Экологическое законодательство России: теория и практика систематизации

Экологизация российского законодательства, как известно, является одним из традиционных, проверенных практикой направлений развития правового регулирования экологических отношений. Данный процесс сопровождает формирование и совершенствование экологического законодательства. Эколого-правовая норма (или их совокупность) экологизированных актов имеет, как правило, двойственное закрепление - в акте экологического законодательства, и, в необходимой интерпретации, в акте иной отрасли законодательства. Важно, что помещаемая в акты иных отраслей законодательства, она не изменяет принадлежности акта к той или иной отрасли законодательства и не модифицирует общей направленности содержания соответствующих актов.

Экологическое законодательство нередко нуждается в экологизации иных отраслей законодательства. К сожалению, в каком-то аспекте его позиции не оцениваются правоприменителями, обществом в целом в равной степени с иными отраслями. Разумеется, юридическая сила актов одного уровня, принадлежащих к разным отраслям законодательства, не может разниться. Федеральный закон и в системе экологического законодательства, и в системе гражданского обладает равной юридической силой. Но практика показывает, что нередко, к сожалению, - не равной результативностью непосредственного использования в регулировании общественных отношений, не равным авторитетом у правоприменителей. Об этом в определенной мере и свидетельствует такое правовое явление, как экологизация законодательства. Показательно и то, что в судебной практике при выработке позиции суда предпочтение часто отдается экологизированным нормам, что показывает их достаточно высокую действенность: суды при разрешении конкретных дел используют именно эти нормы, а не соответствующие положения экологического законодательства. Распространение эколого-правовых норм в неэкологических отраслях позволяет конкретизировать и необходимым образом интерпретировать те или иные нормы применительно к отдельным видам деятельности, специфичным условиям и субъектам и проч. Соответственно, экологизация на данный момент - процесс, безусловно, желательный для расширения сферы правового регулирования экологических отношений, повышения его качества. При этом, однако, экологизация не должна приобретать лишь формальный характер; ее задача состоит в обеспечении либо способствовании реализации экологического законодательства.

Полагаем, что современная систематизация экологического законодательства не имеет цели устранения из законодательства экологизированных норм (которые при объединении с нормами экологического законодательства утратят свое предназначение), но она все же неизбежно приведет к инвентаризации этих норм, выявлению пробелов в экологизации различных отраслей законодательства, анализу экологизированных норм по существу, в том числе в аспекте их полноты, качества, необходимости и обоснованности.

В этом же ряду стоит задача уяснения соотношения создаваемых в настоящее время в соответствии с законодательством о техническом регулировании технических регламентов и экологического законодательства. Правовой статус первых, совершенно новых для российской правовой системы актов, и содержащихся в них положений, остается неоднозначным. Полагаем, что в технических регламентах предполагается объединение и упорядочение преимущественно норм технического характера, носящих юридически значимый, обязательный характер. В научной литературе именно таким образом, как правило, трактуется концепция развития технического регулирования. В аспекте исследования систематизации экологического законодательства особенную важность представляет намечаемое отраслевое различие технических регламентов и существующих нормативных правовых актов.

Следовательно, если технический регламент об экологической безопасности и будет разработан и утвержден в установленном порядке, то его правовой статус предопределяет его параллельное существование с экологическим законодательством. Следовательно, процесс систематизации последнего не будет пересекаться с систематизацией тех положений, которые должны послужить содержанием технического регламента.

При осуществлении систематизации экологического законодательства неизбежно сопоставление объема регулируемых общественных отношений в законах этой системы и в иных нормативных правовых актах. Следует заключить, что систематизация экологического законодательства связана с обобщением и анализом законодательных актов как наиболее значимых в системе экологического законодательства и подзаконных актов, которые регулируют общественные экологические отношения как первичные. Иными словами, систематизация экологического законодательства фактически будет выходить за рамки собственно экологических законов, учитывая недостатки правового регулирования экологических отношений. Из этого следует также, что помимо общей смысловой нагрузки в виде обобщения, анализа, совершенствования законодательных актов в этой системе, имеется еще один фактор, определяющий значимость систематизации в рассматриваемой сфере отношений - повышение уровня правового регулирования, выход на констатацию несоответствия современным теоретическим исследованиям и конституционным принципам действующего экологического законодательства, ряд правовых институтов и норм в котором сформулированы лишь на подзаконном уровне.

Для развития самостоятельных на данный момент отраслей законодательства, включаемых в данной работе в понятие экологического законодательства, Конституцией Российской Федерации предусмотрено два уровня законотворчества - федеральный и региональный. Очевидно, что данный их статус не изменяется и при понимании экологического законодательства как единой отрасли.

Законодательство субъектов Российской Федерации может систематизироваться либо как часть экологического законодательства России в рамках общей его систематизации, либо как самостоятельный объект при систематизации на уровне конкретного субъекта Российской Федерации. При этом намеченные нами подходы к выбору форм, объектов, принципов и особенностей систематизации являются общими как для федерального, так и для регионального экологического законодательства. В то же время в аспекте систематизации всего экологического законодательства наибольший интерес представляют те акты субъектов Российской Федерации, которые могут задать новые импульсы в улучшении качества, повышении эффективности экологического законодательства, и прежде всего - оказать воздействие на прогресс федеральной его части.

