Правовое регулирование труда государственных служащих
Государственная гражданская служба в системе государственного управления. Кооперация и разделение труда на гражданской службе: правовые проблемы должностной организации. Проблемы законодательства о государственной службе субъектов Российской Федерации.
| Рубрика | Государство и право |
| Вид | дипломная работа |
| Язык | русский |
| Дата добавления | 14.10.2017 |
| Размер файла | 86,2 K |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Таким образом, содержание профессиональной деятельности значительного числа гражданских служащих не состоит в непосредственном принятии решений, направленных на прямое осуществление государственной власти, реализацию функций государства. Должностные обязанности этих служащих сводятся к созданию условий для осуществления полномочий государственных органов, их служебная деятельность заключается в анализе, контроле, планировании, учете, подготовке документов, совершении различных организационных действий и технических мероприятий и т. п., то есть имеет хотя и важный, но все же вспомогательный характер. Посредством этих действий лишь обеспечивается принятие органами государственной власти, их должностными лицами властных решений, в результате которых реализуются полномочия государственных органов, осуществляются в конечном итоге функции государственной власти. Следовательно, специфика профессиональной деятельности этих гражданских служащих заключается не в ее особом публичном содержании, не в государственно-властном характере принадлежащих им должностных полномочий. По своему содержанию труд данной категории гражданских служащих не отличается от обычного труда служащих государственных организаций.
Должности государственной гражданской службы подразделяются также на группы: высшие, главные, ведущие, старшие и младшие должности. Должности категории «руководители» и «помощники (советники)» относятся к высшим, главным и ведущим группам должностей, должности категории «специалисты» - к высшим, главным, ведущим и старшим группам, должности категории «обеспечивающие специалисты» - к главным, ведущим, старшим и младшим группам должностей. В соответствии с категорией и группой занимаемой должности государственным служащим присваиваются классные чины, устанавливаются квалификационные требования к должностям. От категории и группы должности гражданской службы зависят условия оплаты труда, продолжительность отпусков, объем предоставляемых социальных гарантий.
Функционально - квалификационная классификация должностей может быть дополнена их делением на основе иных критериев. В зависимости от условий замещения должности и прохождения службы можно выделить два основных типа должностей: профессионально-карьерные и политико- патронажные. Профессионально-карьерные должности (должности категории «руководители», замещаемые без ограничения срока полномочий, и категорий «специалисты» и «обеспечивающие специалисты») замещаются па конкурсной основе, без ограничения срока полномочий, служба по этим должностям состоит в постоянном профессиональном исполнении функций государства, его органов, сопряжена с регулярной проверкой профессионального уровня, прохождением аттестаций, сдачей квалификационных экзаменов, предполагает продвижение по «должностной лестнице». Политико-патронажные должности (должности категории «помощники (советники)» и категории «руководители», замещаемые на определенный срок полномочий) замещаются вне конкурса, лица, занимающие эти должности, освобождены от аттестаций, квалификационных экзаменов.
С учетом типологии государственных органов различаются должности в аппаратах законодательных, исполнительных и судебных органов, должности в федеральных министерствах, службах, агентствах, их территориальных органах. Различие между последними проводится по характеру выполняемых функций:
министерства разрабатывают и осуществляют государственную политику, нормативно-правовое регулирование в соответствующей сфере;
службы производят государственный надзор и контроль; агентства оказывают государственные услуги. Образуется соответствующая специализация труда: служащие министерств заняты преимущественно прогнозно-аналитической, проектно-нормотворческой деятельностью, служащие (государственные инспекторы) федеральных служб, - контрольно-проверочными мероприятиями, а служащие федеральных агентств, - совершением разнообразных регистрационных, правоустанавливающих и т. п. действий.
Отметим, что это соответствует общей тенденции к профессионализации труда, согласно которой в пределах одной профессии, направления деятельности трудовые функции работников существенно различаются. По существу в системе должностной организации на государственной гражданской службе складываются аналитико-нормотворческая, контрольная и сервисно- правоприменительная специализации. Это вызывает . необходимость углубленной профессиональной подготовки по соответствующим направлениям, уточнения квалификационных и иных требований к должностям гражданской службы в федеральных министерствах, службах и агентствах.
Учреждение государственно-служебной должности всегда связано с расходованием бюджетных средств, выделяемых на содержание служебного места (обеспечением помещением, средствами связи, оргтехникой, транспортом и т. д.) и на материальное обеспечение самого служащего. Заслуживает поддержки предложение о необходимости ежегодного определения общей численности должностей гражданской службы с разбивкой на категории и группы в законах о бюджетах.
Думается, что и утверждение структуры и штатов государственных органов, функциональных обязанностей по должностям государственной службы и квалификационных требований к ним, принятие должностных регламентов служащих также нуждаются в специальном нормативном регулировании и унификации. Целесообразным представляется законодательно урегулировать не только порядок учреждения и упразднения государственных органов, но также правила учреждения и упразднения должностей государственной службы в них.
2. Правоотношения в сфере государственной гражданской службы
2.1 «Внутренние» и «внешние» отношения государственной гражданской службы
Государственная служба может исследоваться и как совокупность определенных правоотношений, складывающихся по поводу ее прохождения и организации. Разнообразные правоотношения возникают и при осуществлении служащими своей профессиональной" деятельности, реализации должностных полномочий, взаимодействии с различными органами, организациями и гражданами.
