Характеристика матеріально-фінансової основи місцевого самоврядування в Україні

Демократизація суспільства вимагає такої політики, яка забезпечує розумний компроміс між зростанням політичної, громадської активності людей, з одного боку, і збереженням порядку, дотриманням законності, виключенням насильства під час розв'язання виниклих конфліктів - з іншого. Для цього необхідно, щоб громадяни вчилися жити в умовах демократії. Лише тоді процес демократизації забезпечить формування правової держави і громадянського суспільства.

РОЗДІЛ 2. ХАРАКТЕРИСТИКА МАТЕРІАЛЬНО-ФІНАНСОВОЇ ОСНОВИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ

2.1 Структура матеріально-фінансової основи місцевого самоврядування Україні

Матеріальною та фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме й нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, позабюджетні цільові (у тому числі валютні) та інші кошти, земля, природні ресурси, що є в комунальній власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад.

Рішення про наділення міських рад правами стосовно управління майном і фінансовими ресурсами, що е у власності територіальних громад районів у містах, приймається на місцевих референдумах відповідних районних у містах громад.

Від імені і в інтересах територіальних громад права суб'єкта комунальної власності здійснюють відповідні ради.

Територіальним громадам сіл, селищ, міст, районів у містах належить право комунальної власності. При цьому під правом комунальної власності розуміють право територіальної громади володіти, доцільно, економно й ефективно користуватися і розпоряджатися на свій розсуд і у своїх інтересах майном, що належить їй, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування. Право комунальної власності поширюється на рухоме й нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, землю, природні ресурси, підприємства, установи та організації, у тому числі на банки, страхові товариства, а також пенсійні фонди, частку в майні підприємств, житловий фонд, нежилі приміщення, заклади культури, освіти, спорту, охорони здоров'я, науки, соціального обслуговування та інше майно і майнові права, рухомі та нерухомі об'єкти, визначені відповідно до закону як об'єкти права комунальної власності, а також кошти, отримані від їх відчуження Журавський В.С., Серьогін В.О., Ярмиш Н.О. Державне будівництво та місцеве самоврядування в Україні: Підручник. -К.: Ін Юре, 2003. - С. 85-90.

Підставою для набуття права комунальної власності є передача майна і майнових прав територіальним громадам безоплатно державою та іншими суб'єктами права власності, а також створення і придбання майна органами місцевого самоврядування в порядку, встановленому законом.

Територіальні громади сіл, селищ, міст, районів у містах безпосередньо або через органи місцевого самоврядування можуть об'єднувати на договірних засадах на праві спільної власності об'єкти права комунальної власності, а також кошти місцевих бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, установ та організацій і створювати для цього відповідні органи та служби.

Районні та обласні ради від імені територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюють управління об'єктами їхньої спільної власності, що задовольняють спільні потреби територіальних громад.

Органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону здійснюють правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об'єктами права комунальної власності, у тому числі виконують усі майнові операції, можуть передавати об'єкти права комунальної власності у постійне або тимчасове користування юридичним і фізичним особам, здавати їх в оренду, продавати й купувати, використовувати як заставу, вирішувати питання їхнього відчуження, визначати в угодах і договорах умови використання та фінансування об'єктів, що приватизуються та передаються у користування і оренду.

Право комунальної власності територіальної громади захищається законом на рівних умовах з правами власності інших суб'єктів. Об'єкти права комунальної власності не можуть бути вилучені в територіальних громад і передані іншим суб'єктам права власності без згоди безпосередньо територіальної громади або відповідного рішення ради чи уповноваженого нею органу, за винятком випадків, передбачених законом Про місцеве самоврядування в Україні : Закон України від 21.05.1997 № 280/97-ВР // Відомості Верховної Ради України. - 1997. - № 24..

Сільські, селищні, міські, районні в містах ради (у разі їх створення) мають право:

а) вносити пропозиції про передачу або продаж у комунальну власність відповідних територіальних громад підприємств, установ та організацій, їх структурних підрозділів та інших об'єктів, що належать до державної та інших форм власності, якщо вони мають важливе значення для забезпечення комунально-побутових і соціально-культурних потреб територіальних громад;

б) на переважне придбання в комунальну власність приміщень, споруд, інших об'єктів, розташованих на відповідній території, якщо вони можуть бути використані для забезпечення комунально-побутових і соціально-культурних потреб територіальних громад;

в) мати об'єкти комунальної власності за межами відповідних адміністративно-територіальних одиниць.

Місцеві бюджети" під якими розуміють плани утворення і використання фінансових ресурсів, необхідних для забезпечення функцій і повноважень місцевого самоврядування, є самостійними, вони не включаються до Державного бюджету України, Бюджету Автономної Республіки Крим та інших місцевих бюджетів. Органи місцевого самоврядування з урахуванням місцевих умов і особливостей можуть перерозподіляти між собою на підставі договорів окремі повноваження та власні бюджетні кошти.

Органи місцевого самоврядування в селах, селищах, містах, районах у містах самостійно розробляють, затверджують і виконують відповідні місцеві бюджети згідно із законом про місцеве самоврядування та законом про бюджетну систему. Самостійність місцевих бюджетів гарантується власними та закріпленими за ними на стабільній основі законом загальнодержавними доходами, а також правом самостійно визначати напрями використання коштів місцевих бюджетів відповідно до закону. Втручання державних органів у процес складання, затвердження і виконання місцевих бюджетів не допускається, за винятком випадків, передбачених законом про місцеве самоврядування та іншими законами.

Районні та обласні ради затверджують районні й обласні бюджети. Під районним бюджетом розуміють план утворення і використання фінансових ресурсів, необхідних для забезпечення спільних інтересів територіальних громад сіл, селищ, міст районного значення, виконання місцевих програм, здійснення бюджетного вирівнювання, а під обласним бюджетом - план утворення і використання фінансових ресурсів, необхідних для забезпечення спільних інтересів територіальних громад, виконання місцевих програм, здійснення бюджетного вирівнювання. Районні й обласні бюджети формуються з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів та з коштів, залучених на договірних засадах із місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних і культурних програм. Районні й обласні ради контролюють їх виконання, а складання і виконання районних і обласних бюджетів здійснюють відповідні державні адміністрації.