Законодательство субъектов Российской Федерации характеризуется некоторыми передовыми подходами к правовому регулированию экологических отношений, в некоторых областях опережая федеральное законодательство, и оно способно в определенной мере повлиять на развитие федерального законодательства, в том числе при его систематизации. Такое влияние может материализоваться в федеральном экологическом законодательстве, во-первых, посредством учета лучших образцов правового регулирования субъектов Российской Федерации по специфическим экологическим проблемам регионов в случае приобретения ими характера всеобщих; во-вторых, позитивное воздействие на качество федерального экологического законодательства могут оказать те региональные акты или их отдельные положения, которые созданы для восполнения отсутствующих в настоящее время на федеральном уровне необходимых правовых норм и институтов.

Нельзя сказать, что эти особенности регионального нормотворчества имеют широкое распространение. Напротив, законы субъектов Российской Федерации по своей структуре, названию и содержанию статей и разделов фактически в большей части копируют федеральные, не только не вводя какой-либо специфики правового регулирования, но и повторяя все недостатки последних. Некоторая самостоятельность в законотворчестве при этом бывает связана с экспериментированием, как правило, неудачным, с формой законодательного акта (Экологический кодекс Башкортостана), необоснованным редактированием положений федерального законодательства. Такие примеры следует расценивать как негативные, они лишь усугубляют количество законотворческих ошибок современного экологического законодательства.

Несмотря на это в региональном законодательстве получили развитие некоторые существенно значимые для систематизации экологического законодательства тенденции и особенности. Одна из таких тенденций связана с восполнением на региональном уровне пробелов правового регулирования экологических отношений. Причем субъекты Российской Федерации несколько оперативнее реагируют на наличие пробелов в федеральном законодательстве, чем используют свои возможности учета региональных природных, социальных и иных факторов в правовом регулировании экологических отношений. Очевидно, что законотворческий опыт субъектов Российской Федерации может рассматриваться сейчас как один из факторов, определяющих направления совершенствования экологического законодательства. В одних случаях для федерального законодателя при проведении систематизации экологического законодательства может иметь значение сам комплекс новых региональных законов для уяснения необходимости углубленного правового регулирования тех или иных отношений; в других этому могут послужить конкретные подходы к законодательному решению экологических проблем. С этой точки зрения несомненно, что законодательство регионов способно задавать импульс в процессе повышения качества законодательства Российской Федерации посредством обозначения наиболее слабых сторон механизма его реализации, пробелов правового регулирования и, следовательно, определения ближайших перспектив для федерального законодательства.

В связи с этим на федеральном уровне требуется систематизация новых региональных законодательных актов, с тем чтобы, опираясь на уже созданное и апробированное на практике, формировать эффективное экологическое законодательство (не говоря уже о том, что постоянное обобщение информации о законодательстве субъектов необходимо для своевременной отмены и изменения актов, противоречащих федеральным законам). При этом анализ регионального законодательства способен оказать положительное воздействие на последующее развитие федерального экологического законодательства в его широком понимании независимо от практических возможностей и форм его систематизации: региональный опыт законотворчества может лечь в основу ряда новых федеральных законов либо учитываться в работе по кодификации экологического законодательства России в целом.

Вторая наиболее значимая для грядущей систематизации тенденция в региональном законодательстве - объединение: а) наиболее общих по значению или тесно взаимосвязанных правоположений об использовании природных ресурсов; б) их же с положениями по охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности. Здесь прежде всего важны: общий комплекс прав и обязанностей природопользователей, единая сфера компетенции органов государственной власти, универсальный набор правовых средств и механизмов реализации эколого-правовых норм для достижения поставленных целей. Показательно, что даже если это не отражено в наименовании конкретного законодательного акта, все законы о природопользовании в значительной мере наполнены природоохранительным содержанием. Субъекты Российской Федерации в своем законодательстве в той или иной мере выделяют общую часть комплексного правового регулирования экологических отношений. Эта тенденция едва ли не самая значимая для процесса развития экологического законодательства. Иными словами, при установлении некоей общей сферы правового регулирования природоресурсных отношений законодателям требуется решение вопросов, обусловленных взаимозависимостью различных сейчас отраслей законодательства. Задача систематизации экологического законодательства в его широком понимании при любых практических начинаниях в этом аспекте ставится фактически и требует всесторонних теоретических исследований и обоснований.

Существование законов о природопользовании и даже законов об охране окружающей среды и природопользовании субъектов Российской Федерации предельно четко обозначает проблему повторов и противоречий в российском законодательстве об охране окружающей среды и законодательстве об использовании и охране отдельных видов природных ресурсов. Именно тому, чтобы упорядочить нормативные правовые акты в этом аспекте, устранив законотворческие недостатки и сократив нормативно-правовой массив, одновременно повысить слаженность механизмов их реализации, усовершенствовать в целом качество правового регулирования экологических отношений, служит концепция объединения правовых норм по природопользованию и этих норм с нормами по охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности.

