Административное наказание как метод государственного управления

Две названные группы отношений относятся к числу административно-процедурных; в) отношения административно-процессуального характера, в которых стороны занимают равноправное положение (например, в рамках производства по жалобам граждан, по делам об административных правонарушениях). Содержанием этих отношений является рассмотрение административно-правовых споров; г) отношения административно-договорного характера, носящие форму различного рода соглашений (например, предварительное соглашение о приеме на ту или иную должность и т.п.). Соглашения возможны и между субъектами исполнительной власти. Элементы административных договоров можно обнаружить в Федеративном договоре, поскольку в нем определяются основы разграничения компетенции различных субъектов исполнительной власти; такого же рода элементы содержатся в договорах между соответствующими органами автономных округов и краев, областей (ст. 66 Конституции Российской Федерации); федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, и наоборот (ст. 78 Конституции Российской Федерации). На договорных началах определяется порядок передачи приватизируемых предприятий и т.п. В целом же проблема административных договоров пока еще не относится к числу исследованных и четко регламентированных. Характеристика горизонтальных административно-правовых отношений предполагает учет ряда важных обстоятельств.

В ряде случаев элементы административного договора сопряжены с категориями других отраслей права. Так, договоры по поводу имущества имеют как административно-правовые, так и, прежде всего, гражданско-правовые аспекты.

Административно-правовые отношения классифицируются по многим критериям.

Первоначально выделяются две группы административных правоотношений: а) отношения, непосредственно выражающие основную формулу управляющего воздействия (субъект-объект), в которой отчетливо проявляется властная природа государственно-управленческой деятельности, их можно обозначить как властеотношения; иногда они именуются как основные; б) отношения, складывающиеся за рамками непосредственно управляющего воздействия на тот или иной объект, но органически связанные с его осуществлением; характеризующиеся как неосновные правоотношения; Первые из названных выражают сущность управления, вторые связаны с этой сущностью, но прямо ее не выражают. К первым можно отнести отношения между вышестоящими и нижестоящими звеньями механизма исполнительной власти, между должностными лицами-руководителями и подчиненными им по службе работниками административно-управленческого аппарата, между исполнительными органами (должностными лицами) и гражданами, несущими определенные административно - правовые обязанности и т.п.

Вторая группа характеризуется тем, что такие отношения хотя и возникают непосредственно в сфере государственного управления, однако не преследуют целью непосредственное управляющее воздействие субъекта на управляемый объект. К примеру, отношения между двумя сторонами, функционирующими в сфере государственного управления, но не связанные между собою соподчиненностью.

Так два министерства могут вступать в отношения, связанные с необходимостью подготовки совместного правового акта или согласования взаимных управленческих вопросов и т.д.

Координация входит в перечень основных проявлений государственно - управленческой деятельности, т.е. фактически совпадает с ее юридически властными проявлениями. К примеру, Министерство природы Российской Федерации координирует деятельность министерств и ведомств по вопросам охраны окружающей природной среды, причем принимаемые этим органом решения обязательны для иных исполнительных органов Российской Федерации. в) По составу участников правоотношения подразделяются на внутриаппаратные и внеаппаратные. В внутриаппаратных отношениях соответствующие юридические нормы закрепляют систему органов исполнительной власти, организацию службы в них, компетенцию органов и служащих, их взаимоотношения, формы и методы внутриаппаратной работы в государственных органах. Такого рода управленческие отношения выражают интересы самоорганизации всей системы исполнительной власти сверху донизу, а также каждого ее звена. Сюда же можно отнести отношения органов исполнительной власти с подчиненными им организациями, а также отношения администраций организаций, деятельность которых регулируется административным правом (воинские части, вузы и др.) с их служащими, учащимися и т.д. Во втором случае выступают отношения, связанные с непосредственным воздействием на объекты, не входящие в систему (механизм) исполнительной власти (например, на граждан, на общественные объединения, коммерческие структуры, включая частные). В принципе это и отношения по управлению государственными предприятиями и учреждениями, так как они не являются субъектами исполнительной власти. Вторая сторона такого рода отношений фактически выступает в роли «третьего лица».

2. Характеристика административных наказаний, как метод государственного управления

2.1 Понятие и сущность административных наказаний

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. №195-ФЗ (КоАП РФ или Кодекс) внес существенные изменения в законодательную регламентацию административного наказания:

- во-первых, термин «административное взыскание» заменил термином «административное наказание», что подчеркивает общественную опасность административного правонарушения и карательную сущность административно-правовой санкции как меры государственного принуждения;

- во-вторых, указал на место административного наказания в системе карательных санкций, содержащихся в нормах других отраслей права, например, уголовного, предусматривающего условные наказания за совершение преступлений;

- в-третьих, конкретизировал воспитательные свойства карательной санкции, сконцентрировав ее потенциальные возможности на решении задач предупреждения административных правонарушений.

Административное наказание является одним из основополагающих институтов административного права и как определенная разновидность мер юридической (административной) ответственности применяется за совершение противоправного, виновного действия (бездействия) физического или юридического лица, за которое в соответствии со ст. 2.1 КоАП или законами субъектов Российской Федерации установлена административная ответственность.

