История полиции России

Корпус имел чисто военную организацию и в административном, строевом и хозяйственном отношении подчинялся военному министерству (через штаб корпуса). Но шеф корпуса жандармов -- он же начальник III отделения собственной царской канцелярии подчинялся только императору.

Чисто военный характер корпуса жандармов и его сравнительно небольшая численность объяснялись тем, что власть, учитывая опыт военного заговора против Павла I и восстания декабристов, главную опасность для трона видела в ближайшем окружении императора и в офицерском корпусе, прежде всего в гвардейском офицерстве, а этот социальный слой был относительно небольшим. Что же касается крестьянских волнений, то для их подавления использовались в основном не жандармы, а подразделения корпуса внутренней стражи и обычные армейские полевые войска, а выявлением зачинщиков и их арестом занималась местная полиция.

Общее руководство местной полицией по-прежнему оставалось в ведении МВД и осуществлялось через департамент полиции исполнительной. Для николаевского царствования характерно было усиление централизации и бюрократизации управления. Проявилась эта тенденция и в управлении полицией. В компетенцию министерства входило определение штатов полицейских органов на местах, контроль за расходованием средств, отпущенных на содержание полиции, назначения, увольнения и перемещения полицейских чиновников. Усилился контроль МВД за деятельностью местных полицейских органов. С этой целью был увеличен штат чиновников для особых поручений при министре. Регулярными стали личные инспекторские выезды на места директора департамента полиции исполнительной. Для управления департаментом во время его отсутствия вводится должность вице-директора. В составе МВД было учреждено специальное подразделение для проведения негласных ревизий и разбора материалов о злоупотреблениях чиновников местной полиции. Однако ревизии показывали низкую эффективность деятельности полиции и необходимость ее реформирования.

Крупные реформы полиции были проведены в 60--80-х годах XIX в. Падение крепостного права и освобождение крестьян из-под вотчинной власти помещиков, революционная ситуация в стране, развитие капитализма и рост городов вынудили царское правительство реформировать весь полицейский аппарат. В публикуемых документах эти реформы подробно освещены. Были проведены следующие меры: 1) объединена уездная полиция с полицией уездных городов и созданы единые уездные полицейские управления во главе с исправниками;

2) изменены принципы комплектования полиции: если раньше рядовой состав комплектовался солдатами и унтер-офицерами старших возрастов, негодных к службе в полевых войсках, служивших в порядке отбывания повинности, то в связи с проведением военной реформы 1874 г. и отменой рекрутского набора был введен принцип вольного найма по контракту;

3) соответственно, чтобы сделать службу по вольному найму привлекательной, увеличилось жалование, введены пенсии, награждения за выслугу и иные льготы; 4) сужены функции полиции: проведение следствия передавалось судебным следователям, хозяйственные функции и благоустройство городов, продовольственное дело, контроль за состоянием дорог -- земским и городским органам самоуправления; 5) расширен низовой аппарата полиции: учреждены должности участковых урядников, а также полицейский резерв в уездах; в городах увеличена численность околоточных надзирателей. Инструкция околоточным надзирателям, утвержденная министром внутренних дел, возлагала на дворников вспомогательные полицейские функции, которые они должны были осуществлять под руководством околоточных надзирателей Исаев И.А. История государства и права России. М., 1994.с.345..

Радикальная реформа политической полиции была проведена в 1867 г. По Положению о корпусе жандармов 1867 г. вместо жандармских округов, включавших в свой состав до 10 губерний, были созданы жандармские управления в каждой губернии. В 6 губерниях Северо-западного края и Царстве Польском существовали также уездные жандармские управления. В отдельных регионах страны сохранились жандармские округа (Варшавский, Кавказский и Сибирский). Окружные управления объединили деятельность губернских и уездных жандармских управлений, входивших в эти округа Захарова Л.Г. Освободительные реформы в России. //Знание сила. -1992.-№2. с.17.