В главе 3 «Факторы, определяющие условия и границы систематизации экологического законодательства» исследованы Конституция России как правовая основа систематизации экологического законодательства; международные договоры Российской Федерации как источник экологического права в их соотношении с систематизируемым экологическим законодательством; судебная практика как фактор, способствующий эффективной систематизации экологического законодательства; изучен зарубежный опыт кодификации законодательства об окружающей среде, позволяющий систематизировать экологическое законодательство России в соответствии с общемировыми тенденциями в регулировании отношений по охране окружающей среды и природопользованию.

Конституция Российской Федерации (далее - Конституция), будучи основным законом государства, представляет собой правовую основу для развития - и систематизации, в частности, - отраслей российского права и законодательства, в том числе экологического. Исследуемое законодательство в большей своей части соответствует Конституции, базируется на ее положениях; это предопределено высшей юридической силой Конституции и обязательностью не противоречия ей законов. Очевидно, что при систематизации экологического законодательства сохраняют свое значение те же факторы влияния Конституции на систематизируемый нормативных массив.

Проблемы, которые возникают на стадии систематизации экологического законодательства в связи с необходимостью его взаимосвязанности с Конституцией России, выражаются, во-первых, в некорректном оформлении ссылок на Конституцию в текстах законодательных актов, включаемых в систему экологического законодательства, что неизбежно сказывается на общем смысле экологического законодательства; и во-вторых, в наличии таких положений законодательных актов, которые все же не в полной мере учитывают Конституцию. Названные проблемы нередко способствуют двойственному, противоречивому толкованию положений экологического законодательства, затрудняют его понимание и применение, а значит, снижают эффективность. Соответственно, в процессе его систематизации все подобные вопросы должны быть окончательно разрешены и сняты.

Все законодательные акты экологического законодательства, содержащие ссылки на Конституцию, удобно рассматривать, разделив их на две группы относительно взаимосвязи их текстов с Конституцией в целом или с отдельными ее нормами. При таком делении в первой группе концентрируются те законодательные акты, которые принципиально решают вопрос о сопоставлении Конституции и соответствующего законодательства (либо определенного законодательного массива). Во второй группе отсылки к Конституции имеют скорее прикладное значение, так как подтверждают обоснованность тех или иных конкретных положений законодательных актов. Деление это имеет в некоторой степени условный характер, поскольку выраженные характеристики каждой группы являются взаимопроникающими и взаимообусловленными. Так, названная первая группа актов, ссылаясь на Конституцию при раскрытии понимания законодательства, подразумевает все же вполне конкретные конституционные положения, хотя, как правило, и многочисленные. В то же время при буквальном использовании текста Конституции, не связанном напрямую с вопросом о ее сопоставлении с соответствующим законодательством, очевидно, что сам факт ссылки на Конституцию еще раз свидетельствует о ее основном начале для развития отрасли экологического законодательства и в большинстве случаев подчеркивает отмеченное выше взаимодействие Конституции и законодательства.

На основе проведенного анализа считаем необходимым выделить как наиболее обоснованный и корректный подход законодателя к определению связанности каждого закона с Конституцией указание на необходимые и конкретные конституционные положения, которые послужили юридической базой для правового регулирования соответствующих отношений.

Следует обратить особое внимание на некоторые недостатки действующего экологического законодательства, связанные с неточностями, приводящими в итоге к несоответствию Конституции. При систематизации экологического законодательства они подлежат точному установлению и исправлению. В связи с этим в работе подчеркивается, что Конституция ценна для развития экологического законодательства России не только непосредственно содержанием своих правовых норм, теми правами и обязанностями, которые в них заключены, но и своей терминологией. Термины Конституции также являются определяющими для последующих законодательных актов, поскольку, как известно, за каждым термином стоит правовое понятие, которое, в свою очередь, должно иметь одну-единственную дефиницию. Вольное обращение с терминологией Конституции не дает возможности четкого уяснения правовых понятий, используемых в законодательстве, и, следовательно, позволяет вкладывать в них различный смысл. Поэтому представляется весьма настораживающим многообразие наименований отрасли законодательства об охране окружающей среды в действующем законодательстве.

Таким образом, при проведении систематизации экологического законодательства требуется совершенствование работы по сопоставлению этого законодательства с Конституцией, в результате которой: во-первых, ссылки на Конституцию в законодательных актах рассматриваемой отрасли должны быть конкретизированы и соответственно использоваться только в случае действительной необходимости; во-вторых, содержание систематизируемых актов должно выверяться на предмет строгого соответствия тексту Конституции.

