Социальные аспекты реформирования муниципального управления: зарубежный и российский опыт

2. Зарубежный опыт и российская практика реформирования муниципального управления. Социальный аспект

2.1 Российская практика реформирования муниципального управления

Фундаментальной предпосылкой местного самоуправления, выступает то, что общественная составляющая содержания состоит в обеспечении жизнедеятельности этой организации местного самоуправления совместным ведением общих дел.

Эта реформа была подготовлена во многом либеральными преобразованиями 90-х годов прошлого века, которые основывались на идеях тотального разгосударствления, минимизации роли государства в управлении общественными процессами на всех уровнях. Именно на этой основе родилась революционная для России, жившей десятилетиями в координатах единой иерархической сверху донизу системы, конституционная формула о том, что местное самоуправление не входит в систему государственной власти, и в соответствии с ней местное самоуправление получило организационную, имущественную и финансовую самостоятельность. Предполагалось, что раз институт местного самоуправления так приближен к гражданам, к населению, то нет необходимости регулировать это централизованно. И на самом деле, первая законодательная модель регулирования, которая была предложена на базе новой Конституции, исходила из возможности рамочного регулирования, было оставлено очень широкое поле для законодательного законотворчества в субъектах Российской Федерации.

В результате во многих субъектах стали формироваться вертикали власти и, соответственно, нарушаться конституционные гарантии самостоятельности местного самоуправления. К тому же прибавились другие крупные проблемы. Это и известная всем проблема финансирования, и то, что значительное число местных вопросов не могло решаться без поддержки со стороны субъектов Российской Федерации. Это и проблема собственности - в частности, избыточной с одной стороны собственности, а с другой - отсутствие в местных бюджетах достаточных средств для воспроизводства собственности, чтобы иметь необходимую базу для предоставления традиционных услуг местному населению. Тогда отсутствовало четкое разграничение полномочий органами местного самоуправления различных муниципальных образований и было дублирование полномочий муниципалитетов и полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации. Это в результате привело к тому, что местное самоуправление оказалось неспособным выполнять свою основную функциональную роль, а это значит служить особой формой народовластия, способствовать оптимизации социального управления и обеспечивать населению необходимый объем социальных услуг.

Муниципальная реформа 2003 года, которая началась с принятием Федерального закона "Об общем принципе организации местного самоуправления" № 131- ФЗ, была призвана снять эти проблемы на основе формирования полноценного правового и экономического обеспечения сферы ответственности местного самоуправления. Выделим основные направления и этапы проходящей муниципальной реформы:

1. Переход к двухуровневой территориальной организации местного самоуправления;

2. Определение структуры органов местного самоуправления. Проведение муниципальных выборов;

3.Перераспределение собственности в соответствии с изменением компетенции;

4.Реформирование муниципальных финансов.

Муниципальная реформа охватила все стороны местного самоуправления. Была упразднена модель рамочного федерального регулирования, то есть была сокращена доля регионального регулирования, и тем самым был повышен уровень гарантий местного самоуправления. Главный вектор изменения территориальных основ приблизил местное самоуправление к населению. В частности, была предусмотрена необходимость создания поселений, муниципальных районов, городских округов и, в отличие от прежнего, местное самоуправление стало развиваться не только в городских центрах и поселках, но и на сельских территориях Моржаева И.Г., Богиснкая Е.В. Муниципальное управление: Учебник.-М., 2006. .

Произошла концентрация функций местного самоуправления на удовлетворении важнейших потребностей населения, прежде всего, конечно, в области оказания социальных услуг, которые обеспечиваются за счет бюджетных средств. Была проведена очень четкая грань между вопросами местного значения и передаваемыми отдельными государственными полномочиями и, соответственно, источниками их финансирования. Конкретизированы экономические, включая финансово-бюджетные, основы местного самоуправления.

Специального внимания требует функциональное содержание местного самоуправления. И экономические, и правовые аспекты муниципальной реформы связаны с уточнением компетенции органов местного самоуправления различных видов муниципальных образований: с порядком регулирования, финансирования и т.д. Муниципальные образования соответствуют с действующей законодательной формулой, - каждый решает свой круг вопросов местного значения. Причем, здесь используется принцип субсидиарности - то, к чему стремились с самого начала реформ.

