Единство системы исполнительной власти в Российской Федерации

Действительно, Президент РФ обладает весьма обширными полномочиями, и конституционная модель этого института соответствует модели сильного Президента, принятой во многих странах мира. Однако обе точки зрения, ставящие Президента вне обозначенных в Конституции РФ властей, противоречит закрепленному принципу разделения властей. Более корректной представляется третья точка зрения, согласно которой Президент РФ, формально являясь главой государства, входит в то же время в систему исполнительной власти (Коренев А.П., Овсянко Д.М.) и его можно рассматривать как главу исполнительной власти (Баглай М.В.). В соответствии с этой точкой зрения, Конституция определяет статус федерального Президента как "фактического главы исполнительной власти" (А.П. Агапов).

Президент РФ осуществляет руководство государственной администрацией как через правительство, так и непосредственно. В области исполнительной власти он наделен широкими полномочиями, которые распространяются на всю сферу государственного управления. В соответствии с Конституцией (ст.ст. 80-90) и федеральными законами он определяет внутреннюю и внешнюю политику страны, создает органы исполнительной власти, определяет содержание и важнейшие направления деятельности ее системы. Президент назначает (с согласия Государственной думы) и смещает Председателя Правительства, единолично назначает и смещает всех членов Правительства. Он может председательствовать на заседаниях Правительства, которое только ему подотчетно и подконтрольно. Президент вправе отменять акты Правительства РФ. Председатель Правительства обязан систематически информировать Президента о работе Правительства. Президент напрямую руководит целым рядом ведомств государственной администрации: более чем 1/4 часть федеральных органов исполнительной власти (16 из 58) находится в непосредственном подчинении Президенту РФ

Таким образом, даже этот не полный перечень полномочий Президента в сфере исполнительной власти дает основания считать главой исполнительной власти РФ именно Президента РФ, а не Председателя Правительства или Правительство РФ в целом. Указания Президента по всем вопросам государственного управления обязательны для Правительства. Самостоятельность и независимость Правительства РФ в руководстве государственной администрацией допустима лишь в тех пределах и до тех пор, пока его курс отвечает программным установкам Президента и определяемым им направлениям внутренней и внешней политики.

Наличие широких полномочий Президента РФ в сфере исполнительной власти не означает, что Правительство РФ обезличено. В пределах своей компетенции, определенной Конституцией РФ и федеральными законами, оно также осуществляет руководство системой исполнительной власти, самостоятельно решает отнесенные к его ведению вопросы и несет полную ответственность за свои действия. Статья 110 Конституции устанавливает, что исполнительную власть РФ осуществляет Правительство РФ, а ст. 1 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" 1997 г . определяет его как коллегиальный орган, возглавляющий единую систему исполнительной власти в РФ. Федеральные органы исполнительной власти находятся в ведении Правительства РФ, за исключением случаев обеспечения конституционных полномочий Президента РФ либо подведомственности Президенту в соответствии с законодательными актами Российской Федерации.

Правительство осуществляет руководство министерствами и ведомствами действующими, прежде всего, в экономической и социально-культурной сферах. Оно полностью отвечает за формирование, реализацию и результаты деятельности исполнительной власти в этих сферах. В то же время Президент непосредственно руководит государственной администрацией, осуществляющей управление в таких сферах, как оборона, безопасность, внутренние дела, иностранные дела, предотвращение чрезвычайных ситуаций и ликвидация последствий стихийных бедствий. Правительство вправе лишь координировать деятельность этих органов. Истоки такого разграничения руководящих полномочий Президента и Правительства заложены в ст.ст. 80, 83, 86, 87, 88 Конституции РФ и закреплены ст. 32 закона "О Правительстве Российской Федерации" 1997 г . Таким образом, в России, как и во многих других полупрезидентских республиках, существует дуализм (двойственность) в руководстве исполнительной властью, которое осуществляют как Президент, так и Правительство. Этот дуализм проявляется также в порядке назначения должностных лиц федеральных исполнительных органов. Правительство РФ назначает на должность и освобождает от должности всех должностных лиц государственной администрации, назначение которых остается за пределами полномочий Президента. К ним относятся заместители федеральных министров, руководители федеральных органов исполнительной власти, не являющиеся министрами, их заместители, руководители органов и организаций при Правительстве РФ, члены коллегий федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти.

Государственная администрация на федеральном уровне представлена системой федеральных органов исполнительной власти. Эта система включает совокупность государственных институтов различных организационно-правовых форм, виды которых определены Указом Президента РФ "О системе федеральных органов исполнительной власти" от 14 августа 1996 г. № 1176. Содержание этой системы раскрывается через конкретную структуру ее организационных элементов, т.е. через конкретный перечень органов исполнительной власти различных организационно-правовых форм, действующих в определенный период времени. Эта структура может меняться в зависимости от изменения целей и приоритетов социально-экономического развития, государственной политики в отношении отдельных отраслей управления. Она определяется указами Президента РФ о структуре федеральных органов исполнительной власти. Такие указы издавались в 1996, 1997, 1998 и 2000 гг. и касались упразднения и реорганизации отдельных министерств и ведомств и образования новой структуры федеральных органов исполнительной власти ⁵.

