Концептуальные основы реализации профессиональной ответственности в системе муниципальной службы

Субъект правонарушения и ответчик по иску о возмещении вреда по положениям ст. 1069-1071 ГК РФ не совпадают. Субъектом правонарушения являются государственные органы и их должностные лица (приложение 1). По не очевидным для нас причинам, юристы при определении понятия должностное лицо прямо либо косвенно ссылаются на примечание к ст. 285 Уголовного кодекса РФ, определяющее понятие “должностного лица” для целей гл. 30 УК РФ.

Между тем, не Уголовный кодекс определяет, что такое государственный орган, и не ему определять (вне сферы действия уголовного права) понятие должностного лица. Российское законодательство не содержит определение понятия “государственный орган”, оно не всегда определяется и в доктрине. Государственные органы Российской Федерации осуществляют законодательную, исполнительную и судебную власть, осуществляя суверенитет РФ. При этом положения ст. 1069 ГК относятся, прежде всего, к органам исполнительной власти (именно их деятельность носит всегда подзаконный характер) и Президенту Российской Федерации (издающему подзаконные указы и распоряжения). Система федеральных органов исполнительной власти определена Указом Президента РФ от 9.03.2004 г. № 314 “О системе федеральных органов исполнительной власти”, структура - Указом Президента РФ от 17.05.2000 г. № 867 “О структуре федеральных органов исполнительной власти”. Именно эти акты и должны использоваться, на наш взгляд, для определения понятия “государственный орган” в ст. 1069 ГК. Потому сферой действия ст. 1069 ГК РФ охватываются (помимо Президента РФ, деятельность которого подзаконна, но который не является органом исполнительной власти) Правительство РФ, федеральные министерства, государственные комитеты, федеральные комиссии, федеральные службы, российские агентства, федеральные надзоры, а также иные федеральные органы исполнительной власти (их три: Главное управление специальных программ Президента РФ, Государственная техническая комиссия при Президенте РФ, Управление делами Президента РФ). При определении понятия “должностное лицо” мы должны обратиться к Федеральному закону от 31.07.1995 г. № 119-ФЗ “Об основах государственной службы Российской Федерации”. П. 1 ст. 1 этого закона определяет термин “государственная должность”. Применительно к федеральным государственным должностям это определение можно сформулировать так:

Федеральная государственная должность - должность в федеральных органах государственной власти, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей.

Указанный федеральный закон делит государственные должности на три категории: “А” (устанавливаются Конституцией РФ, федеральными конституционными и федеральными законами), “Б” (устанавливаются для непосредственного обеспечения деятельности лиц, замещающих государственные должности категории “А”), “В” (учреждаются государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий). К государственным должностям государственной службы РФ относятся лишь должности категорий “Б” и “В”, но поскольку ГК не говорит о государственных служащих, под “должностными лицами” в смысле ст. 1069 ГК РФ следует понимать лиц, замещающих государственные должности всех трех категорий.

В соответствии со ст. 1071 ГК РФ в случаях, когда причиненный государством вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны ее субъекта или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы. Указание на возмещение вреда за счет казны важно, поскольку понятием “казна” охватывается все нераспределенное имущество государства, что шире финансовых средств, понимаемых как “бюджет” и утверждаемых федеральным законом. Однако ч. 2 п. 10 ст. 158 Бюджетного кодекса РФ предусматривает, что выплата средств по исполнительным листам производится за счет казны РФ из средств федерального бюджета. Таким образом, Бюджетный кодекс подрывает разграничение “бюджета” и “казны”, проведенное в Гражданском кодексе и делает практически невозможным взыскание средств, если они не утверждены Законом о федеральном бюджете на текущий год, либо вынуждает суд, выносящий решение нарушать федеральный закон. Нехватка бюджетных средств часто становится аргументом финансовых органов в споре об исполнении решений судов, обязывающих государство произвести выплаты в пользу истца.