То есть, к ведению муниципальных образований теперь отнесены те вопросы, которые на данном уровне решаются наиболее эффективно и с оптимальным результатом, и с учетом реальных условий (а предыдущий опыт реформ показал, что это нужно учитывать), некоторые вопросы местного значения переданы органам субъектов Российской Федерации. Например, вопросы социальной поддержки и занятости населения, культурного содержания общественной жизни.

Решение проблем, которые напрямую связаны с вопросами местного значения, до сих пор непосредственно решаются на федеральном уровне. Всем известно, что сейчас очень успешно продвигается ряд национальных проектов, но сложившаяся схема их продвижения не позволяет развить потенциал местной власти, и во многом речь идет о решении тех вопросов, за которые они отвечают, - это жилищно-коммунальная сфера, здравоохранение, образование и т.д. Однако федеральные и региональные власти возлагают на органы местного самоуправления такое число государственных полномочий (а в Конституции говорится об отдельных государственных полномочиях), которое позволяет говорить об их избыточности. Они часто имеют косвенное отношение к обеспечению условий жизни местного населения, а поскольку их так много, то они, по сути дела, передают на второй план их осуществление.

Динамичное развитие России, конечно, сохраняет остроту вопроса соотношения централизации и децентрализации в управлении государством, особенно в социальной сфере. Решение данных проблем на основе научных критериев позволит обоснованно распределять ресурсы и разграничивать полномочия между государственными и муниципальными органами.

Финансирование социальных программ осуществляется не только за счет государственных средств, но и за счет местных бюджетов, средств предприятий, организаций, населения. Так в г. Краснодаре на реализацию мероприятий в рамках ряда проектов на муниципальном уровне используются только финансовые ресурсы города. Однако если обратить внимание на реализацию в г. Краснодаре национального проекта, то можно наблюдать, что помимо федерального финансирования, на муниципальном уровне использовались средства спонсоров, а также безвозмездная работа волонтеров. Результаты осуществляемой на сегодняшний день социальной политики РФ, очень противоречивы, на лицо значительные сдвиги в выплатах населению, но, тем не менее, уровень бедности в стране говорит о малой ее эффективности.

Итак, в ходе реформы местного самоуправления в России в целом сформирована двухуровневая модель местного самоуправления с поселенческим уровнем, наиболее приближенным к населению; разграничены вопросы ведения и бюджетных поступлений между разными уровнями власти; установлены правила передачи органам местного самоуправления государственных полномочий; созданы механизмы более полного включения населения в принятие решений на местном уровне. Кроме того, впервые законом урегулированы разные формы межмуниципального сотрудничества. В том числе предусмотрено создание в субъектах Российской Федерации советов муниципальных образований, позднее образовавших Единое общероссийское объединение муниципальных образований (Объединенный конгресс муниципальных образований, ОКМО).

Таким образом, формирующаяся модель местного самоуправления в современной России имеют противоречивые тенденции. Во-первых, реформы местного самоуправления чаще всего инициируются «сверху» государственной властью, при этом не учитывается в должной мере региональная (экологическая, национальная, религиозная, территориальная) специфика регионов. Во-вторых, цель, смысл и конечный результат, проводимых властью реформ -- не всегда понятный населению, что не только не способствует развитию инициативы «снизу», а, наоборот, порой вызывает негативную реакцию и протест со стороны населения. Данная ситуация ограничивает возможности формирования и эффективного развития нормальных отношений системы местного самоуправления.

2.2 Опыт реформирования муниципального управления за рубежом и его использование в России

Европейская модель социальной политики и социальной защиты вплоть до наших дней, базируется на теории «государства всеобщего благосостояния». В ее основе лежит концепция «естественных прав» человека. Социальное законодательство европейских стран отличается от американского более высокой степенью участия государства в определении направлений, планирования, финансирования и проведение в жизнь социальной политики.

При этом следует подчеркнуть значительную роль в предоставлении социальных услуг органами муниципального управления и, наконец, большой охват населения различными социальными услугами.