Органы федеральной государственной администрации, образующие ее конкретную структуру, создаются только с таким наименованием и статусом, которые предусмотрены Указом Президента РФ от 14 августа 1996 г. № 1176. В соответствии с этим Указом на федеральном уровне действуют органы исполнительной власти таких организационно-правовых форм, как министерства РФ, государственные комитеты, федеральные комиссии, федеральные службы, российские агентства, федеральные надзоры.

Министерство РФ - это федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в установленной сфере деятельности, а также координирующий в случаях, установленных законодательством, деятельность иных федеральных органов исполнительной власти в этой сфере. Министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ министр (федеральный министр).

Государственный комитет РФ, федеральная комиссия РФ - федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к их ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности. Возглавляют госкомитеты и федеральные комиссии РФ председатели, назначаемые и освобождаемые от должности Правительством РФ.

Федеральная служба России, российское агентство, федеральный надзор России - федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие) функции в установленных сферах ведения. Федеральную службу России возглавляет руководитель (директор), российское агентство - генеральный директор, федеральный надзор - начальник. Руководителей всех этих органов назначает и освобождает от должности Правительство РФ, за исключением руководителей органов, подведомственных Президенту РФ.

Территориальные органы министерств и ведомств РФ. Исполнительная власть РФ реализуется не только через центральные органы государственной администрации, но и через их территориальные структуры в тех случаях, когда эти органы образуют такие структуры. Территориальные органы созданы госкомитетом, Минобороны, Минюстом, Министерством иностранных дел, Госатомнадзором и многими другими федеральными органами. Территориальные структурные подразделения федеральных органов исполнительной власти образуют территориальный уровень системы исполнительной власти РФ. Эти территориальные органы именуются, как правило, главными управлениями или управлениями. Они возглавляются начальником, который назначается и освобождается от должности, руководителем соответствующего федерального органа исполнительной власти по согласованию с главой исполнительной власти соответствующего субъекта РФ. В своей деятельности они руководствуются Конституцией РФ, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ и правовыми актами управления соответствующего федерального органа исполнительной власти. Порядок создания и деятельности территориальных органов, размер ассигнований на их содержание устанавливает Правительство РФ. Главы исполнительной власти субъектов РФ вправе вносить предложения по вопросам деятельности этих органов на рассмотрение Президента РФ и Правительства РФ.

Территориальные органы создаются в сфере исключительного ведения Федерации и подчиняются только по вертикали своим ведомственным центральным органам.

Рис.3. Система федеральных органов исполнительной власти

В единую систему исполнительной власти РФ наряду с федеральными органами исполнительной власти входят органы исполнительной власти субъектов РФ в пределах ведения РФ и полномочий Федерации по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов. В этих пределах органы исполнительной власти субъектов РФ образуют самостоятельный горизонтальный уровень системы исполнительной власти РФ. Принцип единства этой системы предполагает, что в нее входят высшие должностные лица - главы исполнительной власти субъектов РФ. Это означает, что их отношения с руководящими органами федеральной исполнительной власти включают элементы организационной подчиненности. Они подчиняются федеральному Президенту и федеральному Правительству по предметам ведения РФ и совместного ведения Федерации и ее субъектов.

В соответствии с Законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации" 1999 г. (в ред. 2000 г.) Президент РФ вправе отрешать от должности высшее должностное лицо (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Федерации. Президент и Правительство Федерации вправе контролировать осуществление полномочий в сфере исключительного ведения РФ, совместного ведения Федерации и ее субъектов, равно как и полномочий, делегированных субъектам РФ федеральными органами исполнительной власти. Правительство РФ по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов координирует деятельность глав исполнительной власти, правительств республик и администраций иных субъектов Федерации. Цель этой координационной деятельности - обеспечение единой государственной политики в тех отраслях и сферах, где это предусмотрено Конституцией РФ. В то же время главы исполнительной власти субъектов РФ действуют самостоятельно в пределах компетенции и федеральные органы не вправе вмешиваться в их оперативную деятельность, осуществляемую в пределах полномочий. Главы исполнительной власти субъектов РФ осуществляют руководство органами отраслевой и межотраслевой компетенции, создаваемыми на уровне субъектов Федерации (министерства, государственные комитеты, комитеты, управления, департаменты и т.д.). Главы этих ведомств и другие должностные лица назначаются и освобождаются от должности главой исполнительной власти субъектов Федерации. Исключение составляют органы, ведающие вопросами совместной компетенции РФ и ее субъектов. Их руководители назначаются соответствующим федеральным министром по согласованию с главой исполнительной власти субъекта РФ. Эти "совместные" ведомства имеют двойное подчинение: по вертикали (функциональное подчинение) - центральному органу федеральной исполнительной власти, который осуществляет общее методическое руководство, а по горизонтали (линейное подчинение) - главе исполнительной власти субъекта РФ. По предметам исключительного ведения субъекта Федерации ими создаются органы исполнительной власти специальной компетенции, которые подчиняются исключительно главе исполнительной власти субъекта Федерации и не входят в систему исполнительной власти Российской Федерации.