В соответствии с п. 3 ст. 1081 ГК государство имеет право регрессного иска к причинителю вреда, но только в случае специального деликта по п. 1 ст. 1070 ГК (причинение вреда органами дознания, следствия, прокуратуры и суда), если его вина установлена приговором суда. В случае же общего состава правонарушения государства оно не имеет права регресса к субъекту гражданского правонарушения. Наряду с описанной выше затрудненной процедурой взыскания денежных средств с государства по решению суда, отсутствие права регрессного иска к должностному лицу - правонарушителю способствует безнаказанности должностных лиц и органов государства, поскольку ответственность за их неправомерные действия никоим образом на них не возлагается.

Следующий элемент состава правонарушения - субъективная сторона - включает в себя вину, мотив и цель. Наличие вины является общим требованием для наступления юридической ответственности всех видов. Конституционный Суд Российской Федерации указал в одном из своих постановлений в связи с нормами ГК РФ следующее: “Наличие вины - общий и общепризнанный принцип юридической ответственности во всех отраслях права, и всякое исключение из него должно быть выражено прямо и недвусмысленно”. Безусловно, и положения ст. 1069 ГК РФ должны рассматриваться в свете этой правовой позиции Конституционного Суда РФ, но законодательство России содержит ряд препятствий (по-разному оцениваемых в доктрине) для прямого применения указанного Конституционным Судом принципа.

п. 2 ст. 1064 ГК РФ предусматривает, что гражданская ответственность за причинение вреда наступает при наличии вины лица, причем действует презумпция виновности. В то же время, законом могут быть установлены случаи возмещения вреда при отсутствии вины причинителя вреда.

Закон не содержит каких-либо иных (кроме предварительного признания акта власти незаконным) оговорок, касающихся ответственности за вред, причиненный публичной властью. Из этого следует, что данная ответственность строится по общим правилам деликтной ответственности, в том числе основана на началах вины причинителя вреда - органа власти или должностного лица, которая предполагается (п. 2 ст. 1064 ГК). Практически опровержение этой презумпции для причинителя, в отношении которого доказана незаконность его действий (или принятого им нормативного акта), вряд ли возможно, ибо должностные лица и органы публичной власти обязаны знать закон (законодательство в широком смысле) и подчинять ему свои действия.

Кроме того, если я предположу ответственность по ст. 1069 ГК виновной, то вину причинителя вреда следует устанавливать в надлежащем юрисдикционном процессе, административном или уголовном (что затрудняется еще и отсутствием каких-либо четких доктринальных представлений о вине публичного образования). В таком случае суд, рассматривающий гражданский иск по ст. 1069 ГК вынужден будет приостановить производство до разрешения соответствующего дела в порядке административного или уголовного судопроизводства (абз. 4 ч. 1 ст. 215 Гражданского процессуального кодекса РФ, п. 1 ч. 1 ст. 143 Арбитражного процессуального кодекса РФ). Таким образом, гражданский иск по ст. 1069 ГК РФ превращается в совершенно иной институт - гражданский иск в административном или уголовном процессе, а ст. 1069 ГК РФ теряет смысл своего существования. Следовательно, для эффективного применения ст. 1069 ГК РФ должна предполагать безвиновную ответственность, чего, в противоречие постановлению Конституционного Суда, РФ в тексте статьи не указано. Отсутствие оговорки о возмещении вреда независимо от вины государственного органа или должностного лица, является, на наш взгляд ошибкой законодателя, подлежащей исправлению.

Последний из подлежащих рассмотрению элементов состава правонарушения - объективная сторона, которая состоит из противоправного деяния, вредных последствий и причинно-следственной связи между деянием и последствиями. Составляющие объективной стороны имеют свои особенности в применении к гражданскому правонарушению государственных органов. Эти особенности выражаются: а) во властно-административном, т.е. юридически обязательном, одностороннем характере действий государственных органов, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц, что отличает данные отношения от гражданско-правовых; б) в причинении вреда в этой сфере противоправными действиями указанных субъектов. Подобные деяния имеют многообразные формы: “Ими могут быть различные приказы, распоряжения, указания и иные властные предписания (причем не имеет значения, сделаны они в письменной или устной форме), которые направлены гражданам и юридическим лицам и которые подлежат обязательному исполнению. Таковым может быть и противоправное бездействие, ибо в области властно-административных отношений требуется активность, и непринятие необходимых мер, предусмотренных законами и иными правовыми актами, может привести к причинению вреда”.

