Проблеми правового регулювання державного боргу України

Автор зауважує, що у відносинах у сфері державного боргу дуже складно встановити схему прав і обов'язків. Тут маємо яскравий приклад взаємопроникнення публічно- і приватноправових матерій: реалізація публічного інтересу за допомогою приватно-правових засобів. Отже, якщо на стадії формування державного боргу зобов'язаної сторони немає і йдеться про фінансову компетенцію фінансових органів, що забезпечують ці відносини, то на стадії обслуговування і погашення боргу держава, в особі Уряду, є зобов'язаною стороною за утвореним боргом, проте зберігає за собою привілеї публічного органу. Ці привілеї, з одного боку, виключають можливість державного примусу, а з іншого - слугує гарантією виконання боргового зобов'язання.

Отже, держава у відносинах у сфері державного боргу реалізовує свій статус публічного органу і юридичної особи водночас. Вона виступає в ролі боржника, гаранта та зобов'язаного суб'єкта, який зобов'язаний сплатити на користь іншої особи грошові суми із централізованих фондів грошових коштів, відповідно до взятих на себе боргових зобов'язань.

Отже, право публічного органу збалансовувати бюджет реалізовується через фінансово-правову компетенцію відповідних державних органів і забезпечується їхніми відповідними повноваженнями.

У дисертації розглянуто повноваження органів державного управління спеціальної компетенції, для яких фінансова діяльність є основною, і вагома частина повноважень яких стосується сфери формування, обслуговування, погашення державного боргу та управління ним. Йдеться про: Міністерство фінансів України, Державне казначейство України, Національний банк України. З іншого боку, внаслідок боргових зобов'язань носія публічної влади, зобов'язаною стороною виступає носій боргу - відповідно в Україні це Уряд в особі міністра фінансів. Тобто єдиним зобов'язаним суб'єктом у цих відносинах є держава в особі уповноваженого органу, тобто сторона, яка початково виступила ініціатором відносин. Обов'язок держави у цих відносинах - своєчасно, належно та повністю задоволити інтереси кредиторів та інших суб'єктів, перед якими вона визнала борг щодо повернення основної суми боргового зобов'язання та виплати відсотків за користування позиченими коштами.

Наступну групу суб'єктів правовідносин у сфері державного боргу становлять особи, на користь яких держава зобов'язана вчинити відповідні виплати, тобто розрахуватися за кредити (бюджетні запозичення), у яких відповідні суб'єкти виступали кредиторами і є власниками відповідних цінних паперів. Це юридичні та фізичні особи, публічні органи, щодо яких виникли державні боргові зобов'язання в процесі фінансової діяльності держави, та держава визнала такі зобов'язання у нормативно-правовому порядку. Суб'єктний склад власників боргових зобов'язань подекуди визначити складно, оскільки не завжди ці суб'єкти є кредиторами (позичальниками). Сьогодні у переліку суб'єктів, які мають право на відшкодування і погашення боргових зобов'язань держави, є органи державної влади, державні підприємства тощо. Державний борг охоплює не лише суми здійснених запозичень, а й інші боргові зобов'язання, визнані державою у належній правовій формі. Ці зобов'язання неринкові за своєю природою, облік та порядок їх погашення є різним. Оскільки це не запозичення, то на ці суми не нараховують відсоток, вони не мають встановленого терміну погашення тощо. Проте це не означає, що відносини з таких боргових зобов'язань не потребують правового регулювання. Навпаки, у законодавстві має бути чітко встановлено порядок визнання боргових зобов'язань, відмінних від запозичень, а також механізм здійснення розрахунків за ними. Логічно зараховувати до державного боргу всі боргові зобов'язання, за якими виступає Уряд або інший суб'єкт, що діє від імені держави або Уряду. Проте критерії зарахування таких боргових зобов'язань до державного боргу слід визначити на законодавчому рівні.

Складовою цього підрозділу є пункт 2.2.1. «Особливості правового статусу держави у відносинах у сфері державного боргу». Правовий статус держави в контексті визначення боргових зобов'язань державного сектору має свої особливості в кожному конкретному випадку їхньої реалізації. Зокрема, якщо взяти за критерій роль і статус держави у відносинах у сфері державного боргу, то побачимо сукупність відносин, унаслідок яких виникають боргові зобов'язання держави як позичальника, як гаранта або як боржника. Ці ролі в багатьох випадках поєднуються і накладаються, проте, як вже було зазначено, мають свої характерні особливості і є головним критерієм для розмежування понять «державний борг», «боргове зобов'язання», «бюджетна заборгованість». У контексті визначення особливостей правового статусу держави як позичальника, досліджено проблеми правового регулювання ринку державних цінних паперів. Водночас, піднімається питання про визначення правового режиму такої складової державного внутрішнього боргу як кредити НБУ, що мають емісійний (інфляційний) характер. Автор аналізує також зовнішні запозичення уряду, зокрема здійснює ретроспективний огляд такої практики від перших запозичень; досліджує механізми їх реалізації; визначає стадії проектів, у межах яких здійснюється кредитування з боку міжнародних фінансових організацій. Також автор визначає окремі аспекти співпраці України з міжнародними фінансовими організаціями: Світовим банком, Міжнародним валютним фондом, Європейським банком реконструкції та розвитку. У контексті аналізу правового статусу держави як гаранта, у п. 2.2.1. досліджено практику надання гарантій Урядом. На думку дисертанта, на загальному тлі правової неврегульованості формування, обслуговування, погашення державного боргу та управління ним, вже багато років політика Уряду у наданні державних гарантій є невиваженою, що спричинило значні бюджетні витрати.