Таким образом, в субъектах РФ система органов исполнительной власти как бы раздваивается. Часть из них относится к общероссийской вертикали и к системе органов субъектов Федерации, другая часть органов исполнительной власти субъектов РФ структурно выводится за рамки единой исполнительной власти России, реализуемой коллегиальным органом - Правительством Российской Федерации.

3.2 Актуальные вопросы сущности государственно-административного управления

Конституция РФ, исходя из принципа федерального устройства России, определила основные подходы к организации органов исполнительной власти в субъектах Федерации. Согласно ч. 2 ст. 11 и ч. 1 ст. 77 Конституции субъекты Федерации самостоятельно устанавливают систему органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя и общими началами, их организации, установленными федеральным законодательством. Эти начала в виде общих принципов сформулированы в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации" от 6 октября 1999 г. К их числу относятся:

государственная и территориальная целостность РФ;

верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей ее территории;

единство системы государственной власти;

разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;

разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов;

самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий;

самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.

Конституция РФ и Закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" закрепляют основополагающие начала построения систем государственной власти субъектов Федерации, гарантируя их определенное единообразие. Однако они позволяют учитывать специфику субъектов Федерации и тем самым сочетать единство и разнообразие в организации их законодательных и исполнительных органов.

Полномочия субъектов Федерации по организации собственной системы органов исполнительной власти конкретизируются в их конституциях и уставах. Содержание этих полномочий составляют:

право разрабатывать и принимать соответствующие акты, являющиеся правовой основой системы органов исполнительной власти субъектов Федерации;

право самостоятельно избирать организационно-правовые формы органов исполнительной власти, устанавливать их структуру, распределять функции и компетенцию между различными видами органов;

право проводить мероприятия по образованию органов исполнительной власти (выборы, формирование, назначение и т.п.);

право осуществлять политико-правовое, организационное и ресурсное обеспечение деятельности такой системы органов исполнительной власти.

Системы органов исполнительной власти субъектов Федерации в пределах ведения РФ и совместного ведения РФ и ее субъектов входят в единую систему органов исполнительной власти в Российской Федерации. Принцип единства исполнительной власти в РФ не исключает разнообразия в устройстве органов исполнительной власти в субъектах Федерации. Это разнообразие обусловлено не только историческими, национальными, культурными и иными традициями, но и, прежде всего, конституционно-правовыми различиями в положении таких субъектов.

В организации исполнительной власти республик - субъектов Федерации отражаются специфические черты их конституционного положения и особенностей развития. Основными элементами их системы на уровне органов общей компетенции являются чаще всего единоличный орган - глава исполнительной власти (Президент, председатель Правительства, глава республики) и коллегиальный орган - Правительство. На уровне органов государственной администрации специальной компетенции (отраслевых и межотраслевых) наиболее распространенными организационно-правовыми формами являются министерства, государственные комитеты, комитеты, главные управления.

Наиболее типичными моделями, характеризующими организацию исполнительной власти в республиках - субъектах Федерации являются:

Система органов исполнительной власти возглавляется Президентом, который одновременно является главой исполнительной власти и председателем Правительства (Республика Бурятия и Республика Тува). Правительство формируется Президентом, который руководит его деятельностью.

Система органов исполнительной власти, в которой Президент является по конституционному акту главой государства, высшим должностным лицом и главой исполнительной власти. Создание высшего органа исполнительной власти общей компетенции не предусмотрено. Президент наделен полномочиями для организации и осуществления централизованного оперативного руководства отраслевыми и функциональными органами исполнительной власти (Республика Калмыкия). Это - модель президентской республики.

Система органов исполнительной власти, которая в определенной мере копирует модель, характерную для федерального уровня, Президент выведен за пределы традиционной концепции разделения властей, которая, тем не менее, находит закрепление в Конституциях республик в качестве одной из основ конституционного строя. Президент является главой государства, назначает Председателя Правительства с согласия представительного органа, а Правительство формируется Президентом по представлению его Председателя (Республика Татарстан, Республика Башкортостан, Республика Ингушетия).

Система органов исполнительной власти, в которой Президент является главой государства и главой исполнительной власти. Председатель Правительства назначается и освобождается от должности Президентом с согласия представительного органа, а по его предложению Президент назначает и освобождает членов Правительства (Кабардино-Балкарская Республика, Республика Северная Осетия - Алания). Конституция Чувашской Республики 2000 г. допускает, что Президент вправе совмещать свой пост с должностью Председателя Комитета министров и тогда согласия законодательного органа на его назначение не требуется.

Система органов исполнительной власти, характеризующаяся отсутствием института Президента (Республика Хакасия). В Рамках этой системы можно выделить три основные модели:

Главой исполнительной власти и высшим должностным лицом республики является Председатель Правительства, избираемый всем населением. Он представляет на утверждение законодательного органа структуру исполнительной власти республики, назначает и освобождает от должности министров (за исключением трех) и определяет порядок деятельности Правительства (Республика Карелия).

Правительство формируется представительным органом и является высшим органом исполнительной власти (Республика Мордовия, Удмуртская Республика).