Специфическим видом противоправного деяния государственного органа или должностного лица является издание не соответствующего закону (а также указу Президента РФ и постановлению Правительства РФ) правового акта. Акт публичной власти должен быть признан незаконным, чтобы у лица, обратившегося в суд, возникло право требовать возмещения ущерба. Однако вопрос об определении порядка признания нормативных актов не соответствующими закону не окончательно решен в законодательстве и вызывает споры как ученых, так и государственных органов (хотя судебная практика по данному вопросу обширна). Во всяком случае новый Гражданский процессуальный кодекс РФ и Арбитражный процессуальный кодекс РФ содержат нормы, регулирующие деятельность судов общей юрисдикции и арбитражных судов по вопросу о признании подзаконных нормативных актов противоречащими закону и недействующими. В гражданском законодательстве не решен и вопрос о том, кто именно имеет право обращаться в суд с требованием о возмещении вреда, причиненного изданием противоречащего закону нормативного акта: только то лицо, которое требовало в суде признания акта недействующим, или всякое лицо, которому был данным актом причинен вред.

Важным условием наступления ответственности по ст. 1069 ГК РФ является наличие ущерба и причинно-следственной связи между деянием государственного органа или его должностного лица и ущербом, причем бремя доказывания убытков и причинно-следственной связи между незаконными действиями государственных органов и убытками лежит на истце. На этот элемент объективной стороны неоднократно указывал Президиум Высшего арбитражного суда РФ.

Я рассмотрела состав гражданского правонарушения государственных органов и должностных лиц по ст. 1069 ГК РФ. Он является общей нормой по отношению к нормам ст. 1070 ГК РФ, регулирующим возмещение вреда, причиненного незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда.

В то же время норма ст. 1069 ГК РФ сама является специальной по отношению к общим нормам о гражданской ответственности. К такому выводу я пришла по следующим причинам. Во-первых, специфичен субъект правонарушения - это перечисленные в законодательстве государственные органы и должностные лица, которые действуют во исполнение своих полномочий (в остальных случаях они несут гражданскую ответственность на общих основаниях); ответчиком по искам о возмещении вреда выступает казна РФ (однако Бюджетный кодекс РФ настаивает на возмещении среда за счет средств федерального бюджета, что подрывает эффективность действия ст. 1069 ГК). Во-вторых, ответственность за рассмотренные правонарушения должна наступать без вины государственного органа (общепризнанной концепции вины публичных образований в гражданском праве вообще не существует) или должностного лица. Иное нивелировало бы действие ст. 1069 ГК РФ или свело институт гражданской ответственности государственных органов и должностных лиц к институту гражданского иска в уголовном или административном процессе. Кроме того, в судебной практике при разрешении гражданских исков по ст. 1069 ГК РФ вообще не исследуется вопрос о наличии вины государственного органа или должностного лица. Принимая во внимание общий принцип наступления юридической ответственности только при наличии вины и требование ясного и недвусмысленного указания в законе всех исключений из него, мы считаем отсутствие указания на безвиновный характер ответственности в ст. 1069 ГК ошибкой законодателя. В-третьих, существует специфика объективной стороны правонарушения. Противоправное деяние может выражаться в принятии правового акта, не соответствующего закону (а для некоторых актов - указам Президента РФ и постановлениям Правительства РФ), т.е. в односторонних, властно-принудительных решениях, не являющихся характерными для гражданского права. Потому при условии становления в России административной юстиции возможно было бы рассмотрение подобных исков в порядке административного судопроизводства, в том числе и на основании несколько иных материально-правовых норм.