Держава фінансово підтримує місцеве самоврядування, бере участь у формуванні доходів місцевих бюджетів, здійснює контроль за законним, доцільним, економним та ефективним витрачанням коштів і належним їх обліком. Вона гарантує органам місцевого самоврядування дохідну базу, достатню для забезпечення населення послугами на рівні мінімальних соціальних потреб. Якщо доходи від закріплених за місцевими бюджетами загальнодержавних податків і зборів перевищують мінімальний розмір місцевого бюджету, держава вилучає з місцевого бюджету до державного бюджету частину надлишку в порядку, встановленому законом про державний бюджет. Мінімальні розміри місцевих бюджетів визначаються на основі нормативів бюджетної забезпеченості на одного жителя з урахуванням економічного, соціального, природного та екологічного стану відповідних територій, виходячи з рівня мінімальних соціальних потреб, установленого законом.

Доходи місцевих бюджетів формуються за рахунок власних, визначених законом джерел і закріплених у встановленому законом порядку загальнодержавних податків, зборів та інших обов'язкових платежів. Доходи місцевих бюджетів районних у містах рад (у разі їх створення) формуються відповідно до обсягу повноважень, що визначаються відповідними міськими радами. Порядок зарахування доходів до місцевих бюджетів визначається законом про бюджетну систему та іншими законами.

У дохідній частині місцевого бюджету окремо виділяються доходи, необхідні для виконання власних повноважень, і доходи, необхідні для забезпечення виконання делегованих законом повноважень органів виконавчої влади.

Місцевий бюджет поділяється на поточний бюджет і бюджет розвитку. Поточний бюджет - це доходи й видатки місцевого бюджету, які утворюються і використовуються для покриття поточних видатків. Бюджет розвитку - це доходи й видатки місцевого бюджету, які утворюються і використовуються для реалізації програм соціально-економічного розвитку, зміцнення матеріально-фінансової бази тощо. Доходи бюджету розвитку формуються за рахунок частини податкових надходжень, коштів, залучених від розміщення місцевих позик, а також інвестиційних субсидій з інших бюджетів.

Кошти державного бюджету, що передаються у вигляді дотацій, субвенція, розподіляються обласними радами між районними бюджетами та бюджетами міст обласного значення в розмірах, необхідних для формування дохідних частин не нижче мінімальних розмірів місцевих бюджетів, визначених законом, а також використовуються для фінансування з обласного бюджету спільних проектів територіальних громад.

Кошти обласного бюджету, передані державою у вигляді дотацій, субвенцій, зараховуються до районних бюджетів і розподіляються районними радами між місцевими бюджетами в розмірах, необхідних для формування дохідних частин не нижче мінімальних розмірів місцевих бюджетів, визначених законом, а також використовуються для фінансування з районного бюджету спільних проектів територіальних громад.

Видатки, які здійснюються органами місцевого самоврядування на потреби територіальних громад, їх розмір і цільове спрямування визначаються місцевими бюджетами цих громад; видатки, пов'язані зі здійсненням районними, обласними радами заходів щодо забезпечення спільних інтересів територіальних громад, - відповідними районними та обласними бюджетами.

Сільські, селищні, міські, районні в містах ради (у разі їх створення) та їх виконавчі органи самостійно розпоряджаються коштами відповідних місцевих бюджетів, визначають напрями їх використання. Районні, обласні бюджети виконують місцеві державні адміністрації в цілях і обсягах, що затверджуються відповідними радами.

У видатковій частині місцевих бюджетів окремо передбачаються видатки поточного бюджету й видатку бюджету розвитку*

Кошти поточного бюджету спрямовуються на фінансування установ і закладів, що утримуються за рахунок бюджетних асигнувань і не належать до бюджету розвитку. Кошти бюджету розвитку спрямовуються на реалізацію програм соціально-економічного розвитку відповідної території, пов'язаних зі здійсненням інвестиційної та інноваційної діяльності, а також на фінансування субвенцій та інших видатків, пов'язаних з розширеним відтворенням.

Видатки місцевих бюджетів поділяються на дві частини: видатки, пов'язані з виконанням власних повноважень місцевого самоврядування, і видатки, пов'язані з виконанням делегованих законом повноважень органів виконавчої влади Про місцеве самоврядування в Україні : Закон України від 21.05.1997 № 280/97-ВР // Відомості Верховної Ради України. - 1997. - № 24..

Доходи, додатково одержані в процесі виконання місцевих бюджетів, суми перевищення доходів над видатками, що утворилися в результаті збільшення надходжень до бюджету чи економії у видатках, вилученню не підлягають, крім випадків, передбачених законодавством про місцеве самоврядування. Рішення про використання таких коштів приймається відповідною радою.

Місцеві бюджети мають бути достатніми для забезпечення виконання органами місцевого самоврядування наданих їм законом повноважень і забезпечення населення послугами не нижче рівня мінімальних соціальних потреб. При забезпеченні збалансування доходів і видатків місцевих бюджетів не враховуються Вільні залишки бюджетних коштів. Якщо вичерпано можливості збалансування доходів і видатків місцевих бюджетів і при цьому не забезпечується покриття видатків, необхідних для здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм законом повноважень та забезпечення населення послугами не нижче рівня мінімальних соціальних потреб, держава забезпечує збалансування місцевих бюджетів шляхом передачі необхідних коштів до відповідних місцевих бюджетів у вигляді дотацій, субвенцій, субсидій згідно із законодавством України.