Экологическое законодательство развивается в соответствии с международными обязательствами Российской Федерации, испытывая на себе влияние международного права окружающей среды. В условиях возникновения глобальных экологических проблем, жизненно важной необходимости скорейшего решения проблемы нарастания кризисных тенденций в окружающей среде, с одной стороны, и быстрого истощения природных ресурсов при постоянном увеличении потребности общества в них, с другой, особое значение приобретает задача правильного установления соотношения внутригосударственного и международного регулирования относительно главнейших вопросов существования человечества. В связи с этим при проведении систематизации экологического законодательства нельзя обойти стороной тему соотношения его с актами международного права окружающей среды, которые в действующем законодательстве в общем виде именуются международными договорами.

Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Таким образом, законодатель называет два элемента российской правовой системы, являющихся одновременно правовыми понятиями международной правовой системы: 1) общепризнанные принципы и нормы международного права; 2) международные договоры. Между этими составляющими есть своя иерархия. В международном праве общепризнанные принципы и нормы обладают высшей юридической силой, определяют содержание всех других международно-правовых норм, и следовательно, норм международных договоров. В значительной степени определяющими для развития внутригосударственного права окружающей среды являются принципы международной охраны окружающей среды. Они закреплены в той или иной степени в большинстве международных документов, регулирующих отношения по охране окружающей среды и природопользованию; некоторые из них воспроизводятся последовательно в ряде международных договоров.

Из Конституции не следует, что общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации включаются напрямую в систему российского права, и экологического в частности. В рассматриваемой сфере взаимодействия общества и природы общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры могут соответствующе воздействовать на правосознание, повышать эколого-правовую культуру общества, формировать общественное экологическое сознание, способствовать выработке правильного решения правоприменительными органами и т. д. Однако включение их в систему права России, в сферу источников национального экологического права происходит только на основании специальных решений и действий государства, которые предусмотрены российским законодательством. Приоритет международного права перед внутригосударственным (второе предложение ч. 4 ст. 15 Конституции) при этом связан с применением имплементации международно-правовых норм в законодательные и иные нормативные правовые акты Российской Федерации. Это обстоятельство учитывает в настоящее время лишь один законодательных акт системы экологического законодательства - Земельный кодекс Российской Федерации.

Важно, что международные договоры, основываясь на общепризнанных принципах и нормах международного права, не столько направлены на собственно правовое регулирование внутренних экологических отношений в каждом государстве, имея свой специфический предмет правового регулирования, сколько определяют основы для согласованного развития национального экологического законодательства в рамках международного сообщества. На основании изложенного международные договоры нельзя как таковые рассматривать в виде части национального экологического права и законодательства, несмотря на постоянное взаимовлияние международного и внутригосударственного права.

Специфика развития правового регулирования экологических отношений в России в соотношении с международным правом окружающей среды заключается в повышенном влиянии международного права на формирование внутригосударственного законодательства, в определяющем значении международного права окружающей среды для экологического законодательства России. Такое определяющее значение международного права проявляется, например, в формировании законодательства об охране озонового слоя атмосферы, законодательства о сохранении биологического разнообразия и т. д. Соответственно систематизации в рамках российского экологического законодательства нормы международных договоров не подлежат, однако систематизируются те положения, которые введены в экологическое законодательство для выполнения принятых Российской Федерацией международных обязательств.

Свой вклад в процессы, стимулирующие систематизацию экологического законодательства, вносит судебная практика. Она позволяет выявить недостаточность правовой регламентации конкретных общественных отношений, пробелы и противоречия в праве, чем активизирует правотворческий процесс, совершенствование действующего законодательства. Судебная практика влияет и на процесс создания экологического законодательства. С одной стороны, высшие судебные органы наделены правом инициирования внесения необходимых изменений и дополнений в законодательные акты. С другой стороны, согласно действующим нормативным правовым актам, в концепциях проектов новых законодательных актов в разделе с общей характеристикой состояния правового регулирования соответствующих общественных отношений должен быть дан анализ соответствующей российской и зарубежной правоприменительной практики (и следовательно, судебной практики, если она имеется, в том числе).

Ввиду разворачивающейся в современной литературе дискуссии о наличии у судебной власти правотворческих полномочий полагаем, что в процессе систематизации экологического законодательства особое значение приобретают не столько обоснование актов судебной практики в качестве источников права, сколько собственные ее правоприменительные функции - деятельность по надлежащему применению эколого-правовых норм в рассмотрении конкретных дел, способность преодоления пробелов и противоречий в экологическом законодательстве, влияние на правотворческие процессы посредством выявления слабых областей правового регулирования экологических отношений, глубокая и качественная работа с действующим экологическим законодательством. Судебная практика важна для систематизации экологического законодательства главным образом именно в этих аспектах.

На основе проведенного исследования сделан вывод о том, что сами положения, вырабатываемые судебной системой, базируются и должны базироваться на правовых нормах экологического и иных отраслей законодательства. Задача суда состоит не в том, чтобы создавать новые нормы, а в том, чтобы найти необходимые нормы, показать правильное направление их применения. Учет и анализ таких положений необходим для совершенствования норм экологического законодательства в процессе его систематизации.