3.2 Реализация муниципальной ответственности в системе муниципальной службы отдельного субъекта

Устанавливая общие рамки реализации муниципально-правовой ответственности, глава 10 Федерального закона от 6 октября 2003 г. не конкретизирует основания ответственности (муниципальные правонарушения), не устанавливает перечень мер (санкций) ответственности, оставляя решение этих вопросов на усмотрение населения или представительных органов муниципальных образований.

Ответственность органов местного самоуправления, депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением. Основания наступления ответственности органов местного самоуправления, депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований в соответствии с настоящим Федеральным законом. Население муниципального образования вправе отозвать депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления в соответствии с настоящим Федеральным законом.

Как можно понять из содержания ст. 71 закона отзыв населением выборных лиц местного самоуправления не является единственной мерой ответственности. Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены и иные санкции за конкретные муниципальные правонарушения, например, замечание или предупреждение выборному лицу со стороны собрания избирателей, заслушавшего его сообщение о проделанной работе (приложение №2).

Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством:

Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий.

Ответственность представительного органа муниципального образования перед государством:

1. В случае, если соответствующим судом установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, а представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования.

2. Полномочия представительного органа муниципального образования прекращаются со дня вступления в силу закона субъекта Российской Федерации о его роспуске.

2.1. В случае, если соответствующим судом установлено, что избранный в правомочном составе представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев подряд не проводил правомочного заседания, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда, установившего данный факт, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования. (часть вторая.1 введена Федеральным законом от 18.06.2007 N 101-ФЗ)

2.2. В случае, если соответствующим судом установлено, что вновь избранный в правомочном составе представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев подряд не проводил правомочного заседания, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда, установившего данный факт, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования. (часть вторая.2 введена Федеральным законом от 18.06.2007 N 101-ФЗ)

1. Закон субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования может быть обжалован в судебном порядке в течение 10 дней со дня вступления в силу. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.

Расскажу подробнее о становлении современного правового регулирования ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления:

На разных этапах развития местного самоуправления их органы и должностные лица несли различные виды ответственности.

На одних этапах развития местного самоуправления ответственность их органов и должностных лиц была «условной» или «абсолютной», например, в средние века.

В советский период, с первых лет его существования создается единая система Советов - сверху донизу. Ее низовые звенья выполняли функции местных органов государственной власти и местных органов государственного управления. Такое построение способствовало быстроте и согласованности действий всех звеньев, но существенно ограничивало самостоятельность местных органов. Нормативное закрепление ответственности совсем не означало ее практическое применение к органам и должностным лицам.

До принятие современных норм об ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц, действовали нормы Законаот 6 октября 2004 г. «О местном самоуправлении в РФ».

Ст. 91 названного Закона (Ответственность местных Советов, местной администрации) закрепляла:

1. Должностные лица местных Советов, местной администрации, а также их органов несут ответственность за принятые ими решения в соответствии с законодательством.

2. Ущерб, причиненный в результате неправомерных решений местных Советов, местной администрации, их органов и должностных лиц, совершения ими неправомерных действий, возмещается в полном объеме предприятиям, учреждениям, организациям и гражданам, которым причинен этот ущерб, на основании решения суда или арбитражного суда за счет собственных средств местных Советов, местной администрации и их органов.

Местный Совет, местная администрация, их органы, возместившие ущерб, причиненный их работниками или должностными лицами, имеют право предъявить регрессный иск к этим лицам в размере выплаченной суммы, если иной размер не установлен законом.

3. Граждане имеют право обжаловать в суд решения местных Советов, местной администрации, их органов и должностных лиц, если эти решения противоречат законодательству, нарушают права и законные интересы граждан.

3. Нарушение указанными должностными лицами требований настоящей статьи, если в их действиях не содержится признаков административного правонарушения или уголовно наказуемого деяния, влечет дисциплинарную ответственность вплоть до увольнения от должности или постановку вопроса об отзыве в отношении лиц, занимающих выборные должности.

Забегая вперед, отметим, что современный механизм ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц гораздо более проработан. И это связано, прежде всего, с расширением полномочий органов местного самоуправления.