Непосредственным поводом, подтолкнувшим правительство к проведению реформы жандармского аппарата в 1867 г., явилось покушение Каракозова на императора Александра II 4 апреля 1866 г. Но причины этой реформы гораздо глубже. Дело в том, что когда в середине 20-х годов XIX в. создавался Корпус жандармов, революционное движение было по преимуществу движением дворянских революционеров. Их численность была сравнительно невелика, подавляющее большинство являлось офицерами, поэтому и жандармерия имела чисто военную организацию и нацеливалась главным образом на наблюдение за офицерским корпусом. Иное положение сложилось в 60--70-е годы XIX в. Главной фигурой в революционном движении стал революционер-разночинец. Это требовало переориентации жандармов на наблюдение за широкими слоями либеральной интеллигенции и студенчества. Отсюда и необходимость создания разветвленной сети территориальных (губернских) жандармских органов.

В связи с массовым строительством железных дорог были образованы железнодорожные жандармские управления. Принятый 16 марта 1867 г. особый правовой акт -- «Порядок учреждения жандармского надзора на вновь проводимых железных дорогах» устанавливал, что в ведении каждого железнодорожного жандармского управления должен был находиться участок пути в 2 тысячи верст. В свою очередь, это расстояние делилось на участки по 200 верст, находившиеся в ведении жандармских отделений. Штат каждого железнодорожного жандармского управления состоял из начальника, его адъютанта и начальников отделений, а также 300 унтер-офицеров. Хотя железнодорожные жандармские управления как составные части корпуса жандармов являлись органами политической полиции и финансировались из бюджета военного министерства, они не только несли военную охрану железнодорожных путей и сооружений (мостов, туннелей, вокзалов, депо и т.д.), но и обязаны были вести борьбу с уголовными преступлениями на территории железнодорожных сооружений и в полосе отчуждения железнодорожных путей, главным образом с хищениями грузов. Соответственно они несли все обязанности и пользовались всеми правами общей полиции. Предоставление железнодорожным жандармским управлениям прав общей полиции, а следовательно, и права проведения дознания, требовало решения и более общего вопроса -- о правовом регулировании деятельности губернских жандармских управлений в области дознания. Дело в том, что в соответствии с судебными уставами 1864 г. следствие было возложено на судебных следователей, а за полицией осталось лишь дознание. В Уставах ни одним словом не упоминалось о жандармерии. И это понятно. Ведь еще в 1862 г. в Петербурге была учреждена особая Следственная комиссия по делам о государственных преступлениях. Таким образом, право проведения следствия по политическим делам с самого начала не предоставлялось судебным следователям. В 1871 г. эта Следственная комиссия была упразднена, а следствие по политическим делам было возложено на одного из членов Петербургской судебной палаты, в связи с чем штат этой палаты увеличивался, а при Шефе жандармов учреждалась должность юрисконсульта. Характерно, что суммы из бюджета, которые отпускались на содержание Следственной комиссии, были направлены в распоряжение Шефа жандармов. Этим же постановлением Государственного совета, утвержденным императором, обязанность проведения дознания была возложена на жандармские органы.

Поскольку легальная политическая деятельность, имеющая целью обсуждение научных, социально-экономических и политических проблем, стоящих перед обществом, и их решение были запрещены и правительство всей тяжестью своего репрессивного аппарата пресекало малейшие попытки легальным путем добиться каких-либо изменений существовавших порядков, то подпольные революционные организации, и в частности ведущая среди них -- Исполнительный комитет «Народной воли» -- в качестве главного способа борьбы использовали террор.

Террористы-народовольцы пользовались сочувствием широких кругов либеральной интеллигенции и студенчества. Глубина этого сочувствия была продемонстрирована фактом оправдания присяжными петербургского окружного суда в 1878 г. Веры Засулич, совершившей террористический акт против петербургского обер-полицмейстера Трепова.