Кодекс формально не закрепляет понятие «административное наказание», но, исходя из содержания ст. 3.1 КоАП РФ, можно выделить его характерные признаки, как меры:

- юридической ответственности, выраженной в санкции нормы административного законодательства;

- государственного принуждения;

- предупреждения правонарушений и преступлений;

- психолого-педагогического воздействия на сознание правонарушителей.

Таким образом, под административным наказанием понимается мера ответственности, применяемая в установленном порядке к виновному лицу, совершившему административное правонарушение.

Очень важным является тот момент, что по своей правовой природе административными наказаниями являются лишь те меры административного принуждения, которые предусмотрены в ст. 3.2-3.12 главы 3 раздела I КоАП РФ. Зафиксированные в других разделах Кодекса иные меры административного принуждения, применяемые в связи с административными правонарушениями, административными наказаниями не являются (например, административное задержание (ст. 27.3), личный досмотр и досмотр вещей (ст. 27.7), изъятие вещей и документов (ст. 27.10), отстранение от управления транспортным средством (ст. 27.12), задержание и запрещение эксплуатации транспортного средства (ст. 27.13) и другие меры, предусмотренные главой 27 КоАП РФ).

Таким образом, административное наказание может выражаться в моральном или материальном воздействии на правонарушителя, либо во временном лишении его специального права. Отдельные административные наказания могут сочетать в себе все названные элементы.

КоАП РФ (ч. 1 ст. 3.1) содержит нормы, раскрывающие цели административного наказания:

- специальное предупреждение (частная превенция);

- общее предупреждение (общая превенция).

Специальное предупреждение характеризуется тем, что административное наказание, воздействуя на конкретного правонарушителя, побуждает его не совершать новых правонарушений.

Общее предупреждение заключается в том, что наказание конкретному правонарушителю назначается также и для того, чтобы другие лица не совершали правонарушений. Общепредупредительный характер имеет само наличие закона, содержащего меру административной ответственности за возможное нарушение установленных государством правил.

В определенной степени административное наказание, достигая цели частной и общей превенции административных правонарушений, в какой-то мере реализует функции профилактики преступлений.

В ч. 2 ст. 3.1 КоАП РФ законодатель закрепил международно-правовой принцип гуманизма административных наказаний. Согласно которому административное наказание должно применяться в пределах цивилизованных стандартов в отношении физического лица, не должно иметь целью унижение человеческого достоинства и причинение человеку физических страданий и в отношении юридического лица, не должно иметь целью нанесение вреда его деловой репутации. Эти установки соответствуют положениям Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН в 1948 г., и Конвенции ООН против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания, вступившей в силу в 1987 г., а также Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Административные наказания существенно отличаются от иных мер административного принуждения, прежде всего своей функционально-целевой направленностью. Только административное наказание является установленной государством мерой ответственности за административное правонарушение, только оно содержит итоговую юридическую оценку противоправного деяния нарушителя.

Административные наказания в первую очередь носят наказательный характер, т.е. они содержат обязанность виновного понести наказание, претерпеть определенные лишения, существенно затрагивающие личность, ущемляющие ее права и блага.

Кроме того, административным наказаниям присущ воспитательный характер. Однако суть этих санкций состоит в принудительном воздействии на правонарушителей со стороны компетентных органов государства. Добровольное исполнение правонарушителем наложенного наказания (например, уплата штрафа в установленный срок) не меняет принудительной сущности этой меры, так как государство всегда оставляет за собой право принудить виновного претерпеть правоограничения, вытекающие из применения к нему соответствующего наказания (например, при уплате штрафа он принудительно взыскивается из заработной платы, стипендии или пенсии нарушителя, либо взыскание обращается на его имущество).

Таким образом, административные наказания осуществляют цели общей и частной превенции, им присущ принцип гуманизма, носят наказательный и воспитательный характер.

2.2 Виды административных наказаний

За совершение административных правонарушений могут устанавливаться и применяться следующие административные наказания:

- предупреждение;

- административный штраф;

- возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения;

- конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения;

- лишение специального права, предоставленного физическому лицу;

- административный арест;

- административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства;

- дисквалификация;

- административное приостановление деятельности.

Теперь рассмотрим каждый из них поподробнее.

Предупреждение является одним из наиболее распространенных видов административного наказания. КоАП РФ содержит почти 70 норм, санкция которых предусматривает данный вид наказания.

По содержанию это мера морально-правового воздействия. На лестнице административных наказаний предупреждение занимает первую ступеньку как самое легкое по карательному воздействию.

Раскрывая содержание предупреждения, законодатель говорит о том, что оно является официальным предостережением лица о недопустимости противоправного поведения. Но это лишь одна сторона данной меры административного воздействия. Предупреждение - основное самостоятельное наказание. Как правило, оно применяется за незначительные правонарушения, например, в области дорожного движения (ст. 12.1, ч. 1 ст. 12.2, 12.3 и др.), к несовершеннолетним в возрасте до восемнадцати лет, а также к лицам, которые впервые совершили противоправное деяние. Оно может налагаться лишь в случаях, когда это предусмотрено в санкции соответствующей статьи Особенной части Кодекса или закона субъекта РФ об административных правонарушениях.