В отличие от советской правовой системы, в которой муниципальные образования считалось частью единой системы государственных органов, ныне действующее российское законодательство, рассматривает муниципальное образование как самостоятельный и равноправный субъект государственно-правовых и гражданско-правовых отношений. Помимо того, что Конституцией РФ местное самоуправление признано самостоятельным звеном, составляющим одну из основ конституционного строя Российской Федерации, в ст. 124 ГК РФ муниципальное образование рассматривается в качестве субъекта гражданских правоотношений наравне с иными участниками этих отношений -- Российской Федерацией, субъектами РФ, гражданами и юридическими лицами.

В области государственно-правовых отношений самостоятельность муниципальных образований выражается в том, что они в своей деятельности не подконтрольны и не подотчетны органам государственной власти.

В связи с этим следует признать, что на современном этапе развития российской государственности в ее правовой системе наряду с известными четырьмя традиционными видами юридической ответственности (уголовной, административной, гражданско-правовой и дисциплинарной) существует и пятый вид юридической ответственности, а именно государственно-правовая (и ее подвид - муниципально-правовая ответственнсть), которую несут субъекты государственно-правовых отношений, каковыми являются Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования и их органы власти Амирбеков К. Юридическая ответственность муниципальных образований и прокурорский надзор // Право и жизнь. - 2000. - №31..

Современная Россия претендует на звание правового государства. Такое положение закрепляет Основной закон страны - Конституция, об этом заявляют органы исполнительной власти нашей страны.

Но становление правового государства можно констатировать только в том случае, если созданы как законодательный массив, гарантирующий беспрепятственное осуществление прав человека и гражданина, так и механизм его реализации. Касается это и вопроса ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Итак, рассмотрим пласт действующего законодательства об ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц.

Базисом такого законодательства, является Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 22 апреля, 26 ноября 1996 г., 17 марта 1997 г., 4 августа 2000 г.) Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. - 28 августа 1995 г. - №35. - Ст.3506.(утратил силу) (далее по тексту - Закон). Закон содержит отдельную главу VII посвященную вопросам ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (ст.ст. 57-52).

Характеризуя данный законодательный акт, эксперты отмечают. Действующий Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» принимался в условиях противостояния Президента Российской Федерации, Государственной Думы и Совета Федерации. В результате был принят компромиссный вариант рамочного закона, носящий во многом расплывчатый характер. Кроме того, следует учитывать, что к моменту разработки и принятия закона отсутствовал необходимый опыт функционирования и взаимодействия основных институтов власти в новом федеративном государстве. Надежды федеральных законодателей на то, что в рамках сформулированных на федеральном уровне общих принципов субъекты Федерации своим законодательством уточнят порядок деятельности и полномочия местной власти, не оправдались, так как региональные власти оказались не заинтересованными в создании условий для самостоятельной деятельности муниципалитетов вследствие объективно существующей конкуренции за полномочия и ресурсы. В результате федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления содержит лишь основы и некоторые общие принципы разграничения полномочий Уткин Э.А. Денисов А.Ф. Государственное и муниципальное управление - М.: Тандем. - 2001. С. 17.. Отразилось это и на нормах касающихся ответственности муниципальных органов и должностных лиц.

Наряду с этим законом необходимо выделить:

- Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 9 июля 1999 г., 27 декабря 2000 г., 31 декабря 2001 г.) Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" // Российская газета. - 30 сентября 1997 г. (утратил силу)п.7 ст.5 которого, закрепляет, что глава муниципального образования, иные должностные лица местного самоуправления несут ответственность за исполнение местных бюджетов в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

- Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" (с изм. и доп.) Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2 декабря 1996 г. - №49. - Ст.5497. ст.7 которого устанавливает ответственность должностных лиц органов государственной власти и должностных лиц органов местного самоуправления, нарушающих конституционные права граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Такой вид ответственности конкретизируется во Временном положении о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, не обеспечивших реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. - Глава IX, а также в Федеральном законе от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (Глава X. Обжалование нарушений избирательных прав и права на участие в референдуме и ответственность за нарушения избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации).

