Теоретичні проблеми контрольної функції парламенту України

У підрозділі 1.2. "Конституційні основи контрольної функції парламенту України" зазначається, що реалізація Верховною Радою України функції парламентського контролю здійснюється на основі передбачених у законодавстві принципів. Принципи парламентського контролю являють собою своєрідні орієнтири у контрольної діяльності парламенту. Принципи, що лежать в основі здійснення Верховною Радою функції парламентського контролю - це ті основні конституційні засади, які покладені в основу контрольної діяльності українського парламенту. На базі аналізу положень конституційного законодавства України у дисертації визначені наступні основні принципи, на основі яких здійснюється парламентський контроль в Україні: - принцип безпосереднього здійснення парламентом контрольної функції; - принцип системності парламентського контролю; - принцип обов'язковості парламентського контролю; - принцип звітності перед парламентом органів, що уповноважені на здійснення парламентського контролю; - принцип парламентської відповідальності уряду; - принцип забезпечення конституційних прав і свобод людини і громадянина; - принцип контролю при вирішенні кадрових питань.

Як показав проведений аналіз, зміст, характерні ознаки та особливості принципів парламентського контролю розкриваються у взаємодії із загально-правовими конституційними принципами та із основними принципами діяльності парламенту. Тому при їх розгляді автор дисертаційного дослідження виходила із того, що названі принципи не можуть існувати відокремлено один від одного, всі вони перебувають у тісному зв'язку, взаємообумовлені і взаємодоповнюють один одного, а їх реалізація здійснюється у взаємодії.

У підрозділі 1.3. "Правове регулювання парламентського контролю в Україні" встановлено, що суспільні відносини, що виникають у зв'язку із здійсненням українським парламентом функції контролю, регулюються відповідними нормами законодавства України, які утворюють цілісну систему взаємопов'язаних між собою норм конституційного права. У своїй сукупності норми цих законодавчих актів, як показав їх аналіз, утворюють окремий новий конституційно-правовий інститут - інститут парламентського контролю, який становить правову основу реалізації парламентом однієї із основних його функцій - функції контролю. Виходячи із того, що норми інституту парламентського контролю регламентують діяльність Верховної Ради України по здійсненню нею однієї із основних її функцій - функції парламентського контролю, названий правовий інститут слід вважати підінститутом інституту парламентського права, невід'ємною складовою названого інституту конституційного права поряд із іншими його підінститутами.

Аналіз конституційного законодавства, що регулює діяльність Верховної Ради України у сфері парламентського контролю показав, що конституційна й законодавча регламентація контрольних повноважень парламенту України вимагає подальшого розвитку й вдосконалення. Проведене дослідження показує, що у порівнянні із правовими основами інституту законодавчої діяльності, які є досить детально розробленими у науці і поступово формуються на практиці, правові основи інституту парламентського контролю не можна визнати достатньо теоретично розробленими. Вони не дістали належного оформлення як на рівні законопроектної роботи, так і, як наслідок, на практиці їх формування. У дисертації акцентується увага, що в системі чинного конституційного законодавства України відсутнє єдине законодавче джерело, яке б чітко визначало, акумулювало і впорядковувало всі складові щодо принципів, напрямів, видів, організаційно-правових форм, методів здійснення парламентського контролю та відповідальності за правопорушення, які виявлені в результаті його реалізації. Виходячи із проведеного аналізу автором зроблено висновок про існування нагальної потреби розробки і прийняття окремого Закону України "Про парламентський контроль в Україні", що обумовлено і підтверджується конституційним приписом, встановленим п. 33 ст. 85 Конституції України. У пропонованому законі необхідно детально урегулювати питання щодо напрямів здійснення Верховною Радою України контрольної функції, організаційно-правових форм та методів її реалізації, а також ряд інших, пов'язаних із цим питань. Викладене свідчить про необхідність вдосконалити чинне законодавство з питань реалізації Верховною Радою України контрольної функції, у напрямку чіткого визначення, що однією із основних функцій Верховної Ради України є функція парламентського контролю. Вирішення існуючих проблем законодавчого забезпечення реалізації парламентом України функції контролю стане важливим засобом зміцнення демократичної конституційної законності в діяльності всіх владних і самоврядних структур і, в свою чергу, буде сприяти підвищенню ефективності у здійсненні Українським парламентом законодавчої й інших його функцій та створенню більш дійової і ефективної законодавчої бази країни.

У підрозділі "1.4. Правозастосовчий процес реалізації українським парламентом контрольної функції" встановлено, що діяльність парламенту України у сфері здійснення контрольної функції реалізується через застосування відповідних норм права, наслідком чого є виникнення й існування контрольних правовідносин. Правовідносини, що виникають у зв'язку із реалізацією Верховною Радою України контрольних повноважень, являють собою коло суспільних відносин, на які поширюється парламентський контроль, тобто які виникають у зв'язку із контрольною діяльністю парламенту і складаються між Верховною Радою, її органами і посадовими особами з одного боку та органами, підприємствами, організаціями, установами, які створюються і діють на території України або в межах її інтересів за кордоном з іншого боку, що є підконтрольними парламентові.

Аналіз правовідносин з парламентського контролю, їх структури дав можливість визначити систему суб'єктів, уповноважених на здійснення парламентського контролю, підконтрольних парламентові суб'єктів, об'єкту парламентського контролю, запропонувати авторське визначення поняття "правовідносини з парламентського контролю". До кола компетентних суб'єктів, уповноважених здійснювати парламентський контроль належать: а) загальний суб'єкт - парламент в цілому; б) спеціальні суб'єкти - комітети, тимчасові комісії, депутати, органи, що утворюються парламентом для здійснення функції контролю - Рахункова палата, Уповноважений Верховної Ради з прав людини. До кола підконтрольних суб'єктів слід відносити органи державної влади, органи місцевого самоврядування, службових та посадових осіб, стосовно діяльності яких парламент уповноважений здійснювати контрольну функцію. Стосовно визначення об'єкта правовідносин з парламентського контролю, в науковій літературі існують різні точки зору.^.