Розглядаючи статус держави як гаранта, автор аналізувала боргові зобов'язання держави перед громадянами України, прийнятими на засадах правонаступництва. Україна наприкінці 1996 р., по суті, останньою серед країн колишнього СРСР врегулювала на законодавчому рівні свої зобов'язання перед громадянами України, щодо знецінених грошових заощаджень, поміщених до 2 січня 1992 р. в установи Ощадного банку СРСР, що діяли на території України, а також у державні цінні папери. Цей борг не є запозиченням Української держави, проте держава де-юре гарантує його відшкодування.

Окремо дисертант досліджує статус держави у ролі боржника без права (можливості) використовувати додаткові фінансові ресурси на кредитних засадах. Автор стверджує, що сьогодні в Україні виник специфічний борг держави перед населенням. До того ж, відчутною є заборгованість держави перед публічними органами за виконання агентських послуг держави, але за власний рахунок.

Дуже складним питанням у контексті визначення структури державного боргу є також заборгованість держави, що утворюється в процесі її господарської діяльності, зокрема в міжнародній сфері.

Автор вважає за доцільне дотримуватися чітких критеріїв щодо зарахування боргових зобов'язань держави до державного боргу, серед яких основними є правова форма зобов'язань та суб'єктний склад правовідношення. На думку автора, боргові зобов'язання, що виникають з міждержавних договорів у сфері економічної та господарської діяльності, може бути зараховано до державного боргу тільки тоді, коли таку угоду укладено від імені Кабінету Міністрів України або якщо Уряд виступає гарантом погашення такого зобов'язання. При чому це має бути передбачено у відповідному нормативно-правовому акті з посиланням на Закон про державний бюджет. У структурі державного боргу містяться також статті, які за своєю природою є заборгованістю, а не борговим зобов'язанням у класичному розумінні, хоча вони й підлягають до сплати за рахунок бюджетних коштів. Відсутність механізму «перетворення» бюджетної заборгованості на боргові зобов'язання не дає змоги класифікувати борг, порушує права та законні інтереси суб'єктів, яким не було здійснено виплати. Це свідчить про відсутність гарантій законності, соціальної захищеності, справедливості, зрештою, соціальної спрямованості фінансового регулювання загалом. Прикладом того, що бюджетна заборгованість набуває ознак складової державного боргу, автор називає випуск облігацій ПДВ. У підрозділі 2.2.1. дисертант розглядає особливості зазначених правовідносин і формулює відповідні висновки.

Предметом дослідження підрозділу 2.3. «Характеристика об'єкта та предмета правовідносин у сфері державного боргу» є проблема визначення та співвідношення об'єкта та предмета правовідносин у сфері державного боргу. Автор вважає, що суть проблеми подібності таких категорій як державний борг і державний кредит та дискусії щодо правової природи відносин у сфері державного боргу між цивілістами та фінансистами полягає в ототожненні об'єкта та предмета правовідносин у сфері державного боргу. Об'єктом правовідносин, на думку автора, потрібно вважати бюджетне запозичення чи боргове зобов'язання, яке з огляду на свою публічно-правову природу, також на те, що це форма фінансової діяльності держави і має фіскальний характер, є фінансово-правовим. Суть цих відносин полягає в обов'язку сплатити певну суму грошових коштів з публічного фонду у майбутньому. Формально це виражено, зазвичай, у боргових цінних паперах. Отже, предметом правовідносин, інструментом здійснення бюджетних запозичень чи предметом боргового зобов'язання, прийнятого на себе урядом, можуть бути інші за своєю правовою природою інструменти. Доприкладу, державний цінний папір, що водночас є і цивільно-правовим об'єктом, або рахунки в Ощадбанку колишнього СРСР, боргові угоди тощо.

Відповідно до ст. 177 - 178 Цивільного кодексу України, об'єктами цивільних прав є речі, зокрема гроші та цінні папери, інше майно, майнові права тощо. Вважаємо, що в цьому випадку об'єкт цивільних правовідносин є предметом фінансових правовідносин у сфері державного боргу, зокрема правовідносин щодо бюджетних запозичень, управління боргом, гарантій тощо. Предмет правовідносин у сфері державного боргу доводить комплексність правового регулювання відносин у сфері державного боргу на стадії здійснення запозичення та розрахунків із кредиторами. З іншого боку, це провокує дискусії з приводу цивільно-правової природи цього виду відносин, а отже, невизначеність щодо місця інституту державного боргу в системі фінансового права та його предмета.

Щоб остаточно з'ясувати проблему, докладніше було розглянуто видові ознаки об'єкта та предмета правовідносин у сфері державного боргу.

Отже, предмет бюджетного запозичення чи іншого боргового зобов'язання - це засоби (інструменти), за допомогою яких здійснюють фінансування бюджету або фінансування боргу. Також за допомогою цих засобів здійснюють відшкодування, повернення, погашення борових зобов'язань урядового суб'єкта, а саме: державні цінні папери, боргові угоди, гарантії уряду тощо. Доведено, що бюджетні запозичення є лише одним із видів правовідносин у сфері державного боргу і можуть виступати як його об'єкт. Так само об'єктом фінансово-правових відносин у сфері державного боргу є боргові зобов'язання, що виникли не на кредитних засадах, а мають інше походження. Принциповим моментом тут є відповідна правова форма щодо визнання такого боргового зобов'язання. Йдеться про боргові зобов'язання, прийняті на умовах правонаступництва, зобов'язання, що виникають за борговими зобов'язаннями, гарантованими Урядом України та ін.