Исполнительную власть непосредственно возглавляет коллегиальный орган, который формирует Правительство республики. Председатель Правительства входит в состав коллегиального органа в качестве заместителя его председателя (Государственный совет и Правительство Республики Дагестан).

Организация исполнительной власти в краях, областях, городах федерального значения, автономной области, автономных округах менее разнообразна, чем в республиках. Исполнительная власть в этих субъектах реализуется администрацией (Правительством), руководство которой осуществляет на принципах единоначалия ее Глава (губернатор, глава администрации, мэр). Глава администрации - это высшее выборное административное должностное лицо, осуществляющее функции и полномочия главы исполнительной власти в системе исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации. Его взаимоотношение с администрацией (правительством) субъекта РФ могут быть представлены тремя основными моделями:

Глава администрации (губернатор) непосредственно осуществляет исполнительную власть, руководя прямо подчиненными ему отраслевыми и функциональными подразделениями администрации (Тюменская область, Сахалинская область, Ямало-Ненецкий автономный округ и др.);

Глава администрации (губернатор) осуществляет исполнительную власть через формируемый им самостоятельный орган общей компетенции - правительство или администрацию субъекта Федерации. Этот орган может возглавляться должностным лицом, назначаемым губернатором (председатель Правительства, первый заместитель главы администрации, вице-губернатор) - Московская, Мурманская, Тульская, Ярославская области, Ханты-Мансийский автономный округ и др.

Глава администрации (губернатор) непосредственно возглавляет орган общей компетенции - Правительство или администрацию субъекта Федерации (Краснодарский, Ставропольский края, Липецкая, Саратовская области и др.). При этом Правительство и отраслевые органы исполнительной власти формируются губернатором, а контрольные функции законодательной власти существенно ограничены.

Глава исполнительной власти (губернатор, глава администрации) по предметам ведения РФ и совместного ведения РФ и ее субъектов подчиняется Президенту РФ и Правительству РФ. В его компетенцию входит:

определение в соответствии с Уставом субъекта РФ внутренней политики по вопросам исключительных полномочий субъекта Федерации;

представительство интересов субъекта Федерации в Правительстве РФ, федеральных органах исполнительной власти и в отношениях с другими субъектами РФ;

разработка и представление на утверждение законодательного органа субъекта Федерации бюджета, обеспечение его исполнения;

согласование решений об образовании, реорганизации и ликвидации территориальных органов федеральных министров и ведомств, назначении их руководителей;

утверждение структуры органов исполнительной власти субъекта Федерации, назначение и освобождение от должности руководителей отраслевых и территориальных органов субъектов Федерации и др.

В систему органов государственной администрации субъектов РФ, руководимую главой исполнительной власти (Президентом республики, председателем Правительства, главой администрации, губернатором) могут входить:

органы исполнительной власти общей компетенции - Правительство или Администрация (за исключением некоторых субъектов Федерации). Заместители главы Правительства или администрации являются, как правило, руководителями ключевых ведомств субъекта Федерации либо курируют деятельность нескольких ведомств. В состав Правительства могут входить Президент республики (Республика Коми) либо губернатор и вице-губернатор (Вологодская область);

государственная администрация субъекта Федерации, включающая органы исполнительной власти специальной компетенции: в республиках и ряде краев и областей - министерства, государственные комитеты, комитеты, департаменты и т.д. В иных субъектах - комитеты, департаменты, управления, отделы. Они могут быть двух видов:

органы совместного подчинения, входящие в систему федеральной государственной администрации и одновременно подчиняющиеся главе исполнительной власти субъекта Федерации (органы внутренних дел, финансов, управления государственным имуществом, социальной защиты населения);

органы государственной администрации субъекта Федерации, строящие свои отношения с федеральными органами исполнительной власти на основе методических рекомендаций и соглашений (органы образования, здравоохранения, культуры и т.д.);

территориальные органы исполнительной власти субъекта Федерации общей или специальной компетенции. Территориальные органы общей компетенции (префекты, управляющие и т.д.) осуществляют исполнительную власть на территории округов (префектур), объединяющих несколько административно-территориальных единиц (районов в городе, районов и городов). Главы округов (префектур) по должности входят в состав правительства субъекта Федерации (Москва, Ленинградская область). Деконцентрация исполнительной власти субъекта Федерации имеет свои особенности в Свердловской области, где администрация управленческих округов имеет статус территориальных межотраслевых органов государственной власти и координирует на своей территории деятельность ведомств субъекта Федерации. Все эти органы создаются не как органы административно-территориальных единиц, а как органы субъекта РФ на местах. К органам специальной компетенции относятся территориальные органы в городах и районах, представляющие отраслевые и межотраслевые ведомства субъекта РФ (Краснодарский край и др.);

местные государственные органы субъектов Федерации общей компетенции в первичных административно-территориальных единицах, в тех, на которые непосредственно делится территория субъекта (Башкортостан, Татарстан, Удмуртия и др.). В этих случаях главы местной государственной администрации либо назначаются Президентом, губернатором, либо избираются непосредственно населением. В соответствии с Законом "О местных органах государственной власти" 1994 г. Республики Саха (Якутия) главы местных администраций улуса, (района) и городов республиканского подчинения подлежат утверждению Президентом республики. Президент республики вправе отрешать глав местных органов исполнительной власти от должности и привлекать к административной ответственности.