Сразу же после этого случая рассмотрение преступных посягательств на должностных лиц (в том числе и полицейских чиновников) было передано из окружных судов с участием присяжных заседателей в судебные палаты с сословными представителями.

На 1879--1880 годы приходится пик второй революционной ситуации в стране (после конца 50-х -- 60-х годов). Покушения на императора и высших сановников следовали одно за другим. Правительство отвечало на них широким применением жестоких репрессий (в том числе и смертных казней) и массовыми высылками из столиц и крупных городов студентов. В 1879 г. были учреждены должности временных военных генерал-губернаторов в Петербурге, Москве, Киеве, Харькове и Одессе с чрезвычайными полномочиями. Им были подчинены войска соответствующих военных округов, жандармские органы, полиция и гражданская администрация. Им было даже передано право конфирмации приговоров к смертной казни, что всегда относилось только к прерогативе императора. Однако и это не помогло. 5 февраля 1880 г. прогремел взрыв в Зимнем дворце, организованный С.Халтуриным, повергший правительство в шок История полиции России: краткий исторический очерк и основные документы под. ред. Курицына В.М. М.1998. с.32.

В ответ на взрыв 12 февраля 1880 г. был создан чрезвычайный орган -- Верховная распорядительная комиссия. Ее начальник -- граф Лорис-Меликов был наделен диктаторскими полномочиями. Ему были подчинены Ш отделение и корпус жандармов, МВД, генерал-губераторы, даже военное ведомство, и, наконец, ему предоставлялось право «направлять» следствие.

Граф Лорис-Меликов -- популярный генерал, герой русско-турецкой войны и умный государственный деятель, прекрасно понимал, что одними репрессиями нельзя восстановить стабильность в государстве. Учитывая это, Лорис-Меликов добился снижения цен на хлеб, отмены чрезвычайно тяжкого для населения архаичного соляного налога, добился также смещения с поста министра народного просвещения известного реакционера графа Д. Толстого и возобновления занятий в высших учебных заведения. Он прекратил практику массовых высылок студентов в отдаленные местности под гласный надзор полиции, что вызывало наибольший гнев молодежи и родителей. Более того, он поразил общество, опубликовав «Обращение» к населению, в котором дал понять о возможности принятия конституции. Впоследствии такой проект был разработан и даже утвержден Александром II и только убийство императора 1 марта 1881 г. помешало его введению в действие. Вместе с тем он не останавливался перед применением самых жестких мер в отношении захваченных полицией видных деятелей революционного подполья. Так, он лично обезоружил и арестовал покушавшегося на его жизнь поляка Млодецкого и добился его осуждения к смертной казни и приведения ее в исполнение в трехдневный срок. Меры, предпринятые Лорис-Меликовым, настолько снизили накал общественных страстей, что он посчитал возможным обратиться к императору с предложением распустить Верховную распорядительную комиссию. Однако опыт объединения в одном органе руководства всеми видами полиции, накопленный комиссией, был положен в основу реорганизации МВД, проведенной 6 августа 1880 г. Суть этой реорганизации сводилась к упразднению III отделения собственной царской канцелярии и возложению общего руководства политической полицией и корпусом жандармов на министра внутренних дел, получившего звание Шефа жандармов. Соответственно корпус жандармов был передан в состав МВД. Таким образом, в ведении МВД было сосредоточено руководство как политической, так и общей полицией. В составе министерства для руководства политической полицией был учрежден департамент полиции государственной, который вскоре был объединен с департаментом полиции исполнительной в единый департамент полиции. Объединение всех полицейских служб под единым руководством дало свой результат. Уже к февралю 1881 г. было арестовано большинство членов Исполнительного комитета «Народной воли», в том числе и его руководитель Андрей Желябов. Лорис-Меликов надеялся завершить разгром «Народной воли» в кратчайший срок, а пока просил царя воздержаться от поездок по городу. Однако вопреки просьбам министра и даже своей молодой жены (Екатерины Долгорукой) Александр II поехал на развод гвардейского караула в Михайловский манеж и был убит.