В работе предпринято исследование опыта зарубежных стран (среди государств - членов СНГ - Республики Беларусь, Республики Казахстан; среди иных государств - в основном Франции и Швеции), которые провели кодификацию экологического законодательства (законодательства об окружающей среде) либо приступили к ней ранее России. В целом опыт этих государств при надлежащей организации законотворческих работ, должном отношении к систематизации может положительно отразиться на качестве обновляемого экологического законодательства России. В определенном аспекте такие исследования даже необходимы, ибо они способствуют улучшению взаимопонимания государств при контактах России на международном уровне, в том числе по экологическим проблемам.

С другой стороны, изучение законодательства других стран показывает и внутреннюю слаженность, стройность каждой национальной правовой системы, которая вырабатывается на протяжении всей истории права в том или ином государстве. И это обстоятельство объективно ограничивает использование зарубежного опыта, не позволяет делать прямые заимствования правовых институтов и отдельных норм. Например, в современной российской доктрине разделены по сферам правового регулирования экологическое и санитарное законодательство, законодательство о рекламе и т. д. Соответственно некоторые разделы Кодексов об окружающей среде европейских стран не могут служить образцом для формирования структуры российского кодификационного акта. Таким образом, зарубежный опыт, безусловно, имеет существенное значение для развития экологического законодательства, и систематизации в том числе, но применение его должно быть взвешенным и обусловленным, по общему правилу, поиском новых механизмов реализации экологического законодательства либо сходством юридических подходов к решению определенных проблем в правовом регулировании экологических отношений.

В главе 4 «Исходные правовые ориентиры систематизации экологического законодательства» внимание уделено анализу закрепленных в действующем экологическом законодательстве и разработанных в теории экологического права целей, задач, принципов экологического законодательства, его правовых понятий и их определений, на основе которого была разработана система правовых ориентиров для систематизируемого экологического законодательства.

Одним из значимых показателей экологического законодательства, позволяющих выявить степень эффективности его реализации, установить наличие пробелов в правовом регулировании, оценить слаженность законодательных актов в единой системе, является его цель. Анализ целей, установленных в экологическом законодательстве, проявил их неоднородность по масштабам. В экологическом законодательстве определяются, и теоретически это допустимо, общие цели, свойственные не только отдельному закону и даже не всей рассматриваемой отрасли законодательства, а российскому законодательству в целом. Однако, по нашему мнению, не является необходимым закрепление этих целей в отдельных отраслях законодательства вообще и экологического в частности. Определение общих целей - это предмет научных исследований, доктринальных подходов при выработке общих направлений деятельности государства, его социально-экономической политики. Они должны быть отражены прежде всего в Конституции Российской Федерации и, возможно, также в государственных экологических и иных программах всеобщего масштаба. Помещение общих целей в специальное законодательство придает ему характер декларативности, приводит к иллюзии глобализации сферы правового регулирования, что в итоге формирует необоснованное по сути представление об идеализированности его положений, затрудняет понимание законов, косвенно создает возможность необязательности их применения.

Очевидно, что гораздо более значимым для правового регулирования экологических отношений является определение специальных целей экологического законодательства. Они призваны отразить наиболее оптимальную, научно обоснованную модель взаимодействия общества и природы, которую предполагается получить в результате правового регулирования. При систематизации экологического законодательства становится необходимым не только установить и классифицировать специальные цели, но и упорядочить их более глубоким образом. Для инкорпорации и консолидации законодательства необходимо проанализировать все цели с позиции необходимости или, напротив, нецелесообразности их присутствия в тех или иных актах экологического законодательства. При последующей комплексной кодификации требуется более детальная работа с целями: важно установить одну общую специальную цель этого законодательства, позволяющую формировать его как таковое. Специальная цель экологического законодательства требует закрепления в головных актах законодательства об охране окружающей среды и природоресурсных отраслей законодательства; при последующей систематизации экологического законодательства она должна найти свое отражение в Экологическом кодексе Российской Федерации.

Несомненно, специальная цель экологического законодательства имеет свое основание в положениях ст. 42 Конституции, закрепляющей право каждого на благоприятную окружающую среду. Создание в российском обществе правопорядка в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, природопользования, базирующегося на учете экологической стабильности, и есть обеспечение гарантии реализации конституционного права на благоприятную окружающую среду и цель экологического законодательства. Данная цель будет способствовать интеграции природоресурсных отраслей законодательства и законодательства об охране окружающей среды.

Все иные цели, обозначенные в экологическом законодательстве (не относящиеся к общим и специальным), связаны с предметом и объектом правового регулирования конкретного законодательного акта и, таким образом, не являются определяющими для всей отрасли экологического законодательства. Специальная цель экологического законодательства соответственно может быть конкретизирована, разбиваясь на более определенные и узкие цели, касающиеся использования, охраны и восстановления конкретных природных объектов или комплексов, осуществления отдельных функций экологического управления, иных действий в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, природопользования.