Таким образом, наличие единой вертикали исполнительной власти в РФ не исключает разнообразие вариантов организации исполнительной власти в субъектах Федерации. Они отражают специфику деятельности государственной администрации субъектов РФ и по своему разнообразию превосходят варианты организаций других органов государственной власти в этих субъектах. Это многообразие нередко приводит к ряду несоответствий конституционному принципу разделения властей.

В связи с вступлением в силу Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации" 1999 г. происходит определенная унификация органов исполнительной власти во всех субъектах РФ. Нормы этого Закона содержат требования о том, чтобы в каждом субъекте РФ была установлена система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти, возглавляемым руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации. Одновременно Конституциями (уставами) субъектов РФ может устанавливаться должность высшего должностного лица, являющегося руководителем высшего органа исполнительной власти. Наименование такой должности и высшего исполнительного органа государственной власти определяется Конституциями (уставами) субъектов РФ.

Высшее должностное лицо (руководители высшего исполнительного органа) субъекта РФ избирается гражданами, проживающими на территории данного субъекта РФ либо в особо оговариваемых случаях специально созываемым собранием представителей. Оно избирается на срок не более пяти лет и не может избираться на эту должность более двух сроков подряд. Оно не может быть одновременно депутатом законодательного органа государственной власти субъекта РФ, но может участвовать в его работе с правом совещательного голоса, требовать созыва его внеочередного заседания. Законодательный орган вправе выразить недоверие высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Федерации, которое влечет его отставку. В полномочия высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) входит формирование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ в соответствии с законодательством субъекта Федерации. В случае приостановления Президентом РФ действия акта высшего должностного лица субъекта Федерации оно вправе обратиться в соответствующий суд для решения вопроса о соответствии его акта Конституции РФ, федеральным законам и международным обязательствам Российской Федерации.

3.3 Концепции создания единства системы исполнительной власти в Российской Федерации

В науке конституционного права самым существенным признаком государственности является государственная власть, имеющая определенные формы организации и выполняющая внешние и внутренние функции. Однако в нем нет ответа на вопросы, тождественна ли концепция государства концепции государственной власти? бывает ли научная концепция сущности государства? не следует ли тогда разработать концепции формы государства? в какой мере конкретная концепция государства (а не концепция сущности государства) применима к исследованию формирования концепции государственной власти? не происходит ли неправомерная подмена понятий «научная концепция сущности государства» и концепция государственной власти? не ведет ли формулировка «научная концепция сущности государства» к отождествлению признаков государства и государственной власти с принципами познания признаков и видов государства и государственной власти?

В какой-то степени ответы на поставленные вопросы содержатся в следующих концепциях государственной власти.

Институциональная концепция государственной власти вытекает из того, что к институту государственной власти примыкает институт государственного суверенитета, институт представителя государства на местах (губернатор, префект и т. д.) в ряде стран связан с правом контроля за деятельностью органов местного само управления (институт административной опеки), институт парламентарной республики находит продолжение в институте ответственного (перед парламентом) правительства (парламентское правительство) и т. д. В государстве есть централизующее начало -- административное (администрация, предоставленная сама себе, может только централизовать) и децентрализующий фактор -- конституционное начало, которое с неизбежностью приводит и к политической, и к административной децентрализации, так как децентрализация суверенитета (т. е. разделение властей) и административная децентрализация (местное управление) действуют одновременно.

На наш взгляд, все это выражается, прежде всего, в конституционных и правовых институтах. К первой группе следует отнести институт конституции, институт общественного устройства как полновластия народа, институт государственного устройства, институт политической и экономической систем, институт представительных органов, институт избирательного права, институт основ правового положения граждан. Каждый из них может быть разделен на меньшие по своему объекту институты.

К правовым институтам относятся:

институт верховенства Конституции (включая верховенство власти в плане суверенитета государства, верховенство права, верховенство закона, верховенство государственной власти, верховенство представительных органов);

институт единства народовластия (включающего единство государственной власти, единство предмета и метода конституционного регулирования, единство источников, принципов, норм конституционного права, единство воли законодателя и воли народа, единство системы категорий (понятий) и институтов конституционного права);

институт непосредственного осуществления народом государственной власти, формы государственно-правовых связей, формы государственного устройства.

Конституционная концепция государственной власти выражается в конституционной концепции народовластия, которая предполагает формы государственного единства: единство представительных органов, единство субъектов власти, единство народного суверенитета, единство государственной власти, единство законодательной и исполнительной власти, единство народовластия.

Определение организующей силы норм Конституции и действия субъектов конституционно-правовых отношений связаны с тем, что политические, социально-экономические, правовые механизмы направлены на реализацию принципов народовластия и действия самой Конституции.

Кроме того, конституционное регулирование выступает системообразующим фактором в нормативно-правовой системе, придавая ей целостность и выступая главным юридическим основанием ее формирования и функционирования, определяя связи субординации внутри системы.