У підрозділі 2.4. «Особливості виникнення, зміни та припинення правовідносин у сфері державного боргу» визначено особливості виникнення, зміни і припинення правовідносин. Передумовою виникнення фінансових правовідносин у сфері державного боргу, зокрема щодо здійснення внутрішнього бюджетного запозичення, є недостатність коштів у централізованому фонді держави, а також політична воля держави здійснити запозичення у формі державного цінного паперу на відповідну суму, відповідний термін і за визначений нею відсоток (плату). Цю волю (дію) має бути закріплено в постанові Кабінету Міністрів України і реалізовано в індивідуальних фінансово-правових актах Міністерства фінансів, Національного банку України, Державного казначейства України, Депозитарію державних цінних паперів, Комісії з цінних паперів та фондового ринку. Усі інші відносини, що виникають між власниками та держателями цінних паперів, є цивільно-правовими з огляду на цивільно-правову природу предмета правовідносин, що водночас є об'єктом цивільного права. Автор звертає увагу на таку характеристику державного боргу як його динаміка. Йдеться про дії уповноваженого державою компетентного органу, які формують державний борг і впливають на його структуру. Зрозуміло, що такі дії мають відповідну правову форму - нормативно-правові акти. Зважаючи на комплексність правовідносин у сфері державного боргу, оскільки реалізація боргових відносин відбувається за допомогою цивільно-правових конструкцій (кредит, гарантія тощо), підставою виникнення правовідносин щодо наприклад, дострокового викупу державних цінних паперів, є угода між Міністерством фінансів та з особами, яким належать державні цінні папери. Проте з фінансово-правового погляду важливим є сам факт ухвалення рішення щодо дострокового викупу державних цінних паперів, що безпосередньо впливає на стан державного боргу, є елементом управління державним боргом і має фіскальне значення. Реалізація ж цих правовідносин в індивідуальному порядку відбувається через угоди, які пропонують уповноважені органи (Міністерство фінансів) згідно з правилами, встановленими чинним законодавством.

Щодо відносин у сфері державного боргу з приводу боргових зобов'язань, що випливають із умов правонаступництва, то підставою їхнього виникнення є нормативно-правовий акт, що визначає їх як боргові зобов'язання і передбачає механізм розрахунку за такими зобов'язаннями. Безумовно, виникнення таких правовідносин можливе за умови наявності відповідного рахунка та належного документа (ощадна книжка). Такі обставини як вік і статус вкладника не можна вважати підставою виникнення правовідносин. Індивідуальними актами виступатимуть акти ВАТ «Державний Ощадний банк України», прийняті відповідно до нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України, Міністерства фінансів України, щодо порядку розрахунків із відповідною категорією клієнтів в Ощадбанку тощо.

Підставою виникнення боргових зобов'язань за кредитами, взятими під гарантії Уряду України, є момент надання гарантії. Гарантія, як один із способів забезпечення кредиту, є цивільно-правовим інструментом, тож механізм правового регулювання - цивільно-правовий. Проте, як свідчить законодавча практика останніх років, у фінансових правовідносинах це є похідним, оскільки можливість надання гарантій початково передбачено в законі про державний бюджет. З фінансово-правової позиції важливо також розуміти, що факт надання гарантії ще не є підставою здійснювати виплати за борговим зобов'язанням. Необхідність виплати з'являється лише тоді, коли позичальник не розрахувався за одержаний кредит у встановлений договором термін. Власне тоді виникають відносини з приводу виплат бюджетних ресурсів на погашення кредиту, за яким держава виступила гарантом. Гарантійний випадок призводить до змін у структурі та обсягах державного боргу, а відтак у централізованому фонді державних коштів. Факт надання гарантії не означає збільшення обсягів державного боргу й у відповідний момент не впливає на бюджет.

Підставою припинення правовідносин у сфері державного боргу є факт здійснення платежів (розрахунків) за борговим зобов'язанням держави або ж акт про анулювання (списання) боргу, що має свою правову форму і супроводжується виданням індивідуального правового акта.

У підрозділі 2.5. «Державний борг як інститут фінансового права та його місце в системі національного права України» автор доводить однорідність відносин, що формують інститут державного боргу та його приналежність до Особливої частини фінансового права. У відносинах, що становлять зміст державного боргу та визначають державний борг як самостійний правовий інститут, автор виділяє два головні блоки проблем. По-перше, це залучення додаткових ресурсів до централізованого фонду грошових коштів, по-друге - обов'язок здійснити розрахунки за борговими зобов'язаннями Уряду, що виникають у зв'язку зі здійсненням запозичень, наданням гарантій, прийняття на підставі нормативно-правових актів інших боргових зобов'язань. Водночас, існує також проміжний елемент - використання залучених коштів. Оскільки позичкові ресурси потрібно повертати, слід на правовому рівні врегулювати їх використання. Вважаємо, що саме фінансово-правова норма має визначати напрями використання позичених ресурсів у формі уповноваження, або заборони. На жаль, чинне законодавство України ще не формулює вимог щодо цільового скерування залучених коштів. Хоча у Бюджетному кодексі існує правова норма, згідно з якою запозичення не використовують на поточні видатки держави, за винятком випадків, коли це потрібно, щоб зберегти загальну економічну рівновагу. Це положення не передбачає конкретних напрямів використання позичених ресурсів, проте свідчить, що коли ці кошти надходять до бюджету, то прирівнюються до інших доходів і стають фінансовим забезпеченням виконання (реалізації) державних завдань і функцій. Особливістю інституту державного боргу є те, що тут реалізуються всі методи фінансової діяльності держави, зокрема у сфері мобілізації коштів до бюджету, їхнього розподілу та використання, що є характерним для предмету фінансового права. Визначальним критерієм, що забезпечує однорідність цих відносин, а отже й виділення їх у самостійний інститут, є потреба здійснювати розрахунок за юридично визнаними та належно оформленими борговими зобов'язаннями, незалежно від їхнього походження. Державний борг - це самостійний інститут, що охоплює відносини з приводу залучення позичкових коштів до бюджету, проте елемент диспозитивності в ньому є похідним. Ці відносини виникають на підставі нормативно-правового акта і не залежать від волі кредиторів - власників державних цінних паперів. Діяльність уповноважених державних органів у сфері держаного боргу є також одним із методів розподілу фондів грошових коштів, який охоплює й формування державного боргу, а отже й здійснення запозичень. Проте поєднання принципів диспозитивності та децентралізації переходять у відносини, що ґрунтуються на принципах централізації влади, підпорядкування тощо.