Правоотношения занимают центральное место в механизме правового регулирования. Именно через них нормы права реализуются в деятельности государственных органов и их служащих, в поведении граждан. Правоотношения имеют и системообразующую значимость, поскольку наличие специфических отношений, составляющих предмет регулирования определенной совокупности правовых норм, свидетельствует об относительной обособленности этих норм в системе права.
Данная категория глубоко и обстоятельно освещена в юридической литературе. При этом в работах по теории права дается общая характеристика правоотношений, их содержания и субъектов, раскрывается их роль в механизме правового регулирования[25, с.57].
Правоотношения,- складывающиеся, в сфере государственной службы, в основном исследовались в трудах специалистов по административному праву - А.П: Алехина и Ю.М. Козлова, Вельского, Б.Н. Габричидзе и А.Н. Чернявского, В.М. Манохина, Ю.Н. и других. В науке трудового права вопросы правоотношений государственных служащих затрагивались в работах Н.Г. Александрова, Л.Я. Гинцбурга, К.П. Горшенина, О.В. Смирнова, Л.А. Сыроватской, В.Н. Скобелкина, З.С. Гафарова, С.А. Ивановой, Л.А. Чикановой, и других.
При этом у представителей данных отраслевых юридических наук сложились различные, а порою диаметрально противоположные точки зрения по вопросам о природе, структуре ' и отраслевой принадлежности правоотношений, субъектами которых являются государственные служащие. В значительной степени эти расхождения во взглядах обусловливаются присущими наукам трудового и административного права различиями- в» принципиальных подходах к определению предмета правового регулирования соответствующих отраслей права[39, с.57].
В науке административного права отношения в сфере государственной службы рассматриваются как отношения государственно-управленческого характера, возникающие при организации и практическом осуществлении властной» исполнительно-распорядительной деятельности органов государственного управления, и имеющие направленность на реализацию управленческих функций государства, публичной власти.
При этом государственное управление в административном праве рассматривается в широком аспекте: не только как властная исполнительно- распорядительная деятельность государственных органов, но также и как внутриорганизационная деятельность в аппаратах самих государственных органов. Соответственно государственно-управленческие отношения подразделяются на «внешние отношения», складывающиеся между государственными органами, а также их служащими и различными объектами, не входящими в систему исполнительной власти (гражданами, общественными объединениями, государственными и негосударственными организациями), и так называемые «внутриаппаратные (внутриорганизационные, внутрисистемные) отношения», опосредующие формирование системы органов исполнительной власти, их взаимодействие между собой, организацию службы в государственных органах, формы и методы внутриаппаратной работы.
Основываясь на этом делении управленческих отношений, представители науки административного права и отношения в сфере государственной службы также подразделяют на две основные группы. В первую группу включаются отношения между государственными органами, государственными служащими и управляемыми ими внешними социальными объектами, во вторую, - отношения по поводу организации и прохождения самой государственной службы, складывающиеся внутри государственного аппарата. В науке административного права эти отношения получили наименование соответственно "внешних" и "внутренних" служебных (государственно- служебных) отношений.
«Внутренние» служебные отношения в свою очередь подразделяются на структурные и функциональные отношения, направленные соответственно на формирование структуры и обеспечение функционирования государственного аппарата, на отношения по поводу организации службы, управления ею, и отношения по поводу ее практического осуществления.
С точки зрения ученых-административистов, все отношения в связи с формированием структуры государственной службы, ее организацией и управлением службой, складывающиеся как внутри государственного органа, так и в системе государственного аппарата в целом, принадлежат к сфере административно-правового регулирования. Что же касается отношений по поводу функционирования государственной гражданской службы, осуществления служебной деятельности, то здесь позиции представителей науки административного права расходятся.
Деление на «внутренние» и «внешние» служебные отношения используется и в литературе по трудовому праву. Представители науки трудового права (М.О. Буянова, В.И. Миронов, О.В. Смирнов, Л.А. Сыроватская, З.С. Гафаров, С.А. Иванова, В.Ш. Шайхатдинов) полагают, что те «внутренние» отношения, которые именуются учеными-административистами отношениями по поводу практического осуществления государственной службы, являются на самом деле трудовыми (служебными трудовыми) отношениями и входят в предмет трудового права. По их мнению, эти отношения являются разновидностью трудовых отношений, поскольку складываются на рынке труда между работником (государственным служащим) и работодателем (государством в лице государственного органа), опосредуют выполнение служащим определенной трудовой функции с включением его в трудовой коллектив конкретного государственного органа, имеют длящийся и возмездный характер. Вместе с тем, как отмечают названные авторы, служебным трудовым правоотношениям присуща своя специфика, - они носят публичный характер, непосредственно связаны с реализацией государственных задач и функций, регулируются не только общими нормами трудового права, но и специальным законодательством о государственной службе. Особенности служебных трудовых правоотношений проявляются также в их элементах: субъектах, объектах, содержании, юридических фактах.
Кроме собственно трудовых отношений, в предмете трудового права выделяются также и иные отношения, именуемые тесно связанными (смежными) или производными от трудовых отношениями. В отличие от собственно трудовых отношений, эти отношения непосредственно не направлены на опосредование применения труда, но предшествуют, сопутствуют им или вытекают из трудовых отношений. К ним относят отношения по трудоустройству, по профессиональной подготовке и повышению квалификации кадров непосредственно на предприятии, по надзору за охраной труда и соблюдением законодательства о труде, по рассмотрению трудовых споров. Некоторые авторы в качестве самостоятельных групп отношений в предмете трудового права выделяют отношения по социальному партнерству, называя их социально-трудовыми или социально-экономическими отношениями в сфере труда, и отношения ответственности сторон трудового договора.