В диссертации констатируется снижение внимания законодателя к постановке целей и задач экологического законодательства. Понятие задач также чрезвычайно важно для периода комплексной систематизации экологического законодательства. Среди этих задач наиболее существенными являются: преодоление экологического кризиса в целом, ограничение влияния на окружающую природную среду антропогенной деятельности, незамедлительное проведение комплекса восстановительных мероприятий в зонах повышенного экологического риска, юридическое признание последних, развитие отдельных направлений природоохранительной деятельности, таких, как уменьшение количества неперерабатываемых отходов, сохранение и развитие особо охраняемых природных территорий. Такие задачи должны найти отражение в будущем кодификационном акте экологического законодательства. Те же задачи, которые установлены законодателем применительно к отдельным сферам и видам деятельности в рамках правового регулирования экологических общественных отношений, требуют внимательного прочтения и в ряде случаев переработки и отдельной систематизации.

Среди общих начал, призванных определить ориентиры правового регулирования экологических отношений, несомненно, важное место занимают принципы права и законодательства. Более того, процесс развития экологического законодательства России в настоящее время демонстрирует усиление в нем роли принципов.

Исходя из практики закрепления принципов в действующем экологическом законодательстве, а также некоторых целесообразных ограничений по их содержанию и форме (обозримость перечня принципов, формулирование их как принципов законодательства, а не видов деятельности, конкретность, однозначность их понимания и др.) и используя конкретные выводы и рекомендации относительно перечня принципов законодательства в науке экологического права (С.А. Боголюбов, М.М. Бринчук, М.И. Васильева, А.К. Голиченков, О.Л. Дубовик, О.С. Колбасов, Н.Д. Казанцев и др.), полагаем возможным закрепить в процессе систематизации экологического законодательства следующие принципы (прежде всего они имеют значение для будущего Экологического кодекса Российской Федерации): 1) правовое регулирование отношений по охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности, природопользованию осуществляется с учетом их органического единства и взаимозависимости; 2) обеспечение юридическими средствами права каждого на благоприятную окружающую среду; 3) научно обоснованное сочетание экологических и экономических интересов общества в целях обеспечения устойчивого развития; 4) научная обоснованность, рациональность природопользования; 5) платность природопользования и негативного воздействия на окружающую среду; 6) ограничение собственников и субъектов иных прав на природные ресурсы в аспекте защиты публичных экологических интересов; 7) преимущественное производство видов продукции и сырья, подлежащих повторному использованию; 8) преимущественное использование восстановимых видов энергии в экономике государства; 9) независимость контроля в деятельности по охране окружающей среды и использованию природных ресурсов; 10) презумпция потенциальной экологической опасности намечаемой хозяйственной и иной деятельности; 11) использование наилучших существующих технологий, иных научно-технических достижений для обеспечения благоприятного состояния окружающей среды. Данные принципы имеют самое широкое содержание и значение. Считаем возможным не дробить их применительно к отдельным видам экологической деятельности, видам природных ресурсов.

Не следует забывать, что все же не принципы призваны напрямую регулировать соответствующие отношения, в правоприменении особенно важна степень урегулированности отношений конкретными правовыми нормами. В этом, собственно, и заключается качество законов. Принципы же, создавая общий фон разработки конкретных правил поведения, применимы лишь при недостаточности правового регулирования экологических отношений по существу.

Если систематизация экологического законодательства на данный момент не будет связана с разработкой единого кодификационного акта, система предлагаемых принципов будет полезна для укрепления системности всего экологического законодательства. В связи с этим в законах более узкой направленности (таких, как федеральные законы «О государственном земельном кадастре», «Об отходах производства и потребления», «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» и т. д.) нецелесообразно воспроизводить принципы самого общего содержания, свойственные экологическому законодательству в целом. В таких случаях количество принципов должно быть сокращено за счет помещения последних в акты с бьльшим диапазоном правового регулирования. Представление о системности всех принципов в законодательных актах экологического законодательства позволит упорядочить данную сферу в процессе систематизации этого законодательства, улучшив тем самым содержание и форму как действующих законодательных актов, так и планируемых.

Современная законотворческая практика России характеризуется таким довольно новым в широком использовании, но ставшим почти обязательным атрибутом, как помещение в текст законодательного акта перечня основных понятий с раскрытием их содержания. При наличии внушительного числа правовых понятий в экологическом законодательстве данное юридическое средство весьма слабо разрабатывается законотворческой практике, о чем свидетельствует наличие типичных недостатков выделения понятий и установления их дефиниций. Полагаем, что системный анализ в отрасли законодательства позволяет не только выявить характерные проблемы в конструировании понятий и определений, но и показать преобладание невнимательного, поспешного отношения законодателя к содержанию так часто помещаемой в тексты законов статьи с перечнем основных понятий и их определений. Нередко чем больше правовых понятий помещается в такой перечень, тем туманнее критерии, обусловливающие их необходимость в конкретном законе, тем ниже качество их определений и тем слабее они увязаны с последующей регулирующей частью законодательного акта, не говоря уже о практических недостатках структуры изложения перечня из десятков правовых понятий.