Базуючись на положеннях загальної теорії права автором дисертаційного дослідження зроблено висновок, що об'єктом правовідносин, які виникають при здійсненні парламентського контролю є визначені законом права, обов'язки і дії органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб, інших інститутів держави і суспільства, та результат, на досягнення якого спрямовується їх діяльність стосовно яких парламент уповноважений здійснювати контрольну функцію.

Реалізація компетентними суб'єктами права на контрольну діяльність урегульована процесуальними нормами, здійснюється через відповідні процедури і відбувається в межах певних стадій. Це дало підстави розглядати контрольну діяльність парламенту як різновид юридичного процесу. З огляду на тісний взаємний зв'язок між всіма діями, які здійснюються при реалізації Верховною Радою України контрольної функції, що обумовлено єдиними завданнями і метою контролю, запропоновано визначати таку її діяльність парламентським контрольним процесом. У його межах пропонується виділяти такі стадії: 1) стадія планування та прогнозування контрольної діяльності парламенту; 2) стадія встановлення фактичного стану справ на основі перевірки діяльності підконтрольних суб'єктів; 3) стадія отримання даних, інформації стосовно діяльності підконтрольних суб'єктів; 4) стадія аналізу встановленого реального стану справ, отриманої інформації щодо діяльності підконтрольних суб'єктів та співставлення їх із приписами чинного законодавства; 5) стадія оцінки отриманої інформації щодо діяльності підконтрольних суб'єктів та допущених ними порушень законодавства, у випадках їх наявності; 6) стадія узагальнення результатів виконання контрольного завдання, прийняття рішення в формах постанови, рекомендацій, висновків, подання, у разі встановлення порушень законодавства, вжиття передбачених законодавством заходів реагування та забезпечення їх реалізації; 7) стадія розробки заходів щодо запобігання порушень законодавства підконтрольними суб'єктами та вдосконалення правової регламентації їхньої діяльності.

У дисертації зазначається, що необхідність оптимізації правової регламентації діяльності парламенту обумовлена тим, що парламент у значно більшій мірі, ніж інші державні органи, потребує чіткого визначення відповідних процедур, через які розглядаються та вирішуються питання його компетенції, в тому числі реалізації контрольних його повноважень, а також суворого дотримання зазначених процедур всіма суб'єктами. Таким чином, процес здійснення парламентського контролю повинен мати чітку правову регламентацію. У нормах відповідних законодавчих актів має бути врегульований механізм його здійснення, починаючи від визначення суб'єкту, що уповноважується здійснювати парламентський контроль, встановлення обсягу його повноважень та закінчуючи визначенням об'єкту контролю, форми та методу його здійснення, проведення узагальнення результатів контрольної діяльності та застосування заходів впливу.

У підрозділі "1.5. Функція парламентського контролю в системі функцій Верховної Ради України" доведено, що парламент, здійснюючи контрольну функцію у законодавчо визначених межах, має узгоджувати її виконання із реалізацією інших своїх функцій. Парламентський контроль, виступаючи у якості самостійної функції парламенту, в той же час може бути складовою частиною і способом здійснення інших його функцій. Він пронизує практично всі сфери роботи парламенту. Так, згідно із пунктом 4 статті 85 Конституції України, до повноважень Верховної Ради належить як затвердження Державного бюджету України та внесення змін до нього, так і здійснення контролю за виконанням Державного бюджету України, прийняття рішення щодо звіту про його виконання. У наведеному положенні статті 85 простежується поєднання контрольної функції парламенту України із його законодавчою та бюджетно-фінансовою функціями.

Відмічені якості та характеристика парламентського контролю дозволили зосередити увагу на його функціональному призначенні, виділити як самостійний характер контролю, так і застосування його як допоміжної дії при здійсненні інших функцій.

Другий розділ - “Парламентський контроль у системі державного контролю в Україні”, містить 2 підрозділи.

У підрозділі 2.1. "Загальна характеристика державного контролю та його види", на основі дослідження й аналізу контролю у різних аспектах - як філософської категорії, як притаманної суспільству властивості, як функції держави, виду її діяльності, зроблено висновок про те, що контроль є однією з основних функцій суспільства і держави. Функція контролю відіграє визначальну роль у здійсненні державної влади. Вона є складовою функцією майже всіх органів державної влади, виступаючи, в одних випадках - пріоритетною, в інших - центральною, а в окремих - навіть способом чи формою їхньої діяльності. Призначення контролю полягає в тому, що він, виступаючи одним із видів діяльності держави по здійсненню державної влади, спрямований на підвищення ефективності діяльності органів державної влади і забезпечення захисту інтересів людини, суспільства, держави шляхом посилення відповідальності цих органів і їхніх посадових осіб за виконання покладених на них повноважень. На основі застосування такого критерію, як суб'єктний склад, визначено наступні види державного контролю: а) парламентський контроль; б) президентський контроль; в) контроль органів виконавчої влади; г) судовий контроль; д) прокурорський контроль; е) конституційний контроль.

