Правовое регулирование деятельности государственных органов в сфере противодействия коррупции

Модель агентов

Данная модель рассматривает ситуацию, когда поручитель («принципал») не обладает всей полнотой информации о действиях исполнителей («агентов»). Поэтому он заключает с ними договор, содержащий выгодные для агентов условия, которые мотивируют их к поведению (главным образом, предоставлению услуг клиентам) в интересах принципала. Основные выводы модели агентов -- без использования специальной терминологии -- изложены в разделе Фундаментальное противоречие.

Эта модель также применяется для исследования поведения элит, которые подвержены влиянию со стороны различных групп. Под коррупцией понимается конфликт интересов этих групп с интересами избирателей: принципалом является нация в целом, которая заключает с выборными представителями (агентами) общественный договор[16]. Анализ показывает, что чем более информированы избиратели, тем меньше возможностей для коррупции у представителей. Со своей стороны, представители стремятся проводить политику, которая обеспечит им повторное избрание и при этом позволит им повысить свои личные доходы. Примером решения, создающего возможности для коррупции, является увеличение бюджетных расходов на оборону, поскольку это решение определяется как политикой, так и экономическими интересами различных групп.

Коррупция в России

В начале 1999 года заместитель генерального прокурора России Ю. Я. Чайка заявил, что Россия входит в десятку наиболее коррумпированных стран мира и что коррупция является одной из самых деструктивных сил в российском государстве.[38] В 1999 году академик РАН Д. С. Львов и доктор экономических наук Ю. В. Овсиенко оценивали коррупцию в России как «тотальную».[39]

В 2006 году первый заместитель Генпрокурора РФ Александр Буксман заявил, что по некоторым экспертным оценкам объём рынка коррупции в России оценивается 240 с лишним млрд долларов США[40] Согласно оценкам фонда ИНДЕМ, эта величина ещё выше: только в деловой сфере России объём коррупции вырос между 2001 и 2005 гг. примерно с 33 до 316 млрд долл. США в год (не включая коррупцию на уровне политиков федерального уровня и бизнес-элиты).[41] По оценке того же фонда, средний уровень взятки, которую российские бизнесмены дают чиновникам, вырос в тот период с 10 до 136 тыс. долл.[41]

В 2000 году показатель индекса восприятия коррупции, составляемого организацией «Transparency International», равнялся 2,6, в 2009 году - 2,2 (чем выше показатель, тем меньше уровень коррупции).[42]

В 2007 году председатель Национального антикоррупционного комитета России Кирилл Кабанов заявил, что никакой борьбы с коррупцией в России нет: аресты чиновников среднего звена систему взяточничества не нарушают, политика по противодействию коррупции не выработана.[43][44]

В рейтинге восприятия коррупции в странах мира, ежегодно составляемом организацией Transparency International, Россия в 2010 году заняла 154-е место из 180 с индексом 2,1 балла (индекс 0 означает максимальный уровень коррупции, 10 -- отсутствие коррупции). Генеральный директор отделения Transparency International в России Елена Панфилова отметила: «В прошлом году Россия в этом рейтинге занимала 146 место. Вывод -- за год у нас ничего не поменялось за исключением соседей по рейтингу -- Папуа-Новой Гвинеи, Кении, Лаоса и Таджикистана»[45].

Следует отметить, что во многих статьях и дискуссиях при упоминании названия этого индекса слово "восприятие" (Perception) принято опускать, в результате чего создаётся ложное впечатление, что индекс отражает реальное состояние дел в области коррупции, в то время как на самом деле речь идёт, фактически, об уровне озабоченности населения вопросами коррупции.