Держава фінансує у повному обсязі здійснення органами місцевого самоврядування наданих законом повноважень органів виконавчої влади. Кошти, необхідні для здійснення органами місцевого самоврядування цих повноважень, щороку передбачаються в Законі України "Про Державний бюджет України".

Органи місцевого самоврядування можуть мати і позабюджетні цільові (у тому числі валютні) кошти. Ці кошти перебувають на спеціальних рахунках в установах банків. Порядок формування та використання позабюджетних цільових (у тому числі валютних) коштів місцевого самоврядування визначаються положеннями про ці кошти, що затверджуються відповідною радою.

Органи місцевого самоврядування відповідно до закону можуть встановлювати місцеві податки та збори. Місцеві податки та збори зараховуються до відповідних місцевих бюджетів. За рішенням зборів громадян за місцем їх проживання можуть запроваджуватися місцеві збори на засадах добровільного самооподаткування. Останнє розглядається як форма залучення на добровільній основі за рішенням зборів громадян за місцем проживання коштів населення відповідної території для фінансування разових цільових заходів соціально-побутового характеру.

Сільські, селищні, міські, районні в містах (у разі їх створення), районні, обласні ради мають печатки із зображенням Державного Герба України і своїм найменуванням, а також рахунки в установах банків України.

Відносини органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами й організаціями, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, будуються на засадах їх підпорядкованості, підзвітності та підконтрольної органам місцевого самоврядування.

Відносини органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами й організаціями, що не перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, будуються на договірній і податковій основі, а також на засадах підконтрольності в межах повноважень, наданих органам місцевого самоврядування законом. Органи місцевого самоврядування можуть виступати з ініціативою щодо перевірок, а також організовувати проведення перевірок на підприємствах, в установах і організаціях, що не перебувають у комунальній власності, з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади.

2.2 Сучасний стан і перспективи розвитку матеріально-фінансової основи місцевого самоврядування в умовах демократизації суспільства в Україні

Україна здійснює складний демократичний перехід до політично організованого, відповідального суспільства нової якості, в якому поступово підвищується рівень ділової активності та політичної участі громадян, забезпечення їхніх прав і свобод, формується нова структура соціального простору. Головною передумовою демократичного розвитку нашої країни є становлення та успішний розвиток інститутів громадянського суспільства, про що наголошується у Стратегії державної політики сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні Про Стратегію державної політики сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні та першочергові заходи щодо її реалізації : указ Президента України від 24 бер. 2012 р. № 212/2012 [Електронний ресурс]. - Режим доступу : www.zakon.rada.gov.ua.

Місцеве самоврядування як обов'язкова складова будь-якої демократичної держави є першоосновою в справі формування громадської ініціативи. З цієї точки зору місцеве самоврядування розглядається не тільки як складова публічної влади, а й передусім як явище суспільного життя і стратегічно важливий ресурс для розвитку громадянського суспільства. Однак у даний час в Україні система місцевого самоврядування не відповідає потребам суспільства, про що свідчать: недостатня спроможність органів місцевого самоврядування створювати та підтримувати сприятливе життєве середовище, в якому людина мала б усі можливості для розвитку; неналежна відкритість та прозорість діяльності; недовіра населення. За цих умов все більшої значущості і гостроти набуває «проблема вибору», в аспекті визначення механізмів підвищення ступеню участі населення в управлінні суспільними справами та прийнятті управлінських рішень.

Сучасні тенденції демократизації України, а також міжнародні процеси, які відбуваються у світі змушують принципово по-новому підійти до розуміння ролі публічної влади в цілому, та місцевого самоврядування, зокрема, у демократичних процесах. Тривалий час існувало переконання, що рішення, які приймаються державними, політичними організаціями та окремими політиками, повинні мати мету принесення всьому суспільству найбільшої користі. К. Віксель у 1897 р. вперше визначив політику як взаємовигідний обмін між громадянами та суспільними структурами. Згодом ця думка була розвинена і знайшла відображення у теорії суспільного (громадянського) вибору.

Впродовж 60-70 рр. ХХ ст. на базі Вірджінського університету (США) та однойменного політехнічного інституту сформувалася «Вірджінська школа», так ще називають засновників теорії суспільного вибору. Провідним розробником її є лауреат Нобелівської премії з економіки 1986 р. Джеймс Б'юкенен. До активних прихильників належать Г. Таллок, У. Натер, Дж. Бреннан та інші вчені. Дж. Б'юкенен досліджував проблему, що лежить на стику економічної теорії та теорії державного управління.

Все активніша участь держави у бізнесі та господарському регулюванні піднімає питання про практику прийняття рішень. І головним є розуміння того, як добитися, щоб прийняття законів, встановлення податків, розподіл бюджетних коштів, інші рішення владних органів насправді відповідали потребам суспільства, а не окремих осіб чи бізнес-груп. Він вважав, що мову слід вести не про пріоритет чи вибір певної політики (неокейнсіанської, монетарної або іншої), а про шлях обмеження державного регулювання та регламентації Довбенко М. Теорія суспільного вибору / М. Довбенко // Економіка України. - 2003. - № 10. - С. 83-86.. Предметом теорії суспільного вибору (ТСВ) є вивчення взаємозалежності і взаємодії політичних та економічних явищ. У полі зору ТСВ знаходяться державні фінанси, процес голосування, контроль за економікою, підтримка гарантованих цін на сіль- ськогосподарську продукцію, орендна плата, приватизація майна підприємств, подат- кова система, діяльність уряду та ін. Теорія суспільного вибору ґрунтується на таких методологічних засадах Пискунов В.В. Теория общественного выбора Джеймса Бьюкенена / В.В. Пискунов [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://liber.rsuh.ru/Conf/Sociocult/piskubov.htm.

По-перше, вивчає методи і способи, за допомогою яких люди використовують державні заклади у своїх власних інтересах. Люди, які діють у політичній сфері, передусім, переслідують свої власні інтереси.