Новый император Александр III отклонил подписанный его отцом проект конституции и принял курс на усиление самодержавия и силовые методы укрепления власти.

Одним из первых мероприятий в русле этого курса было издание 14 августа 1881 г. Положения о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия. Оно определяло правовой режим усиленной и чрезвычайной охраны, объявляемый в случае необходимости в отдельных местностях или на территории всей империи. При этом серьезно расширялись права полиции. Так, правовой режим чрезвычайного положения предусматривал предоставление генерал-губернаторам на местах фактически прав главнокомандующих армиями для прифронтовой полосы в военное время. По их указанию любое уголовное дело могло быть направлено в военный суд. Они получали право ареста или высылки любого лица в административном порядке, закрытия учебных заведений, временного прекращения деятельности выборных учреждений (городских дум и земских собраний) и т.д. Практически вплоть до 1917 г. почти не было ни одного года, когда в той или иной местности не объявлялось бы состояние усиленной или чрезвычайной охраны. Имелось в Положении и еще одно новшество. Учреждено Особое совещание при министре внутренних дел, наделенное правом ссылки под административный надзор полиции или высылки из определенных местностей на срок до 5 лет в административном порядке (т.е. без суда и следствия).

Предметом особой заботы правительства стало укрепление политического сыска.

Слабым местом жандармских органов была оперативно-розыскная работа. Объяснялось это тем, что корпус жандармов как воинское соединение комплектовался офицерами, переводившимися из других армейских частей. Но в армии по законам офицерской чести общение офицера с агентом-доносчиком считалось делом предосудительным. Армейский офицер, заподозренный в доносительстве или в общении с доносчиком, изгонялся из полка. Кстати, должностные инструкции по работе с агентурой запрещали вербовать в качестве секретных агентов потомственных дворян и офицеров. Когда офицерам, переведенным на службу в корпус жандармов, приходилось иметь дело с агентурой, они шли на это крайне неохотно. К тому же, жандармам запрещалось переодеваться в гражданское платье, что тоже затрудняло оперативно-розыскную работу. Бывший начальник Киевского жандармского управления, а затем личной охраны императора генерал Спиридович в своих мемуарах писал о том, как жандармские унтер-офицеры, отправляясь на задание по наружному наблюдению (т.е. на слежку), одевали поверх военной формы гражданское пальто, из-под которого были видны сапоги со шпорами и сабля. Учитывая неприспособленность жандармов к розыскной работе, по инициативе снизу стали создаваться новые независимые от жандармерии розыскные органы. Впервые, еще в 1866 г. сразу после покушения Каракозова на Александра II, такой специализированный розыскной орган -- Отделение по охране государственного порядка и общественного спокойствия -- был образован при петербургском градоначальнике, а затем аналогичный орган возник и при московском обер-полицмейстере. Отделения, именовавшиеся в обычном обиходе «охранными» (или «охранкой»), имели своей задачей борьбу при помощи секретной агентуры с подпольными революционными организациями. Деятельность этих отделений распространялась далеко за пределы столичных губерний. Созданный при Московском охранном отделении «летучий отряд филеров» преследовал революционеров на большей части территории империи. Характерно, что отряды филеров как при петербургском, так и при московском охранных отделениях состояли не из жандармов, а из вольнонаемных сотрудников. В 1883 г. по докладу министра внутренних дел Д.А. Толстого было утверждено Положение об устройстве секретной полиции в империи, в котором предусматривалась возможность создания сети охранных отделений по всей стране. Граф Дмитрий Толстой (который в 1880 г. по настоянию Лорис-Меликова был смещен с поста министра народного просвещения, а теперь стал министром внутренних дел) попытался организовать общеимперский орган секретной полиции, независимой от жандармских управлений, который руководил бы сетью охранных отделений. Однако поставленный во главе секретной полиции подполковник Судейкин в декабре 1883 г. был убит своим же агентом штабс-капитаном Дегаевым. После гибели Судейкина попытка создания независимой от жандармов секретной полиции провалилась, тем более что для ее осуществления требовались новые бюджетные ассигнования, которые так и не были выделены.