Кроме того, важно отметить, что решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и их должностных лиц могут быть обжалованы в суд в порядке, установленном Законом РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" Закон РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" // Сборник законодательных актов Российской Федерации. - Выпуск VIII. - 1993 г. - Ст.117..

Необходимо выделить и Федеральный закон от 27 мая 2003 г. №58-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" Федеральный закон от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. - 31 июля 1995 г. - N 31. - Ст. 2990. в ч. 3 ст. 1 этого закона отмечено, что действие его статей в отношении государственных служащих распространяется также на муниципальных служащих в случае приравнивания их федеральным законодательством к государственным служащим.

Нормы об ответственности органов местного самоуправления также конкретизируются в кодифицированных актах Российской Федерации:

- Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. №195-ФЗ Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ // Российская газета. - 31 декабря 2001 г. - №256.;

- Уголовный кодекс РФ от 6 апреля 2011 г. №63-ФЗ Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 г. N 63-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 17 июня 1996 г. - №25. - Ст. 2954.;

- Гражданский кодекс РФ Часть первая Гражданского кодекса Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 5 декабря 1994 г. - №32. - Ст. 3301; Часть вторая Гражданского кодекса Российской Федерации от 26 января 1996 г. N 14-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 29 января 1996 г. - N 5. - Ст. 410; Часть третья Гражданского кодекса Российской Федерации от 26 ноября 2001 г. N 146-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации от 3 декабря 2001 г. - №49. - Ст. 4552.;

- Трудовой кодекс РФ Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. N 197-ФЗ // Российская газета. - 31 декабря 2001 г. - №256..

Следующий пласт законодательных актов - нормативные акты субъектов Российской Федерации.

В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» регулирование и установление ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за нарушение законов отнесено к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области местного самоуправления.

Кроме того, в Конституции РФ Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года (в действующей редакции) закрепляется, что правовые акты субъектов Федерации, а также акты органов местного самоуправления не могут противоречить федеральному законодательству.

Однако, необходимо отметить, что в соответствии с п."к" ч.1 ст.72 Конституции Российской Федерации административное и трудовое законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Следовательно, условия применения административной или дисциплинарной ответственности должностных лиц местного самоуправления могут быть установлены также и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (и будут распространяться на все муниципальные образования на территории данного субъекта Российской Федерации).

Но еще раз подчеркнем, что такой законодательный акт субъекта РФ, не должен:

1) затрагивать вопросов регулирования и установления ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за нарушение законов;

2) противоречить федеральным законодательным актам.

Следующий по иерархии источник, в котором содержатся нормы об ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц - уставы муниципальных образований.

В Конституции Российской Федерации установлено, что органы местного самоуправления самостоятельны в решении вопросов местного значения, что порождает проблему определения пределов законодательного регулирования порядка решения органами местного самоуправления вопросов местного значения, а также пределов самостоятельности в их решении.

Так или иначе, но, в уставе любого муниципального образования прописываются основания и виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Кроме того, в уставе должна содержаться информация о порядке отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, об условиях и порядке организации муниципальной службы.

Безусловно, что устав не может содержать нормы об ответственности местного самоуправления и должностных лиц, противоречащие действующему законодательству. Но с другой стороны, в уставе этот вопрос, может быть, затронут «вкратце».

Еще один источник, в котором могут быть затронуты вопросы ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц - специальные договора и соглашения.

Органы местного самоуправления и вышестоящие органы управления не обязательно должны строить взаимодействие только на основе четкого разделения полномочий. По целомур ряду текущих вопросов целесообразно использовать иные, более оперативные формы. Так, если характер взаимодействия в определенной сфере требует детального определения прав, обязанностей и ответственности, а также связан с выделением материально-финансовых средств, предпочтительной формой взаимодействия является договор. Такие договоры и соглашения подписываются главами исполнительных органов власти, но в ряде случав, установлених законом, виступають в силу талько после утверждения со стороны представительных органов власти и после их официального опубликования в средствах массовой информации.