Вважаємо, що інститут державного боргу становлять відносини у сфері: побудови стратегії здійснення бюджетних запозичень та визначення боргової політики держави; формування боргу та здійснення державних бюджетних запозичень; прийняття державою у належній правовій формі відповідних боргових зобов'язань; використання коштів, залучених у формі бюджетних запозичень; надання державних гарантій; випуск та обіг державних цінних паперів (казначейські векселі, зобов'язання); управління державним боргом; погашення державного боргу; обслуговування державного боргу; здійснення розрахунків за борговими зобов'язаннями Уряду (відповідно до наданих гарантій, боргових цінних паперів тощо); ведення реєстру державного боргу; реструктуризація державного боргу; правонаступництво; забезпечення боргових зобов'язань держави та гарантій додержання прав кредиторів, учасників ринку та інших суб'єктів - власників боргових зобов'язань держави; фінансового контролю, обліку та звітності у сфері формування, обслуговування, управління та погашення державного боргу; інші відносини, що виникають з приводу здійснення операцій за борговими, активними угодами, з виконання гарантійних зобов'язань та інших боргових операцій Уряду.

У підрозділі 2.6. «Правові аспекти розмежування державного та муніципального боргу в Україні. Муніципальний борг у системі фінансового права», автор досліджує механізм здійснення місцевих запозичень; визначає суб'єктів права на їх здійснення; вказує на необхідність державного регулювання боргової політики місцевого самоврядування, зокрема їх методи та форми; досліджує відносини у сфері гарантій муніципального боргу тощо. Автор пропонує визначення муніципального боргу та розглядає співвідношення державного і муніципального боргу в аспекті розмежування відповідальності за борговими зобов'язаннями. У розділі сформульовано систему принципів формування та обслуговування муніципального боргу. Автор наголошує, що відносини у сфері муніципального боргу є окремою групою суспільних відносин, врегульованих правовими нормами. Ці відносини виникають з приводу фінансування місцевого бюджету за рахунок позичкових коштів; використання цих коштів на визначені у рішенні про бюджет цілі; обслуговування та погашення муніципального боргу та здійснення фінансового контролю. Без сумніву, їх реалізація відбувається за допомогою цивільно-правових методів та інститутів. Проте вважаємо, що відповідна сукупність правових норм, які регулюють відносини саме у сфері фінансування бюджету, а також обслуговування та погашення муніципального боргу, є фінансовими. Вони, так само як інститут державного боргу, становлять єдиний самостійний інститут Особливої частини фінансового права.

Розділ третій «Правове регулювання управління державним боргом та фінансовий контроль за його станом» присвячено структурі та класифікації державного боргу, змісту управління державним боргом основним засадам контрольної діяльності щодо державного боргу. Третій розділ складається із трьох підрозділів та трьох пунктів підрозділу 3.2.

У підрозділі 3.1. «Правові проблеми класифікації державного боргу» автор наголошує, що структура державного боргу, яка існує сьогодні, є викривленою, допустимі обсяги боргу - порушені, а правовое регулювання в цій сфері недосконале, а подекуди й узагалі відсутнє. Адже державне боргування існувало за часів незалежності нашої держави у найрізноманітніших формах, причому практика здійснення запозичень відбувалася на тлі проблем бюджетного регулювання.

Передусім автор аналізує поняття класифікація та структура державного боргу і приходить до висновку, що структура і класифікація - це різні категорії. Зокрема, класифікація передбачає спільні для окремих елементів критерії, тоді як структура - цілісну єдність і взаємозв'язок складників (елементів).

Зазвичай, боргові зобов'язання не залежать один від одного, проте у цілісну структуру їх об'єднує відповідний період часу, на який розраховано державний борг (у межах граничного обсягу із визначенням вартості всіх боргових зобов'язань). Структурі, на відміну від класифікації, властива динаміка. Адже в результаті виникнення нових та погашення старих зобов'язань структура боргових зобов'язань постійно змінюється. Своєю чергою, структура вибудовується за відповідними критеріями, визначеними у класифікації державного боргу. Тому автор досліджує спільні ознаки різних видів боргових зобов'язань. Це дало змогу класифікувати їх на відповідні групи (розряди) та визначити структуру державного боргу та його обсягів. Зокрема, автор аналізує ринкові і неринкові боргові зобов'язання та поділ державного боргу на зовнішній і внутрішній. Докладно аналізуючи міжнародні правові документи, автор наголошує на принциповій відмінності між державним зовнішнім боргом та, наприклад, заборгованістю перед нерезидентами чи сумарною зовнішньою заборгованістю. Для правового регулювання державного боргу варто чітко визначити особу боржника. Якщо йдеться про державний борг, то таким суб'єктом є Уряд. Якщо кредити одержували треті особи під гарантії Уряду, то гіпотетично Уряд може опинитися в ролі боржника і відповідати за надані гарантії. Це охоплює категорія державний зовнішній борг. Якщо ж ми говоримо про заборгованість перед нерезидентами у широкому розумінні, коли боржник - недержавний суб'єкт, то принципово є: суб'єкт запозичення або статус гаранта, мета залучення таких коштів, їх вплив на економіку та фінансову стабільність держави. Щоб визначити цей вплив і можливості його коригування, варто застосовувати розроблену світовою громадськістю класифікацію зовнішніх боргових зобов'язань і, можливо, визначити її як класифікацію публічного зовнішнього боргу.