Ст. 3.4 КоАП РФ прямо закреплено правило, что предупреждение выносится в письменной форме. Устные предупреждения о недопустимости противоправного поведения, которые должностные лица делают гражданам, организациям, конечно же, не могут рассматриваться как наказание. Также не являются административным наказанием и письменные предупреждения (предписания, предостережения), которые направляются гражданам и организациям, но не в порядке производства по делу об административном правонарушении и не оформленные постановлением по делу.

Применение предупреждения, равно как и другого административного наказания, влечет для нарушителя соответствующие правовые последствия. Лицо, которому назначено это административное наказание, считается подвергнутым данному наказанию в течение одного года (ст. 4.6 КоАП) со дня окончания исполнения постановления о назначении предупреждения. Если в течение года такое лицо совершит новое административное правонарушение, то к нему может быть применено более строгое административное наказание.

Предупреждение как мера административного наказания может применяться как к физическим, так и юридическим лицам⁶.

Административный штраф представляет собой административное наказание имущественного характера. Штраф реализуется в виде взыскания, налагаемого на физических, должностных и юридических лиц, определенной суммы денежных средств, оказывая, таким образом, воздействие не только на сознание, но и на имущественное положение виновных. В ином эквиваленте административный штраф не применим. Согласно ст. 75 Конституции Российской Федерации денежной единицей в Российской Федерации является рубль. В письме Министерства финансов РФ от 2 апреля 2003 г. №15-05-29/333 разъяснено, что сумма штрафа, налагаемого за административное правонарушение, должна исчисляться в рублях по официальному курсу Банка России.

Такую имущественную санкцию, как штраф, т.е. взыскание определенной денежной суммы, в борьбе с административными правонарушениями используют чаще всего. Административную ответственность без всякого преувеличения можно назвать «штрафной», так как почти 90% виновных в совершении таких деяний подвергаются штрафу. Административный штраф предусмотрен в санкциях всех статей Особенной части Кодекса (за исключением ч. 2 ст. 20.25), а также в законах субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

В соответствии со ст. 3.3 Кодекса административный штраф может устанавливаться и применяться только в качестве основного административного наказания. Чаще всего он предусматривается альтернативно с предупреждением, реже - с другими видами административного наказания. В случаях, предусмотренных Кодексом, административный штраф может налагаться в сочетании с дополнительным административным наказанием (возмездное изъятие, конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения).

Основной показатель правоограничений, составляющих содержание рассматриваемого вида наказания, - величина административного штрафа. Статья 3.5 КоАП РФ определяет минимальный и максимальный размеры административного штрафа, которые могут устанавливаться за совершение административных правонарушений. Размер административного штрафа не может быть менее ста рублей. Размер административного штрафа, налагаемого на граждан, не может превышать пять тысяч рублей, на должностных лиц - пятьдесят тысяч рублей, на юридических лиц - один миллион рублей.

Размеры штрафа в большинстве статей Особенной части КоАП РФ указываются в твердой сумме в рублях, как правило, с указанием минимального и максимального ее предела (за отдельные нарушения в области дорожного движения законодатель установил абсолютно определенные санкции в виде административного штрафа).

Кроме исчисления размера административного штрафа в твердом рублевом эквиваленте законодатель сохранил и другие критерии установления размера данного вида административного наказания. Административный штраф может выражаться в величине, кратной:

- стоимости предмета административного правонарушения, но его размер не может превышать трехкратного размера стоимости соответствующего предмета на момент окончания или пресечения административного правонарушения, за исключением случая, предусмотренного ст. 7.27 КоАП РФ (мелкое хищение), когда сумма административного штрафа не может превышать пятикратного размера стоимости похищенного имущества;

- сумме неуплаченных и подлежащих уплате на момент окончания или пресечения административного правонарушения налогов, сборов или таможенных пошлин, либо сумме незаконной валютной операции, либо сумме денежных средств или стоимости внутренних и внешних ценных бумаг, списанных и (или) зачисленных с невыполнением установленного требования о резервировании, либо сумме валютной выручки, не проданной в установленном порядке, либо сумме денежных средств, не зачисленных в установленный срок на счета в уполномоченных банках, либо сумме денежных средств, не возвращенных в установленный срок в Российскую Федерацию, либо сумме неуплаченного административного штрафа. Максимум для рассматриваемого вида административного штрафа не может превышать трехкратного размера стоимости предмета административного правонарушения либо соответствующей суммы или стоимости. Данный вариант исчисления размера административного штрафа связан с определенными видами административных правонарушений: нарушение валютного законодательства (ст. 15.25 КоАП РФ), незаконное перемещение товаров и (или) транспортных средств через таможенную границу Российской Федерации (ст. 16.1 КоАП РФ) и др. Суммы административного штрафа в таких случаях исчисляются исходя их соответствующих налоговых обязанностей субъектов, обязанностей по уплате сборов, штрафов либо суммы незаконной операции. При определении этих исходных для исчисления административного штрафа сумм необходимо обращаться к действующим ставкам налогов применительно к конкретному налогоплательщику (гражданину, предпринимателю, коммерческой организации), нормативам валютных операций, размерам таможенных пошлин и др.;