Следует также отметить возможность заключения договоров не только с органами исполнительной власти, но и с гражданами и юридическими лицами, в которых, соответственно также могут содержаться специальные условия ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Заключение

Таким образом, управленческое решение - это выбор, который должен сделать руководитель, чтобы выполнить обязанности, обусловленные занимаемой им должностью. Цель организационного решения - обеспечение движения к поставленным перед организацией задачам.

Основные теоретико-методологические выводы:

1. Ответственность за результаты принятого решения и его исполнения (или неисполнения) - весьма важный фактор управленческой деятельности, поэтому менеджер в процессе разработки управленческого решения должен оценить возможную меру ответственности в случае выбора каждой из возможных альтернатив. Для этого необходимо, прежде всего, определить вид ответственности и степень, в которой управленцы ответственны перед другими людьми или группами как внутри организаций, так и вне их.

2. Государственный аппарат должен действовать не по произволу, а в рамках норм права, определяющих его деятельность, его права и обязанности. Отступление должностных лиц государственного аппарата от нормативных предписаний должно влечь по отношению к ним соответствующее государственное принуждение, обеспечивающее восстановление нарушенных ими обязанностей.

3. Предписания, содержащиеся в законах и других актах, к сожалению, часто не обеспечиваются реальной юридической ответственностью. Во многих нормативно-правовых актах ответственность за исполнение обязанностей, возлагаемых на должностных лиц, только провозглашается и становится лишь призывом к определенному поведению. Действительность настоятельно требует усиления и расширения сферы применения мер персональной ответственности в государственном управлении.

Основные практические рекомендации:

В развитие идеи о прямом действии конституционных норм, например, было бы целесообразно дополнить российское законодательство следующими составами должностных правонарушений:

1. незаконный отказ гражданину в замене несения воинской службы выполнением альтернативных гражданских обязанностей;

2. принуждение гражданина к определению или указанию его национальной принадлежности;

3. создание препятствий для осуществления гражданами их права на пользование родным языком, включая обучение и воспитание на родном языке;

4. создание препятствий гражданам в осуществлении их прав на объединения, собрания, митинги, уличные шествия, демонстрации и пикетирование;

5. отказ государственного должностного лица в мотивированном ответе на личное или коллективное обращение граждан в государственные органы и к должностным лицам;

6. создание государственным должностным лицом препятствий гражданам в осуществлении их права собственности и права на предпринимательскую деятельность, не запрещенную законом;

7. принуждение граждан к труду, не обусловленному трудовым соглашением с ними, а равно иное нарушение законодательства о труде, связанное с ущемлением трудовых прав граждан;

8. отказ в оказании гражданам квалифицированной медицинской помощи в государственной системе здравоохранения;

9. сокрытие государственным должностным лицом фактов и обстоятельств, создающих угрозу жизни и здоровью людей;

10. злостное нарушение законодательства о социальном обеспечении, законодательства об образовании, законодательства о защите материнства и детства, прав инвалидов, умственно отсталых, а также граждан, отбывающих наказание в местах лишения свободы и нуждающихся в социальной поддержке;

11. злостное нарушение законодательства о свободе художественного, научного и технического творчества, исследования и преподавания, а также об интеллектуальной собственности;

12. отказ государственным должностным лицом гражданину в ознакомлении с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы.

Установление персональной ответственности за названные выше деяния, характеризующиеся в условиях развития процессов демократии повышенной опасностью, создаст более надежные гарантии основных прав и свобод человека и гражданина.