К сферам деятельности (помимо перечисленных в разделе Области обогащения), которые в наибольшей степени подвержены коррупции в России, относятся[источник не указан 1345 дней]:

· таможенные службы: пропуск через границу запрещённых к перевозке товаров; возврат конфискованных товаров и валюты; занижение таможенных пошлин; занижение таможенной стоимости товаров; необоснованные отсрочки таможенных платежей[41];

· медицинские организации: закупка оборудования и лекарств по завышенным ценам; выдача несоответствующих действительности медицинских заключений; приоритетное обслуживание одних граждан за счёт других;

· автоинспекции: необоснованное предоставление лицензий (водительских прав, справок о прохождении техосмотра); отсутствие законного наказания для нарушителей правил пользования дорогами; фальсификация сведений и выводов о дорожно-транспортных происшествиях в пользу заинтересованных лиц;

· судебные органы: предвзятое рассмотрение обстоятельств дела; принятие неправосудных решений; нарушение процессуальных норм; противоположные решения различных судов по одному и тому же делу; использование судов в качестве инструмента рейдерства;

· налоговые органы: невзимание налогов в полном объёме; возвращение НДС; вызванная конкурентами проверка и остановка производства;

· правоохранительные органы: возбуждение и прекращение уголовных дел, а также направление их на дополнительное расследование; отсутствие законного наказания за правонарушения различной тяжести;

· лицензирование и регистрация предпринимательской деятельности;

· выдача разрешений на размещение и проведение банковских операций с бюджетными средствами;

· получение кредитов;

· получение экспортных квот;

· конкурсы на закупку товаров/услуг за счёт бюджетных средств;

· строительство и ремонт за счёт бюджетных средств;

· нотариальное удостоверение сделок;

· контроль за соблюдением условий лицензирования;

· надзор за соблюдением правил охоты и рыболовства;

· освобождение от призыва на военную службу в вооружённые силы;

· поступление в государственные высшие учебные заведения (в основном юридической и экономической специализаций);

· государственная регистрация, аттестация и аккредитация негосударственных высших учебных заведений;

· поступление в специализированные общеобразовательные школы и дошкольные воспитательные учреждения;

· прием на службу, позволяющую иметь значительный незаконный доход от должности в государственных и муниципальных учреждениях;

· формирование партийных избирательных списков.

В целях борьбы с коррупцией в России в июле 2008 г. Президентом РФ был утверждён Национальный план противодействия коррупции.

По данным общественной организации «Деловая Россия», наиболее коррумпированными регионами в России являются Москва, Московская, Омская, Волгоградская области и Алтайский край[46].

По индексу восприятия коррупции стран мира Transparency International Россия в 2010 году заняла 154-е место из 178 возможных. В 2009 году Transparency International оценивала коррупционный рынок в России в 300 миллиардов долларов[47].

Согласно исследованию британской аудиторской компании Ernst & Young, проведенному весной 2012 года, за 2011 год коррупционные риски в России значительно снизились и по многим параметрам стали ниже среднемирового уровня. В исследовании Ernst & Young приняли участие свыше 1500 топ-менеджеров крупнейших компаний из 43 стран мира. Так, если в 2011 году 39 % опрошенных в России менеджеров заявляли о необходимости давать взятки наличными для защиты бизнеса или достижения корпоративных выгод, то в 2012 году таких стало 16 %.[48]

Одним из необходимых условий эффективной борьбы с коррупцией является разработка методик выявления потенциальных коррупционных рисков в системе муниципального управления. Оценка коррупционных рисков помогает выявить пробелы и «ловушки» в системе управления, порождающие коррупцию должностных лиц органов местного управления. Мониторинг коррупционных рисков - источник данных об условиях и факторах, порождающих коррупцию в ее различных формах, он помогает выработать адекватные антикоррупционные меры.

Согласно независимым исследованиям в Российской Федерации наиболее коррумпированными сферами в настоящее время являются образование, медицина, правоохранительные структуры, т.е. преобладает так называемая бытовая коррупция.

По другим исследованиям, на рынке коррупции лидирует исполнительная власть.

Официальная статистика коррупционных проявлений основывается в основном на данных сравнительно незначительного числа установленных правонарушений. В то же время, как показывают данные альтернативных исследований, реальный объем коррупции в стране гораздо больше выявленного.

Таким образом, речь идет о необходимости применения прямых и косвенных методов измерения коррупции. К прямым относятся методы, с помощью которых измеряют уровень, объем коррупции с учетом статистических данных. Косвенные методы не измеряют напрямую коррупцию, с их помощью можно оценить определенные риски коррупции, а также ее формы.

Обращаясь к научной литературе и действующему законодательству Российской Федерации, следует отметить, что до сих пор не сложилось четких представлений в отношении понятия "коррупционные риски". Анализ источников показал, что существует несколько подходов к определению понятия "коррупционные риски", которые условно подразделим на теоретические и нормативные.

