правовые (в том числе и конституционно-правовые) и внеправовые средства, среди которых преобладают особые экономические инструменты и механизмы (программы, субвенции, дотации и проч.). Указанные направления политики государства могут пересекаться. Однако цели и способы их достижения применительно к каждому из них должны дифференцироваться. Игнорирование этого требования приводит к серьезным затруднениям в теории и практике государственного строительства.

Как показывает практика развитых государств (Австралия, Германия, Испания, Италия, Канада, США, Франция и др.), анализируемая в работе, результативность региональной политики не зависит от формы государственно-территориального устройства. Вместе с тем конституционно-правовая институционализация региональной политики на ее эффективности сказывается решающим образом. И для федеративных, и для унитарных государств, успешно реализующих региональную политику, характерна детальная регламентация этой сферы как самостоятельного предмета деятельности органов государственной власти.

В § 5 «Механизм разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами как центральное звено федеративного режима» подвергнуты анализу различные типологии и модели разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами. Мировая практика демонстрирует, с одной стороны, постепенное сближение и нивелирование различий между унитарной и федеративной формами, а с другой стороны - усиливающуюся дифференциацию государств внутри каждой из этих форм. Характерно, что модели умеренного унитаризма (Италия, Испания, Великобритания) и сбалансированного федерализма (Швейцария, США, Германия, Канада) в существенных чертах где-то близки. Даже очень беглый обзор отдельных сторон федеративного строительства, например, США, ФРГ и других «старых» федераций, позволяет увидеть преобладающий вектор их развития в сторону унитаризма. В наибольшей степени эта тенденция затрагивает исполнительную власть. На этом фоне возникает устойчивый момент соподчиненности между федеральным и субфедеральным уровнями, при котором соответствующие подсистемы исполнительной власти функционируют как части вертикально-интегрирован-ного целого. Это делает весьма условным расхожее положение теории федерализма о «разделенности правительств» и отсутствии между ними иерархических связей.

Об относительной организационной обособленности двух уровней власти уместно говорить применительно к законодательной ветви. Область, в которой законодательно самоопределяются субъекты федерации, охватывает сферу совместной (конкурирующей) и остаточной (исключительной) компетенции, закрепляемой за субъектами. Объем полномочий последних неуклонно сокращается. Однако присутствие первичной, потенциально не определенной компетенции для диагностики особого публично-правового статуса субъекта и, соответственно, профилирующего признака федерации, имеет ключевое значение. В той или иной форме прерогатива kompetenz-kompetenz субъектов федерации находит закрепление в конституциях Германии, Австрии, Швейцарии, Канады, Австралии, Аргентины, Малайзии, Бразилии, Пакистана, Нигерии и т.д. Когда же федеральной конституцией полномочия исчерпывающим образом разграничены между федерацией и субъектами, а также остаточные полномочия закрепляются за федерацией, то законодательная власть субъектов лишена признака непроизводности (Индия, Бельгия и др.). Как правило, в таких федерациях у субъектов прерогатива kompetenz-kompetenz не просматривается. А потому можно считать, что этот профилирующий признак, позволяющий идентифицировать государственность субъектов, отсутствует.

Прежде всего, разграничению подлежит компетенция в сфере законодательства. В конституциях большинства традиционных федераций ведущей в механизме разграничения компетенции является тема распределения законодательных полномочий (США, Швейцария, Австрия, Германия, Бразилия и др.). В федеративном государстве первичному конституционному разграничению подвергаются не вопросы (предметы ведения), а полномочия - сначала законодательные, а затем исполнительные и судебные, но с привязкой к конкретным вопросам. Поскольку на деле невозможно выделить такие вопросы, по которым бы федеральный и региональный уровни власти так или иначе не соприкасались, законодательные и исполнительные полномочия подвергаются более тщательному, вторичному разграничению. Без решения этой институциональной задачи федеративная система оказывается неработоспособной. Поэтому для федераций, особенно «старых» (Германия, Австрия, Швейцария), характерна глубокая структуризация полномочий при разграничении компетенции.

К основным системообразующим признакам «традиционной» модели федеративной государственности можно отнести следующее.

1. Договорно-правовое начало федерации, закладываемое федеративным договором либо федеральной конституцией, оформляемых при неукоснительном соблюдении правила их «двойной легитимации».

2. Наличие у субъекта федерации признаков государственности, стержневым элементом которой является прерогатива kompetenz-kompetenz. Конституционно-правовая институционализация этой прерогативы обеспечивается посредством установления совместной (конкурирующей) компетенции федерации и ее субъектов, а также исключительной (остаточной) компетенции субъектов федерации, в пределах которых перечень полномочий, отнесенных к ведению последних, не имеет исчерпывающего характера.

3. Глубоко структурированная система конституционного разграниче-ния компетенции в сферах законодательства, государственного управления, правосудия и бюджета.

4. Сложное сочетание вертикальных и горизонтальных структурно-функциональных связей в механизме государства при организации органов государственной власти федерации и органов ее субъектов и регулировании их взаимодействия.

5. Гарантированное участие субъектов федерации в осуществлении общефедеральной политики и деятельности федеральных органов государственной власти через институты парламентаризма, законодательного процесса, избирательной системы и т.д.