- сумме выручки правонарушителя от реализации товара (работы, услуги), на рынке которого совершено правонарушение, но размер штрафа не может превышать одну двадцать пятую совокупного размера суммы выручки правонарушителя от реализации всех товаров (работ, услуг) за календарный год, предшествующий году, в котором было выявлено правонарушение, либо за предшествующую дате выявления правонарушения часть календарного года, в котором было выявлено правонарушение, если правонарушитель не осуществлял деятельность по реализации товара (работ, услуг) в предшествующем календарном году. Этот вариант исчисления размера административного штрафа связан с определенными видами административных правонарушений: злоупотребление доминирующим положением на товарном рынке (ст. 14.31 КоАП РФ), заключение ограничивающего конкуренцию соглашения или осуществление ограничивающих конкуренцию согласованных действий (ст. 14.32 КоАП РФ), недобросовестная конкуренция (ст. 14.33 КоАП РФ) и др. Под выручкой от реализации товаров (работ, услуг) для целей применения гл. 14 КоАП РФ, согласно примечанию к ст. 14.31, понимается выручка от реализации товаров (работ, услуг), определяемая в соответствии со ст. 248 и 249 Налогового кодекса РФ.

Об административном штрафе выносится постановление судьей, органом, должностным лицом, рассматривающим дело об административном правонарушении. В случаях, предусмотренных ст. 28.6 Кодекса, административный штраф налагается и взимается на месте совершения физическим лицом административного правонарушения.

Особенностью исполнения постановления о наложении административного штрафа является то, что в течение установленного срока он может быть уплачен самим лицом, привлеченным к ответственности. Этот срок составляет 30 дней со дня вступления постановления в законную силу либо со дня истечения срока отсрочки или срока рассрочки.

Если постановление о наложении административного штрафа вынесено в отношении несовершеннолетнего, у которого отсутствует самостоятельный заработок, то выносится решение о взыскании штрафа с его родителей или иных законных представителей. Помимо родителей законными представителями физического лица являются усыновители, опекуны или попечители.

Возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения является мерой административной ответственности, носит имущественной характер и применяется лишь в отношении собственника предметов, использовавшихся в качестве орудий совершения или явившихся предметом административного правонарушения. Изъятию не подлежат предметы и орудия, не являющиеся собственностью правонарушителя.

По содержанию возмездное изъятие орудий совершения или предмета административного правонарушения заключается в трех взаимосвязанных действиях:

- принудительное изъятие предмета у нарушителя,

- реализация орудий и предметов,

- передача вырученной суммы бывшему собственнику за вычетом расходов по реализации изъятых орудий или предметов.

Возмездный характер является отличительной чертой рассматриваемого вида административного наказания.

Возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения может устанавливаться и применяться как в качестве основного, так и дополнительного вида административного наказания.

Законодатель устанавливает ограничения в применении возмездного изъятия орудий или предметов административного правонарушения. Оно распространяется на охотничье оружие, боевые припасы и другие дозволенные орудия охоты и рыболовства. Данная мера административной ответственности не может применяться к лицам, для которых охота и рыболовство, являются основным законным источником средств к существованию.

Применение возмездного изъятия указанных орудий и предметов приведено в соответствие с требованиями ст. 35 Конституции РФ, согласно которой никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Возмездное изъятие может назначаться только судьей.

Конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения применяется в качестве меры административного наказания и заключается в принудительном безвозмездном обращении орудия совершения или предмета административного правонарушения в федеральную собственность или собственность субъекта РФ.

Кодекс предусматривает конфискацию только тех предметов и орудий, с помощью которых совершаются административные правонарушения, а не вообще имущества нарушителя, независимо от того являются ли предметы и орудия правонарушения собственностью нарушителя.

Конфискация может устанавливаться как в качестве основного, так и в качестве дополнительного наказания. В большинстве статей КоАП РФ она установлена как дополнительная мера к штрафу или другому основному наказанию.

Конфискация как мера административного наказания назначается исключительно судьей.

Кодекс обеспечивает гарантии сохранности и возврата вещей, изъятых в процессе производства по делу об административном правонарушении, но не конфискованных при окончательном избрании меры наказания (ч. 3 ст. 29.10 КоАП РФ).

Постановления о конфискации приводятся в исполнение судебными приставами-исполнителями и уполномоченными на то лицами органов внутренних дел в соответствии со ст. 32.4 КоАП РФ. Конфискация не может быть заменена для нарушителя возможностью выплатить стоимость вещи, подлежащей обращению в собственность государства.

Конфискация огнестрельного оружия и боевых припасов, других дозволенных орудий охоты или рыболовства не может применяться к лицам, для которых эти занятия являются основным законным источником существования (ст. 3.7 КоАП РФ).