Так, эксперты Фонда ИНДЕМ при проведении исследований используют понятие "риск коррупции", под которым понимается величина, характеризующая вероятность оказаться в коррупционной ситуации при появлении на рынке государственных услуг.

Федеральное законодательство Российской Федерации не дает четкого определения понятия "коррупционные риски". Данный пробел пытаются раскрыть законодатели субъектов Российской Федерации. В некоторых субъектах РФ приняты Методические рекомендации по оценке коррупционных рисков в органах исполнительной власти, согласно которым под коррупционными рисками понимаются обстоятельства, провоцирующие государственного служащего на использование служебного положения в личных, а не публичных целях.

Вышеприведенные определения понятия "коррупционные риски" достаточно обоснованны и содержат рациональные идеи. С учетом указанных определений предлагается доработанный вариант данного положения: коррупционные риски - это заложенные в системе государственного и муниципального управления возможности для действий/бездействия должностных лиц с целью незаконного извлечения материальной и иной выгоды при выполнении своих должностных полномочий.

Коррупционные риски имеют самые различные причины - экономические, политические, технические, социальные. Существуют разные точки зрения в отношении основных причин коррупционных рисков в системе государственного и муниципального управления. Назовем некоторые из них. Так, в группу причин технической направленности вошли:

- недееспособная система запретов и ограничений, налагаемых на лиц, занимающих государственные должности, и государственных служащих;

- независимость и закрытость принятия решений;

- наличие в правовой и организационной системе положений, способствующих созданию административных барьеров;

- громоздкая система отчетности органов государственного и муниципального управления;

- избыточность государственных функций;

- низкая эффективность внутреннего и внешнего контроля за деятельностью органов государственного и муниципального управления, их должностных лиц;

- отсутствие административных и должностных регламентов;

- нестимулирующий характер предоставляемых льгот и гарантий для работников государственного и муниципального сектора;

- слабая правовая защищенность сотрудников государственных и муниципальных органов, а также лиц, оказывающих содействие правоохранительным органам;

- несовершенство механизмов обратной связи между гражданами и органами контроля и надзора.

К причинам социальной направленности относится:

- значительный разрыв в оплате труда работников государственного и частного секторов.

К причинам экономической направленности следует отнести:

- низкий уровень конкуренции.

В группу причин политической направленности вошли:

- несовершенный механизм финансирования политических партий и выборных кампаний;

- неразвитость институтов гражданского общества (независимых экспертов, СМИ и др.).

- неэффективная кадровая политика государства;

- "круговая порука" в системе государственного и муниципального управления;

- иммунитеты для лиц, занимающих государственные должности.

Отметим, что большинство причин, влияющих на коррупцию, вошло в группу технической направленности, что, на наш взгляд, должно найти отражение при разработке антикоррупционных мер.

Как следует из мировой практики, наиболее коррупциогенными ("взяткоемкими") должностями чаще всего являются посты руководителей государственных органов и органов местного самоуправления, а также их заместителей и руководителей структур этих органов), которые наделены полномочиями по распоряжению материальными и финансовыми ресурсами органа..

Исходя из зарубежного и российского опыта, отметим, что идентификацию рисков и их оценку осуществляют сами органы государственной власти в связи с тем, что они лучше знают свою собственную деятельность. Следует подчеркнуть, что оценка коррупционных рисков органами власти должна осуществляться в неразрывной связи с разработкой четких антикоррупционных мер.

Механизм выявления коррупционных рисков в органе муниципального управления содержит следующие необходимые элементы: определение потенциально коррупциогенных сфер деятельности органа; выделение отдельных полномочий государственного или муниципального служащего, при выполнении которых существует вероятность возникновения коррупционных проявлений или действий; закрепление коррупциогенных должностей в органе государственного или муниципального управления; выявление скрытых потенциальных возможностей государственной или муниципальной системы, способствующих коррупционным проявлениям со стороны должностных лиц.

В системе противодействия коррупции основополагающим является выявление и минимизация коррупционных рисков, условий и причин, сопутствующих их возникновению.