Наконец, выделим еще один аспект взаимодействия между самими конституционными нормами. Здесь системность норм Конституции выступает как гарантия их функционирования, как принцип непрерывности их действия, единства государственной власти. Последнее является признаком (свойством) Основного Закона, а не признаком государственной власти. В конституционных принципах и нормах получают предметное отражение самые характерные для организации и функционирования общества и государства общественные отношения, составляющие их устои: отношения собственности и власти, государственно-правовой организации, положения личности в обществе. Поэтому представляется верной концепция тех авторов, которые считают, что «форма государства находит свое проявление не только в форме правления, государственного устройства и в государственном режиме, а также в структуре и взаимоотношениях других органов государства, не определяющих форму правления (местных органов государственной власти, управления и самоуправления, правосудия, народного контроля), в системе взаимоотношений органов государства с населением, в основах правового статуса коллективов и личности, в правовом регулировании и реальном осуществлении форм непосредственной демократии, в действительных отношениях политико-территориальных единиц и т. д.».

Гносеологическая концепция государственной власти вытекает из конституционной и выражается в том, что принципы, идеи, категории детерминируются соответственно производством материальных благ и воспроизводством человеческой жизни на земле (предмет изменчивости и историчности конституционных институтов); во-вторых, законодатель (государственная власть, народовластие) не делает, не изобретает их, а только формирует (объекты перевода общественных отношений в политико-правовые); в-третьих, общесоциальные гарантии дополняются общечеловеческими (методы перевода системы «под влиянием международных стандартов»). Следовательно, народовластие придает одинаковую силу предмету, объектам, методам государственной власти и местного самоуправления.

Основой, ядром, первоэлементом предмета правового регулирования в конституционном праве являются жизненные отношения, возникающие в процессе осуществления народом принадлежащей ему государственной власти. С учетом этого в Конституции РФ в качестве базовых принципов предусмотрены: федеративное правовое государство с республиканской формой правления (ст. 1), народовластие (ст. 3), государственный суверенитет (ст. 4), разделение власти (ст. 10), приоритеты международных стандартов в Российской правовой системе (ст. 15).

Эти принципы согласуются с объектом изучения конституционного права, который включает:

отраслевую принадлежность общественного устройства;

пространственную ограниченность Федерации и ее субъектов;

функциональную направленность государства;

определенное временное (конституционно-этапное) ограничение;

количественное и качественное измерение конституционных законов.

В целом же объектом изучения могут быть народовластие и государственная власть в совокупности. В то же время предметом конституционного права могут быть различные стороны народовластия и суверенитета государства. Таким образом, одному объекту (принципу) конституционного права могут соответствовать несколько предметов государственной (экономической, политической) власти и власти местного самоуправления.

Социальная концепция государственной власти признает исходными положения о том, что социальные цели общественного развития не зависимы от права, от Конституции; цель правового регулирования лежит в сфере общественных отношений, регулирующих право, а не в сфере самого права; объективные и субъективные факторы способствуют (или препятствуют) выбору наилучших средств для достижения целей, определения сроков и порядка их достижения; социальные цели находятся вне права (И. С. Самощенко); в праве формируются определенные цели и задачи правового регулирования (Д. А. Керимов); цель сопряжена с содержанием права, поведение, которого добивается законодатель, есть цель права (Д. М. Чечот); материальные цели (экономические, политические, идеологические) лежат вне сферы права, но они закрепляются в нормах права; материальные условия жизни ставят законодателя перед необходимостью издания ряда норм, целевое назначение которых предопределено заранее (объективно), но законодатель может поставить перед правом и такие цели, которые не соответствуют уровню общественного развития; юридическая цель нормы состоит в обеспечении определенного юридически значимого поведения.

Вместе с тем следует подчеркнуть, что «хотя государственная власть осуществляет некоторые меры социального порядка, постсоциалистическое государство не обеспечивает необходимого уровня жизни населения, не представляет ему необходимых социальных услуг и, следовательно, не является еще социальным государством» (В. Е. Чиркин).

Необходимость решения этих вопросов объясняется верховенством и единством государственной власти, являющихся социально-политическими и организационно-правовыми признаками государственной власти. Последняя определяется как взятые в их единстве основы организации и функционирования общества, государства, коллектива и личности, а также их взаимосвязи на почве сочетания их коренных интересов.

Двуединое начало народовластия (п. 2 ст. 3 Конституции РФ) включает полноту органов государственной власти (п. 1 ст. 11 Конституции РФ) и в плане единства законодательного регулирования как выражение государственного единства. Получается, что государственная власть как общественно-политическая категория является производной от категории «суверенитет народа» (п. 1 ст. 3 Конституции РФ).

К тому же, как показывает практика, в процессе реализации действительного народовластия (история знает различные формы его проявления) конституционные нормы, принципы, институты могут приносить положительные результаты. Значит, воля законодателя (народа), ставшая государственной волей, отражает социальные интересы в конституционном развитии.