По-друге, базується на концепції «економічної людини», яка передбачає, що поведінка індивіда є раціональною. Це означає, що всі - від простого виборця до президента - керуються під час прийняття рішень правилом порівняння граничної вигоди і граничних витрат.

По-третє, розглядає політику як процес обміну голосами і передвиборчими обіцянками. Політика - це складний інституційний процес, на основі якого люди обирають різні альтернативи, зіставляючи їх зі своїми цінностями, оскільки вони на ринку обирають товар, керуючись лише власними перевагами. Це положення передає суть «методологічного індивідуалізму» Дж. Б'юкенена і школи суспільного вибору.

На політичному ринку існує конкуренція між людьми за вплив на прийняття рішень, за доступ до розподілу ресурсів, за місце в ієрархії управління. Тут діють три основні фігури: виборці, депутати і чиновники. У зв'язку з цим сферами аналізу ТСВ є виборчий процес, діяльність депутатів і бюрократів, політичне регулювання та конституційна економіка.

По-четверте, використовує мікроекономічний підхід для пояснення процесу прийняття політичних рішень. За цієї позиції влада - це засіб обміну, торгівлі, символ вартості, який використовується задля досягнення окреслених завдань. Звідси випливає, що не тільки влада є товаром, а й політичні відносини загалом є ринком влади. Прихильники ринкового тлумачення влади уявляють її як форму раціональної організації людських прагнень. Тут панує активна конкуренція, що демонструє ділову компетентність, підприємливість, намагання просунутися в суспільній ієрархії нагору, силу волі тощо. Ринок влади, як і будь-який інший ринок, не вільний від розгулу пристрастей, пороків, демагогії.

Суспільний вибір являє собою зведення індивідуальних, приватних переваг в колективні рішення таким чином, щоб з мільйонів думок скласти одне рішення. Отже, найважливішою характеристикою колективного рішення є його неподільність, оскільки зачіпаються інтереси всіх. Воно стає обов'язковим для всіх і в разі необхідності його примушують виконувати. Державна політика є результатом діяльності індивідів, який виходить з усвідомлення власних інтересів і прийняття відповідних рішень для досягнення вигоди. Результати колективного вибору можуть мобілізувати суспільство на вирішення значних і досить важливих завдань, які були б не під силу навіть найбільшим монополістичним об'єднанням. Однак, якщо рішення прийнято неправильне, а це трапляється, тоді суспільство відстає у своєму розвитку, деградує, відступає назад, і, кажучи економічною мовою, держава не використовує всі свої виробничі можливості Пискунов В.В. Теория общественного выбора Джеймса Бьюкенена / В.В. Пискунов [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://liber.rsuh.ru/Conf/Sociocult/piskubov.htm.

Пошук згоди між учасниками політичного процесу набагато складніший, ніж в економіці. За ТСВ на «формулу згоди» може претендувати конституція, тобто основний закон громадянського суспільства, в якому зафіксовано загальні «правила гри», перед якими всі рівні. Крім того, представники ТСВ вбачають схожість між громадянським суспільством і ринковою економікою, яка полягає у наявності взаємовигідних договірних або контрактних відносин.

Очевидно, що можливість результативно відстоювати власні інтереси у державній владі залежить від того, наскільки розвиненим є місцеве самоврядування. Місцеве самоврядування, що представляє інтереси громади, у такому контексті слід розглядати як найяскравіший виразник інтересів громади.

При цьому воно не є противагою державній владі, виступаючи інститутом, що забезпечує більш оперативне, ніж органи державного управління, реагування на суспільні потреби. Його розвиток як інституту громадянського суспільства є запорукою підвищення репрезентативності державної влади та наближення її до народу.

Сама проблема формування та розвитку громадянського суспільства обумовлена об'єктивними практичними потребами сьогодення, насамперед, утвердженням ідеї демократизації суспільних процесів як глобальної тенденції, що поступово охоплює все більше країн світу, розгортається на теренах Україні з наростаючою активністю. Цей рух репрезентує владу народу, громадян власноруч сформованого суспільства. Очевидно, що влада народу взаємодіє з державною в один з двох способів: «наштовхується або на опір державної влади», або «взаємодіє з нею, внаслідок чого формується авторитарний або демократичний стиль суспільного життя і управління, утверджується різний рівень свободи людини як громадянина і особистості» Чувардинський О.Г. Громадянське суспільство в Україні: становлення, функціонування, перспективи розвитку: автореф. дис. ... д.п.н. : 23.00.02 / О.Г. Чувардинський; ЛНУ. - Л., 2008. - С. 3.. Не викликає сумнівів і те, що кожен громадянин зацікавлений в утвердженні найвищого ступеня громадської свободи. Для цього він має об'єднати свої зусилля з іншими громадянами. Таке об'єднання утверджується як «громадянське суспільство» - «механізм і одночасно засіб волевиявлення активності громадян в реалізації власних прав і свобод, наближення демократичного майбутнього» Так само..

Становлення в Україні громадянського суспільства нерозривно пов'язане з розвитком місцевого самоврядування. Останнім часом усе більшої підтримки серед науковців отримує думка про те, що однією з основних дійових інституцій, здатних потужно впливати на процес формування громадянського суспільства, є саме місцеве самоврядування, яке має широкий набір організаційних форм залучення населення до управління громадськими справами. Саме на рівні місцевого самоврядування виявляється одна з найважливіших форм екзистенції людського буття, яка знаходить свій прояв у громадянській самодіяльності, самовираженні особистостей та їх територіальній організації. В цьому аспекті місцеве самоврядування, первинним і активним суб'єктом якого виступають жителі певної території, у рамках якої реалізується комплекс важливих устремлінь людини, служить найважливішим чинником становлення й відтворення громадянського суспільства Григорьев В.А. Эволюция местного самоуправления. Отечественная и зарубежная практика : монографія / В.А. Григорьев. - К. : Истина, 2005. - С. 106..