Первичной ячейкой местного самоуправления в зарубежных странах выступают, как правило, городские и сельские коммуны, которые могут именоваться по-разному (в Дании, например, это муниципалитеты), а также значительно отличаться друг от друга размерами территории, численностью населения. В некоторых странах создаются небольшие самоуправляющиеся территориальные ячейки, которые не имеют статуса муниципалитетов. Например, в Испании насчитывается более 3670 местных общин, размер которых меньше размера коммуны. Инициатива их создания исходит от заинтересованного населения или от муниципалитета, мнение которого в любом случае должно быть принято во внимание.

Повсеместным для послевоенной Европы было укрупнение муниципальных образований, введение в ряде стран ограничений по размеру муниципалитетов.

Опыт укрупнения был и позитивным, и негативным. Попытки «командного слияния» муниципалитетов заканчивались неудачей даже в таких высокоцентрализованных странах, как Франция. Напротив, успех достигался при объединении муниципалитетов на добровольной основе. Даже если новые границы образований проводились «сверху», это делалось на основе длительного опыта межмуниципальной кооперации и дорогостоящих исследований, обеспечивших всесторонний учет хозяйственных, исторических и культурных связей муниципалитетов.

Примерами могут служить Швеция и Дания. В Швеции сотрудничающие муниципалитеты объединились вокруг городов на основе освоения межселенных территорий. Окончательное муниципальное деление закрепило сложившуюся систему блоков.

В Дании для определения границ округов было проведено исследование, которое представило сложившиеся торговые зоны (44 зоны), зоны концентрации трудовых ресурсов (123 «центра притяжения») и многие другие сферы взаимовлияния, вплоть до границ продажи и доставки местных газет, и дало полную картину взаимозависимостей. Был проведен детальный учет «эффекта масштаба» для оказания разных типов общественных услуг, который показал, например, что дома для престарелых требуют населения в 3500-5000 чел, а система помощи на дому - населения в 4000-5000 чел. Законом были утверждены принципы изменения муниципального, деления (округа охватывают сельские муниципалитеты и города; один город - один муниципалитет, что подразумевало обеспеченность города территорией для промышленного и другого развития). Руководствуясь этими принципами и используя результаты детальных исследований, датская Комиссия по реформе местного самоуправления разработала предложения о создании округов, которые были направлены для обсуждения в муниципалитеты и утверждены центральной властью только после согласования с теми, кому предстояло объединиться.

В Финляндии 20 лет назад была предпринята попытка серьезно уменьшить число муниципалитетов «сверху» с государственного уровня, разработан план, как это было сделано в Швеции и Дании. Однако в результате политических дебатов по территориальной реформе победил принцип добровольности объединения.

Параллельно была создана системы государственных субсидий для исполнения государственных полномочий - предоставления услуг в области школьного образования, ухода за детьми и т.п. Государство поощряет объединение муниципалитетов через предоставление дополнительных субсидий, то есть реформа проходит не административным путем, а стимулируется экономически. Анализируя уроки объединения Германии, немецкие специалисты выявили ряд ошибок, которые могут послужить уроком для России:

- во-первых, система местного самоуправления, как правило, затрагивает широкие слои общества, поэтому ее реформирование не должно быть таким резким и кардинальным, как это имело место при переходе «новых» федеральных земель к западногерманской системе;

- во-вторых, именно при реформировании системы организации местных властей следует большее внимание уделять имеющемуся положительному опыту, который должен быть положен в основу новой системы. Например, в бывшей ГДР успехи в социальной сфере были достигнуты во многом благодаря деятельности местных властей, но это не было учтено при объединении;

- в-третьих, для осуществления на практике реформирования муниципального управления необходима достаточно многочисленная прослойка квалифицированных специалистов в области коммунального права, управления и финансов. Их нехватка наряду с отсутствием отработанного механизма коммунального управления не может быть компенсирована даже за счет таких огромных финансовых вливаний, какие были сделаны в «новые» земли после объединения.