Вважаємо, що визначальним критерієм поділу державного боргу на внутрішній і зовнішній має бути принцип резидентства. Щодо грошового вираження внутрішнього державного боргу, то він може бути і в національній грошовій одиниці, і в іноземній. Але слід однозначно визначити це в Законі України «Про державний борг». Водночас, у нормативно-правовому акті про випуск відповідних цінних паперів, доцільно визначати приналежність такого зобов'язання і його статус відповідно до Закону України про Державний бюджет, Закону про структуру державного боргу, а також висновків Міністерства фінансів (департаменту державного боргу), НБУ та інших фінансових органів.

Отже, в основу визначення державного зовнішнього боргу покладено обов'язок Уряду здійснити виплату боргового зобов'язання перед іноземним суб'єктом. Таке зобов'язання виникає: внаслідок здійснення запозичення, або ж у результаті міжнародно-правової угоди (договору), згідно з якою уряд бере на себе зобов'язання гаранта щодо погашення боргового зобов'язання третьої особи незалежно від форми її власності чи виду діяльності.

Сьогодні дуже важливо визначити адекватну структуру внутрішнього державного боргу, оскільки на початку 90-х років більшу частину бюджетного дефіциту покривали за рахунок кредитів центрального банку, тобто застосовуючи неринкові методи.

Вважаємо, що за підставами утворення боргові зобов'язання уряду потрібно розмежовувати на такі, що виникли в результаті:

§ взятих на позичкових засадах боргових зобов'язань, надання державних гарантій. Спільною тут є ознака функціональності залучених кредитів незалежно від статусу та виду суб'єкта. Мета, як правило, має інвестиційний характер;

§ умов правонаступництва;

§ недосконалості бюджетно-правового, податкового регулювання, що зумовлює дефіцит бюджету, який у будь-якому разі потрібно погашати, проте механізму його погашення не визначено;

§ заборгованості, як наслідку господарської діяльності держави.

Отже, автор пропонує розширену класифікацію державних боргових зобов'язань за такими критеріями: 1) залежно від участі держави щодо погашення та обслуговування боргу; 2) залежно від ринку розміщення боргових зобов'язань; 3) за валютною структурою боргу; 4) за інституційною структурою (залежно від статусу кредитора або власника боргового зобов'язання); 5) залежно від виду та строків здійснення виплат; 6) залежно від типів боргового зобов'язання. Своєю чергою, ринкові боргові зобов'язання класифікують на: внутрішні боргові інструменти (із подальшою деталізацією) та зовнішні боргові інструменти (із подальшою деталізацією).

Незважаючи на статичність критеріїв класифікації, Міністерство фінансів має щорічно визначати постатейну структуру державного боргу, з подальшим її затвердженням Верховною Радою України. Загалом, систему класифікації (критерії), а також порядок утворення державного боргу і критерії віднесення боргових зобов'язань до державного боргу, механізми погашення та управління ним має бути врегульовано спеціальним законом про державний борг.

У розділі також наголошується на проблемах бухгалтерського обліку, переходу на міжнародні бухгалтерські стандарти та вдосконалення у зв'язку з цим бюджетних механізмів. Питання реєстру та обліку державного боргу теж має бути визначено у законі про державний борг. Водночас, мета бюджетно-правового регулювання - абсолютна відсутність будь-якої бюджетної заборгованості. Таку заборгованість не бажано зараховувати до державного боргу, адже немає ринкових механізмів щодо погашення таких зобов'язань, а імперативні методи акумуляції коштів для цієї мети будуть неправовими.

У підрозділі 3.2. «Управління державним боргом: фінансово-правові аспекти» автор досліджує національний та світовий досвід управління державним боргом. Підрозділ складається із трьох пунктів, у яких автор досліджує предмет управління державним боргом та його окремі фінансово-правові аспекти.

Пункт 3.2.1. «Зміст управління державним боргом» містить аналіз та певні узагальнення досліджень категорії управління державним боргом. На підставі рекомендацій міжнародних експертів, автор формулює цілі боргового фінансування та стратегії боргової політики держави.

Сьогодні існує багато нормативно-правових актів, які частково регулюють порядок утворення державного боргу, його обслуговування та погашення, проте вони не створюють цілісної системи щодо визначення порядку, форм та методів ефективного управління державним боргом. У дисертаційному дослідженні сформульовано зміст управління державним боргом (у широкому розумінні) - як один із напрямів фінансової політики держави в особі органів державної влади і управління, з приводу визначення боргової стратегії держави, зокрема цілей боргового фінансування; визначення вартості та обсягу державного боргу; організації планування, обліку, звітності та контролю державного боргу для задоволення фінансових потреб держави та суспільства в режимі раціонального використання бюджетних коштів, економії ресурсів, опосередкованих борговими зобов'язаннями Уряду, та мінімізації обслуговування боргу.