Оценка коррупционных рисков, уровня их распространенности в различных сферах общественных отношений, установление причин и условий, мотивов воспроизводства коррупционных отношений способствует выявлению пробелов в законодательном регулировании противодействия коррупции, проблем, возникающих в практике их реализации, а также недостатков в организационном, ресурсном, идеологическом обеспечении этой деятельности и соответственно выработке мер, адекватных существующим возможностям и потребностям современного общества.

Анализ специальной литературы и нормативных источников свидетельствует о том, что, несмотря на широкое употребление словосочетания «коррупционные риски», единого и четкого определения этому понятию не выработано даже применительно к конкретной сфере деятельности или властной структуре. Разные авторы вкладывают в эту дефиницию различное содержание, что осложняет разработку методов по их выявлению. Нормативно закрепленные определения также разняться. Так, например, «Методические рекомендации по выявлению зон потенциально повышенного коррупционного риска в системе государственного и муниципального управления для разработки антикоррупционных мер целевых программ по противодействию коррупции в исполнительных органах государственной власти и органах местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области на 2011-2012 годы» содержат такое определение: «Коррупционные риски - это заложенные в системе государственного и муниципального управления возможности для действия (бездействия) должностных лиц и рядовых сотрудников с незаконного извлечения материальной и иной выгоды при выполнении своих должностных полномочий».

В докладе «Оценка коррупционных рисков в проектах законов, изменяющих действующее законодательство в сфере государственных и муниципальных заказов», подготовленном Центром аниткоррупционных исследований и инициатив «Трансперенси Интернешнл - Р», как коррупционные риски рассматриваются риски проявления коррупционных явлений и/или возникновения коррупционных ситуаций.

Группа авторов, исследующих психологические проблемы коррупции в таможенных органах, считает, что коррупциогенный фактор (риск) - явление или совокупность явлений, порождающие коррупционные правонарушения, или способствующие их распространению.

Применительно к государственной службе В.В. Астанин рассматривает коррупционные риски, как вероятность возникновения коррупционного поведения, которое может быть вызвано: несоблюдением обязанностей, запретов и ограничений, установленных для государственных служащих в связи с прохождением государственной службы; реализацией полномочий при осуществлении профессиональной деятельности государственного служащего.

Группа разработчиков «Методики экспертизы нормативных правовых актов органов государственной власти Калининградской области и?их проектов на коррупциогенность нормативно-правовых актов» в?контексте оценки нормативно-правовых актов под коррупциогенным фактором понимает нормативно-правовую конструкцию (отдельное нормативное предписание или совокупность нормативных предписаний), которая сама по себе или во взаимосвязи с?иными нормативными положениями либо управленческими обыкновениями с?большей или меньшей степенью создает риск совершения коррупционных действий субъектами, реализующими нормативные предписания (коррупционные риски) [5].

О.В.?Казаченкова предлагает понимать под коррупционными рисками обстоятельства, факторы и?явления, возникающие в?процессе функционирования органов государственной власти, осуществления служебной деятельности государственных служащих, создающие ситуацию возможного совершения коррупционного правонарушения [4, с. 36].

Известный исследователь коррупции Сатаров?Г. характеризует коррупционные риски следующим образом: Риск коррупции - это шанс оказаться в?коррупционной ситуации, войдя в?контакт с?должностными лицами, представляющими наше государство. Риск коррупции определяется коррупционным энтузиазмом взяткополучателей, создающих дефицит государственных услуг и?выстраивающих бюрократические барьеры для примитивного вымогания взяток. Риск коррупции - это оценка вероятности того, что респондент, попадая в?определенную ситуацию (решая проблему), окажется в?условиях коррупционной сделки. Например, если гражданину потребуется получить помощь или защиту в?милиции (без учета автоинспекции), то в?27,4?% случаев он столкнется с?коррупцией [9].

В целом, обобщая имеющиеся теоретические и?нормативные определения, можно сделать вывод, что все они сводятся к?наличию благоприятных условий и?обстоятельств, обеспечивающих возможность вступления в?коррупционные отношения. Исходя из изложенного, под коррупционными рисками следует понимать условия и?обстоятельства, мотивирующие и?открывающие возможность вступления в?коррупционные отношения.