Процеси розвитку місцевого самоврядування і громадянського суспільства взаємопов'язані. Існує взаємозалежність громадянського суспільства і місцевого самоврядування. З одного боку, затребуваність місцевого самоврядування пов'язана з рівнем розвитку громадянського суспільства. З іншого - розвиток системи місцевого самоврядування і буде означати формування громадянського суспільства. З погляду О. Тодики, місцеве самоврядування відіграє особливу роль у становленні громадянського суспільства в Україні, будучи при цьому одночасно й механізмом його формування, і його невід'ємною частиною. Залучення членів місцевого співтовариства у процес прийняття суспільно значущих рішень - один з важливих механізмів реально- го здійснення народовладдя Тодика О.Ю. Проблеми реалізації органами місцевого самоврядування своїх повноважень в аспекті здійснення народовладдя / О.Ю. Тодика // Державне будівництво та місцеве самоврядування. - Х. : Право, 2004. - № 7. - С. 49-61..

Місцеве самоврядування є найбільш ефективною легальною формою участі громадян у вирішенні питань місцевого значення. Вимогливість до себе й до органів публічної влади, уміння використовувати весь потенціал місцевого самоврядування сприятимуть формуванню в Україні основних складових каркасу громадянського суспільства.

Сенс місцевого самоврядування полягає ще й у тому, щоб якомога більше людей зацікавити справами суспільства. Так, А. Карась із цього приводу зазначає, що поняття і громадянського суспільства, і громадянина у сенсі їх породження громадою і громадською активністю набуває дещо іншої інтерпретації, аніж за тих соціально-політичних умов, коли все політичне життя визначається на рівні центральної державної влади. Громадянське суспільство створюється не просто «знизу», а, перш за все, через громади з їх засадничим принципом самоврядування. В останніх ефективніше можуть бути реалізовані принципи рівності й демократії, тому сила громади в суспільстві, по суті, має бути первинною щодо політичної влади й контролю над нею Карась А. Філософія громадянського суспільства в класичних теоріях і некласичних інтерпретаціях : монографія / А. Карась. - Л. : ВЦ ЛНУ ім. І. Франка, 2003. - С. 86..

Процес демократизації, який розпочався в Україні після здобуття незалежності, обумовив необхідність децентралізації державної влади та підвищення ролі місцевого самоврядування, за допомогою якого громадяни можуть якнайповніше реалізувати свої громадянські права й активізувати соціальні ініціативи. Усе це привертає увагу до природи місцевого самоврядування та його місця у політичній системі.

Відповідно до ст. 5 Конституції України народ здійснює владу безпосередньо через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Це означає, що органи місцевого самоврядування не є складовою частиною державного механізму, вони становлять окрему форму реалізації народовладдя. Виходячи з цього, місцеве самоврядування не є елементом державної влади, однак це не забезпечує його повної автономності від державної влади, що дає підстави розглядати місцеве самоврядування в політичний системі як самостійну форму публічної влади, за допомогою якої вона «адаптується до нових соціальних вимог» Конституція України 1996 року // Відомості Верховної Ради України. - 1996. - № 30. - Ст. 141..

Однією з особливостей місцевого самоврядування є широта спектру його діяльності в питаннях оптимізації суспільного життя.

По-перше, посилюється фінансова самостійність територіальних утворень, органи місцевого самоврядування наділяються правом контролю за формуванням та розподілом бюджетних коштів. Наявність у органів місцевого самоврядування власного бюджету стимулює їх фінансову активність, підвищує рівень соціальної захищеності населення, стимулює господарську діяльність, розвиток виробництва, розширення сфери послуг на даній території.

По-друге, в умовах місцевого самоврядування територіальні утворення локального масштабу наділяються правами і можливостями вирішувати політичні, економічні, соціальні питання місцевого рівня, враховуючи інтереси населення даної території. При цьому територіальні колективи та утворені ними органи місцевого самоврядування наділяються повноваженнями (сукупністю прав і обов'язків), що зачіпають практично всі сторони життя населення. Серед них основні: формування та наповнення місцевого бюджету, управління комунальним господарством, розвиток транспорту, інфраструктури населеного пункту, житлове будівництво. Настільки широкий спектр повноважень надає органам місцевого самоврядування можливість своєчасно і адекватно реагувати на нагальні потреби місцевих громад.

По-третє, місцеві територіальні утворення позиціонуються як повноправні суб'єкти господарських відносин, набувають реальне право самостійно володіти, користуватися та розпоряджатися на свій розсуд муніципальною (регіональною) власністю. Здійснення органами місцевого самоврядування самостійної господарської діяльності сприяє зміцненню їх економічної бази, від стану якої безпосередньо залежить якість життя не тільки конкретної територіальної одиниці, але і всієї країни.

По-четверте, місцеве самоврядування формує сприятливі умови для розвитку справжнього народовладдя, населення наділяється свободою вибору і використання різноманітних форм безпосереднього волевиявлення. Через систему виборів формуються місцеві представницькі органи, які в своїй діяльності враховують думку виборців. Реальна участь громадян, жителів конкретних територій, вирішенні питань місцевого значення підвищує рівень їх політичної культури, інтегрує кожного конкретно взятого людини в процес управління державою.

Органи місцевого самоврядування - індикатор громадської думки, канал зворотного зв'язку держави з населенням. Вони повинні інформувати органи державної влади про конкретні інтереси громадян, задоволення яких можливо лише силами держави. Вони мають право звертатися з різними ініціативами, для реалізації яких необхідна державна підтримка. Держава, вивчивши ці ініціативи і пропозиції, може виділити у разі їх схвалення матеріальні і фінансові кошти для вирішення конкретних завдань.

Однією з найважливіших складових місцевого самоврядування є безпосередня участь населення в управлінні, а також право контролю за діяльністю влади з боку жителів.

Роль громади у виробленні управлінських рішень на місцевому рівні та здійснені контролю за їх реалізацією є визначальною. Вона залежить від міри залученості громади до процесів місцевого управління.