Управління державним боргом (у вузькому значенні) - це повноваження органів державного управління спеціальної компетенції з приводу погашення та обслуговування державного боргу; оптимізації структури державного боргу та його динаміки; визначення джерел надходження позичкових коштів та кола позичальників; вибору видів запозичення, визначення їх обсягів, періодичності здійснення емісії та механізму реалізації; регулювання ринку державних цінних паперів; випуск, обслуговування та погашення усіх видів боргових інструментів Уряду; надання гарантій; здійснення заходів із визначення кредитних рейтингів України; інформаційного забезпечення; звітності та контролю.

У пункті 3.2.2. «Правові та організаційно-функціональні аспекти управління державним боргом» автор ґрунтується на тому, що у процесі управління державним боргом виділяють декілька функціональних елементів, а саме: умови випуску і розміщення, параметри нових боргових зобов'язань; обслуговування і погашення державного боргу; контроль та звітність за станом державного боргу. Це прямо пов'язано з організацією функціонування відповідних органів влади: визначення компетенції та повноважень відповідного органу (структурних підрозділів); здійсненням фінансового контролю; організаційно-методичним забезпеченням управління державним боргом, що охоплює прогнозування державного боргу, організацію системи обліку державного боргу, методичні розробки щодо структури боргу, розрахункові схеми обслуговування боргу тощо. Критично аналізуючи ці питання, автор звертає увагу на оцінку видатків з обслуговування і погашення державного боргу; реалізацію статусу Міністерства фінансів України, зокрема як розпорядника бюджетних коштів щодо витрат із погашення державного боргу; звертає увагу на контроль у сфері управління державного боргу як одну із його складових та, одночасно, гарантію ефективності управління державним боргом.

У пункті 3.2.3. «Правові засади кризового управління державним боргом. Реструктуризація державного боргу: теорія і практика» автор досліджує правові проблеми реструктуризації державного боргу. Реструктуризація боргових зобов'язань - складний захід, оскільки це, зазвичай, наслідок невдалого управління державним боргом. Хоча, з іншого боку, це чи не єдиний спосіб цивілізовано вирішити боргову проблему.

Усі боргові зобов'язання розподіляють на дві групи: зобов'язання пріоритетного обслуговування і зобов'язання, що підлягають врегулюванню.

Кризове управління державним боргом пов'язано з функціонуванням економіки на межі дефолту. Проблема боргу виникає не тоді, коли він виник, а тоді, коли ріст боргу стає некерованим і ним стає неможливо управляти, коли ускладнюється процес сплати боргу, що негативно впливає на весь процес функціонування державних фінансів, банківську систему тощо. Зазвичай вважають, що емітент боргу оголосив дефолт зі своїх зобов'язань, якщо повністю або частково відмовився від виплат за облігаціями в національній чи іноземній валюті відповідно до графіку платежів; змінив умови позики зі збитками для кредиторів; центральний банк провів обмін старої національної валюти на нову із втратою номінальної вартості; виплати з банківських кредитів проводять не повністю, з відхиленням від графіку платежів.

Незважаючи на складність і неоднозначність факту оголошення та проведення реструктуризації боргових зобов'язань, чинним законодавством України це питання взагалі не врегульовано. Відповідно до міжнародної та національної практики, реструктуризацію державного боргу можна визначити як передбачену правовими нормами зміну раніше встановлених для позичальника порядку та умов погашення заборгованості для того, щоб скоротити зобов'язання з обслуговування боргу, який припадає на консолідаційний період.

У дисертації проаналізовано три основні методи реструктуризації державного боргу: конверсія державних позик; консолідація державних позик; уніфікація державних позик. Важливо розуміти, що всі ці заходи можуть бути успішними за умови дотримання низки поточних та стратегічно важливих умов: бездефіцитність державного бюджету; прозорість здійснення запозичень на стадіях їх залучення, використання та погашення; налагоджені приватизаційні процеси; незалежний фінансовий контроль з боку Рахункової палати та інформування населення про результати використання залучених коштів; належне правове забезпечення у сфері формування, обслуговування державного боргу та управління ним.

Вищі органи фінансового контролю деяких зарубіжних країн, щоб визначити рівень забезпечення державного боргу, бюджетної гнучкості та уразливості до боргового невиконання, використовують індикатори або попереджувальні сигнали. При цьому, забезпеченість боргу - це показник здатності уряду виконувати чинні програми і задовольняти вимоги кредиторів не збільшуючи борг, який обтяжує економіку. Гнучкість боргу - це показник здатності уряду збільшувати свої фінансові ресурси для задоволення зобов'язань, збільшуючи або кількість доходів, або розмір боргу. Уразливість боргу - це показник залежності уряду від зовнішніх джерел фінансування, які не перебувають під його впливом або контролем. Комітет державного боргу планує у майбутньому глибше проаналізувати взаємозв'язок між індикаторами та іншими попереджувальними сигналами, зокрема щодо рівня життєздатності та прозорості фінансових інститутів.