Начавшийся в 80-е годы промышленный переворот в России и последовавший затем промышленный подъем 1893--1900 годов, охвативший все отрасли промышленности, в том числе тяжелую промышленность, привел к изменению социальной структуры общества: бурному росту городского населения и в особенности слоя индустриальных рабочих. Именно эта социальная группа превращается в главный объект политического сыска.

Глава 3. Полиция в конце XIX - начале XX века

Однако быстрый рост промышленности и развитие рыночных отношений сочетались с сохранением многих феодальных пережитков как в сельском хозяйстве, так и в государственном строе. Важнейшие из них -- сохранение помещичьих латифундий и полуфеодальных кабальных методов эксплуатации крестьянства и абсолютной царской власти. Дальнейшему обострению социальных противоречий способствовал мировой экономический кризис 1900--1903 гг., больно затронувший Россию и перешедший затем в длительную депрессию, растянувшуюся до 1909 г., и поражение в русско-японской войне 1904--1905 гг.

В соответствии с новой расстановкой сил в стране изменялась и организация полиции. Прежде всего надо указать на создание специальной фабрично-заводской полиции согласно принятому 1 февраля 1899 г. закону «Об усилении состава полиции в районах промышленных заведений».

В связи с обострением социальной напряженности в деревне и крестьянскими выступлениями в 1903 г. была проведена частичная реорганизация сельской полиции. Вместо выборных от крестьянства сотских, которые по традиции несли вспомогательную полицейскую службу в порядке повинности под руководством урядников, были учреждены штатные должности сельских стражников. Стражники были государственными служащими, низшими чинами полиций. Иными словами, расширен был аппарат полиции в его низшем звене. Деньги на оплату сельских стражников поступали в казну за счет того, что натуральная полицейская повинность для крестьян была заменена специальным денежным сбором. Из сельских стражников в случае необходимости могли быть сформированы отряды сельской стражи, составлявшие вооруженный резерв в распоряжении уездных исправников. Эта мера объяснялась ненадежностью сотских -- выборных от крестьян, так как многие из них сами участвовали в крестьянских бунтах. В связи с участившимися открытыми массовыми антиправительственными выступлениями, главным образом крестьянскими, в том числе вооруженными, правительство в помощь полиции стало более широко привлекать войска, преимущественно казачьи части. В этой связи был уточнен порядок привлечения войск для содействия гражданским властям.

Увеличение численности городского населения сопровождалось ростом уголовной преступности, что вынуждало власти предпринять также некоторые организационные меры. В частности, еще в 1868 г. при петербургском градоначальстве создается сыскное отделение как специализированный орган уголовного розыска. Но первоначально это отделение влачило жалкое существование, и лишь в 1887 г. были увеличены штаты отделения и повышены оклады сотрудников, так как ранее эти оклады были значительно ниже, чем в других службах. Начиная с 80-х годов XIX в. сыскные отделения создаются и в других крупных городах (Москве, Киеве, Варшаве, Риге, Одессе и т.д.). Но единой системы уголовного розыска так и не возникло. Формы и методы работы сыскных отделений не регламентировались. И только 6 июля 1908 г. принимается закон «Об организации сыскной части». В развитие этого закона в 1910 г. утверждена Инструкция чинам сыскных отделений. Для общего руководства сыскной полицией в составе Департамента полиции создается специальное подразделение -- восьмое делопроизводство. Однако серьезным недостатком в организации сыскных отделений являлось то, что они строились по децентрализованной системе, т.е. каждое отделение входило в полицейское управление города или уезда и замыкалось в рамках подведомственной территории. При необходимости розыска преступника за пределами этой территории начальники сыскных отделений должны были сноситься с Департаментом полиции через начальников уездных полицейских управлений, полицмейстеров и губернаторов. Штаты сыскных отделений были невелики (от 8 до 20 человек). Все это сказывалось на эффективности их работы. Царизм направлял все силы и средства на усиление политической полиции. Кроме того, как свидетельствуют отчеты начальников сыскных отделений (в частности, Киевского сыскного отделения), все силы полиции, в том числе и сыскной, были сориентированы на борьбу не только с уголовной преступностью, но и с революционным движением.