Социальное назначение народовластия выражается в том, что народ РФ (РБ) является носителем суверенитета и единственным источником государственной власти (ст. 3 Конституции РФ, ст. 3 Конституции РБ). Народ РФ (РБ) осуществляет и политическую власть прямо, непосредственно (непосредственная форма демократии) и через систему государственных органов (представительная форма демократии). Здесь не следует упускать из виду и то, что народ осуществляет свою власть (государственную, политическую) также через органы местного самоуправления (п. 2 ст. 3, ст. 130 Конституции РФ, п. 2 ст. 3, ст. 108 Конституции РБ). Отсюда, ответственность за вред в одинаковой степени несут как органы государственной власти, так и органы местного самоуправления (ст. 53 Конституции РФ, ст. 16 ГК РФ).

Политическая концепция государственной власти вытекает из предыдущей и означает неотделимость суверенитета от народа. Это связано с тем, что государство как единая политико-территориальная организация всей страны, как орган публичной народной власти характеризуется верховенством, неделимостью, своего рода всеобщностью в границах страны.

Раньше государственно-правовое единство народа объясняли расширением представительной системы Советов, развитием национальной государственности при ведущей роли союзной, единством государственного управления обществом и организации его вооруженных сил, единством законности, единством социалистического правосознания и политико-правовой идеологии. СССР, а вслед за ним и страны Восточной Европы с момента возникновения исходили из другой доктрины, а именно: единства государственной власти и разделения функций по ее осуществлению. Однако провозглашаемую полноту власти представительных органов осуществить в полном объеме не удалось, равно как и их взаимодействие с государственными органами. Власть и ее формы «оживлялись» не законом, а партийно-бюрократическими командами, что деформировало и лишало самостоятельности всю государственную власть и создаваемую ею правовую систему.

Политизация правовых основ государственной власти в РФ формировала остаточный принцип интересов личности. Она превращала право в инструмент и отчуждала государственную власть от решения социальных проблем. В то же время она привела к официальной доктрине отрицания совместимости местного самоуправления с советской формой организации власти .

Ошибочное отношение к самоуправлению объясняется тем, что в самой концепции государственной власти не учитывались две стороны народного суверенитета:

фактическое верховенство и полновластие народа в обществе и государстве;

политико-правовые свойства народа в общественной и государственной жизни.

Народу принадлежат суверенные права -- решать свою судьбу, конституционировать свое самоопределение, организовать свою власть на основе международных актов, соединяя в себе политические и правовые начала, реализуя политические свойства народа (ст. 3 Конституции РФ).

Таким образом, любая политическая власть, в том числе и в постсоциалистическом государстве, как и во всяком переходном государстве, имеет несколько блоков социальных сил, участники которых находятся в состоянии одновременно единства и борьбы. Союз между ними носит стратегический характер, он основан на борьбе против тоталитаризма, выкорчевывании его остатков, которые мешают, хотя и по-разному, всем этим силам, в совместной защите своего теперешнего привилегированного положения (в том числе и в ходе разного рода выборов в органы государственной власти). Борьба носит тактический характер в вопросах перераспределения собственности и власти, стремлении той или иной группы усилить результативность своего давления на государственную власть, на высшее руководство государства.

Целевая (монистическая) концепция государственной власти исходит из того, что власть и олицетворяющие ее органы не обладают суверенитетом, поскольку последний является свойством государства, а применительно к органам государства можно говорить лишь об объеме властных полномочий (ст. ст.10, 11 Конституции РФ)

На наш взгляд, предмет и объект (а в отдельных случаях предмет и метод) конституционализма любого государства выражается, во-первых, в общем учреждении институтов государственной власти, собственности; во-вторых, в закреплении принципов и целей деятельности субъектов конституционного регулирования.

Характерно, что основой демократии и государственности является народовластие, основой единства личности и государства -- идея народовластия, основой осуществления государственной власти -- народ (так как государственная власть исходит от народа, принадлежит народу и осуществляется для народа), основой единства интересов личности и общества -- сочетание непосредственной и представительной демократии. Главная особенность государства проистекает из самого его характера как политической структуры, которая выступает от имени всего общества. Государство, воплощая в себе власть народа, его суверенитет, само становится суверенным, то есть его государственная власть обладает всеми свойствами суверенной власти. Следовательно, по своей социальной сущности суверенитет народа и суверенитет государства едины, а единый народный суверенитет осуществляется как непосредственно народом, так и посредством его государственной власти. Поэтому государственный суверенитет выступает как бы государственно-правовой формой осуществления народного суверенитета (А. И. Лепешкин).

Следует, однако, подчеркнуть, что не во всех случаях наделение государственной власти суверенитетом народа может быть признано удачным, ибо в государстве с авторитарным режимом, диктаторской формой правления при отсутствии народного суверенитета действует «голая» государственная власть, фетишизированный государственный суверенитет.

Конкретно-исторический и научный подходы к решению вопросов о соотношении верховенства (единства) государственной власти и суверенитета народа (наций) позволили выработать основные международно-правовые способы осуществления права народа на самоопределение. Это:

создание суверенного и независимого государства;

свободное присоединение к независимому государству или объединение с ним;

установление любого другого политического статуса.