Трудовой кодекс Российской Федерации (статья 1) к иным непосредственно связанным с трудовыми отношениям относит отношения по организации труда и управлению трудом; по трудоустройству у данного работодателя; по профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации работников непосредственно у данного работодателя; по социальному партнерству, ведению коллективных переговоров, заключению коллективных договоров и соглашений; по участию работников и профессиональных союзов в установлении условий труда и применении трудового законодательства в предусмотренных законом случаях; по материальной ответственности работодателей и работников в сфере труда; по надзору и контролю (в том числе профсоюзному контролю) за соблюдением трудового законодательства (включая законодательство об охране труда); по разрешению трудовых споров.
Аналогично этому и в сфере государственной службы выделяются предшествующие, сопутствующие и вытекающие из служебных правоотношений: отношения по трудоустройству, профессиональной подготовке, повышению квалификации, материальному обеспечению служащих, в том числе после увольнения с государственной службы, а также отношения по рассмотрению служебных трудовых споров.
Изложенные точки зрения показывают, что при рассмотрении структуры и отраслевой принадлежности отношений в сфере государственной службы в науках административного и трудового права используются традиционные для каждой из этих отраслей конструкции предметов правового регулирования. Между тем, на наш взгляд, на основе только соответственно административно- правовых или трудоправовых представлений не удастся построить единую концепцию, отражающую специфику государственной службы как публичного института профессиональной трудовой деятельности по обеспечению реализации государственных задач и функций. При определении состава отношений, составляющих предмет правового регулирования государственной службы, требуются подходы, основанные на синтезе достижений наук административного и трудового права[72, с.107].
В свете сказанного необходимо прежде всего решить главную задачу, - корректно определить границы предмета правового регулирования государственной гражданской службы. И в этой связи принципиальные возражения вызывает включение в его состав так называемых «внешних» отношений, - отношений государственного управления.
Существо государственно-управленческих отношений состоит в организующем воздействии субъектов государственного управления (государственных органов, должностных лиц, действующих от имени государства) на внешние по отношению к государственному аппарату объекты: органы местного самоуправления, общественные объединения, организации, отдельных граждан. Здесь государство проявляет себя по отношению к гражданскому обществу как институт публичной власти, как организатор общественной жизни, в силу чего эти отношения являются публично- властными правовыми связями, отношениями реализации государственной власти.
В такого рода отношения, которые также можно назвать «внешними», вступают все работники, трудовая деятельность которых состоит во взаимодействии с вещественными или социальными факторами труда. Содержанием этих отношений предопределяются условия труда (трудовая функция работника, права, обязанности и ответственность, режим трудовой деятельности, особенности охраны труда, объем льгот и компенсаций и т.д.). Следовательно, по сравнению с трудовыми отношениями данные отношения имеют значение внешнего фактора, под воздействием которого определяется специфика содержания трудовых отношений.
«Внешние» отношения государственных служащих в этом смысле аналогичны рассматриваемым отношениям. Специфика этих отношений, состоящая в том, что они складываются в сфере государственного управления и поэтому имеют публично-властный характер, должна учитываться при установлении условий организации и прохождения профессиональной служебной деятельности. Однако применительно к самой государственной службе эти отношения имеют значение внешнего фактора, находящегося вне предмета ее регулирования.
Предметом трудового права являются не все отношения в сфере труда, а только те из них, которые возникают по поводу применения наемного труда, условий его использования, организации и управления. Точно также, предметом правового регулирования гражданской службы являются не все правовые связи, которые складываются с участием служащих, а только отношения по поводу ее «внутреннего устройства»: организации профессиональной служебной деятельности и управления ею, условий и порядка прохождения службы, статуса служащих. Иначе в сферу государственно-служебного регулирования попадет поистине безбрежный круг публичных правоотношений, в которых участвует государство в лице государственных органов и действующих от их имени служащих.
Именно так обозначается сфера правового регулирования государственной службы в законодательстве. В преамбуле Федерального закона «Об основах государственной службы РФ» было сказано, что этим законом устанавливаются правовые основы организации государственной службы и основы правового положения государственных служащих. Согласно преамбуле и статье 2 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», этот Закон устанавливает правовые, организационные и финансово-экономические основы гражданской службы, и предметом его регулирования являются отношения, связанные с поступлением на гражданскую службу, ее прохождением и прекращением, а также определением правового положения (статуса) гражданских служащих.
Думается, что смешение «внутренних» и «внешних» отношений на государственной службе было обусловлено тем, что в определенный период отсутствовали специализированные нормативные правовые акты, основным предметом регулирования которых являлись именно вопросы организации государственной службы, порядка, и- условий ее прохождения, служебного статуса и социальной защиты государственных служащих. Отдельные нормы, относящиеся ю государственной службе и адресованные служащим, включались в такие нормативные правовые акты, которые по своему основному содержанию регулировали общие вопросы государственного устройства, публично-правового статуса* и структуры государственных органов, их компетенции, финансирования, отношений с гражданами и организациями. Такое комплексное регулирование в едином нормативном правовом акте вопросов и государственного управления, и государственной службы широко применялось в законодательной практике, и, думается, было целесообразным и эффективным, поскольку позволяло обеспечить тесную взаимосвязь между функциональными особенностями государственных органов и спецификой профессиональной деятельности служащих этих органов.