Конфискацией не является изъятие из незаконного владения лица, совершившего административное правонарушение, орудия совершения или предмета административного правонарушения, подлежащих возвращению законному собственнику или изъятых из оборота либо находившихся в противоправном ведении лица.

Лишение специального права заключается в том, что в течение определенного срока данному лицу запрещается пользоваться ранее предоставленным ему правом.

В настоящее время в соответствии со статьями Особенной части КоАП РФ назначаются лишение права охоты (ч. 1 ст. 8.37); лишение права управления транспортом, самоходной машиной или другими видами техники (ст. 9.3); лишение права управления воздушным судном (ст. 11.5); лишение права управления судном на морском, внутреннем водном транспорте, маломерным судном (ст. 11.7 и др.); управления автомототранспортными средствами (ст. 12.8 и др.).

Лишение специального права назначается только судьей.

Срок лишения специального права не может быть менее одного месяца и более трех лет, причем максимальный размер такого срока, назначаемого за повторное нарушение, устанавливается санкцией соответствующей статьи Особенной части КоАП РФ.

Лишение права управления транспортным средством не может применяться к лицу, которое пользуется этим транспортным средством в связи с инвалидностью, а лишение права охоты - к лицу, для которого охота является источником средств к существованию.

Административный арест является одним из самых строгих наказаний, назначаемых за совершение административного правонарушения, и заключается в содержании нарушителя в условиях изоляции от общества. Назначаться это наказание может на срок до пятнадцати суток, а за нарушение требований режима чрезвычайного положения или режима в зоне проведения контртеррористической операции - до тридцати суток. Право назначения административного наказания принадлежит только судье.

При рассмотрении дела об административном правонарушении, влекущем административный арест, присутствие лица, в отношении которого ведется производство по делу, обязательно.

Административный арест применяется в исключительных случаях. Критерий для применения административного ареста дается в конкретных статьях КоАП РФ, содержащих соответствующие санкции.

Сроки наказания в виде административного ареста измеряются сутками.

Кодекс содержит перечень лиц, к которым не может применяться административный арест даже в исключительных случаях. При принятии постановления об административном аресте должно быть выяснено и подтверждено соответствующими документами, нет ли препятствий к этому: не является ли женщина беременной, не имеет ли она детей в возрасте до 14 лет, достиг ли подросток, совершивший правонарушение, совершеннолетия, не является ли лицо, привлеченное к административной ответственности, инвалидом I или II группы, военнослужащим, гражданином, призванным на военные сборы, имеющим специальное звание сотрудника органов внутренних дел, органов и учреждений уголовно-исполнительной системы, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и таможенных органов.

Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, заключается в принудительном и контролируемом перемещении иностранного гражданина или лица без гражданства за пределы Российской Федерации либо в контролируемом самостоятельном выезде такого лица из Российской Федерации.

Конституция РФ (ст. 62) устанавливает, что иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства установлен Федеральным законом от 25 июля 2002 г. №115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».

Конкретные административные правонарушения, за совершение которых предусмотрена возможность применения такого наказания, содержатся в ст. 18.1 (ч. 2), 18.4 (ч. 2), 18.8, 18.10 (ч. 2), 18.11 КоАП РФ.

Решение вопроса о применении административного выдворения отнесено к компетенции судей районных судов (ст. 23.1 КоАП РФ). Протоколы об административных правонарушениях составляются должностными лицами органов внутренних дел (ст. 28.3 КоАП РФ), пограничными органами (ст. 28.3 КоАП РФ), органами, уполномоченными в области миграции населения (ст. 28.3 КоАП РФ). Процедура выдворения иностранных граждан и лиц без гражданства на основании принятых постановлений производится пограничными органами и органами внутренних дел (ст. 32.9 Кодекса).

Въезд в Российскую Федерацию иностранным гражданам и лицам без гражданства не разрешается, если они в период предыдущего пребывания были выдворены за пределы Российской Федерации в принудительном порядке, в течение пяти лет со дня выдворения.

Кодекс устанавливает, что административное выдворение не может применяться к военнослужащим - иностранным гражданам (граждане стран СНГ, которые могут служить с Вооруженных Силах РФ на контрактной основе).

Дисквалификация является новым для отечественного законодательства об административных правонарушениях видом административного наказания.

По своей сути дисквалификация представляет собой ограничение конституционного права на осуществление предпринимательской и иной не запрещенной законом деятельности (ст. 34 Конституции РФ) за грубое или неоднократное злоупотребление указанным правом.

Административное наказание в виде дисквалификации назначается судьей. Дисквалификация устанавливается и назначается только в качестве основного административного наказания. В Кодексе перечислены виды деятельности, применительно к которым может быть назначена дисквалификация.

Дисквалификация устанавливается на срок от шести месяцев до трех лет. Срок давности привлечения к ответственности за правонарушение, влекущее применение дисквалификации в виде административного наказания, со дня совершения или обнаружения правонарушения составляет один год, что обусловлено повышенной вредностью таких административных правонарушений и трудностью их выявления.