Поєднання принципу поділу влади із механізмом стримувань і противаг передбачає наявність у кожної із гілок влади певного обсягу повноважень, в межах яких вона може контролювати і впливати на діяльність інших гілок влади, а з другого боку - сама є підконтрольною їм. Фактично кожен із видів органів, які належать до тієї чи іншої гілки державної влади, поряд із основним видом діяльності, в різних формах здійснює контроль. Так, парламент здійснює контроль за діяльністю уряду і за певних обставин може висловити йому недовіру. Уряд контролює роботу державного апарату, міністрів, а останні, в свою чергу, контролюють своїх підлеглих. Чітка система внутрішнього контролю існує і в сфері судової влади. Всі гілки влади, функціонуючи в межах своїх повноважень, незалежно одна від одної, здійснюють нагляд за законністю, перевіряють і контролюють одна одну. Такий спосіб нагляду і контролю стримує і урівноважує діяльність органів, що представляють кожну із гілок державної влади. В цих умовах проявляється одна із важливих властивостей контролю, яка характеризує його не як самостійну контрольну владу, а як невід'ємний елемент законодавчої, виконавчої та судової влади. Виступаючи у такій якості, контроль набуває специфічних характерних ознак, що обумовлені його органічними зв'язками із іншими функціями влади і управління. Таким чином, проведений аналіз дав підстави для висновку, що контрольна діяльність владних органів не є окремою контрольною владою, тобто такою, що має, як відомо, відповідні характеристики, зокрема - характеризується певною цілісністю, має завершену систему своїх органів, спеціальні повноваження та ін.

У підрозділі 2.2. "Співвідношення парламентського контролю з іншими видами державного контролю в Україні" доведено, що значимість парламентського контролю у забезпеченні законності у діяльності владних структур об'єктивно робить цей вид державного контролю невід'ємною частиною цілісної системи державного контролю. Провідне становище парламенту України у державному механізмі, його правовий статус як найвищого представницького органу всього народу України і єдиного органу законодавчої влади в державі, обумовлює особливе значення парламентського контролю в системі державного контролю. Дослідження показало, що парламентський контроль істотно відрізняється від інших видів державного контролю, зокрема, за принципами здійснення, за ступенем обов'язковості, за наслідками, що наступають у результаті його реалізації для підконтрольних суб'єктів. Йому притаманний політичний характер. Проведений аналіз показав, що найістотнішою особливістю парламентського контролю є те, що цей вид державного контролю об'єктивно обумовлений самим правом народу, як першоджерела влади, на здійснення контролю за функціонуванням органів і структур, через які влада реалізується.

Як носій суверенітету і єдине джерело влади, народ має безумовне і пріоритетне право на її реалізацію. Відповідно до загальновизнаних норм міжнародного права це право є невід'ємним правом кожного громадянина (ч. 1 ст. 21 Загальної декларації прав людини). Із зазначеного випливає, що саме народ, як першоджерело влади має пріоритетне право на здійснення контролю за діяльністю сформованого ним представницького органу народу - парламенту і через нього - за діяльністю всіх інших органів влади. Виходячи із зазначеного та враховуючи, що у реалізації влади невід'ємною складовою виступає функція контролю, зроблено висновок, що контрольна функція парламенту бере свій початок від права народу, як першоджерела влади, на здійснення контролю за діяльністю органів, через які влада реалізується. Це свідчить про існування тісного зв'язку між здійсненням парламентом контрольної функції та реалізацією конституційного принципу верховенства права, який обґрунтовується і має своїм першоджерелом природні права людини. Таким чином, парламентський контроль, одночасно, виступає і як вид державного контролю, і як вид контролю, який здійснюється народом України - першоджерелом всієї влади - через його представницький орган - Український парламент. Звідси, - контрольна функція Верховної Ради України обумовлена самим статусом українського парламенту як представницького органу всього народу.

Парламентський контроль, займаючи особливе місце в системі державного контролю, відрізняється багатоспрямованістю. У силу особливого конституційного статусу Верховної Ради України, здійснюваний нею контроль охоплює всі основні сфери життєдіяльності суспільства і держави, стратегічні напрямки діяльності всіх органів державної влади. здійснення парламентом України установчої функції, яка знаходить прояв, зокрема, у структурно-організаційній її діяльності щодо безпосереднього формування та участі у формуванні органів державної влади, органів місцевого самоврядування, об'єктивно обумовлює право парламенту здійснювати контроль за діяльністю відповідних структур. Дослідження показало, що виходячи із відміченого статусу парламенту України, обсягу його контрольних повноважень, які свідчать про те, що парламентський контроль виходить за межі традиційного уявлення про державний контроль як засіб забезпечення законності в державному управлінні, є підстави для визнання парламентського контролю провідним видом в системі державного контролю.

Третій розділ - “Основні напрями парламентського контролю в Україні” - охоплює 6 підрозділів.

У підрозділі 3.1. "Система основних напрямів парламентського контролю в Україні", на основі аналізу загальнотеоретичних положень щодо основних напрямів діяльності держави, органів державної влади, зроблено висновок, що напрями контрольної діяльності Верховної Ради України визначають зміст її діяльності по здійсненню функції контролю. В них знаходить свій прояв сутність та соціальне призначення парламенту, як структурно-організаційної складової частини механізму української держави. Аналіз положень ст. 6, 19, п.33 ст. 85 та ін. Конституції України показав, що напрями контрольної діяльності Верховної Ради України безумовно мають визначатися, насамперед, Конституцією України та, на її основі - законами України. Вивчення й аналіз положень Конституції України дали можливість визначити напрями здійснення Верховною Радою контрольної функції, що обумовлені її контрольними повноваженнями, передбаченими у ст. 85,87, 96, 97, 98, 101, 111, 113, 115 та ін., до яких належать: - контроль за виконанням законів України та інших, прийнятих парламентом актів; - контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина; - контроль за діяльністю Кабінету Міністрів України; - контроль за надходженням коштів до Державного бюджету України та їх використанням, за виконанням Державного бюджету України; - контроль за використанням одержаних Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених Державним бюджетом України; - контроль за діяльністю Президента України; - контроль за діяльністю органів державної влади, посадових осіб, які обираються, призначаються, затверджуються Верховною Радою України або за її згодою; - внутріпарламентський контроль за діяльністю народних депутатів України, органів та структурних підрозділів Верховної Ради України щодо здійснення ними своїх повноважень. Таким чином, в Конституції визначені межі парламентського контролю в Україні, напрями його здійснення Верховною Радою стосовно широких сфер суспільного і державного життя, що охоплюють значну частину відносин, які виникають у процесі діяльності органів різних гілок державної влади.