В этом плане весьма характерным примером нормативного правового акта, в котором «должностной функционал» гражданского служащего непосредственно увязан с функциями государственного органа, является- должностной регламент. В должностном регламенте, являющемся частью административного регламента государственного органа, наряду с квалификационными требованиями, должностными обязанностями, правами, ответственностью, процедурами служебного взаимодействия, показателями эффективности и результативности труда служащего содержится также перечень государственных услуг, оказываемых гражданам, и организациям. Таким образом, должностной регламент является нормативным правовым актом, в котором в комплексе регулируются «внутренние» и «внешние» отношения гражданской службы.
2.2 Служебные трудовые правоотношения
В научной и учебной литературе по трудовому праву трудовые отношения определяются как отношения по участию людей в общественном труде, возникающие в процессе непосредственной общественной трудовой деятельности по поводу приведения в действие способности к труду. Характерными признаками общественных трудовых отношений признаются: возникновение этих отношений в связи с непосредственной деятельностью людей в процессе труда, содержанием которого является создание материальных или духовных благ; включение наемного работника в трудовой коллектив конкретной организации с вытекающим отсюда подчинением его внутреннему трудовому распорядку; возмездный и личный характер труда.
Такого рода отношения не могут не возникать и в процессе осуществления государственной гражданской службы, поскольку ее содержанием является профессиональная трудовая деятельность, то есть разновидность общественного труда, а труд служащих имеет общественный, производительный характер, выполняется по определенной должности гражданской службы, то есть в соответствии с конкретной трудовой функцией. В процессе этого труда, обеспечивается, реализация полномочий государственных органов, вырабатываются различного рода управленческие решения, оказываются государственные услуги, то есть создаются (производятся) определенные блага. Служащие работают в составе коллективов соответствующих государственных органов, подчиняясь действующему в этих органах регламенту и служебному распорядку, получают за свою профессиональную деятельность денежное содержание (вознаграждение). Следовательно, соответствующие отношения, возникающие при применении труда государственных гражданских служащих, по своей природе являются общественными трудовыми отношениями.
Служебные трудовые отношения на государственной: службе тесно связаны с государственно-управленческими отношениями, однако не поглощаются этими отношениями. В отличие от государственно- управленческих отношений, задача которых состоит в опосредовании внешней, «вещественной» стороны государственной службы, служебные трудовые отношения складываются по поводу применения труда служащих, условий и организации их профессиональной деятельности, то есть имеют общественно- трудовую природу.
Содержание служебных трудовых отношений составляют общественно- трудовые права и обязанности, которые в своей основе совпадают с правами и обязанностями, установленными для сторон трудовых отношений законодательством о труде. Основные права и обязанности работника, установленные статьей 21 Трудового кодекса Российской Федерации, распространяются в полной мере и на гражданских служащих. Как и все работники, они имеют право на заключение, изменение и расторжение служебного контракта (соглашения о применении труда) в порядке и на условиях, которые установлены законами; на предоставление работы, обусловленной этим соглашением; на рабочее (служебное) место, соответствующее условиям, предусмотренное государственными стандартами организации и безопасности труда; на своевременную и в полном объеме выплату заработной платы в соответствии со своей квалификацией, сложностью труда, количеством и качеством выполненной работы; на полную и достоверную информацию об условиях труда и требованиях охраны труда на рабочем (служебном) месте.
В законодательстве о гражданской службе закреплен ряд социально- трудовых прав служащих, которые хотя и сформулированы несколько иначе, тем не менее по своему содержанию совпадают с общими правами работников. Это, в частности, право на ознакомление с должностным регламентом и иными документами, определяющими права и обязанности служащего по занимаемой должности, критериями оценки эффективности исполнения должностных обязанностей, показателями результативности служебной деятельности и условиями служебного роста, являющееся по существу правом работника на информацию об условиях труда; право на обеспечение надлежащих организационно-технических условий, право на получение информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, представляющие собой модификацию права работника на рабочее место, обеспеченное нормальными условиями труда. Право служащего на доступ в установленном порядке в связи с исполнением должностных обязанностей в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения и иные организации, право на принятие решений и участие в их подготовке в соответствии с должностными обязанностями созвучны общему праву работника на предоставление ему соответствующих условий для исполнения трудовых обязанностей, обусловленных содержанием трудовой функции.
Трудовой характер имеют закрепленные в статье 14 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» права гражданских служащих на отдых и оплату труда, на защиту своих персональных данных, на должностной рост, на профессиональную подготовку, повышение квалификации и стажировку, на членство в профессиональном союзе, на рассмотрение индивидуальных служебных споров.
Работники имеют право на труд, отвечающий требованиям безопасности и гигиены, на возмещение вреда, причиненного в связи с исполнением трудовых обязанностей, на обязательное социальное страхование. На гражданской службе гарантируются условия работы, обеспечивающие эффективное и безопасное исполнение служащим должностных обязанностей, медицинское обслуживание, обязательное государственное социальное страхование служащего на случай заболевания или потери трудоспособности в период прохождения государственной службы.
Трудовым кодексом Российской Федерации закреплено право работника на участие в управлении организацией, установлены формы реализации этого права. В статье 53 Трудового кодекса предусмотрено, что участие работников в управлении организацией осуществляется в рамках отношений социального партнерства, а также посредством получения работниками от работодателя информации по вопросам, непосредственно затрагивающим их интересы, обсуждения с работодателем вопросов, касающихся работы организации, внесения предложений по ее совершенствованию.
На гражданской службе также возможно существование отношений социального партнерства, для служащих закреплены право на получение информации, касающейся их деятельности, право на внесение предложений по совершенствованию деятельности государственных органов.
Работники имеют право на защиту своих трудовых прав, свобод и законных интересов всеми не запрещенными законом способами. Согласно статье 352 Трудового кодекса Российской Федерации, основными способами защиты трудовых прав и законных интересов работников являются государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства; защита трудовых прав работников профессиональными союзами; самозащита работниками трудовых прав.
На гражданской службе осуществляется государственный надзор, вневедомственный и внутриведомственный контроль за соблюдением законодательства о государственной службе. Служащему предоставлена возможность для защиты своих прав, опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство, требовать проведения служебного расследования.
К служебным трудовым относятся те права, обязанности и ограничения, которые касаются непосредственно трудовой деятельности служащего, определяются его трудовой функцией, выполняемой в коллективе конкретного государственного органа. К служебным трудовым следует отнести и такие права, как право на должностной рост, на продвижение по службе с учетом результатов и стажа работы, уровня квалификации, право на участие в конкурсе на замещение вакантной должности гражданской службы, поскольку посредством использования этих прав обеспечивается реализация права на труд в системе государственной службы.
Согласно Трудовому Кодексу Российской Федерации, работник обязан добросовестно исполнять свои трудовые обязанности, соблюдать трудовую дисциплину, правила внутреннего трудового распорядка, выполнять нормы труда и требования по охране труда и технике безопасности, сохранять имущество работодателя. Аналогичные обязанности имеют и гражданские служащие, которые должны добросовестно исполнять свои обязанности в соответствии с должностным регламентом и служебным контрактом, исполнять поручения руководителей, соблюдать служебный распорядок, порядок работы со служебной информацией, поддерживать необходимый уровень квалификации.
Имея природу и основные признаки общественных трудовых отношений, служебные трудовые отношения в то же время обладают рядом характерных особенностей. Эти особенности присущи всем элементам рассматриваемых правоотношений: содержанию, субъектному составу, основаниям возникновения, изменения и прекращения.
Содержанием трудового отношения является трудовая функция, - работа по определенной специальности, квалификации или должности. Трудовые отношения возникают между работником и работодателем на основании трудового договора. Сторонами трудовых отношений являются работник и работодатель. Работником является любое физическое лицо, заключившее соглашение с работодателем о личном и возмездном выполнении работы по определенной трудовой функции. В качестве работодателя может выступать физическое лицо либо юридическое лицо (организация), иной субъект, наделенный правом заключать трудовые договоры.
Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» использовалась именно эта, предусмотренная трудовым законодательством «принципиальная схема» регулирования трудовых отношений. Гражданин поступал на государственную службу на условиях трудового договора, заключаемого с соответствующим государственным органом, являвшимся для него работодателем. Заключение трудового договора, поступление на службу оформлялись приказом по государственному органу о назначении на должность государственной службы.
Такой порядок возникновения служебных трудовых отношений на основании трудового договора в результате назначения на должность полностью корреспондировал статьям 16, 19 Трудового кодекса Российской Федерации.
На государственных служащих распространялось законодательство о труде с особенностями, установленными Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации». В частности, предусматривалось, что поступлению на государственную службу в ряде случаев должна предшествовать процедура конкурсного отбора, граждане, поступающие на государственную службу, обязаны представить сведения о доходах и имуществе, дать обязательство хранить государственную тайну, если государственная служба будет связана с работой со сведениями, составляющими государственную тайну. При прохождении службы предусматривалась периодическая аттестация служащих, для них был установлен ряд ограничений и запретов, и вместе с тем дополнительные социальные гарантии и трудовые льготы. Государственные служащие несли обычную дисциплинарную и материальную ответственность по нормам трудового права. Трудовые отношения на государственной службе прекращались как по основаниям, предусмотренным законодательством о труде, так и по дополнительным основаниям, установленным законодательством о государственной службе.
Таким образом, по Федеральному закону «Об основах государственной службы Российской Федерации» служебные трудовые отношения имели традиционный для трудоправового регулирования субъектный состав, строились на основе трудового договора, однако с той особенностью, что заключался этот договор на основании сложного «набора» юридических фактов, элементами которого являлись конкурс, допуск к сведениям, составляющим государственную тайну, проверка сведений об имущественном положении. Условия труда на государственной службе имели существенные особенности, однако эти особенности не затрагивали основы, «ядра» предмета правового регулирования, - трудовых отношений, их правовой формы, оснований возникновения, изменения и прекращения, субъектного состава.
Между служебными контрактами, применяемыми в системе государственной службы, и трудовым договором имеются существенные различия, которые, в частности, касаются их содержания, субъектного состава, сроков и порядка заключения, изменения, оснований и порядка расторжения. Вместе с тем неверным будет игнорировать их общую социально-правовую природу, которая заключается в том, что и служебный контракт, и трудовой договор в широком смысле представляют собой индивидуальные соглашения о труде.
Трудовой договор есть соглашение между работником и работодателем о выполнении работы по конкретной трудовой функции с соблюдением определенных условий труда и внутреннего трудового распорядка. Существо контракта о службе также состоит в соглашении о личном исполнении гражданином обязанностей по конкретной должности государственной службы в соответствии с должностным регламентом, соблюдением определенных условий службы и служебного распорядка. Работающие по трудовому договору исполняют под руководством работодателя и его администрации определенные трудовые действия, получая взамен материальные блага. Работодатель использует труд наемных работников для реализации своих интересов, организует и оплачивает этот труд. Гражданские служащие, выступая стороной не трудового договора, а служебного контракта, тем не менее осуществляют функции, в общем аналогичные функциям наемных работников: исполняют служебные обязанности по определенным должностям, получая за это денежное вознаграждение (содержание), то есть выполняют личным трудом за соответствующую оплату конкретную работу (службу). Посредством профессиональной деятельности служащих обеспечивается исполнение полномочий государства, его органов и должностных лиц, следовательно, их деятельность используется государством для реализации своих функций, практического осуществления компетенции государственных органов, то есть носит отчуждаемый, несамостоятельный, иначе говоря - наемный характер.
Содержание и трудового договора, и служебного контракта составляют права и обязанности сторон трудового (служебно-трудового) характера. Существенные условия служебного контракта, перечисленные в статье 24 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» (наименование должности с указанием подразделения государственного органа, дата начала исполнения обязанностей, права и обязанности служащего и представителя нанимателя, условия службы и режим служебного времени и времени отдыха, условия оплаты труда и т.д.) в основном совпадают с обязательными условиями трудового договора. Так же как и в трудовой договор, в служебный контракт по соглашению сторон могут включаться дополнительные условия, не ухудшающие положение служащего по сравнению с законодательством. Условия контракта и трудового договора могут быть изменены только по взаимному согласию сторон и в письменной форме. И трудовые договоры, и служебные контракты могут заключаться как на неопределенный, так и на определенный срок (до пяти лет), при этом случаи, когда заключается срочный служебный контракт и срочный трудовой договор, в своей существенной части совпадают. Трудовой договор и служебный контракт имеют общую типологию оснований их расторжения. И трудовое законодательство, и законодательство о гражданской службе запрещает требовать исполнения обязанностей, не предусмотренных трудовым договором или служебным контрактом.
Различия же между трудовым договором и служебным контрактом просматриваются в некоторых особенностях, касающихся их сторон, порядка заключения, перечня лиц, с которыми может заключаться срочный контракт, содержания дополнительных условий и оснований прекращения контракта. В частности, служебный контракт заключается на основе акта о назначении на должность гражданской службы, его сторонами являются гражданин, реализовавший право доступа к государственной службе, и представитель государственного нанимателя, в роли которого выступает уполномоченное должностное лицо -- руководитель государственного органа, лицо, занимающее государственную должность, или их представители. Помимо общих с заключением срочного трудового договора случаев, срочный служебный контракт заключается для замещения должностей категорий «руководители», «помощники (советники)» [32, с.57].
На наш взгляд, правильной будет такая точка зрения, и служебный контракт следует охарактеризовать в качестве самостоятельного вида договора о труде (службе), который заключается между уполномоченным должностным лицом и гражданином, поступающим на гражданскую службу или находящимся на этой службе в случаях, на условиях и в порядке, установленных законодательством о государственной гражданской службе. Основное отличие контракта от трудового договора видится не в особенностях его правового регулирования. Напротив, в нормах, регулирующих содержание, сроки действия, порядок заключения и расторжения служебного контракта и трудового договора больше сходства, чем различий. То обстоятельство, что нормы трудового права выполняют как бы «донорские» функции, свидетельствует о «генетическом родстве», принципиальной совместимости трудовых и служебных трудовых отношений.
Однако служебный контракт является такой разновидностью договора о труде, которая специально выделена законодателем в качестве правовой формы использования труда в системе государственной службы и полностью регулируется не трудовым законодательством, а законодательством о гражданской службе. По мнению С.Ю. Головиной, использование термина «контракт» для особого рода трудовых соглашений со специфическими условиями, заключаемых с отдельными категориями работников (в частности, управленческим персоналом) не только обоснованно, но и необходимо для отличия его от обычного трудового договора.
При регулировании служебных трудовых отношений на государственной службе применяются методы преимущественно не диспозитивного, а властно обязывающего характера, не локального, а централизованного регулирования. Как правильно отмечает Л.А. Сыроватская, это не изменяет трудовой сущности данных отношений, поскольку соподчиненность субъектов, когда один наделен властью давать предписания, а другой обязан их выполнять, является общим признаком любого трудового отношения. Продолжая эту мысль, следует подчеркнуть, что использование в системе государственной службы особых правовых форм привлечения к профессиональной служебной деятельности не изменяет ее общественно-трудового характера. В то же время нельзя отрицать, что это свидетельствует о все более усиливающемся своеобразии служебных трудовых отношений на государственной гражданской службе, возрастании степени их обособления от «общих» трудовых отношений.
Заключая трудовой договор, гражданин реализует способность к труду, становясь экономически и организационно зависимым наемным работником: Поступая на государственную службу, заключая служебный контракт и приобретая статус гражданского служащего, гражданин реализует и право равного доступа к государственной службе, и право на труд. Поэтому условия и порядок поступления на гражданскую службу и заключения служебного контракта по некоторым параметрам отличаются от условий и порядка заключения трудового договора. Для трудоустройства на гражданскую службу установлен ряд специальных требований (условий реализации права равного доступа к государственной службе и права на труд), касающихся наличия гражданства, возраста, владения государственным языком, уровня образования, стажа, профессиональных знаний и навыков.
Для приобретения статуса работника достаточно заключить трудовой договор, на основании которого издается приказ (распоряжение) работодателя, оформляющий прием на работу. Приобретение статуса гражданского служащего связывается с несколькими последовательно следующими друг за другом юридическими фактами: вначале производится конкурсный отбор претендента на вакантную должность или на включение в кадровый резерв, затем издается правовой акт государственного органа о назначении гражданина на должность гражданской службы, после чего на его основе заключается служебный контракт. Юридическое значение правового акта государственного органа, на основе которого заключается служебный контракт, состоит в допуске гражданина, соответствующего законодательно установленным требованиям и прошедшего конкурсный отбор, к государственной службе. Значение же служебного контракта видится в ином - в обеспечении на государственной службе принципов свободы и добровольности труда, соблюдении договорных начал привлечения к служебной деятельности, конкретизации условий службы.
Отсюда следует, что нарушение условий и процедуры допуска к государственной службе (прием на службу лиц, не отвечающих установленным требованиям, несоблюдение порядка конкурсного отбора, отсутствие акта о назначении на должность) должно квалифицироваться как нарушение обязательных правил при заключении служебного контракта и служить основанием для его прекращения. Соответствующие дополнения необходимо включить в статью 40 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ».
Общность служебных трудовых правоотношений и трудовых отношений, участниками которых являются обычные работники, определяется их единой общественно-трудовой природой и сходством содержания. Анализируя особенности служебных трудовых правоотношений в сравнении с общими трудовыми отношениями, можно выделить их следующие отличительные черты:
служебные трудовые правоотношения возникают по поводу и в связи с осуществлением профессиональной служебной деятельности граждан по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, т.е. ограничены государственно-служебной сферой;
трудовая функция государственного служащего состоит в исполнении обязанностей по должности государственной службы, которая учреждается для обеспечения исполнения полномочий государственного органа или лица, занимающего государственную должность, относится к определенному виду, категории и группе должностей и включается в Реестр должностей государственной службы;
основанием возникновения служебных трудовых правоотношений является особый вид договора о труде, - служебный контракт, заключаемый в порядке и на условиях, установленных законодательством о государственной гражданской службе;
субъектом служебных трудовых правоотношений является государственный гражданский служащий - гражданин, допущенный в установленном законом порядке к замещению должности государственной гражданской службы, взявший на себя обязательства по ее прохождению, заключивший служебный контракт и получающий денежное содержание (вознаграждение) за счет средств соответствующего бюджета. Правовое положение (статус) государственного служащего устанавливается федеральным законом о виде государственной службы и включает как права и обязанности социально-трудового характера, так и ограничения, обязательства, запреты, правила служебного поведения, ответственность;
другим участником (стороной) служебных трудовых правоотношений признается представитель нанимателя - руководитель государственного органа, лицо, замещающее государственную должность, либо их представитель, осуществляющие полномочия от имени государственного нанимателя - Российской Федерации или соответствующего субъекта Российской Федерации;
содержание, порядок и условия возникновения, изменения и прекращения служебных трудовых правоотношений регулируются законодательством о государственной гражданской службе. Трудовое законодательство применяется к регулированию данных отношений в случаях, когда соответствующие вопросы не урегулированы законодательством о гражданской службе.
3. Проблемы законодательства о государственной службе субъектов Российской Федерации
В связи с произошедшим реформированием законодательства о государственной службе многие выводы и предложения утратили актуальность или нуждаются в существенной корректировке. С началом реализации федеральной программы реформирования государственной службы, принятием Федеральных законов «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации» законодательство о государственной службе российских регионов вступило в новую фазу своего развития, в ходе которой произошли не отдельные косметические улучшения или поправки, а коренной пересмотр самой концепции региональной государственной службы и регулирующих ее нормативных правовых актов.
Особенностью регионального законодательства о государственной службе является то, что при его формировании принципиально изменялись подходы к пониманию государственной службы субъектов РФ и к распределению компетенции между федерацией и ее субъектами по ее регулированию. Региональная государственная служба стала своеобразным «плавающим» предметом, относящимся то к исключительному ведению субъектов РФ, то к их совместному с Российской Федерацией ведению[82, с.97].
Первоначально федеральная и региональная государственная служба по существу рассматривались как два различных предмета ведения, разделенных соответственно между Российской Федерацией и ее субъектами. В политико- правовом отношении такая позиция была созвучна проходившему в тот период «параду суверенитетов» субъектов РФ, претендовавших на «свою» государственную службу как один из атрибутов государственности.
В качестве конституционно-правового основания данной конструкции явились положения Конституции РФ, истолкованные следующим образом: поскольку в исключительном ведении Российской Федерации находится только федеральная государственная служба (пункт «т» части 1 статьи 71), а в предметах совместного ведения (статья 72 Конституции РФ), государственная служба субъектов РФ не значится, в силу статьи 76 Конституции РФ она полностью находится в ведении субъектов РФ.
Ряд субъектов РФ воспроизвели эту конструкцию «раздельных предметов ведения» в своих конституциях (уставах) и стали последовательно развивать в текущем законодательстве.
В Федеральном законе от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» подход к государственной службе как предмету ведения существенно изменился. Федеральная государственная служба и государственная служба субъектов РФ рассматривались в данном Федеральном законе уже не как автономные институты, а в контексте более общего понятия - государственной службы Российской Федерации, которая включает федеральную государственную службу, находящуюся в ведении РФ, и государственную службу субъектов РФ, находящуюся в их ведении. Разграничение полномочий в сфере государственной службы между Российской Федерацией и ее субъектами стало производиться уже на основе иного прочтения конституционных норм, согласно которому государственная служба в целом не образует самостоятельного конституционного предмета ведения, а полномочия по ее регулированию проистекают из других, «смежных» областей. Так, в соответствии со статьями 55 (часть 3), 71, 72 (пункт «к») Конституции РФ, общие принципы организации органов государственной власти, трудовое и административное законодательство относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ; регулирование прав и свобод человека и гражданина и их ограничение являются прерогативой федерального законодателя.
Отсюда следовал вывод, что государственная служба должна быть отнесена к совместному ведению, поскольку она тесно связана с организацией системы государственных органов, а в Российской Конституции законодательство о государственной службе не упоминается, и ее регулирование производится нормами трудового и административного законодательства. В то же время регулирование прав, обязанностей и ограничений государственных служащих, а также федеральная государственная служба относятся к исключительному ведению Российской Федерации.
С принятием Федеральных законов «О системе государственной службы РФ» и «О государственной гражданской службе РФ» подход к распределению компетенции между федерацией и ее субъектами относительно региональной государственной службы вновь был изменен. Центральная идея концепции реформирования государственной службы заключалась в создании единой системы государственной службы, усилении унификации ее организации и правового регулирования. Генеральное направление внутренней дифференциации системы государственной службы связывалось с подразделением ее на виды (военную, правоохранительную, гражданскую), а не на федеральный и региональный уровни. Государственной службе субъектов РФ отводилась роль не более чем подвида, территориального компонента гражданской службы, - одного из видов единой системы государственной службы Российской Федерации.
Федеральным законом «О системе государственной службы РФ» было произведено разделение предмета ведения государственной службы на две части: правовое регулирование и организацию. В отличие от других предметов ведения (таких, например, как трудовое, административное законодательство), государственная служба включает не только правотворческие полномочия (нормативное правовое регулирование), но и полномочия по практической организации службы и управлению ею (определение структуры и штатов государственных органов, их материально-техническое обеспечение и финансирование, подбор, расстановка и управление кадрами государственных служащих) [57, с.141].
Правовое регулирование государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация - к ведению субъекта Российской Федерации.
В сфере правового регулирования и организации региональной государственной службы произошло перераспределение компетенции в пользу федерального центра: ряд существенных полномочий, которые ранее осуществляли субъекты РФ, теперь были закреплены за органами государственной власти РФ.
Так, исключительно на федеральном уровне устанавливаются: общая классификация должностей и классных чинов гражданской службы, которым должны соответствовать должности и классные чины гражданской службы субъектов Российской Федерации;
правовое положение (статус) государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации, в том числе ограничения, запреты, обязательства, требования к служебному поведению;
порядок поступления на государственную службу и проведения конкурса; условия служебных контрактов, сроки и порядок их заключения, а также основания и порядок прекращения их действия;
Подобные документы
Государственная гражданская служба в системе государственного управления: кооперация и разделение труда, правовые проблемы должностной организации. Внутренние, внешние и служебные трудовые отношения государственной гражданской службы Российской Федерации.
дипломная работа [90,9 K], добавлен 30.09.2014Государственная гражданская служба субъекта Российской Федерации: теоретико-правовой аспект. Особенности правового регулирования отношений на государственной гражданской службе Московской области. Реестр должностей, классные чины, стаж работы госслужащих.
реферат [33,6 K], добавлен 06.08.2009Правовое исследование института государственной гражданской службы России как способа осуществления государственного управления. Анализ порядка поступления и перемещения по государственной гражданской службе. Ответственность государственных служащих.
курсовая работа [120,6 K], добавлен 06.04.2014Патримониальный характер государственной службы в Московском государстве, развитие законодательства о государственной службе. Правовое положение государственных служащих в советский период. Федеральный закон "О государственной гражданской службе РФ".
курсовая работа [30,9 K], добавлен 12.03.2010Принципы государственной службы. Классификация государственных служащих. Анализ законодательства Российской Федерации о государственной службе, истории его развития на современном этапе. Права, обязанности и ответственность государственных служащих.
реферат [33,9 K], добавлен 30.11.2010Общая характеристика и нормативно-правовые основы государственной службы. Основные черты и признаки государственной гражданской службы. Проблемы реализации законодательства о гражданской службе. Структура и состав административного правонарушения.
контрольная работа [35,5 K], добавлен 18.11.2010Субъективные публичные права государственных служащих. Дополнительные государственные гарантии на государственной гражданской службе как подтверждение особого статуса государственного служащего. Правовые проблемы реализации государственных гарантий.
курсовая работа [34,6 K], добавлен 12.08.2009Принципы построения и функционирования системы гражданской государственной службы. Законодательство РФ о государственной гражданской службе. Должности гражданской службы и их классификация, должностной регламент. Управление государственной службой.
курсовая работа [42,1 K], добавлен 23.03.2008Изучение основных принципов государственной гражданской службы Российской Федерации. Ознакомление с восполнением пробелов в законе "О государственной гражданской службе Республики Башкортостан" на основе Федерального законодательства и трудового права.
реферат [35,3 K], добавлен 06.12.2011Основные положения Федерального закона Российской Федерации от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Обязанности и задачи полномочного представителя Президента Российской Федерации в Федеральном округе.
контрольная работа [12,8 K], добавлен 07.06.2011