Административное приостановление деятельности преследует цели обеспечения безопасности жизни и здоровья людей, окружающей среды, имея в виду экологическую безопасность, а также борьбу с распространением наркотиков, с отмыванием доходов, полученных преступным путем, с финансированием терроризма.

Применение административного приостановления деятельности при рассмотрении дел об административных правонарушениях КоАП РФ возложил на федеральных районных судей судов общей юридисдикции.

В КоАП РФ установлен максимальный срок (90 суток) административного приостановления деятельности, но не указан минимальный срок. Следует отметить, что главой 27 Кодекса предусмотрен временный (до 5 суток) запрет деятельности филиалов, представительств, структурных подразделений юридического лица, эксплуатации агрегатов, зданий и других объектов, перечисленных в ст. 27.16, до рассмотрения дела судьей. Данная мера устанавливается должностным лицом, уполномоченным составлять протокол об административном правонарушении, и применяется, если за совершение правонарушения может быть назначено наказание в виде административного приостановления деятельности.

Законодатель рассматривает административное приостановление деятельности как наказание наиболее строгое и обусловливает его назначение только в случаях угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды. Применение указанной меры административного наказания допускается также за административные правонарушения в области оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, в области противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. При этом подчеркивается, что применение рассматриваемого наказания возможно, если судья сочтет, что менее строгий вид наказания не достигнет желаемого результата.

Существенно повышена ответственность индивидуальных предпринимателей путем установления данного вида административного наказания за нарушение правил, направленных на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Исполнение постановления об административном приостановлении деятельности возлагается на судебного пристава-исполнителя и должно осуществляться немедленно (ст. 32.12 КоАП РФ).

Кодекс (ст. 3.12, 32.12) предусматривает возможность досрочного прекращения судьей рассматриваемого наказания по ходатайству лица, привлеченного к административной ответственности, и при наличии заключения должностного лица, уполномоченного составлять протокол об административном правонарушении, что устранены обстоятельства, послужившие основанием для назначения данного наказания¹⁰.

Таким образом, Кодекс устанавливает девять основных видов наказаний. В зависимости от тяжести правонарушения устанавливается и наказание. Самым распространенным наказанием является административный штраф. Он предусмотрен во всех статьях Особенной части Кодекса, а также в законах Российской Федерации об административных правонарушениях. В зависимости от вида административного правонарушения, административные наказания могут назначаться судьями, органами, должностными лицами, рассматривающими дело об административном правонарушении.

2.3 Система назначений административных наказаний

Статья 3.2 КоАП РФ содержит систематизированный перечень различных по характеру и правовым последствиям административных наказаний, что создает правовую основу для реализации принципа индивидуализации в процессе назначения наказания, т.е. учитываются характер совершенного административного правонарушения, личность виновного, степень его вины и имущественное положение, обстоятельства смягчающие и отягчающие административную ответственность.

Кодекс устанавливает следующие виды административных наказаний:

1) предупреждение;

2) административный штраф;

3) возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения;

4) конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения;

5) лишение специального права, предоставленного физическому лицу;

6) административный арест;

7) административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства;

8) дисквалификация;

9) административное приостановление деятельности.³

Все девять наказаний тесно связаны между собой и образуют единую систему, которая включает разные по содержанию, тяжести и иным признакам карательные санкции.

В КоАП РФ перечень наказаний дан подобно тому, как это сделано в уголовном и трудовом праве, в строго определенной последовательности: от менее суровых к более суровым. Иными словами, законодатель сконструировал «лестницу наказаний». Эта «лестница» нужна и для тех, кто издает нормы права, и для тех, кто их применяет. Ее значение велико, когда нормы содержат альтернативные санкции, что позволяет субъектам административной юрисдикции при определении кары за правонарушение избирать ту, которая наиболее соответствует обстоятельствам дела и личности правонарушителя.

Все административные наказания принято подразделять по различным критериям на виды.

1. По содержанию карательного воздействия выделяют:

а) меры морально-правовые (предупреждение);

б) меры имущественного характера (штраф, конфискация, возмездное изъятие);

в) меры, ограничивающие личные свободы (административный арест, административное выдворение);

г) меры организационного характера (лишение прав, дисквалификация, административное приостановление деятельности).

2. В зависимости от последствий их применения:

а) меры исправительно-воспитательного воздействия (штраф, арест, дисквалификация);

б) меры, создающие невозможность совершения других правонарушений (конфискация, возмездное изъятие).

3. В зависимости от длительности состояния наказанности:

а) единовременные (разовые) административные наказания (штраф, предупреждение, конфискация, возмездное изъятие, административное выдворение);

б) длящиеся административные наказания, т.е. растянутые во времени (административный арест, дисквалификация, лишение специального права).

4. В зависимости от субъекта ответственности:

а) применяемые исключительно в отношении физических лиц (лишение специального права, арест, дисквалификация, административное выдворение);

б) применяемые как к физическим, так и к юридическим лицам (предупреждение, штраф, конфискация, возмездное изъятие, административное приостановление деятельности).