Вивчення й аналіз положень Конституції та законів України, де визначений обсяг контрольних повноважень Верховної Ради України, аналіз конституційного регулювання діяльності зарубіжних парламентів по здійсненню контрольної функції, свідчить про існування, серед всіх напрямів контрольної діяльності парламенту, найважливіших, основних напрямів парламентського контролю. Зазначений висновок обумовлений тим, що серед всіх функцій парламенту прийнято розрізняти абсолютні, тобто такі, що безумовно притаманні парламентові, і відносні, тобто такі, що обумовлюються формою правління, яка існує в державі, іншими чинниками. Законодавча, установча, забезпечення прав людини, бюджетно-фінансова функції парламенту є абсолютними його функціями. Звідси - зазначені сфери є найважливішими у здійсненні контролю, що свідчить про визначальне значення названих напрямів контролю. На основі аналізу конституційного законодавства України автором дисертації доведено, що серед всіх напрямів контрольної діяльності Верховної Ради України, основними є: - контроль за виконанням прийнятих парламентом законів України та інших нормативно-правових актів; - контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина; - контроль за діяльністю Кабінету Міністрів України; - контроль за виконанням Державного бюджету України, надходженням коштів до державного бюджету та їх використанням. Інші напрями парламентського контролю тим чи іншим чином охоплюються названими основними напрямами контрольної діяльності Верховної Ради. Так, контроль парламенту України за діяльністю Президента України, за діяльністю органів державної влади, які формуються парламентом безпосередньо або за його участю, здійснюється у процесі реалізації Верховною Радою контролю за виконанням підконтрольними суб'єктами положень законів та інших, прийнятих парламентом актів, за забезпеченням ними додержання прав людини в Україні, виконання Державного бюджету України тощо.

Проведений аналіз загальнотеоретичних питань щодо напрямів парламентського контролю дав підстави здобувачеві запропонувати визначення поняття "основні напрями парламентського контролю".

У підрозділі 3.2. "Парламентський контроль за виконанням законів України та інших, прийнятих Верховною Радою України, нормативно-правових актів" проведено аналіз конституційних норм, де визначено компетенцію українського парламенту у законодавчій сфері, який показав, що приймаючи закони, парламент України визначає напрями діяльності всіх органів держави, суспільних і державних інститутів. Напрями законодавчої діяльності Верховної Ради України, як показує аналіз конституційних положень, є надзвичайно різноманітними, а, отже, всеосяжним має бути й контроль за виконанням законів. Здобувачем проведено конкретизацію розглядуваного напряму парламентського контролю та визначено його основні складові. Їх аналіз привів до висновку, що визначені складові охоплюють контроль за виконанням законів, інших, прийнятих парламентом актів, всіма органами державної влади та органами місцевого самоврядування у бюджетно-фінансовій сфері, у галузі прав та основних свобод людини, в інших сферах суспільного і державного життя. Таким чином, названий напрям парламентського контролю поширюється фактично на переважну більшість сфер діяльності різних органів державної влади, органів місцевого самоврядування у розумінні визначення відповідності діяльності цих органів законам та іншим, прийнятим парламентом актам. Проведений аналіз показав, що парламент, здійснюючи контроль за додержанням законів підконтрольними йому суб'єктами, з другого боку, здійснює оцінку результатів реалізації ним законодавчої функції на основі визначення ступеню дійовості законодавчої регламентації відповідних суспільних відносин. Таким чином, контроль Верховної Ради України за реалізацією прийнятих нею законів та інших нормативно-правових актів, за ефективністю регулювання ними суспільних відносин є одним із найважливіших напрямів парламентського контролю.

Проведений аналіз показав, що в Конституції України безпосередньо не передбачені повноваження Верховної Ради щодо здійснення контролю за виконанням законів та інших, прийнятих нею актів. В дисертації доведено, що Верховна Рада України, як єдиний орган законодавчої влади, має забезпечувати практичну реалізацію прийнятих нею законів та здійснювати контроль за неухильним виконанням їх вимог всіма суб'єктами правовідносин. Наявність у парламенту повноважень щодо здійснення контролю у зазначеному напрямі де-факто підтверджене прийняттям ряду законів, якими передбачається здійснення Верховною Радою контролю за виконанням законів (напр. Закони України: "Про боротьбу з корупцією", "Про державну охорону органів державної влади України та посадових осіб" та ін.). З огляду на вище викладене та з метою усунення невідповідності між названими та іншими Законами із ст. 8 Конституції України, відповідно до якої, закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції і повинні їй відповідати, запропоновано внести доповнення до Конституції України, якими встановити, що парламентський контроль за виконанням законів та інших, прийнятих парламентом України актів, здійснюється виключно Верховною Радою України.

У підрозділі 3.3. "Парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина" обґрунтовано, що у діяльності Верховної Ради України щодо забезпечення прав людини в Україні, найефективнішим інструментом є парламентський контроль у розглядуваній сфері. Здобувачем визначено й проаналізовано основні складові контрольної діяльності парламенту щодо забезпечення прав людини в Україні. Визначено, що здійснення парламентського контролю у розглядуваному напрямі реалізується Верховною Радою України безпосередньо, через діяльність її спеціалізованих комітетів, тимчасових комісій, депутатів, через Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини тощо.