Лише активна громада спроможна поставити владу в умови підзвітності, відповідальності та підконтрольності. Постійний громадський контроль, спрямований на запобіганню порушенню прав людини, усунення зловживань, порушень законодавства, привернення уваги органів влади та громадськості до існуючих проблем і стимулювання їх вирішення, підвищення якості надання послуг органами місцевого самоврядування, підвищення публічності та прозорості органів місцевого самоврядування сприятиме підвищенню якості та ефективності управління на місцевому рівні. Адже через громадський контроль влада отримує зворотний зв'язок від суспільства та може коригувати свої дії, реагуючи на потреби та інтереси мешканців. Влада, яка зацікавлена у підвищенні свого авторитету і у громадській підтримці своїх дій, не зможе ігнорувати результати громадського контролю Сергєєва О.Р. Місцеве самоврядування у процесах демократизації суспілства в Україні / О.Р. Сергєєва // Економічний нобелівський вісник. - 2014. - № 1 (7). - С. 404-405.. У практичній діяльності та в багатьох вітчизняних публікаціях систему місцевого самоврядування зводять до звичних представницьких й адміністративних органів місцевого рівня. Тим часом найважливішою ланкою цієї системи є різні форми прямого волевиявлення місцевого населення, тобто безпосередньої демократії: збори, сходи громадян, місцеві референдуми. Законодавство не виключає й інші можливості для здійснення громадянами прямої участі в управлінні, які слід було б використовувати з урахуванням місцевих умов і особливостей. Безпосередня демократія відкриває для громадян широкі можливості для прийняття ними рішень у питаннях місцевого значення, для прояву самостійності й ініціативи народних мас в управлінні, їх прямої і безпосередньої участі в проведенні в життя державних рішень і в здійсненні контрольних функцій за діяльністю органів місцевого самоврядування.

Отже, висока громадянська свідомість і активність населення є необхідним елементом процесу формування та реалізації ефективної соціально-економічної політики місцевими органами публічної влади.

Серед основних завдань, які стоять перед Україною, є необхідність підвищення рівня залучення громадян до процесу прийняття рішень. Часто громадяни не розуміють своїх прав та обов'язків і, як наслідок, вони не в змозі висловлювати свої думки з приводу діяльності органів публічної влади. Залучення ж громадськості до вироблення та впровадження політики сприяє посиленню ролі громадян в демократичних перетвореннях держав. Участь громадськості збільшує прозорість процесу прийняття рішень, а також підвищує відповідальність посадових осіб перед своїми виборцями. Участь громадськості є процесом, що відбувається в межах громади і полягає в організації громадян та їх цілей через діяльність недержавних організацій з метою здійснення впливу на процес прийняття рішень. Громадяни найбільше долучаються до справи, якщо проблема, яку необхідно вирішити, стосується їх безпосередньо. Більше того, участь громадськості має місце, коли всі зацікавлені сторони співпрацюють задля здійснення змін.

Таким чином місцеве самоврядування має прояв як основний демократичний інститут, що характеризує ступінь розвинутості громадянського суспільства, його зрілість. Саме цей інститут здатен підтримати різноманітні прояви громадянської активності й спрямувати енергію розрізнених об'єднань громадян на місцевому рівні в єди- не русло для досягнення суспільно значущих результатів.

Підсумовуючи, слід зазначити, що демократизація процедур прийняття владних рішень у бік поглиблення засад деліберативної демократії та транспарентності, деконцентрація влади, впровадження засад субсидіарності є основними механізмами поглиблення легітимності публічної влади України, забезпечення національних інтересів України на міжнародній арені. Як свідчить емпіричний досвід успішної інтеграції зарубіжних країн на міжнародному рівні, недодержання цих вимог призводить до явища failed state (неспроможної держави), що загрожує само ідентичності і самодостатності національних держав, посиленням загроз і викликам національ ним інтересам та народному суверенітету.

З метою удосконалення конституційної моделі перерозподілу повноважень між рівнями публічної влади в Україні необхідно вирішити такі питання: а) визнати принцип субсидіарності як засаду поділу влади по вертикалі та засаду інститутів громадянського суспільства, які передбачають їх вільну ініціативу, самоорганізацію та саморегулювання; б) конкретизувати фінансові, бюджетні, податкові, ресурсні інструменти економічної самодостатності місцевого самоврядування; в) здійснити дерегулювання (лібералізацію) економічної діяльності. При цьому узгодження регіональних місцевих і державної політик має забезпечуватися комплексною реформою податкової системи на засадах децентралізації, адміністративно-територіального устрою та формування публічної влади на засадах субсидіарності між державою, проміжною публічною владою і місцевим самоврядуванням.

Згідно з концепцією соціетального конституціоналізму сенс передачі повноважень органам місцевого самоврядування полягає у формуванні мережі ухвалення управлінських рішень за участю громадськості через дорадчі інститути. У такий спосіб досягаються збалансовані і виважені управлінські рішення (deliberative democracy), які мають відповідати стандартам транс парентності і довіри. Має бути запроваджено збалансований розподіл відповідальності між державою, місцевим самоврядуванням і громадянським суспільством. У цьому контексті ми вбачаємо три основоположні інструменти:

* по-перше, реальне запровадження на локальному і регіональному рівні публічної влади e-government (електронне урядування) дасть змогу заощадити інформаційні, процедурні та організаційні ресурси і забезпечити більш компетентні, рефлективні та оперативні управлінські рішення, засновані на транспарентності та балансуванні публічних і приватних інтересів;

* по-друге, практичне втілення принципу субсидіарності, згідно з яким а) повноваженнями наділяється саме той рівень влади, який є максимально наближеним до жителів громади і володіє належними і достатніми ресурсами для їх реалізації, у свою чергу, б) виконання завдань більшого масштабу та таких, що передбачає залучення додаткових ресурсів, підлягає передачі на вищий щабель влади;