Свойства государственного суверенитета РФ характеризуются народным суверенитетом. Последний через государственный суверенитет обладает высшей силой в отношении своей территории (территория РФ включает в себя территории ее субъектов -- ст. 67 Конституции РФ), правом самостоятельно определять свою внутреннюю и внешнюю политику (ст. 71 Конституции РФ); исключительным правом народа на владение и распоряжение национальным богатством (ст. 9 Конституции РФ); правом принятия Конституции (ст. ст. 15, 71 Конституции РФ) и федеральных законов (ст. 76 Конституции РФ), имеющих прямое действие на всей территории РФ (ст. 4). Народный суверенитет, помимо государственного суверенитета, действует и непосредственно при формировании Федерального Собрания РБ (ст. ст. 3, 94 Конституции РФ) и Государственного Собрания РБ (ст. ст. 3, 79 Конституции РБ).

Организационная концепция государственной власти связана с политико-правовыми свойствами государственной власти (С. С. Алексеев), верховенством и независимостью, то есть такими свойствами государственной власти, которые выражают ее политико-правовую сущность (В. С. Шевцов).

Выделенные выше концепции в известной мере отражают позиции тех авторов, которые отличают государственный, народный, национальный суверенитеты. По их мнению, три вида суверенитета могут выступать в качестве единого суверенитета народа при референдуме или в качестве самостоятельного при принятии законов или выборе форм национальной государственности. Таким образом, учитываются экономический, политический и правовой суверенитеты Российской Федерации и ее субъектов. Государственный суверенитет выражен в ст. 1 Конституции РФ (ч. 2 ст. 69 Конституции РБ), политический -- в ст. 3 Конституции РФ (полновластие народа), экономический -- в ст. 9 Конституции РФ (различные формы собственности), национальный -- в ст. 3 (ч. 1) и преамбуле Конституции РФ (ч. 1 ст. 69 Конституции РБ), народный -- в ст. ст. 3, 11 Конституции РФ (ст. 3 Конституции РБ), правовой -- в ст. ст. 15, 76 Конституции РФ (ст. ст. 1, 5 Конституции РБ).

Функциональная концепция государственной власти выражается в прерогативности государственной власти. Государственная власть вправе отменить, признать недопустимым любое проявление всякой другой общественной власти (п. 4 ст. 13 Конституции РФ, п. 3 ст. 3 Конституции РБ). Публичное осуществление государственной власти путем разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10 Конституции РФ, ст. 6 Конституции РБ) и непосредственность осуществления народом государственной власти (ст. 3 Конституции РФ, ст. 3 Конституции РБ) лежат в русле этой концепции.

Понятие полновластия, суверенитет народа в собственном смысле охватывает и отношения в сфере управления обществом. Поэтому можно сказать, что концепция государственного суверенитета выражается в первичности народовластия, суверенитета народа. По функциональной роли государства бывают управляющие, организующие, регулирующие, подавляющие. По общему признанию ученых, государственный суверенитет как системное единство существующих свойств государственной власти отличается не только от народного и национального суверенитета, представляя собой самостоятельное по отношению к ним явление, но и от самой государственной власти в той мере и степени, в которой существенные свойства отличаются от субъекта их свойств.

Государственная власть -- это «особый источник» государственного суверенитета. Но государственная власть не может служить единственным «источником» народного суверенитета, поскольку народный суверенитет сам формирует государственную власть. Регулятивная концепция государственной власти выражается в том, что с помощью конституционных норм и принципов воля народа «переводится» в политические отношения, действия. Причем эти действия обусловлены, во-первых, тем, что непосредственной силой, создающей или санкционирующей право, является государство. Во-вторых, в праве выражается общая воля многонационального народа, организованного в государство. В-третьих, осуществление права обеспечивается организационной деятельностью государства, в том числе и силой его механизма в случае нарушения или неисполнения правовых предписаний.

Аналогичным образом прослеживается и обратная связь права и государства. Конституционное право оформляет государственное правление и национально-государственное устройство. В нем определяется объем прав и обязанностей (компетенция) федеральных органов государства, общественных организаций, граждан и органов самоуправления.

Структурная концепция государственной власти определяется внутренней и внешней сторонами государственного суверенитета. Внутренняя сторона выражается в независимости государственной власти (народовластия) внутри страны, в частности самостоятельной организации государственных органов власти РФ (например, Совет Федерации и Государственная Дума -- ст. 95 Конституции РФ, Палата Представителей и Законодательная Палата -- ст. 80 Конституции РБ); внешняя сторона -- во взаимоотношениях с другими государствами.

В международно-правовых отношениях государственная власть непосредственно не выступает. Она лишь охватывает двуединое начало народовластия и федеративную форму государственного устройства. Каждый субъект федерации сохраняет политико-правовое качество государственности, но его суверенитет в определенной мере ограничивается в рамках переданных федеральным органам компетенций, равно как ограничен суверенитет федерации компетенцией ее субъектов.

Концепция государственной власти с позиции народной воли вытекает из того, что народ осуществляет свою государственную и политическую власть также через органы местного самоуправления (ст. 3, п. 2 ст.130 Конституции РФ, ст. 3, п. 2 ст. 108 Конституции РБ).