Список использованных источников и литературы

Нормативные правовые акты и нормативные документы:

1. Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. (в действующей редакции)

2. Уголовный кодекс Российской Федерации

3. Гражданский кодекс Российской Федерации

4. Трудовой кодекс Российской Федерации

5. Федеральном законе от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"

6. Федеральный закон от 31.07.1995 г. № 119-ФЗ “Об основах государственной службы Российской Федерации”

7. Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" (утратил силу)

8. Федеральный закон от 6 октября 2004 г. №131-ФЗ «О местном самоуправлении в РФ»

9. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (утратил силу)

10. Указ Президента РФ от 9.03.2004 г. № 314 “О системе федеральных органов исполнительной власти”

11. Указ Президента РФ от 17.05.2000 г. № 867 “О структуре федеральных органов исполнительной власти”

Монографии, сборники, учебники и учебные пособия

12. Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. М.: Юристъ, 2010.

13. Алексеев С.С. Право: азбука - теория - философия: Опыт комплексного исследования. М.,2011.

14. Анисимов С.Ф. Мораль и поведение. М., 2011.

15. Атаманчук Г.В. Государственное управление. Организационно-функциональные вопросы. Учебное пособие. М.: economic.ru, 2011.

16. Бочаров В.Д. Системность в управлении. М.: Юристъ, 2010.

17. Братановский С.Н. Административное право России. М.: НОРМА, 2011.

18. Гвишиани Д.М. Организация и управление. Издат.4-е, перераб. - М.: Из-во МГТУ им. Н.Э. Баумана, 2012.

19. Герчикова В.Н. Менеджмент. М.: Варна, 2011.

20. Гончаров В.В. В поисках совершенства управления: Руководство для высшего управленческого персонала. - М.: МНИИПУ, 2012.

21. Егоршин А.П. Управление персоналом. Н.Новгород, 2012.

22. Калачева Л.Л. Экономика и социология труда. Новосибирск, 2010.

23. Конин Н.М. Административное право России. Общая и Особенная части: Курс лекций. М., 2010 С. 104.

24. Карпов А.В. Психология менеджмента: учеб. пособие для вузов / А.В. Карпов. - М.: Гардарики, 2012.

25. Ожегов С.И. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеол. выражений. М., 2010.

26. Парсонс Т. О структуре социального действия. М., 2010.

27. Пуденко Т.И. Проблемы и механизмы совершенствования контроля в муниципальных системах общего образования: монография. / Т.И. Пуденко. - М.: АРЕС. - 2011.

28. Репкин В.В. Учебный словарь для русского языка. Спб: Питер, 2009.

29. Тлепцершиев, А.Г. Трушкин. Ростов н/Д: Феникс, 2012.

30. Уткин Э.А. Денисов А.Ф. Государственное и муниципальное управление - М.: Тандем. - 2011.

31. Чирков А.П. Ответственность в системе права: Учебное пособие. Калининград, 2011.

32. Чиркин В.Е. Государственное управление. М.: Юристъ, 2011.

33. Шинкаренко И.Э. Страхование ответственности. М., 2011. С. 324.

34. Юшина В.А. Муниципальное управление: учебник для вузов. / В.А. Юшина - М.: РНЦ ГМУ, 2013.

Статьи в периодической печати, интернет-ресурсы

35. Амирбеков К. Юридическая ответственность муниципальных образований и прокурорский надзор // Право и жизнь. - 2000. - №31.

36. Игнатов В.Г., Белолипецкий В.К. Профессиональная культура и профессионализм государственной службы: контекст истории и современность. Ростов н/Д., 2011. С. 14-15.

37. Страхование как способ разрешения противоречия профессиональной деятельности // Международный, федеральный и региональный рынки труда: механизмы формирования и функционирования: Сборник материалов Международной научно-практической конференции. Пенза, 2011. С. 94-96.

38. Большой энциклопедический словарь. М.; СПб., 2012. С. 971.

39. Моисеева Т.П. Проблемы саморазвития современного общественного разделения труда: Автореф. дисс. … д-ра социол. наук. Уфа, 2007. С. 11-14.

Интернет-источники

40. http://www.duma.gov.ru/news/273/294485/

41. http://profmonitor.ru/russia_conference/program/

Приложение 1

Система субъектов правонарушений

Приложение 2

Социальная система предупреждения правонарушения

Приложение 3

Классификация предупредительных мер

Размещено на Allbest.ru