Учет взаимосвязей в системе экологического законодательства послужит снижению количества недостатков определений правовых понятий. Как минимум, эти улучшения связываются с удалением повторов и разнообразия в дефинитивных положениях законов, устранением неоправданного дробления единых правовых понятий на более мелкие по объему, рассмотрения частных случаев их проявления в праве и законодательстве. Данные меры должны составить отдельное направление в систематизирующих экологическое законодательство работах.

В заключении подведены общие итоги диссертационного исследования, охарактеризованы возможности и перспективы систематизации экологического законодательства России.

Основные положения диссертации опубликованы в работах

1. Экологическое законодательство России и проблемы его развития. М.: Издательство МГУ, 2001. - 256 с. (14,89 п. л.).

2. Теория и практика систематизации экологического законодательства России. М.: Издательство МГУ, 2007. - 384 с. (23,75 п. л.).

3. Развитие экологического законодательства России: подходы, задачи, принципы // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 1996. № 1. С. 23-25 (0,14 п. л.).

4. Законодательство об охране окружающей среды Республики Казахстан: опыт развития // Экологическое право России: Сборник материалов научно-практических конференций 1995-1998 гг. / Под ред. А.К. Голиченкова. Сост.: А.К. Голиченков, И.А. Игнатьева. М.: Зерцало. 1999. С. 51-55 (0,22 п. л.).

5. О создании концепции развития экологического законодательства // Экологическое право России: Сборник материалов научно-практических конференций 1995-1998 гг. / Под ред. А.К. Голиченкова. Сост.: А.К. Голиченков, И.А. Игнатьева. М.: Зерцало, 1999. С. 216-219 (0,18 п. л.).

6. Учет древесины, отпускаемой на корню (в соавторстве с Н.В. Андриановой, Н.Ю. Водолагиной, И.В. Новиковой) // Консультант. 1999. № 19. С. 30-35 (И.А. Игнатьева - 0,11 п. л.).

7. Правовые проблемы формирования идеологического механизма реализации экологического законодательства // Экологическое право России на рубеже XXI века. Сборник научных статей преподавателей и аспирантов кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова, посвященный памяти профессора В.В. Петрова. Сост.: А.К. Голиченков, Т.В. Петрова / Под ред. А.К. Голиченкова. М.: Зерцало, 2000. С. 8-21 (0,83 п. л.).

8. Соотношение источников экологического права: экологическое законодательство и международные договоры // Государство и право. 2001. № 2. С. 41-50 (1,18 п. л.).

9. Программа спецкурса «Экологическое законодательство» // Учебные программы по специальности «Юриспруденция». Специальные курсы: Учебно-методическое пособие / Под ред. Е.А. Суханова, Н.И. Побежимовой. М.: ИДК «Зерцало-М», 2001. С. 479-493 (0,98 п.л.).

10. Санитарно-защитная зона промышленного объекта: некоторые особенности и проблемы правового регулирования // Экологическое право России: Сборник материалов научно-практических конференций. Выпуск второй. 1999-2000 гг. / Под ред. А.К. Голиченкова. Сост.: А.К. Голиченков, И.А. Игнатьева. М.: ПОЛТЕКС, 2001. С. 324-332 (0,52 п. л.).

11. Конституционные основы правового регулирования экологических отношений в государствах - участниках СНГ // Право и политика. 2001. № 11. С. 132-140 (1 п. л.).

12. Система экологического законодательства и система экологического права: направления сопоставления // Экологическое право России. Сборник материалов научно-практических конференций. Вып. 3. Сост.: А.К. Голиченков, И.А. Игнатьева, А.О. Миняев / Под ред. А.К. Голиченкова. М.: Тиссо, 2002. С. 54-63 (0,59 п. л.).

13. Система земельного законодательства по Земельному кодексу Российской Федерации // Экологическое право России. Сборник материалов научно-практических конференций. Вып. 3. Сост.: А.К. Голиченков, И.А. Игнатьева, А.О. Миняев / Под ред. А.К. Голиченкова. М.: Тиссо, 2002. С. 253-261 (0,55 п. л.).

14. Законотворческие ошибки и иные недостатки действующего экологического законодательства, причины их появления // Экологическое право. 2002. № 1. С. 28-37 (1,31 п. л.).

15. Экологические права и обязанности в конституциях государств - участников СНГ // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 2002. № 1. С. 99-110 (0,74 п. л.).

16. Цели и задачи экологического законодательства // Государство и право. 2002. № 7. С. 71-81 (1, 28 п. л.). Другой вариант этой работы опубликован под названием «Цели и задачи экологического законодательства: соотношение, классификация, определения» (Право и политика. 2002. № 11. С. 13-23 (1 п. л.)).