Важливе значення у здійсненні Верховною Радою України контролю за додержанням і захистом конституційних прав людини в Україні є діяльність Уповноваженого Верховної Ради з прав людини. У дисертації акцентується увага, що доповіді, які Уповноважений подає Верховній Раді, є доповідями про стан дотримання і захисту прав людини, а не про його діяльність . За результатами розгляду доповідей Уповноваженого, парламент дає рекомендації відповідним органам державної влади щодо забезпечення додержання прав людини, щодо усунення виявлених порушень. Проте, слід зазначити, що на практиці, з боку Верховної Ради не завжди проявляється належна увага і реакція на результати діяльності Уповноваженого, хоча саме парламент, а не Уповноважений має більш вагомі засоби впливу на владні державні та самоврядні органи й структури при порушені ними прав людини. У роботі зроблено висновок, що функціонування розглядуваного інституту, через який здійснюється парламентський контроль у сфері забезпечення прав людини, який водночас є таким, що доповнює існуючі засоби захисту конституційних прав людини в системі правозахисного державного механізму, вимагає подальшого вдосконалення. Це має здійснюватися, з одного боку - через вдосконалення положень Конституції України та Закону "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини", шляхом усунення прогалин, неузгодженостей і суперечностей у них, а з другого - через більш чітке виконання Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини у повному обсязі передбачених Законом прав та обов'язків.

Забезпечення основних прав і свобод людини і громадянина залежить від якості контрольної діяльності структур українського парламенту - комітетів, тимчасових слідчих та спеціальних комісій. Проведений аналіз показав, що здійснюючи контрольні повноваження, комітети парламенту, його тимчасові спеціальні та слідчі комісії мають тісно взаємодіяти між собою та співпрацювати із Уповноваженим Верховної Ради з прав людини, його представниками та консультативною радою.

У підрозділі 3.4. "Парламентський контроль за діяльністю Кабінету Міністрів України" аналізуються проблеми здійснення ефективного парламентського контролю за діяльністю виконавчої влади. необхідною умовою утвердження демократичних засад розвитку Української держави є забезпечення Верховною Радою парламентського контролю за діяльністю органів виконавчої влади і, насамперед - Кабінету Міністрів України, як найвищого органу в системі виконавчої влади. Потреба здійснення ефективного парламентського контролю у зазначеному напрямі обумовлюється тим, що закони та інші рішення, прийняті парламентом, реалізуються передовсім саме через діяльність виконавчої влади. Досвід свідчить, що коли не розроблені і не застосовуються відповідні гарантії стосовно додержання законності у діяльності цієї гілки влади, вона швидко перетворюється в узурпатора і монополіста всієї влади, і, як наслідок, перестає виконувати своє функціональне призначення. Важливими засобами запобігання небажаного розвитку виконавчої влади у авторитарному напрямі є, як свідчить світовий теоретичний і практичний досвід, стримування і урівноваження її сильними і незалежними законодавчою і судовою владами та забезпечення реального й ефективного контролю за відповідністю закону діяльності цієї гілки влади. Аналіз змісту відповідних статей Конституції, де встановлені контрольні повноваження Верховної Ради, дали можливість здобувачеві визначити й проаналізувати основні складові контрольної діяльності парламенту України у зазначеному напрямі.

У підрозділі 3.5. "Парламентський контроль у бюджетно-фінансові сфері" доведено, що з точки зору організації фінансового контролю, законодавча гілка державної влади має ряд істотних особливостей, зокрема: а) її представники - народні депутати України мають право законодавчої ініціативи; б) право на здійснення контролю, що реалізується органами інших гілок державної влади, насамперед завжди знаходить своє відображення у нормативно-правових актах, які приймаються лише законодавчою гілкою влади, тобто у відповідних законах; в) орган законодавчої влади може безпосередньо здійснювати функцію контролю, який відповідно до ст. 85 Конституції України визначений як "парламентський контроль"; г) законодавча влада створює спеціальні інституції парламентського фінансового контролю, зокрема, Рахункову палату, що діє від імені парламенту і призначається для перевірки фінансових аспектів діяльності інших гілок державної влади.

Прийняття закону про державний бюджет України належить за Конституцією України, до виключних повноважень Верховної Ради України. Цілком логічно, що повноваження по здійсненню контролю за виконанням державного бюджету Конституцією покладено на орган, яким затверджується Державний бюджет - на Верховну Раду України. Вона здійснює контроль за виконанням Державного бюджету у повному обсязі. Проведений аналіз дав підстави для висновку про існування тісних зв'язків між такими напрямами контрольної діяльності парламенту, як контроль за діяльністю Кабінету Міністрів України та контроль у бюджетно-фінансовій сфері. Їх взаємозв'язок обумовлений тим, що саме до компетенції Уряду віднесені питання підготовки проекту Закону про Державний бюджет України, забезпечення його виконання, забезпечення виконання прийнятих парламентом загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля тощо. У підрозділі 3.6. "Внутріпарламентський контроль за діяльністю народних депутатів України, органів та структурних підрозділів Верховної Ради України щодо здійснення ними своїх повноважень" доведено, що беззастережною умовою ефективної діяльності Верховної Ради України, її структур, парламентаріїв по здійсненню відповідних функцій і повноважень є забезпечення дійового внутріпарламентського контролю. Здобувачем проаналізовано повноваження Верховної Ради України щодо здійснення внутріпарламентського контролю.

Четвертий розділ - “Основні організаційно-правові форми здійснення Верховною Радою України контрольної функції” - містить 3 підрозділи.