Доведено, що майже у всіх країнах існувало обмеження щодо максимального обсягу позичкових ресурсів. Без сумніву, ці заходи можуть існувати виключно у правовій формі. Йдеться про: правове закріплення політики щодо державного боргу; закріплення правового статусу всіх учасників відносин, що виникають з приводу формування, обслуговування та управління державним боргом; закріплення передумов для здійснення можливостей обслуговування і погашення державного боргу шляхом визначення допустимих розмірів залучення позичкових коштів, вартості обслуговування (дохідності) залучених позик та граничного розміру величини державного боргу; визначення поняття, умов та засад проведення реструктуризації державного боргу - конверсії, списання державного боргу, та обставин, за яких можливо (необхідно) вдаватись до реструктуризації.

Отже, ефективність боргового фінансування економіки залежить від обсягу боргу, що сформувався за попередні періоди, поточного стану економіки та компетентності службовців органів, що відповідають за бюджетну, податкову (фіскальну) політику держави.

У підрозділі 3.3. «Фінансовий контроль та звітність у сфері державного боргу» автор звертає увагу на те, що однією із важливих правових та управлінських проблем є організація та методичне забезпечення контролю державного боргу, а також оформлення звітності і затвердження звітів про державний борг. Ці проблеми великою мірою зумовлює низький рівень якості управління державним боргом (недостовірна інформація; спотворена динаміка формування і обслуговування боргу; безвідповідальність; відсутність чітко координованих дій тощо). Автор з'ясовує систему органів державної влади, до компетенції яких належать повноваження здійснювати фінансовий контроль (аудит) державних боргових зобов'язань та безпосередньо предмет контролю (відносини, що виникають у сфері утворення, обслуговування, погашення державного боргу та управління ним). А також напрями такого контролю, а саме: контроль відповідності параметрів заборгованості законодавчо встановленим критеріям, зокрема граничних показників державного внутрішнього і зовнішнього боргу; обсягів державних запозичень; контроль показників, що характеризують спроможність обслуговувати і погашати борг; контроль боргової динаміки, з урахуванням еволюції інших макроекономічних параметрів.

У дисертації дисертант досліджує діяльність вищих органів фінансового контролю щодо державного боргу. Значна частина дослідження ґрунтується на міжнародних документах, прийнятих Міжнародною організацією вищих органів фінансового контролю, членом якої Україна є з 1998 року. Вищі органи фінансового контролю, зазвичай, підзвітні парламентові. Вони інформують членів парламенту, а отже і їхніх виборців, про фінансові ресурси держави. Вважаємо, що органи законодавчої влади мають краще усвідомлювати взаємозв'язки між державним боргом, фінансовою та економічною політикою. Адже потрібно законодавчо врегулювати державний борг та ефективніше реагувати на порушення, що існують у цій сфері.

Відповідно до міжнародних правил, вищі органи фінансового контролю (SAI) можуть визначити межі аудиту державного боргу, використовуючи п'ять компонентів системи внутрішнього контролю: 1) середовище контролю. 2) оцінка ризиків. 3) контрольна діяльність. 4) інформація та зв'язок. 5) моніторинг. У роботі автор аналізує кожний з цих елементів і демонструє його значення для розв'язання українських правових проблем у цій сфері.

Висновки

У дисертації теоретично узагальнено механізм правового регулювання відносин у сфері формування, обслуговування, погашення державного боргу і сформульовано нове вирішення наукової проблеми, щодо правової природи державного боргу. Автор визначає низку наукових понять та категорій; аналізує та проводить експертизу певних правових явищ та практики; тлумачить чинне законодавство, міжнародні нормативно-правові акти, а також формулює пропозиції щодо вдосконалення національного законодавства України.

Отже, серед основних висновків дисертаційного дослідження є наступне:

1. Сформульовано загальнотеоретичне визначення категорії «державний борг» як системи фінансових зобов'язань держави, що виникають у процесі: 1) здійснення запозичень державою; 2) надання державою гарантій щодо зобов'язань третіх осіб - суб'єктів господарської діяльності; 3) виникнення боргових зобов'язань, взятих на себе державою відповідно до чинного законодавства; 4) формування сум бюджетних асигнувань, перерахованих із порушенням строків чи у неповному обсязі сум компенсації за несвоєчасну чи неповну виплату суми платежу/ів юридичним та фізичним особам, що оформлено у відповідному нормативно-правовому акті як боргове зобов'язання Уряду. Загалом, державний борг можна визначити як сукупність відносин, за якими виникають боргові зобов'язання держави як позичальника, як боржника або як гаранта погашення позик інших позичальників.

2. Зміст відносин у сфері державного боргу становлять права та обов'язки їхніх суб'єктів, що виникають у зв'язку з потребою збалансувати бюджет та розрахуватися за борговими зобов'язаннями Уряду. Природа відносин у сфері державного боргу є фінансово-правовою, адже вони виникають лише у сфері публічних фінансів і з приводу фінансової діяльності держави.

3. Відносини державного боргу є публічними, оскільки належать до царини доходів і видатків бюджету (публічного фонду грошових коштів); мають специфічний механізм гарантування, що походить від державного суверенітету; а напрями використання позичених державою коштів мають суспільний або державний характер і задовольняють публічний інтерес.

4. Державний борг - це самостійний інститут фінансового права, який характеризується єдністю та взаємозумовленістю відносин, що становлять його. Інститут державного боргу охоплює сукупність фінансових відносин, передбачених законодавчими та нормативно-правовими актами з приводу залучення до державних централізованих та децентралізованих фондів фінансових ресурсів на засадах добровільності, платності і строковості, а також їхній розподіл та використання, що відбувається в процесі виконання акта про бюджет та інших нормативно-правових актів, договорів, угод тощо. Також до цього інституту належать відносини, що виникають під час управління державним боргом та його обслуговування, у випадках, коли борг утворився унаслідок здійснених запозичень та інших, прийнятих на себе державою боргових зобов'язань.