17. Проблема единого понимания законодательства в системе экологического законодательства // Экологическое право России. Сборник материалов научно-практических конференций. Вып. 4. Сост.: А.К. Голиченков, И.А. Игнатьева, А.О. Миняев / Под ред. А.К. Голиченкова. М.: Юридический институт МИИТа, 2003.С. 329-334 (0,33 п.л.).

18. Задачи в экологическом законодательстве: теоретические и законотворческие проблемы // Экологическое право России. Сборник материалов научно-практических конференций. Вып. 4. Сост.: А.К. Голиченков, И.А. Игнатьева, А.О. Миняев / Под ред. А.К. Голиченкова. М.: Юридический институт МИИТа, 2003. С. 335-352 (0,99 п.л.).

19. Значение Земельного кодекса Российской Федерации в законотворческой деятельности по регулированию экологических отношений // Экологическое право. 2003. № 1 (спецвыпуск). С. 32-41 (1,13 п. л.).

20. Отражение конституционных норм в экологическом законодательстве России: проблемы законодательной техники // Журнал российского права. 2003. № 5. С. 10-17 (0,66 п. л.).

21. Правотворческие проблемы защиты байкальского омуля // Экологическое право. 2003. № 3. С. 19-27 (1,05 п. л.).

22. Принципы экологического законодательства // Государство и право. 2003. № 9. С. 36-45 (1,19 п. л.).

23. Систематизация экологического законодательства: современные проблемы и практические подходы // Журнал российского права. 2003. № 12. С. 21-29 (0,73 п. л.).

24. Проблемы природоохранного законодательства // Природные ресурсы России: управление, экономика, финансы. 2004. № 1. С. 7-18 (0,92 п. л.).

25. Правовые понятия и их определения в экологическом законодательстве: состояние и проблемы // Экологическое право России. Сборник материалов научно-практических конференций. Юбилейный выпуск. 1995-2004 гг. Сост.: А.К. Голиченков, И.А. Игнатьева, А.О. Миняев / Под ред. А.К. Голиченкова. В 3-х т. Т. 3. М.: ТИССО, 2004. С. 99-113 (0,92 п. л.).

26. Законодательство об охране окружающей среды регионов как фактор, определяющий развитие федерального законодательства // Экологическое право России. Сборник материалов научно-практических конференций. Юбилейный выпуск. 1995-2004 гг. Сост.: А.К. Голиченков, И.А. Игнатьева, А.О. Миняев / Под ред. А.К. Голиченкова. В 3-х т. Т. 3. М.: ТИССО, 2004. С. 360-374 (0,98 п. л.).

27. Методология и проблемы развития экологического законодательства // Экологическое право. 2004. № 6. С. 40-49 (1,2 п. л.).

28. Конституция России и возможности регионального законотворчества в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности // Экологическое право. 2005. № 1. С. 61-64 (0,41 п. л.).

29. Экологическое страхование: содержание и возможности правового регулирования // Государство и право. 2005. № 11. С. 52-61 (1,25 п. л.).

30. Систематизация законодательства об охоте как основа рационального пользования животным миром // Право собственности на природные ресурсы и эффективность природопользования: Сборник тезисов докладов и выступлений на научно-практической конференции 13-14 апреля 2006 г., Москва / Сост.: С.А. Боголюбов, И.И. Широкорад, Д.О. Сиваков. - М.: ИЗиСП, ГУЗ, 2006. С. 218-221 (0,2 п. л.).

31. Проблема систематизации законодательства об охоте и правотворческий опыт субъектов Российской Федерации // Экологическое право. 2006. № 5. С. 16-23 (1,14 п. л.)

32. Инкорпорация экологического законодательства: вопросы теории и практики // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 2006. № 6. С. 61-79 (1,16 п. л.).

33. Учет, классификация нормативных правовых актов и систематизация экологического законодательства // Экологическое право. 2006. № 6. С. 6-11 (0,82 п. л.).

34. Текст выступления на слушаниях Общественной палаты Российской Федерации «Взаимодействие государства и гражданского общества в развитии экологического законодательства и практики его применения» (19 декабря 2006 г.) // Экологически устойчивое развитие России: Материалы общественных слушаний Комиссии по экологической безопасности и охране окружающей среды. М., 2007. С. 79-84 (0,35 п. л.).

35. Систематизация экологического законодательства и экологизация иных отраслей российского законодательства // Экологическое право. 2007. № 1. С. 4-11 (1,05 п. л.).

36. Консолидация в экологическом законодательстве России: теоретические проблемы и особенности применения // Журнал российского права. 2007. № 2. С. 105-113 (0,64 п. л.).

37. Опыт кодификации экологического законодательства в государствах - участниках СНГ // Экологическое право. 2007. № 3. С. 27-33 (0,78 п. л.).

38. Проблемы научного обеспечения концепции Экологического кодекса России // На пути к устойчивому развитию: Бюллетень Центра экологической политики России. 2007. № 37 (0,23 п. л.).

39. Систематизация законодательства и проблемы формирования экологически ориентированной идеологии // Государство и право. 2007. № 5. С. 17-28 (1,4 п. л.).

Размещено на Allbest.ru