У підрозділі 4.1. "Поняття організаційно-правових форм здійснення парламентського контролю, їх різноманітність і особливості" зазначено, що контрольна функція здійснюється парламентом у різних формах, які є зовнішнім проявом контролю у конкретних діях парламенту та за допомогою застосування різноманітних методів контролю. Верховна Рада України, здійснюючи функцію контролю, заслуховує і аналізує звіти Кабінету Міністрів України, інформацію парламентських комітетів, тимчасових спеціальних та слідчих комісій, інформацію, отриману у результаті депутатських запитів та звернень, звіти Рахункової Палати, доповіді Уповноваженого Верховної Ради з прав людини, проводить парламентські слухання та розслідування тощо. Виходячи із того, що парламентський контроль є одним із видів державного контролю, базуючись на аналізі загальнотеоретичних положень щодо поняття й характеристики форм державного контролю, здобувачем запропоноване наступне визначення поняття "форма парламентського контролю".

Аналіз теорії і практики діяльності парламентів різних країн показав, що зміст, який вкладається у поняття "парламентський контроль", обсяг і характер повноважень парламенту, що охоплюються цією його функцією, форми, через які вона реалізується у значній мірі залежать від того, яка форма державного правління встановилася в тій чи іншій країні. На основі вивчення відповідної наукової літератури, норм конституцій зарубіжних країн, аналізу встановленої в Україні форми правління, статей 85, 87, 89, 96 - 98, 101, 111, 115 та ін. Конституції України, в дисертації визначені наступні основні форми парламентського контролю в Україні: - депутатські запити; - депутатські звернення; - скликання позачергових сесій Верховної Ради України; - парламентські слухання; - парламентські розслідування; - звіти Кабінету Міністрів України з бюджетно-фінансових та інших питань його діяльності; - дні Уряду України; - резолюція недовіри Кабінетові Міністрів України; - звіти, доповіді органів, що формуються безпосередньо парламентом або за його участю; - імпічмент щодо президента України; - контрольна діяльність комітетів, тимчасових спеціальних та слідчих комісій парламенту; - діяльність Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини; - контрольна діяльність Рахункової палати. Таким чином, законодавством України передбачено комплекс правових форм, що забезпечують парламенту України можливість ефективно здійснювати функцію контролю.

У підрозділі 4.2. "Форми здійснення парламентського контролю Верховною Радою України, її постійними і тимчасовими органами" зроблено висновок, що Форми контролю, через які Верховною Радою реалізується контрольна функція, зумовлені напрямом її контрольної діяльності, метою та завданнями здійснюваного контролю. Проведений аналіз форм парламентського контролю дав можливість виявити особливості у їх застосуванні. Аналіз різних поглядів щодо функціональної належності процедури імпічменту, українського та зарубіжного законодавства привів до висновку про безпідставність віднесення імпічменту до судової функції парламенту України, оскільки парламент, за Конституцією, не вправі здійснювати судову функцію, а дії, які він виконує за процедурою імпічменту, не є судовою функцією з точки зору праворозуміння змісту діяльності даного органу. Здобувачем доведено, що імпічмент є однією із форм парламентського контролю за діяльністю Президента України, як зовнішній прояв змісту контрольної діяльності Верховної Ради в її конкретних контрольних діях, які обумовлені встановленими в Конституції її контрольними повноваженнями, що визначають порядок контрольної діяльності парламенту та юридичні її наслідки.

При здійсненні парламентом контрольної функції застосовуються різноманітні методи контролю, від оптимальності вибору яких залежить своєчасність виявлення допущених порушень законодавства підконтрольними суб'єктами, застосування до них відповідних заходів впливу. До найпоширеніших методів парламентського контролю слід віднести регулятивний, документальний, науково-аналітичний, науково-експертний, статистичний, прогностичний, евристичний методи, методи аналізу, синтезу, порівняння, співставлення, узагальнення.

У підрозділі 4.3. "Форми здійснення парламентського контролю народними депутатами України" проведено аналіз діяльності українського парламентарія. Доведено, що у здійсненні народним депутатом, визначених законодавством всіх його відповідальних повноважень, важливе значення належить ефективній реалізації саме тієї їх частини, яка належить до сфери контролю. Так, реалізація народним депутатом права законодавчої ініціативи здійснюється, як показав аналіз, на основі виявлення потреби у законодавчому регулюванні певних суспільних відносин, що встановлюється, як правило, в процесі здійснення контрольних повноважень. Здійснення народним депутатом повноважень, що охоплюються установчою, бюджетно-фінансовою та іншими функціями парламенту, також пов'язане із реалізацією ним контрольних повноважень.

Дослідження показало, що до повноважень парламентарія, які забезпечують здійснення Верховною Радою функції парламентського контролю, належать такі як: - право порушувати питання про перевірку діяльності підприємств, установ і організацій, щодо яких є дані про порушення ними чинного законодавства; - право порушувати питання про проведення парламентських слухань, депутатських розслідувань з будь-якого питання; право народного депутата на запит і на звернення та ін. Порівняльний аналіз таких форм парламентського контролю, як депутатський запит та інтерпеляція показав, що немає підстав для їхнього ототожнення, оскільки за всіма основними ознаками, окрім можливості звернення до членів уряду, інтерпеляція не відповідає критеріям депутатського запиту. Враховуючи позитивний зарубіжний досвід здійснення контролю з боку парламентів за діяльністю урядів та виходячи із вітчизняної практики реалізації парламентом України контрольних повноважень щодо функціонування Кабінету Міністрів України здобувачем зроблено висновок, що встановлення в Україні, серед форм парламентського контролю, інтерпеляції сприятиме підвищенню ефективності проведення парламентом контролю щодо діяльності уряду, а отже, стане одним із вагомих засобів посилення дійовості парламентського контролю в цілому.

Проведений аналіз питань діяльності народних депутатів України щодо здійснення контрольних повноважень дав підстави для висновку, що, не зважаючи на досить широке коло повноважень українського парламентарія з контролю, потребують значного вдосконалення форми й процедура їх реалізації, запровадження нових форм, зокрема, - інтерпеляції, вдосконалення чинного законодавства, що встановлює обсяг контрольних повноважень депутата та регламентує форми і порядок їх здійснення. Дослідження питань щодо організаційно-правових форм здійснення парламентом України функції контролю показало, що реалії сьогодення вимагають від Верховної Ради пошуку і відпрацювання нових для нашої країни форм здійснення парламентського контролю, які б відповідали вимогам часу.