* по-третє, а) максимальну передачу матеріальних і фінансових ресурсів на місцевий і регіональний рівень влади з метою забезпечення їх самодостатності з децентралізацією фінансів та системи трансфертів у бюджетній системі; б) поступове запровадження засад когерентності - узгодження політики між регіонами і вирівнювання їх розвитку державою через фіскальні та фінансові інструменти. В організації конституційних органів державної влади необхідно підвищити роль парламентаризму, зокрема формування уряду на парламентській основі у поєднанні з конструктивним вотумом і вотумом довіри. Насамкінець, з точки зору соціетального конституціоналізму має свої переваги бікамеризм парламенту, оскільки верхня палата парламенту служитиме інструментом збалансування загальнодержавної та регіональних політик. На такій же правовій основі існує потреба законодавчого регулювання участі парламенту та уряду у прийнятті владних рішень на наднаціональному рівні, щоб визначити правові засоби легітимності участі України у наднаціональних об'єднаннях з метою врахування локальних і регіональних інтересів, побудови реально діючої ефективної мережі публічної влади.

ВИСНОВКИ

1. У сучасний умовах розвитку нашої держави вже є достатньо підстав стверджувати, що в Україні матеріально-фінансова основа місцевого самоврядування має цілковите правове підґрунтя для свого існування. Проте на практиці ще є численні проблеми, які за великим рахунком не підлягають урегулюванню правом. Так, йдеться про зацікавленість всіх сторін, що беруть участь у формуванні та використанні матеріальних і фінансових ресурсів, зберігати їх, збільшувати, створювати умови для їх подальшого розвитку. Нині ж така зацікавленість часто передбачає приватний, а не публічний інтерес. Органам місцевого самоврядування спільно із місцевими виконавчими органами влади варто визначати стратегічні пріоритети інвестиційного та інноваційного розвитку відповідного регіону. У зв'язку із цим потребує удосконалення порядок та умови надання субвенцій для реалізації інвестиційних проектів (визначення критеріїв надання субвенцій, створення фондів регіонального розвитку, вдосконалення процедури здійснення запозичень до місцевих бюджетів).

2. Принципи формування матеріально-фінансової основи місцевого самоврядування -- це обумовлені, перш за все, самою природою місцевого самоврядування вихідні начала, ідеї, засади, що знаходяться в основі організації та діяльності територіальних громад, населення, представницьких органів, які ним (ними) формуються, органів виконавчої влади на місцях, тобто тих, хто задіяний у процесі управління місцевими матеріальними та фінансовими ресурсами. Наведені принципи відображають певною мірою вимоги щодо розвитку та системи місцевих фінансів, функціонування місцевого самоврядування взагалі, вони слугують критерієм оцінки діяльності органів місцевого самоврядування у матеріально-фінансовій сфері. Реалізація даних принципів забезпечується не лише наявністю їх правової регламентації, але вона також залежить від діяльності самих органів місцевого самоврядування, а також принципів місцевого самоврядування взагалі. До основних принципів, на основі яких ґрунтується та функціонує фінансова основа місцевого самоврядування, віднесені такі: 1) збереження за кожним рівнем бюджетної системи та кожною ланкою місцевих бюджетів переліку податків і зборів, що має своє законодавче закріплення, зокрема, в Бюджетному Кодексі України (з одного боку, досить позитивним є гарантування державою таких доходів, гарантування того, що органи місцевого самоврядування можуть беззастережно їх враховувати у своїх місцевих бюджетах; з іншого боку, навіть однаковий перелік податків може забезпечувати одні території значними надходженнями, а іншим цих надходжень може бути недостатньо -- малі міста, «депресивні» регіони); 2) найбільш прибуткові податкові доходи можуть бути закріплені за державним бюджетом (наприклад, податок на додану вартість, акцизні збори і мито, що стягується митницями); 3) забезпечення щорічного перерозподілу міжбюджетних трансфертів на основі щорічних розрахункових даних та інформації про бюджетне забезпечення- територій протягом звітного періоду (проте це не вирішує питань бюджетного вирівнювання. До того ж існування міжбюджетних трансфертів досить часто зменшує стимули до розширення доходної бази територїї-отримувача таких коштів, хоча за сучасних умов існування міжбюджетних трансфертів і міжбюджетних відносин є вимогою часу; з іншого боку, вони створюють фінансову залежність, що утворює «замкнене коло»).

3. Всебічний розвиток місцевого самоврядування має стратегічне значення для вітчизняних реформ в економічній, фінансовій, соціальній та інших сферах. Саме завдяки місцевому самоврядуванню: населення відповідної території отримує певні послуги, що забезпечують їхню життєдіяльність; забезпечується акумулювання фінансових ресурсів на місцях; забезпечується співпраця з органами державної влади. Основною ціллю діяльності органів місцевого самоврядування є вирішення питань, що пов'язані із задоволенням побутових, соціально-економічних, медичних, культурних та інших потреб населення відповідної адміністративно-територіальної одиниці. З цією метою у розпорядженні органів місцевого самоврядування в Україні перебуваються різні матеріальні та фінансові ресурси. Саме за допомогою цих ресурсів вказані органи забезпечують надання населенню цілого комплексу послуг. Економічне зростання та розвиток регіонів залежать від інфраструктури, достатньої для організації, підтримки і розвитку такого зростання. Сучасний стан матеріально- фінансової основи місцевого самоврядування є досить-таки складним. Проте такий стан характерний чи не для всіх країн світу, де функціонує місцеве самоврядування. Нині (загалом, як і завжди) в органів місцевого самоврядування не вистачає матеріальних і фінансових ресурсів, необхідних для формування та реалізації програм і планів соціального та економічного розвитку відповідної території. Вони неспроможні забезпечити цілковите та якісне здійснення своїх повноважень. Задля успішного впровадження принципів управління за результатами на відповідній території необхідним є надання методологічної та практичної допомоги органам місцевого самоврядування та місцевим органам виконавчої влади в освоєнні ними базових методів і процедур управління місцевими фінансами у створенні дієвої системи фінансового контролю за цільовим та ефективним використанням коштів місцевих бюджетів.