6. Эффект сегментации политико-правового пространства федерации компенсируется узаконением обеспечивающих целостность государства конституционно-правовых принципов:

· верховенства федеральной конституции и федеральных законов;

· концентрации на федеральном уровне наиболее значимых государственных функций (установление основ налогово-бюджетной системы, регулирование денежного обращения, режима государственной границы и таможенного дела, внешняя политика, оборона и др.);

· осуществления федерального контроля (надзора) за законностью деятельности органов субъектов федерации на основе соблюдения должной юрисдикционной процедуры (с исключением децентрализованного контроля, административной опеки и других форм прямого вмешательства) по вопросам их собственного ведения посредством прокурорского надзора и его аналогов, административной юстиции, общего и конституционного судопроизводства;

· введения в установленных конституцией случаях и порядке режима федеральной интервенции и т.д.

7. Федеративное устройство опирается на развитую политико-правовую культуру общества с глубоко укоренившимися демократическими традициями и ценностями конституционализма, стимулирующими воплощение в практике государственного строительства идеологии децентрализма, кооперации и координации во взаимоотношениях федерации с ее субъектами.

В Главе V «Современное состояние и перспективы федеративной государственности в России» рассмотрены проблемы и тенденции развития отечественного федерализма в нынешних условиях и обосновано положение об оптимальном государственном устройстве России.

В § 1 «Общая характеристика федеративной государственности в России» анализируется политико-территориальная организация Российской Федерации с точки зрения ее соответствия выявленным параметрам федеративной государственности. Рассмотрены общетеоретические, организационно-правовые и юридико-технические аспекты разграничения предметов ведения и полномочий. Сделан вывод о существенном расхождении характеристик «традиционной» модели федерализма с отечественной. Последняя противоречиво сочетает в себе компоненты различных доктрин - советского этнофедерализма и федерализма отдельных зарубежных стран.

При исследовании вопроса о правовых основах российского федерализма отмечено, что и Федеративный договор от 31 марта 1992 г. и Конституция РФ неполно воспроизводят идею и принцип федерализма. Например, Федеративный договор не соответствует признакам традиционного нормативного договора, конституирующего федеративное устройство. В частности, он: а) не учреждал союзное государство, б) заключался не между субъектами федерации, а между уже существующим федеративным государством, с одной стороны, и субъектами федерации, с другой стороны, в) наделял государственностью территориальные образования (края, области, города федерального значения и др.), изначально не обладавшими ею, г) подписан не всеми субъектами федерации.

К факторам институционального и юридико-технического свойства, детерминируемым Конституцией РФ и создающим предпосылки для «отклоняющегося» (от «традиционной» федеративной модели) развития, относятся: а) неполнота решения вопроса об основаниях разграничения функций между федеральным и субфедеральным уровнями публичной власти, всецело оказавшегося в плену «предметного» подхода (в ущерб подходу «функциональному», основывающемуся на качественной типологии государственно-властных функций и полномочий); б) конституирование (Конституционным Судом РФ) прецедента «вторжения» федерального закона в сферу действия федеральной конституции как по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, так и по вопросам исключительного ведения последних; в) расширение круга нормативных правовых актов, регулирующих федеративные отношения, в который, кроме федеральной Конституции, Федеративного и других договоров, федеральных законов, включаются законы субъектов РФ и подзаконные акты (Президента РФ, Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ, соглашения между органами исполнительной власти).

К настоящему времени сформировался огромный массив (свыше двухсот наименований) правовых актов, устанавливающих компетенцию Российской Федерации и ее субъектов. Складывается пять уровней (сегментов) правовой регламентации федеративных отношений. Первый уровень представлен нормами Конституции РФ, второй - Федеративным и иными договорами, третий - Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ, четвертый - слабо согласованными между собою иными нормативными правовыми актами. К числу последних, в частности, относятся Бюджетный кодекс РФ (глава 2), Водный кодекс РФ (глава 4), Градостроительный кодекс РФ (глава 2), Земельный кодекс РФ (ст.ст. 2, 9-11), Кодекс РФ об административных правонарушениях (ст.ст. 1.1, 1.3, 3.2), Лесной кодекс РФ (глава 9), Основы законодательства РФ о культуре (раздел VII), Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан (раздел II), Закон РФ от 19 апреля 1991 г. «О занятости населения в Российской Федерации» (ст.ст. 6, 7-7.2); Закон РФ от 21 февраля 1992 г. «О недрах» (ст.ст. 1, 1.1, 3-5); Закон РФ от 10 июля 1992 г. «Об образовании» (глава III); Закон РФ от 14 мая 1993 г. «О ветеринарии» (ст. 3); Федеральный закон от 21 декабря 1994 «О пожарной безопасности» (глава III); Федеральный закон от 21 декабря 1994 «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (глава II); Федеральный закон от 23 февраля 1995 «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» (глава II); Федеральный закон от 26 марта 2003 «Об электроэнергетике» (ст. 21) и многие другие, в том числе и подзаконные акты (указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, соглашения). Наконец, пятый уровень регламентации федеративных отношений формируется законодательством субъектов РФ. В этих условиях важно оберечь от размывания правовой фундамент союзного государства.