ВИСНОВКИ

У дисертації наведено теоретичне узагальнення і нове вирішення наукової проблеми створення основ теорії контрольної функції Верховної Ради України, що полягає в виявлені співвідношення парламентського контролю з іншими видами державного контролю в Україні, аналізі стану і визначенні закономірностей, тенденцій розвитку функції парламентського контролю, її організаційного та правового забезпечення, аналізі методологічних та організаційно-правових аспектів реалізації Українським парламентом контрольної функції, у розробці науково обґрунтованих пропозицій щодо підвищення ефективності, дійовості і результативності здійснення Верховною Радою контрольних повноважень.

На основі комплексного аналізу доведено, що парламентський контроль, будучи невід'ємною частиною цілісної системи державного контролю в Україні, водночас є специфічним, таким, що істотно відрізняється від інших видів державного контролю в наслідок властивих йому характерних особливостей, найістотнішою із яких є те, що цей вид державного контролю об'єктивно випливає із самого права народу, як першоджерела влади, на здійснення контролю за функціонуванням органів і структур, через які здійснюється влада. Таким чином, парламентський контроль виступає одночасно, і як вид державного контролю, і як вид контролю, який здійснюється народом України через його представницький орган - Український парламент. У силу особливого конституційного статусу Верховної Ради України, контроль, що нею здійснюється, охоплює всі основні сфери життєдіяльності суспільства і держави, стратегічні напрямки діяльності всіх органів державної влади. Зазначене дало підстави для висновку про провідну роль парламентського контролю в системі державного контролю.

Наявність у парламенту контрольної функції, чітко законодавчо визначеного обсягу контрольних повноважень, ефективного здійснення парламентом контрольної функції є, поряд із іншими чинниками, неодмінною умовою забезпечення реальності парламентаризму. Проведений аналіз дав підстави для висновку, що парламентський контроль є однією із основних функцій парламенту, яка охоплює комплекс встановлених у законодавстві його повноважень та дій, що здійснюються у межах певного процесу на основі відповідних принципів. Виступаючи у якості самостійної функції парламенту, парламентський контроль водночас може бути складовою частиною і способом здійснення інших його функцій.

Базуючись на аналізі питань теорії і практики парламентської діяльності, у дисертації розроблені загальнотеоретичні визначення таких основних понять, як: функції Верховної Ради України; функція парламентського контролю; напрями парламентського контролю; форми парламентського контролю; метод парламентського контролю; правовідносини із здійснення парламентського контролю. Аналіз визначених напрямів парламентського контролю в Україні, видів, форм та методів здійснення парламентського контролю, принципів контрольної діяльності парламенту України, правозастосовчого процесу реалізації Українським парламентом контрольної функції дав підстави для висновку, що за своїм змістом, функція парламентського контролю є надзвичайно розмаїтою і становить важливий елемент механізму стримувань і противаг.

Норми законодавчих актів, які регламентують діяльність українського парламенту по здійсненню функції контролю, утворюють новий конституційно-правовий інститут - інститут парламентського контролю, що є підінститутом інституту парламентського права - одного із порівняно нових інститутів конституційного права. Аналіз правового регулювання парламентського контролю в Україні дав підстави для пропозицій щодо способів його вдосконалення, зокрема, шляхом прийняття Закону України "Про парламентський контроль в Україні", в якому слід визначити поняття парламентського контролю, принципи контрольної діяльності Верховної Ради України, напрями парламентського контролю, форми реалізації українським парламентом контрольної функції тощо. сучасних умовах становлення і утвердження України демократичною і правовою державою, чітке визначення у законодавстві відмічених питань реалізації функції парламентського контролю набуває особливо важливого значення. У дисертації запропонована авторська редакція проектів окремих статей законів України: "Про комітети Верховної Ради України", "Про Рахункову палату", "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини", щодо питань парламентського контролю.

Результатом проведеного дослідження стало створення основ теорії контрольної функції парламенту України. Основні загальнотеоретичні висновки, положення та пропозиції, отримані у наслідок дисертаційного дослідження, створюють теоретичний базис розвитку парламентського контрольного права, невід'ємної складової парламентського права.

парламентський державний контроль правовий

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

Монографія:

1. Майданник О.О. Парламентський контроль в Україні. - К.: НПУ ім. М.П.Драгоманова, 2004. - 320 с., 20 др. арк.

Публікації у фахових виданнях:

2. Майданник О. О. Повноваження та форми діяльності народного депутата України у сфері парламентського контролю (теоретичний аспект) // Право України . - 2007. - № 8. - С. 9-13.

3. Майданник О. О. До питання про методи здійснення Верховною Радою України функції парламентського контролю // Науковий вісник Ужгородського національного університету. Серія право. - 2007. - №8. - С. 86 - 89.

4. Майданник О. О. Контроль Верховної Ради України за виконанням прийнятих нею законів та інших актів // Бюлетень Міністерства юстиції України. - 2007. - № 7 (69). - С. 15-23.

5. Майданник О. О. Основні напрями реалізації українським парламентом контрольної функції. Питання теорії // Бюлетень Міністерства юстиції України. - 2007. - № 3 (65). - С. 5-16.

6. Майданник О. О. Правовідносини з парламентського контролю:

7. поняття, характерні ознаки // Право України . - 2006. - № 5. - С. 142-145.

8. Майданник О. О. Парламентський контроль за додержанням конституційних прав людини в Україні // Адвокат. - 2006. - № 3. - С. 14-18.

9. Майданник О. О. Питання теорії функцій парламенту України // Вісник Конституційного Суду України. - 2006. - № 1. - С. 81-88.