4. Визначено, що з одного боку, матеріально-фінансова основа поділяється на дві частини: матеріальну та фінансову. З іншого боку, складовими матеріально-фінансової основи місцевого самоврядування є: і) комунальна чи муніципальна власність (в Україні визнається і законодавчо регламентується комунальна власність); 2) доходи (надходження) місцевих бюджетів та інші кошти; 3) інша власність, яка призначена та використовується для задоволення місцевих потреб населення. Провідне місце у структурі матеріальної основи місцевого самоврядування належить комунальній власності, а у структурі фінансової основи -- доходам місцевих бюджетів.

5. Основною метою політики органів місцевого самоврядування у сфері доходів місцевих бюджетів на найближчі декілька років є збереження податкового потенціалу регіону шляхом створення сприятливих умов для діяльності господарюючих суб'єктів, зокрема і тих, що знаходяться у комунальній власності. У цьому аспекті важливим фактором проведеної політики буде необхідність підтримки збалансованості бюджетної системи. Задля досягнення поставленої мети потрібно вирішити цілий ряд завдань бюджетної та податкової політики: а) запобігання різкому зменшенню бази оподаткування податком з доходів фізичних осіб, збереження діючих та створення нових робочих місць (враховуючи, що до теперішнього часу популярною є практика виплати заробітної плати «в конвертах», що веде до заниження надходжень від цього податку, необхідно і надалі вживати заходів, спрямованих на виведення «з тіні» доходів підприємців і легалізації заробітної плати найманих працівників); б) розробка механізмів державної підтримки господарюючих суб'єктів, що мають стратегічне чи соціально-економічне значення для регіонів, які постраждали через кризу та мають тенденцію до занепаду; в) проводити роботу з найбільшими платниками податків до місцевих бюджетів на базі двосторонніх угод про взаємовигідну співпрацю з метою забезпечення своєчасного надходження платежів до бюджету, збільшення бази оподаткування, стабілізації фінансового стану організацій; г) оптимізація складу місцевих податкових пільг з урахуванням оцінки їх соціальної та бюджетної ефективності (при формуванні категорій платників податків, що мають право на податкові пільги, необхідно надавати переваги пільгам, спрямованим на створення об'єктів матеріального виробництва, що дозволяє в перспективі збільшити дохідну базу бюджету, а також пільгам, що надаються з метою пом'якшення соціальних наслідків кризи).

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖРЕЛ

1. Конституція України 1996 року // Відомості Верховної Ради України. - 1996. - № 30. - Ст. 141.

2. Про місцеве самоврядування в Україні : Закон України від 21.05.1997 № 280/97-ВР // Відомості Верховної Ради України. - 1997. - № 24. - Ст. 170.

3. Про ратифікацію Європейської хартії місцевого самоврядування 1985 року : Закон України від 15 липня 1997 року// Відомості Верховної Ради України. - 1997. - № 38. - Ст. 249.

4. Актуальні проблеми становлення та розвитку місцевого самоврядування в Україні. Кол. Монографія / В.О. Антоненко, М.О. Баймуратов, О.В. Батанов, та ін. за ред. В.В. Кравченка, М.О. Баймуратова, О.В. Батанова. - К.: Аттіка, 2007. - 864 с.

5. Баймуратов М.А. Муниципальная власть : актуальные проблемы становления и развития в Украине / М.А. Баймуратов, В.А. Григорьев. - О. : Юрид. літ., 2003. - 244 с.

6. Баймуратов М.О. Децентралізація та компетенція місцевого самоврядування в Україні : параметри та онтогенетичний зв'язок / М.О. Баймуратов // Міжнародне право і Конституція України. - 2015. - Спецвипуск. - С. 52-59.

7. Вернадский В.И. Научная мысль как планетное явление / В.И. Вернадский; отв. ред. А.Л. Яншин. - М., 1991. - 271 с.

8. Войтович Р.В. Вплив глобалізації на систему державного управління (теоретико-методологічний аналіз) : монографія / Р.В. Войтович. ? К. : Вид-во НАДУ, 2007. ? 680 с.

9. Гошко Т.Д. Нариси з історії магдебурзького права в Україні (XVI - початок XVII ст.) / Т.Д. Гошко. - Л. : Афіша, 2002. - 255 с.

10. Григорьев В.А. Эволюция местного самоуправления. Отечественная и зарубежная практика : монографія / В.А. Григорьев К. : Истина, 2005. - 424 с.

11. Децентралізація та ефективне місцеве самоврядування : навчальний посібник для посадовців місцевих та регіональних органів влади та фахівців з розвитку місцевого самоврядування. - К. : ПРООН/ МПВСР. - 2007. - 269 с.

12. Довбенко М. Теорія суспільного вибору / М. Довбенко // Економіка України. - 2003. - № 10. - С. 83-86.

13. Європейська хартія місцевого самоврядування 1985 року. - Рада Європи, 1990. - 16 с.

14. Журавський В.С., Серьогін В.О., Ярмиш Н.О. Державне будівництво та місцеве самоврядування в Україні: Підручник. -К.: Ін Юре, 2003.

15. Загальна декларація прав людини // Хрестоматія з правознавства : Навч. посіб / Уклад. Л.О. Лоха, О.Д. Наровлянський. - К. : Юринком Інтер, 2003. - 736 с.

16. Институты самоуправления :историко-правовое исследование / В. Графский, Н. Ефремова, В. Карпец. - М. :Наука, 1995. - 301 с.

17. Капсамун І. Не можна купити… орієнтацію [Андрій Єрмолаєв: «Наш північний сусід та інші країни євразійського регіону не стали для України та українців цивілізаційним взірцем»] / І. Капсамун // День. - 2011. - № 104-105 [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://www.day.kiev. ua/211240.