Важным направлением деятельности полиции являлось проведение паспортного режима. В данном издании приводятся извлечения из Закона о паспортах и видах на жительство 1895 г. Выше уже говорилось о введении паспортов и обязательности их регистрации в полиции еще при Петре I. В 1833 г. был введен Свод уставов о паспортах и беглых, подробно регламентировавший порядок выдачи паспортов и их регистрации. Свод Уставов носил ярко выраженный феодально-сословный характер. Закон о паспортах и видах на жительство 1895 г. внес в паспортный режим некоторые коррективы в связи с отменой крепостного права и предоставлением крестьянам ряда гражданских прав. Однако в паспортном режиме сохранились пережитки феодализма. По-прежнему существовали для разных сословий и лиц различных вероисповеданий разные виды паспортов и различный порядок их выдачи. Для лиц податных сословий в паспорт вносились отметки об уплате податей и сборов. Указ «Об отмене некоторых ограничений в правах сельских обывателей и лиц других бывших податных сословий» (октябрь 1906 г.) отменил обязательное получение разрешения от общины для поступления на службу или учебу, отменил и обязательное их исключение из общины при производстве в чин, получении ордена и т.д. Это существенно облегчило для крестьян получение паспортов. Их стали выдавать по месту прописки волостные правления, по месту нахождения собственности (если таковая была) -- местные полицейские органы История полиции России: краткий исторический очерк и основные документы под. ред. Курицына В.М. М.1998. с.37-38..

Однако и после этого все же полного равенства перед законом и судом для крестьян достигнуто не было.

Как и раньше, замужняя женщина не могла получить без согласия мужа самостоятельный вид на жительство и записывалась в паспорт мужа, а незамужняя в паспорт отца. Жесткий паспортный режим служил целям административно-политического надзора за населением.

Революция 1905--1907 года серьезно напугала правительство. Она поколебала самые основы самодержавного строя в России. Сил полиции и жандармерии для ее подавления оказалось недостаточно, поэтому царизм с целью подавления революционного движения широко использовал войска. Так, для расстрела мирного шествия к зимнему дворцу 9 января 1905 г., когда было убито 1200 человек и ранено свыше 5 тыс. человек, использовались гвардейские и казачьи части Петербургского гарнизона.

Крупные воинские соединения использовались для подавления вооруженных восстаний на Черноморском флоте (в Севастополе, броненосце «Потемкин», крейсере «Очаков» и др.), крепостях Кронштадт и Свеаборг, вооруженного восстания в Москве.

В регионах, где революционное движение было наиболее сильным, учреждались должности генерал-губернаторов, и объявлялось военное положение. В руках генерал-губернаторов сосредотачивалась и командование войсками соответствующих военных округов. На основании закона о военном положении 1892 г. в местностях, объявленных на военном положении, военные власти получили право передавать дела гражданских лиц на рассмотрение военно-окружных судов, которые решали их по законам военного времени. Был организован ряд карательных экспедиций под командой генералов А.Н. Меллер-Закомельского, П.К. Рененкампфа, А.А. Орлова и других, которые соревновались в числе расстрелянных и повешенных без суда и следствия, громили деревни, где бунтовали крестьяне, артиллерийским и пулеметным огнем, сжигали дома «агитаторов». На рапорте командира карательного батальона капитана Рихтера, который больше других расстрелял без суда и следствия «бунтовщиков», а «активных агитаторов» также без суда приказал повесить, царь Николай II написал резолюцию: «Молодец». Всего по официальным (весьма неполным) данным, по распоряжениям генерал-губернаторов и командиров карательных отрядов без суда и следствия было расстреляно и повешено 1172 человека.