Следует отметить, что появившееся в?последнее время понятие «зона коррупционного риска» определяется авторами аналогично понятию «коррупционные риски». Так, Уполномоченный по противодействию коррупции при Губернаторе Ульяновской области А.?Павлов в?своем блоге указывает, что зона коррупционного риска - это заложенные в?системе государственного и?муниципального управления возможности для действия (бездействия) должностных лиц и?рядовых сотрудников с?целью незаконного извлечения материальной и?иной выгоды при выполнении своих должностных полномочий [8].

В «Методике формирования базы данных зон повышенного коррупционного риска...» под зоной повышенного коррупционного риска понимается намеренно или ненамеренно созданная ситуация, при которой имеется высокая вероятность проявления коррупции либо уже выявлены факты проявления коррупции при реализации полномочий исполнительных органов государственной власти Ульяновской области и?в?деятельности подведомственных им учреждений, а?также некоммерческих организаций, учреждённых исполнительными органами государственной власти Ульяновской области [7].

То есть, в?данном случае, авторы в?содержание данного понятия вкладывают не только факторы, способствующие совершению коррупции, но и?уже выявленные факты таких проявлений.

Т.Я.?Хабриева, характеризуя зоны коррупционного риска, указывает: «...области регулирования, в?которых в?наибольшей степени проявляются соответствующие коррупциогенные факторы (так называемые «зоны коррупционного риска»: регулирование систем внутреннего контроля и?внутреннего аудита в?кредитных и?иных организациях; регламентация полномочий надзорных органов; установление требований к?профессиональной пригодности и?добросовестности руководителей, отбору персонала и?его профессиональной подготовке; взаимодействие государственного и?частного сектора (устанавливающие требования к?регистрации, лицензированию и?иным разрешительным процедурам) [10, с. 16].

Исходя из толкований, содержащихся в?различных толковых словарях, под «риском» понимается «возможная опасность», « возможность наступления вреда, убытка, ущерба», «угроза» и?т.п.

На наш взгляд, под зонами коррупционного риска следует понимать сферы общественных отношений, содержащих наиболее вероятные, опасные факторы благоприятствующие возникновению коррупционных отношений.

Список литературы

1. Астанин В.В. Антикоррупционная политика России: криминологические аспекты: авторреф. дис. ... д-ра юрид. наук. - М, 2009.

2. Балыков П.Н., Богданова Е.Л., Дорошкова О.А., Петерикова Ю.Е., Федотова М.В. Организация психологической работы антикоррупционной направленности в таможенных органах Российской Федерации: методические рекомендации. - СПб., 2010

3. Оценка коррупционных рисков в проектах законов, изменяющих действующее законодательство в?сфере государственных и?муниципальных заказов: доклад // Центр аниткоррупционных исследований и?инициатив «Трансперенси Интернешнл - Р». - М., 2011.

4. Казаченкова О.В. Конфликтный потенциал государственной службы как фактор возникновения коррупционных рисков // Административное и?муниципальное право. - 2010. - №2. - С. 36-42.

5. Методика экспертизы нормативных правовых актов органов государственной власти Калининградской области и?их проектов на коррупциогенность [Электронны ресурс]. - URL: pravoteka.ru/docs/kaliningradsk.

6. Методические рекомендации по выявлению зон потенциально повышенного коррупционного риска в?системе государственного и?муниципального управления для разработки антикоррупционных мер целевых программ по противодействию коррупции в?исполнительных органах государственной власти и?органах местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области на 2011-2012 годы. - http://anticorrupt-ul.ru/materials/formouo/metod_zony_cor_riska.html.

7. Методика формирования базы данных зон повышенного коррупционного риска в?деятельности исполнительных органов государственной власти и?подведомственных им учреждений. - http://anticorrupt-ul.ru/attfiles/metod_zony_cor_riska_iogv.pdf/

8. Павлов А. К?вопросу о?банке данных зон коррупционного риска. Гослюди [Электронный ресурс]. - URL: http://goslyudi.ru/blog/apavlov/46826/

9. Сатаров Г. Диагностика российской коррупции: социологический анализ. - М.: Фонд ИНДЕМ, 2008. - 280 с.

10. Хабриева Т.Я. Правовые проблемы имплементации антикоррупционных конвенций // Журнал зарубежного законодательства и?сравнительного правоведения. - 2011. - № 4. - С. 16-27/

Размещено на Allbest.ru