Щоб вдосконалити законодавство та усунути виявлені правові колізії, дисертант пропонує:

5. Ухвалити Закон України «Про державний борг України», що закріпить основи правового регулювання внутрішнього і зовнішнього державного боргу з урахуванням державного боргу також у частині, передбаченій Законом України «Про державні гарантії відновлення заощаджень громадян України». Такий нормативний акт має сконцентрувати в собі основні принципи, мету і прерогативи державної політики в цій галузі та визначати: 1) принципи та порядок утворення державного боргу; 2) форми державного боргу; 3) класифікацію державного боргу; 4) порядок його обслуговування та погашення; 5) процедури випуску, розміщення, обігу державних цінних паперів в Україні і отримання доходу від операцій з ними; 6) порядок залучення іноземних кредитів та механізм їхнього використання і погашення; 7) умови надання гарантій за борговими зобов'язаннями; 8) порядок формування та ведення реєстру боргових зобов'язань; 9) методи управління державним боргом; 10) контроль та звітність за державним боргом; 11) відповідальність у сфері державного боргу; 12) порядок оприлюднення інформації про стан державного боргу та ін. Закон повинен регулювати порядок виникнення, зміни і припинення відносин у сфері державного внутрішнього боргу України та державного зовнішнього боргу України.

6. Внести доповнення до ст. 12 Бюджетного кодексу України, а також до розділу четвертого Бюджетної класифікації України, щодо запровадження розширеної класифікації державного боргу. Запропонована класифікація ґрунтується на таких критеріях: залежно від участі держави в процесі погашення та обслуговування боргу (прямий і гарантований); залежно від ринку розміщення боргових зобов'язань; валютної структури боргу; статусу кредитора або власника боргового зобов'язання; строків здійснення виплат; типів боргового зобов'язання. Незважаючи на статичність критеріїв класифікації, які має бути визначено в законодавчому порядку, щорічну постатейну структуру державного боргу має з'ясовувати Міністерство фінансів з подальшим затвердженням Верховною Радою України.

7. Доповнити Ст. 8 Закону України «Про державний внутрішній борг України» таким змістом: «Фонд погашення державного боргу формується за рахунок: профіциту державного бюджету; визначеного відсотка надходжень від приватизації (не менш як 50%); доходів, що перевищують видатки НБУ; прибутків від діяльності Національної акціонерної страхової компанії «Оранта», Державного спеціалізованого Ощадного банку України та інших надходжень».

8. Аналіз досвіду одержання та використання Україною позик міжнародних фінансових організацій свідчить, що потрібно розв'язати низку правових проблем, визначивши їх у законодавстві. Зокрема, це стосується: а) джерел обслуговування та повернення іноземних позик. Під час ратифікації угод потрібно визначати, за рахунок яких коштів планують обслуговувати заборгованість за відповідним проектом та за рахунок яких коштів буде повернуто основну суму зобов'язання; б) повноважень та компетенції всіх суб'єктів відповідних правовідносин. Законодавство має чітко визначати повноваження органів державного управління в процесі укладення Угод із міжнародними фінансовими організаціями та реалізації. Крім того, реалізацію проектів потрібно здійснювати під контролем та координацією міжвідомчих робочих груп. Поточне управління мають здійснювати групи управління проектами. Статус таких груп (організаційно-правових утворень) має бути чітко визначено в нормативному порядку. Зокрема потрібно окреслити їхні функції, права та обов'язки; заходи впливу, які вони можуть застосовувати в разі виявлення порушень умов проекту, зловживань або неефективного, нераціонального використання коштів проекту тощо. Потрібно також визначити статус експертів (іноземних експертів), що беруть участь у реалізації відповідних проектів; в) відповідальність посадових осіб. Під час ратифікації Угоди обов'язково треба визначати перелік органів, посадових осіб, що несуть відповідальність за невиконання умов міжнародних договорів та неефективне використання позичених ресурсів; г) звітність про виконання міжнародних угод про позики та систему контролю за їхнім використанням; д) інші процесуальні питання щодо надання й одержання позик. До моменту ратифікації міжнародного договору між Україною та МФО про позику (кредит) потрібно забезпечити готовність освоїти відповідну суму коштів.

Список опублікованих праць за темою дисертації

1. Заверуха І.Б. Державний борг України: проблеми правового регулювання. Монографія. - Львів: ЛНУ імені Івана Франка, 2006 р. - 309 с.

(Рецензія на монографію: Н.В. Воротіна Актуальні питання правового регулювання державного боргу в Україні // Правова держава. Щорічник наукових праць. Випуск 18. - К.: Інститут держави і права НАН України ім. В.М. Корецького, 2007. - С. 598-601.)

2. Заверуха І.Б. Банківське право. Навчальний посібник. Львів: Астролябія, 2002 р. - 221 с.

3. Фінансове право: навчальний посібник для студентів юрид. вузів та факультетів / За ред. Л.К. Воронової. - К.: Вентурі, 1998. - 382 с. (у співавторстві; одноособово - 8 розділ IІІ, с.с. 215-220).

4. Основи права України / За ред. В.Л. Ординського. Львів: Оріяна-Нова, 2005. - 366 с. (у співавторстві; одноособово - розділ Х, с.с. 262-278).

5. Бюджетний кодекс України: Науково-практичний коментар. - К.: Юрінком Інтер, 2003. - 413 с. (у співавторстві; одноособово - коментар до статей 34, 35, 36 Бюджетного кодексу України).

Размещено на Allbest.ru