Полиция и жандармские органы в местностях, объявленных на военном положении, были подчинены военным властям. 29 ноября 1905 г. царским указом местным властям было предоставлено право самим вводить на подведомственной территории положение чрезвычайной или усиленной охраны, существенно расширявшее полномочия полиции. 19 августа 1906 г. по инициативе только что назначенного премьер-министра и министра внутренних дел П.А. Столыпина были учреждены военно-полевые суды для гражданских лиц. Они создавались приказами командиров воинских частей в составе 5 офицеров и рассматривали дела, по которым «очевидность» преступления «не требовала проведения следствия». Дела должны были рассматриваться в срок не более 48 часов с момента совершения преступления, приговор не подлежал обжалованию и должен был приводиться в исполнение немедленно. Всего в 1906--1907 годах по приговорам военно-полевых судов было казнено 1102 человека, а по приговорам военно-окружных судов -- 6193 человека, к каторжным работам по приговорам этих же судов приговорены 66638 человек Гуценко К.Ф., Ковалев М.А.. «Правоохранительные органы», М.,2000. с.210.

Однако столкнувшись со всероссийской политической забастовкой в октябре 1905 г., правительство обнаружило, что против забастовки войска бессильны (да и значительная часть армии и флота оказалась политически неблагонадежной). Всероссийская забастовка парализовала транспорт, почту и телеграф, многие государственные учреждения (вплоть до Государственного банка), что лишило правительство основных рычагов управления страной и вынудило пойти на уступки. Царский Манифест «Об усовершенствовании государственного порядка» от 17 октября 1905 г. провозгласил «незыблемые основы гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний, союзов».

О том, как именно царизм собирался гарантировать неприкосновенность личности, достаточно красноречиво свидетельствуют факты и цифры, приведенные выше. Что же касается иных свобод (слова, собрания, союзов), то их реализация регламентировалась Временными административными правилами об обществах и союзах (4 марта 1906 г.), Изменениями и дополнениями правил о периодической печати (18 марта 1906 г.). Практически обязанности по регулированию реализации указанных конституционных прав и свобод возлагались на МВД, губернаторов и местные органы полиции. Так, к примеру, о предполагаемом собрании его организаторы должны были не позднее чем за три дня испросить разрешение у местной полицейской власти, сообщив о месте, времени, организаторах, числе участников и теме собрания. Причем на санкционированном собрании должен был присутствовать представитель полиции, который при отклонении от темы собрания, мятежных выкриках и т.д. обязан был закрыть собрание и при невыполнении приказа разойтись -- применить силу.

На МВД и губернаторов возлагалась регистрация обществ и союзов. Для этого под председательством губернаторов создавались особые присутствия по делам обществ и союзов. Надзор за деятельностью обществ и союзов возлагался на полицию.

Хотя предварительная цензура повременных изданий отменялась и заменялась последующей судебной ответственностью за нарушение административных правил о печати, за министром внутренних дел все же сохранялось право приостановки тех или иных изданий.