5. В зависимости от порядка применения:

а) административные наказания, применяемые только в судебном порядке (конфискация, возмездное изъятие, арест, лишение специального права, дисквалификация, административное приостановление деятельности);

б) административные наказания, которые могут быть назначены судьями (судами), исполнительными органами (должностными лицами), а также иными субъектами (комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав, административными комиссиями и др.);

в) административные наказания, применяемые в административном порядке (предупреждение, штраф и в особых случаях - административное выдворение за пределы России).

6. В зависимости от степени назначения:

а) основные административные наказания, назначаемые самостоятельно, а не в качестве дополнения к другим административным наказаниям (предупреждение, административный штраф, лишение специального права, дисквалификация, административный арест и административное приостановление деятельности);

б) дополнительные административные наказания, назначаемые самостоятельно или в качестве дополнения к другим административным наказаниям (возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения, конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения, административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства).

7. В соответствии со ст. 72 Конституции РФ, ч. 3 ст. 3.2 КоАП РФ, все административные наказания можно поделить на:

а) устанавливаемые централизованно;

б) устанавливаемые децентрализованно.

Централизованно может быть установлено любое из девяти наказаний, а децентрализованно - законами субъектов РФ об административных правонарушениях: только предупреждение и штраф.

Перечень административных наказаний является закрытым, исчерпывающим, поскольку определение видов административных наказаний составляет прерогативу только федерального законодателя. В случае необходимости перечень видов административных наказаний может быть изменен лишь путем внесения изменений в статью 3.2. КоАП РФ.

Таким образом, система административных наказаний включает разные по характеру и правовым последствиям санкции, что позволяет учесть при назначении наказания личность нарушителя и обстоятельства правонарушения.

3. Проблема правового регулирования и назначения административных наказаний в России

3.1 Общие принципы наложения административных наказаний в МКУ Администрация рудничного городского поселения

Основным принципам (правилам), которым должна руководствоваться наказаний в МКУ Администрация рудничного городского поселения при назначении административного наказания физическим и юридическим лицам, совершившим административное правонарушение, посвящены нормы главы 4 КоАП РФ. При этом должны соблюдаться и общие принципы, присущие юридической ответственности вообще, такие, как принцип равенства перед законом, принцип ответственности только за противоправное поведение, а не за мысли, принцип ответственности лишь при наличии вины в действиях (бездействии) правонарушителя и др.

Часть 1 ст. 4.1 КоАП РФ формулирует принцип законности применительно к назначению административных наказаний: административное наказание за совершение административного правонарушения назначается в пределах, установленных законом, предусматривающим ответственность за данное административное правонарушение, и в соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях. Это означает, что правоприменитель при назначении административного наказания виновному в совершении административного правонарушения лицу не может выйти за рамки закрепленной в ст. 3.2 КоАП РФ системы административных наказаний, за пределы санкции конкретной правовой нормы, устанавливающей административную ответственность за то или иное противоправное деяние, и за пределы закрепленной за ним нормами раздела III КоАП РФ подведомственности по рассмотрению дел об административных правонарушениях и назначении административных наказаний. В соответствии с положениями частей 2 и 3 ст. 4.1 КоАП РФ при назначении административного наказания должны учитываться характер совершенного административного правонарушения, личность виновного в этом физического лица, его имущественное положение, имущественное и финансовое положение юридического лица, а также обстоятельства, смягчающие и отягчающие административную ответственность. Этот принцип именуется как принцип индивидуализации административного наказания.

Назначение административного наказания не освобождает лицо от исполнения обязанности, за неисполнение которой административное наказание было назначено (ч. 4 ст. 4.1 КоАП РФ). Так, например, привлечение гражданина Российской Федерации к административной ответственности по ст. 19.15 КоАП РФ за проживание без удостоверения личности гражданина (паспорта) или без регистрации и уплата им соответствующего административного штрафа как меры наказания за это противоправное бездействие вовсе не означает, что в дальнейшем он может и далее проживать без паспорта или регистрации.

В соответствии с ч. 5 ст. 4.1 КоАП РФ никто не может нести административную ответственность дважды за одно и то же административное правонарушение. Этот принцип (принцип «поп bisinidem», или «не дважды за одно») также является общеправовым и не противоречит тому, что к правонарушителю, подвергнутому ответственности (карательной санкции, например, штрафу), могут быть применены и восстановительные санкции. Так, например, человек, из хулиганских побуждений разбивший витрину магазина, не только подвергается штрафу или административному аресту по ст. 20.1 КоАП РФ (мелкое хулиганство), но и обязывается возместить причиненный правонарушением ущерб (оплатить стоимость разбитой витрины).

Такой подход не следует путать с предыдущим принципом, закрепляющим правовую позицию законодателя на случай, когда правонарушение изначально совершается с целью уклониться от исполнения какой-либо обязанности. Принцип «не дважды за одно» нельзя также противопоставлять и такому принципу, как принцип двусубъектности ответственности, сформулированному в ч. 3 ст. 2.1 КоАП РФ, который гласит: назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо.