Что касается европейского опыта укрупнения муниципалитетов на добровольное основе, то в России применять его рекомендуется для небольших муниципальных образований, занимающихся преимущественно сельским хозяйством, т.к. данные образования зачастую не столь густо заселены, а объединение хозяйственной деятельности способствовало бы более эффективному решению социально-экономических задач. При этом стоит учитывать опыт Дании по части детального анализа потребностей муниципалитетов, однако, этот метод является довольно затратным и его использование стоит производить частично по самым основным направлениям. Опыт Финляндии по части экономического стимулирования преобразований путем дополнительных субсидий не слишком эффективен в условиях российской коррупции, когда зачастую данные в отчетах могут не совпадать с реальным положением дел. Особенно показателен анализ ошибок Германии, особенно остро стоит вопрос по третьему пункту. Квалифицированные кадры составляют основу любых преобразований, они должны уметь строить долгосрочные прогнозы и предвидеть социально-экономические последствия.

Таким образом, опыт зарубежных стран показывает, что преобразования муниципального управления необходимо проводить постепенно, учитывая сложную структуру социальных потребностей. Необходимо подготовить высококвалифицированных специалистов в области различных направлений социального обеспечения. Также необходимо вводить системы поощрения инициативных проектов, направленных на решение социальных проблем муниципальных образований и более широко использовать систему публичных слушаний.

Заключение

В заключение проведенного исследования можно сделать следующие выводы:

Социальная функция является главной, определяющей для муниципального управления среди всех остальных. Целью социальной политики является последовательное повышение уровня жизни населения и снижение социального неравенства, обеспечение всеобщей доступности основных социальных благ и, прежде всего, качественного образования, медицинского и социального обслуживания.

Под социальной политикой в узком смысле при анализе управления социальным развитием муниципального образования понимается деятельность субъектов управления различного уровня, направленная на управление социальным развитием муниципального образования, на обеспечение материальных и культурных потребностей его членов и на регулирование процессов социальной дифференциации.

Местная социальная политика, как неотъемлемый компонент системы управления социальной сферой муниципальных образований, в процессе своей разработки и реализации должна исходить из совокупности основополагающих методологических принципов, присущих любой научно обоснованной системе управления.

Под социальной сферой понимается социально-культурный комплекс муниципального образования. Входящие в социально-культурный комплекс социальной сферы отрасли образования, здравоохранения, культуры, занятости, социальной поддержки объединены общей целью, содержанием и тенденциями развития.

Особенностью сферы социального регулирования является преобладание в ней учреждений, финансируемых за счет средств местного бюджета. Специфика муниципального управления в социальной сфере состоит в сочетании двух видов воздействия: административного (государственного) и самоорганизации (самоуправления) - и достижении целостности этих видов.

Муниципальное управление в социальной сфере - это управление на местном уровне, объектом воздействия которого является целостное развитие местного сообщества соответствующего муниципального образования, обеспечивающее создание благоприятных условий жизнедеятельности населения.

Опыт зарубежных стран показывает, что преобразования муниципального управления необходимо проводить постепенно, учитывая сложную структуру социальных потребностей. Необходимо подготовить высококвалифицированных специалистов в области различных направлений социального обеспечения. Также необходимо вводить системы поощрения инициативных проектов, направленных на решение социальных проблем муниципальных образований и более широко использовать систему публичных слушаний.

Так же хотелось отметить, один важный момент, что, быть может, со временем, грамотно используя накопленный в других странах опыт, соотнося его с реалиями нашей страны, в России будет выстроена система муниципального управления, способная эффективно работать на благо граждан.

Список литературы

1. Конституция РФ. М. Норма. 2011 г.

2.http://www.gks.ru/ -- Федеральная служба статистики

3. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 06.12.2011, с изм. от 07.12.2011) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп., вступающими в силу с 05.01.2012)

4.Европейская хартия о местном самоуправлении. Материалы серии Европейских договоров № 122. Страсбург, Совет Европы, Отдел изданий и документов., 1990 г.

5. Васильев А.А. Муниципальное управление: Курс лекций. Изд. 4-е, испр. и доп. - Н. Новгород:, Издатель: Гладкова О.В., 2004. 454 с.

6. Вобленко С.Ф. Основы местного самоуправления: Учебное пособие, Обнинск, 2006.

7. Моржаева И.Г., Богиснкая Е.В. Муниципальное управление: Учебник.-М., 2006.

8. Государственное и муниципальное управление: Учебное пособие, Москва, «Дашков и К» 2012г.

9. История государства и права зарубежных стран: Учебник для ВУЗОВ; издание 2, Норма-М; Москва 2011г.

Размещено на Allbest.ru