10. Майданник О. О. Конституційні принципи діяльності Верховної Ради України по здійсненню контрольної функції // Підприємництво, господарство і право. - 2006. - № 5. - С. 98-101.

11. Майданник О. О. Парламентський контроль як складова системи державного контролю в Україні // Адвокат. - 2006. - № 5. - С. 14-17.

12. Майданник О. О. Про роль контролю у здійсненні державної влади // Юридична Україна. - 2006. - № 5. - С. 4-9.

13. Майданник О. О. Форма парламентського контролю: поняття, особливості, різноманітність // Бюлетень Міністерства Юстиції України. - 2006. - № 5. - С. 14-25.

14. Майданник О. О. Контрольна функція українського парламенту щодо виконання Державного Бюджету України // Підприємництво, господарство і право. - 2006. - № 6. - С. 62-65.

15. Майданник О. О. Види реалізації Верховною Радою України функції парламентського контролю. Теоретичний аспект // Науковий вісник Національної Академії внутрішніх справ України. - 2005. - № 6. - С. 249-258.

16. Майданник О. О. Правозастосовчий процес реалізації Українським парламентом контрольної функції // Право України . - 2005. - № 5. - С. 39-42.

17. Майданник О. Поняття і сутність парламентського контролю // Право України. - № 10. - 2004. - С. 12-16.

18. Майданник О. Організаційно-правові форми здійснення парламентського контролю в Україні // Право України. - 2003. - № 7. - С. 9-13.

19. Майданник О. Деякі проблеми законодавчого забезпечення контрольної функції парламенту // Право України. - 2001. - № 12. - С. 128-131.

20. Майданник О. Конституційно-правова відповідальність: ознаки, підстави, суб'єкти. // Право України. - 2001. - № 2. - С. 92-96, 118.

21. Майданник О. О. Деякі проблеми контрольної функції парламенту // Наукові записки: Збірник наукових статей Національного педагогічного університету ім. М. П. Драгоманова - К.: НПУ, 2001. - Вип. 41. - С. 117-119.

22. Майданник О. Про інститут громадянства України // Право України. - 1999. - № 2. - С. 70-75.

23. Майданник О. В., Майданник О. О. До питання вдосконалення статусу народного депутата України // Проблеми державно-правової реформи в Україні. Збірник наукових праць. - Вип. 3. - К.: Інститут законодавства Верховної Ради України, 1997. - С. 109-116. (Особистий внесок здобувача полягає у дослідженні проблем статусу парламентарія, як представника народу у Верховній Раді України, його повноважень, що забезпечують ефективну реалізацію парламентом всіх його функцій.)

24. Майданник О. В., Майданник О.О. Конституційний статус місцевих рад і його подальший розвиток в законодавстві України // Конституція України - основа подальшого розвитку законодавства. Збірник наукових праць. - Вип. 2. - К.: Інститут законодавства Верховної Ради України, 1997.- С. 94-104. (Особистий внесок здобувача полягає в аналізі повноважень місцевих рад, питань їхньої підзвітності та підконтрольності, засобів забезпечення законності у їх діяльності.)

Публікації у матеріалах наукових конференцій:

25. Майданник О. О. Деякі проблеми здійснення парламентського контролю // Парламентаризм в Україні: теорія та практика. Матеріали міжнародної науково-практичної конференції. - К.: Інститут законодавства Верховної Ради України, 2001. - С. 428-432.

26. Майданник О. В., Майданник О. О. Проблеми конституційно-правової відповідальності депутата парламенту України // Європа, Японія, Україна: шляхи демократизації державно-правових систем. Матеріали міжнародної наукової конференції 17 - 20 жовтня 2000 р. - К.: Національна Академія Наук України. Інститут держави і права ім. В. М. Корецького, 2000 - С. 124-128. (Особистий внесок здобувача полягає у дослідженні питань щодо визначення форм відповідальності народного депутата України перед Українським народом. )

27. Майданник О. Співвідношення національного і міжнародного законодавства з питань громадянства // Проблеми гармонізації законодавства України з міжнародним правом. Матеріали науково-практичної конференції. Жовтень 1998 р. - К.: Інститут законодавства Верховної ради України, 1998. - С. 291-296.

28. Майданник О. В., Майданник О.О. Деякі проблеми правової відповідальності народного депутата України // Державно-правова реформа в Україні. Матеріали науково-практичної конференції; листопад 1997. - К.: Інститут законодавства Верховної Ради України, 1997. - С. 152-155. (Особистий внесок здобувача полягає у аналізі проблем повноважень Українського парламентарія, що забезпечують ефективне здійснення Верховною Радою України всіх її функцій.)

29. Майданник О.О. Місцеві Ради в системі місцевого самоврядування України // Концепція розвитку законодавства України. Матеріали науково-практичної конференції; Травень 1996. - К.: Інститут законодавства Верховної Ради України, 1996. - С. 162-168.

Публікації в інших виданнях:

30. Майданник О. О. Право на свободу та особисту недоторканість // Юридична енциклопедія. - К.: Вид-во "Українська енциклопедія" ім. М. П. Бажана, 2004. - Т. 5. - С.28;

31. Майданник О. О. Право на таємницю листування, телефонних розмов, телеграфної та іншої кореспонденції // Юридична енциклопедія. - К.: Вид-во "Українська енциклопедія" ім. М. П. Бажана, 2004. - Т. 5 - С. 29-30;

32. Майданник О. В., Майданник О. О. Право на свободу пересування і вибір місця проживання // Юридична енциклопедія. - К.: Вид-во "Українська енциклопедія" ім. М. П. Бажана, 2004. - Т. 5. - С. 27. (Особистий внесок здобувача полягає у визначенні правової основи реалізації права на свободу пересування і вибір місця проживання.)