Недопустимость удвоения административной ответственности как принцип раскрывается и в том, что в соответствии с ч. 3 ст. 3.3 КоАП РФ за одно правонарушение может быть назначено только одно основное либо одно основное и дополнительное административное наказание, предусмотренное санкцией соответствующей статьи Особенной части КоАП РФ или закона субъекта Российской Федерации об административной ответственности. Иными словами, назначение двух основных наказаний недопустимо, ибо в таком случае ответственность удваивается. Неправомерно также и назначение двух дополнительных наказаний без основного.

Ст. 4.4 КоАП РФ закрепляет один из основополагающих принципов назначения административного наказания - принцип назначения наказания при совершении лицом нескольких административных правонарушений: при совершении лицом двух и более административных правонарушений административное наказание назначается за каждое совершенное административное правонарушение. В Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 г. №5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» дается следующее разъяснение:

- в случае совершения лицом двух и более административных правонарушений за каждое из них в силу части 1 статьи 4.4 КоАП РФ назначается наказание, предусмотренное санкцией соответствующей статьи КоАП РФ или закона субъекта Российской Федерации, даже если дела об этих правонарушениях рассматриваются судьей одновременно;

- если лицом совершено одно действие (бездействие), содержащее составы административных правонарушений, ответственность за которые предусмотрена двумя и более статьями (частями статей) КоАП РФ и рассмотрение дел о которых подведомственно одному и тому же судье, административное наказание назначается в пределах санкции, предусматривающей более строгое административное наказание в соответствии с частями 3 и 4 статьи 4.4 КоАП РФ.

При решении вопроса о привлечении нарушителя к административной ответственности должны учитываться и давностные сроки (сроки давности) назначения административного наказания, предусмотренные ст. 4.5 КоАП: по общему правилу административное наказание не может быть назначено позднее двух месяцев со дня совершения административного правонарушения, а при длящихся правонарушениях (например, при проживании без регистрации и т.п.) - позднее двух месяцев со дня обнаружения правонарушения. В то же время за нарушение законодательства о внутренних морских водах, территориальном море, континентальном шельфе, об исключительной экономической зоне Российской Федерации, таможенного, антимонопольного, валютного законодательства, а также законодательства об охране окружающей природной среды, об использовании атомной энергии, о налогах и сборах, о защите прав потребителей и о рекламе этот срок установлен в один год со дня совершения административного правонарушения. Аналогичный подход (т.е. исключение из общего правила) установлен и для административных правонарушений, влекущих за собой применение административного наказания в виде дисквалификации: лицо может быть привлечено к административной ответственности не позднее одного года со дня совершения административного правонарушения, а при длящемся правонарушении - одного года со дня его обнаружения.

В соответствии со ст. 4.6 КоАП РФ лицо, которому назначено административное наказание за совершение административного правонарушения, считается подвергнутым данному наказанию в течение одного года со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания. Этот срок, именуемый еще сроком погашения административного наказания или сроком административной наказуемости, является единым и не дифференцируется в зависимости от вида и размера административного наказания. При определенных условиях (а именно - при совершении повторного административного правонарушения до окончания данного срока) срок административной наказуемости может рассматриваться как фактор, отягчающий административную ответственность, и служить квалифицирующим признаком для применения к лицу более строгой меры административного наказания (однако же - всегда только в пределах соответствующей санкции).

Административное правонарушение может быть связано с причинением того или иного ущерба. В этой связи правила назначения административных наказаний регламентируют и механизм возмещения имущественного и морального вреда, причиненных административным правонарушением, предусматривая в ст. 4.7 КоАП РФ обязательность для правонарушителя возместить такой вред или ущерб. Так, в частности, судья, рассматривая дело об административном правонарушении, вправе при отсутствии спора о возмещении имущественного ущерба одновременно с назначением административного наказания решить вопрос и о возмещении такого ущерба. При этом в соответствии с положениями ч. 2 ст. 29.10 КоАП РФ в постановлении по делу об административном правонарушении должен быть указан размер имущественного ущерба, подлежащего возмещению, а также сроки и порядок его возмещения. По делу же об административном правонарушении, рассматриваемому иными, нежели судьи, субъектами административной юрисдикции, споры о возмещении имущественного ущерба также решаются только исключительно в рамках гражданского судопроизводства, но уже отдельно от рассмотрения дела об административном правонарушении.

Административное наказание может быть назначено в пределах, установленных санкцией соответствующей правовой нормы; за одно административное правонарушение может быть применено основное либо основное и дополнительное наказания.

При назначении административного наказания всегда должны применяться два основных критерия:

- объективный, который заключается в том, что наказание назначается в соответствии с КоАП. При этом должны быть учтены особенности совершенного правонарушения: причиненный им вред имущественного и неимущественного свойства, общественная опасность;

- субъективный, который предполагает оценку личных особенностей правонарушителя - физического лица, его имущественного статуса, учет обстоятельств, смягчающих или отягчающих ответственность за совершенный проступок (см. соответственно ст. 4.2, 4.3 КоАП).