Особое внимание обращено на обобщение опыта конституционно-правового обеспечения региональной политики в России. Положение с региональной политикой складывается примерно такое же, как и с федеративной политикой. Оно характеризуется несовершенством законодательной базы. При этом разграничение между федеративной политикой (вопросами государственного строительства в сфере политико-территориального устройства) и региональной политикой (вопросами обеспечения сбалансированного социально-экономического развития регионов) фактически не проводится. Это сказывается на эффективности обоих направлений внутренней политики российского государства.

В § 2 «Тенденции развития федеративной государственности в России на современном этапе» проанализированы изменения, произошедшие в государственном устройстве Российской Федерации в течение последнего десятилетия и возникающие в этой связи проблемы. Тенденции противоречивы. С одной стороны, наблюдаются позитивные изменения, укрепившие государственность. С другой стороны, очевидны дальнейшая концентрация публичной власти в стране на уровне федеральных органов и постепенное сужение федеративного правового пространства.

Произведенные в последнее десятилетие обновления федерального законодательства привели к системной корректировке конституционно-правового статуса субъектов РФ. Наиболее ощутимыми для основ конституционного строя и федеративного устройства России стали новеллы, поэтапно внесенные в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в 2000, 2003 и 2004 г.г. Одновременно с крупными институциональными изменениями (упразднением выборности глав субъектов РФ, усилением элементов субординации в их взаимоотношениях с Президентом РФ, концентрацией политической власти на уровне федеральных органов государства, смещением центра тяжести в регулировании федеративных отношений от федеральной Конституции в сторону федеральных законов и т.д.) субъекты РФ фактически утратили прерогативу kompetenz-kompetenz. В результате их статус оказался ближе к статусу автономных образований. Данная тенденция характеризуется как процесс неуправляемой реконструкции модели унитарной государственности с законодательной и административной автономией регионов.

В настоящее время сохраняется настоятельная потребность во взаимном согласовании и унификации многочисленных источников конституционного права, регламентирующих государственное устройство. Оптимальным вариантом решения этой проблемы на современном этапе могла бы стать консолидация правовых норм, регулирующих федеративные отношения, в рамках единого федерального конституционного закона. Было бы целесообразным исключение произвольного вторжения в эту сферу правового регулирования органов государственной власти, использование иных внеконституционных схем пересмотра установленного конституцией режима правового регулирования политико-территориальной организации государства.

В качественном обновлении нуждается концептуальное и конституционно-правовое обеспечение государственной региональной политики. Совершенствование правового регулирования территориальной организации должно осуществляться на основе четкого разграничения аспектов государственной региональной и федеративной политик, продиктованного несовпадением их целей, объектов, предметов, способов и средств. Это позволило бы избежать на практике искажения задач соответствующих направлений государственной политики и облегчить поиск адекватных методов их достижения.

Результаты изучения, сравнительной оценки и обобщения проектов модернизации государственного устройства, предложенных разными исследователями, представлены в § 3 «Альтернативные оценки перспективы федеративной государственности в России». Обнаруживается проблематичная ситуация, нуждающаяся в осмыслении. Доктрина государственного развития по состоянию на сегодняшний день так и не сформирована. Реальная же практика государственного строительства складывается в направлении, все больше отклоняющемся от федеративного устройства. Между тем активность обсуждения проблем совершенствования федеративных отношений не спадает. При этом сохраняется существенная неопределенность в том, является ли для России федерализм реально осязаемым и желательным вектором государственной эволюции.

Подходы к проблеме совершенствования государственно-территориаль-ного устройства можно объединить в две группы. Первая группа включает проекты (либеральные, этнофедералистские, конфедеративные, унитаристские) и концепции (федерирования территорий в имперском ключе, республиканизации, губернизации, укрупнения субъектов Федерации), развиваемые в русле идеи федерализма. Большинство отечественных государствоведов, сохраняя приверженность ей, ориентировано на глубокое совершенствование конституционно-правового обеспечения федеративных отношений (С.Н. Бабурин, Н.М. Добрынин, М.В. Глигич-Золотарева, В.П. Иванов, А.Н. Ким, И.А. Конюхова, А.А. Сергеев, Д. Тэпс, В.А. Черепанов и др.). В одном случае возможность гармонизации федеративных отношений видится в четкой и подробной регламентации принципов федерализма путем обновления политико-правовой базы, в частности, посредством заключения нового Федеративного договора (В.А. Черепанов). В другом случае, краеугольным камнем нового российского федерализма должно стать создание региона нового типа как основного элемента системы федеративных отношений (Н.М. Добрынин). В третьем случае предлагается радикально пересмотреть государственно-территориальное устройство и основать его на научных принципах экономического районирования с созданием трехуровневой системы экономического и административного деления и территориального деления (А.Г. Гранберг, В.В. Кистанов). В этом же ряду находится проект Концепции совершенствования региональной политики в Российской Федерации, разработанный Министерством регионального развития РФ в 2008 г. в развитие методологически небезупречного Указа Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 803 «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации».