Итак, решение об отмене акта государственного управления может быть принято:

по инициативе самого органа, издавшего акт государственного управления;

по инициативе вышестоящего органа государственного управления или должностного лица;

в результате опротестования, т.е. по инициативе органов прокуратуры, действующих на основании положений Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре РФ";

в результате обжалования, т.е. по инициативе граждан, которым право обжаловать решения органов государственной власти и должностных лиц предоставлено ст. 46 Конституции РФ, либо по инициативе других субъектов административного права, наделенных соответствующими полномочиями по обжалованию актов государственного управления.

Принятие решения об отмене или приостановлении действия акта государственного управления может быть принято:

органом, принявшим акт государственного управления;

вышестоящим органом, имеющим на это специальные полномочия;

судом (в том числе Конституционным Судом РФ).

В частности, Гражданским процессуальным кодексом РФ установлено, что гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части. С заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части в суд вправе обратиться Президент РФ, Правительство РФ, законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, глава муниципального образования, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом нарушена их компетенция. Не подлежат рассмотрению в суде общей юрисдикции заявления об оспаривании нормативных правовых актов, проверка конституционности которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ, определенной Федеральным конституционным законом от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" *(199). В аналогичном порядке рассматриваются дела по заявлениям об оспаривании решений органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

Арбитражный процессуальный кодекс РФ предусматривает, что арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе: об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда и об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с Конституцией РФ право отмены актов Правительства РФ предоставлено Президенту РФ. Со своей стороны, Правительство РФ в соответствии с нормами Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти.

Если отмена акта государственного управления влечет за собой утрату актом юридической силы с момента отмены или с момента издания (в зависимости от того, какие правила установлены для тех или иных случаев нарушения установленных требований), то приостановление действия акта государственного управления не вызывает таких последствий. Российским законодательством предусмотрено, что Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае их противоречия Конституции РФ и федеральным законам (ст. 85 Конституции РФ) по представлению Правительства РФ. Принесение протеста прокурора на постановление о наложении административного взыскания приостанавливает его исполнение до рассмотрения протеста.

4. Административные договоры

В науке административного права вопрос о роли и месте договорных начал в управленческом процессе и, в частности, об административно-правовом характере отдельных типов договоров является чрезвычайно дискуссионным.

Часть специалистов не уделяет должного внимания проблематике договорных форм государственного управления, закономерно полагая, что договор - это форма реализации гражданско-правовых принципов, которая не может быть формой реализации государственно-управленческих задач и функций. Так, в целом ряде учебных пособий вопрос об административном договоре как форме государственного управления не ставится вовсе. *(200)

Одновременно другая часть ученых, напротив, склонна преувеличивать значение публично-правовых договоров в управленческой практике, наделяя статусом административного договора все соглашения, хоть в какой-то мере отличающиеся от закрепленных гражданским законодательством типов договоров. Так, Д.Н. Бахрах по предметному критерию различает следующие виды административных договоров, именуя такими, по сути, все договоры, в отношении отдельных условий которых действуют специальные предписания административно-правовых норм:

договоры о компетенции (разграничение или делегирование полномочий и предметов ведения);

договоры в сфере управления государственной собственностью;

договоры, обеспечивающие государственные нужды (именуемые в законодательстве "государственными контрактами");

контракты с военнослужащими, студентами, агентами спецслужб;

финансовые и налоговые соглашения;

договоры о взаимодействии, сотрудничестве;

различного рода концессии и инвестиционные соглашения и другие. *(201)

Таким образом, в перечне административно-правовых оказываются договоры гражданско-правового характера (например, государственные контракты).

Наиболее корректной представляется в этой связи сдержанная позиция, высказанная Ю.М. Козловым, который выделил в разнообразии договорных форм, к которым имеет то или иное отношение административно-правовое регулирования, следующие разновидности:

договоры (соглашения) смешанного типа, в рамках которых административно-правовые элементы проявляются наряду с юридическими инструментами, используемыми и другими отраслями российского права;

договоры (соглашения) исполнительных органов с негосударственными субъектами по поводу реализации их субъективных прав (например, контракты по поводу службы и т.п.), представляющие собой предшествующие принятию одностороннего юридически-властного решения отношения типично горизонтального варианта;

договоры (соглашения) между различными субъектами исполнительной власти по поводу объема полномочий по ее практической реализации, т.е. собственно административно-правовые соглашения, которые, однако, тоже "не порождают конкретных правоотношений, не подменяют собой правовые акты исполнительных органов, не являются собственно средством управляющего воздействия". *(202)

Обобщая указанные сведения, нужно отметить, что административным в собственном смысле этого слова может быть признан только такой договор, который имеет своей исключительной целью - реализацию государственных управленческих задач. В отношениях, возникающих в связи с заключением разного рода налоговых инвестиционных соглашений, государственных контрактов на поставку продукции для государственных нужд, концессионных договоров (подразумевающих передачу части функций местной администрации по обслуживания местных нужд негосударственным субъектам) и т.п. сделок, административно-правовое начало выражает только одна сторона договора - орган государственного управления, - которая вступает в такие несвойственные ее властной природе отношения с целью реализации своих управленческих задач. Собственно, в этой ситуации властный субъект административного права выступает не в своем основном качестве (органа исполнительной власти, например), а в другом - гражданско-правовом - качестве, т.е. как юридическое лицо. Более того, не следует забывать, что гражданское законодательство напрямую допускает участие Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в гражданском обороте, что также определенным образом поясняет правовую природу сделок, скажем, приватизации им подобных. Другая сторона может в определенной степени безразлично относиться к проблемам государственного управления, желая извлечь определенную выгоду из заключенной сделки.

Аргумент о том, что условия таких договоров в значительной степени императивно определены нормами источников административного права, не лишает прочие условия договоров диспозитивности, а сам договор гражданско-правового характера. К тому же Гражданский кодекс РФ и в отношении классических гражданско-правовых сделок содержит императивные предписания, что не означает появления административно-правовых элементов в заключаемых на основе этих норм сделках.

Те же соображения относятся и к договорам, заключаемым в соответствии с предписаниями трудового законодательства в сфере, например, государственной службы. Отношения между органом исполнительной власти и гражданином, принимаемым на определенную должность государственной службы, не становятся административно-правовыми в силу одного этого обстоятельства. Заключаемый контракт создает между его сторонами определенную среду трудового характера, осложненную некоторыми административно-правовыми элементами, связанными с институтом государственной службы.

Безусловно, нельзя отрицать тот факт, что в своей исполнительно-распорядительной деятельности субъекты государственного управления прибегают к помощи договорных форм. Однако эти формы служат лишь вспомогательными инструментами осуществления государственного управления, не меняя своей правовой природы.

Таким образом, административный договор - это соглашение двух формально юридически равных властных субъектов государственного управления, касающийся вопросов организации управленческого процесса, в том числе: вопросов разграничения предметов ведения и полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также вопросов передачи осуществления части государственно-властных полномочий от одного субъекта управления другому.

Такого рода договор характеризуется чистотой административных правоотношений, возникающих между сторонами. Обе стороны сделки выступают в интересах государственного управления, являясь властными субъектами административного права и выступая именно в этом качестве. В таком договоре нет места гражданско-правовым принципам договорных отношений, как и места гражданско-правовой ответственности сторон. Взаимоотношения сторон такого рода сделки регулируются исключительно нормами административного права.

Следует отметить, что договорные формы государственного управления известны и иностранному административному праву *(203), при этом понятие административного договора трактуется, как правило, предельно широко. В нашей стране теория административного договора относительно молода, в силу чего делать далеко идущие выводы в отношении спектра административных договоров еще рано.

Литература

1. Агапов А.Б. Административное право: учебник. - 7-е изд. - М.: Юрайт, 2011. - 820 с.

2. Административное право Российской Федерации: курс лекций / под ред. Н.Ю. Хаманева. - М.: Проспект, 2007 - 704 с.

3. Административное право: альбом схем: Учебное пособие / Под ред. Коренева А.П. - М.: Моск. университет МВД России, изд-во "Щит-М", 2003. - 98 с.

4. Административное право: история развития и основные современные концепции./ Галлиган Д. - М.: 2002. - 224 с.

5. Административное право: Структурно-логические схемы / Ежов Ю.А., Пашин В.М., Сидоров Э.Т. - М.: "Дашков и Ко", 2002 - 86 с.

6. Бахрах Д.Н. Административное право: учебник / Д.Н. Бахрах, Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов.- 3-е изд. - М.: НОРМА, 2007 - 816 с.

7. Габричидзе Б.Н. Административное право России / Б.Н. Габричидзе, А.Г. Чернявский: учебник. - 2-е изд.- М.: Велби, 2007. - 680 с.

8. Гирев В.Н. Административное право: Практикум: Учебное пособие. - М.: ИНФРА-М, 2002. - 154 с.

9. Дмитриев Ю.А. Административное право Российской Федерации: учебное пособие / Ю.А. Дмитриев, А.А. Евтеева, С.М. Петров.- М.: Международная академия предпринимательства, 2007 - 424 с.

10. Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. - М.: Норма, 2002 - 214 с.

11. Комментарий к Кодексу об административных правонарушениях Российской Федерации / Под. ред. Ю.М. Козлова. - М.: Юристъ, 2004. - 346 с.

12. Конин Н.М. Административное право России: учебник - М.: Проспект, 2007. - 448 с.

13. Кубанкина Е.И. Административное право: учебн. пособие.- М.: Дашков и К, 2006. - 208 с.

14. Овсянко Д.М. Административное право в схемах и определениях: Учебное пособие. - М.: Юристъ, 2003. - 115 с.

15. Старилов Ю.Н. Курс общего административного права: в 2 томах: Том 1: История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. - М.: Норма, 2002. - 412 с.

16. Старилов Ю.Н. Курс общего административного права: в 2 томах: Том 2: - 450 с.

17. Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. Полный курс. - 2-е изд.- М.: Издание г-на Тихомирова М.Ю., 2008. - 462 с.

Размещено на Allbest.ru