Сразу же после подавления революции начинается поиск путей совершенствования и усиления полиции. Прежде всего расширяется сеть охранных отделений, а в целях координации деятельности низовых охранных отделений образуются районные охранные отделения, каждое из которых руководит работой охранных отделений в нескольких губерниях. Иными словами, возникли своеобразные «охранные округа». 14 декабря 1906 г. было принято Положение о районных охранных отделениях. Вслед за тем в 1907 г. принимается Положение об охранных отделениях (низовой охранке). Общее руководство деятельностью охранных отделений осуществлял Особый отдел Департамента полиции. Он же руководил и оперативной деятельностью жандармских управлений, хотя административное руководство по-прежнему сохранялось за штабом Корпуса жандармов. Для борьбы с революционными центрами за рубежом Департамент полиции активизирует свою заграничную агентуру. В российское посольство в Париже, где находился заведующий заграничной агентурой, стекалась вся информация о деятельности революционной эмиграции. Царская охранка активно сотрудничала с органами политического сыска Франции, Англии, Германии и других государств.

Однако стало ясно, что необходима коренная реформа полицейской системы. Первым с проектом полицейской реформы в 1907 г. выступил премьер-министр и министр внутренних дел Столыпин. Ее содержание он изложил в своей речи на заседании II Государственной думы. Столыпинский проект содержал ряд положений. Во-первых, это усиление взаимодействия различных полицейских служб как на министерском, так и особенно на губернском уровне. Дело в том, что корпус жандармов, хотя и был передан в 1880 г. в состав МВД, а его оперативной деятельностью руководил Департамент полиции через свой Особый отдел, однако в строевом, административном и финансовом отношении все жандармские органы (в том числе и губернские жандармские управления) подчинялись не Департаменту полиции, а штабу Корпуса. Кадровая политика также была сосредоточена в руках штаба Корпуса. Департамент полиции, руководя оперативной деятельностью жандармских управлений, не мог перемещать жандармских офицеров, награждать или наказывать их.

Еще большая разобщенность имела место на губернском уровне. Достаточно сказать, что в губернии так и не было создано какого-либо органа, объединявшего деятельность губернской полиции. Все полицмейстеры городов и исправники уездных управлений подчинялись губернатору напрямую. Кроме того, губернские жандармские управления были независимы от губернатора. Они должны были лишь взаимодействовать с ним. Вместе с тем независимость жандармских органов от губернских властей имела и свои плюсы. Правительство стремилось через местные жандармские органы контролировать губернаторов и местную администрацию. Однако в кризисных ситуациях революционных событий разобщенность действий губернаторов, местной полиции и жандармских органов играла негативную роль. Еще большую разобщенность внесло создание охранных отделений. Ведь они были независимы не только от губернаторов, но и от жандармских управлений. Хотя в правовых актах, регламентировавших деятельность охранных отделений, достаточно четко была распределена компетенция охранных отделений и жандармских управлений, соперничество между ними нередко вело к конфликтным ситуациям, которые не мог разрешать на месте губернатор, так как ни те, ни другие органы в губернии ему не подчинялись.

Еще в конце XIX в. была сделана слабая попытка объединить деятельность губернской полиции, когда начальники губернских жандармских управлений получили звания инспекторов губернской полиции, но их инспекторские функции распространялись только на строевую часть (проведение строевых смотров). В связи с этим Столыпин предлагал следующие меры.

Во-первых, ввести на местах должности помощников губернаторов по полиции, которым подчинить как общую, так и жандармскую полицию и охранные отделения. Губернские жандармские управления подлежали, согласно этому плану, ликвидации, а на их базе Столыпин предполагал учредить губернские полицейские управления, подчиненные губернаторам, через их помощников по делам полиции.

Во-вторых, свести все многочисленные правовые акты в единый «Устав полицейский», в котором учесть новые моменты в жизни Российского государства и, в частности, особенности полицейской службы в условиях принятия Основных законов Российской империи (конституции) 1906 г., многопартийности, разрешения, хотя и ограниченной, свободы слова, печати, союзов и т.д.

В-третьих, создать сеть полицейских учебных заведений для подготовки работников полиции, так как переводимые в жандармские органы и общую полицию армейские офицеры и чиновники, как правило, не знали особенностей полицейской службы и не были к ней готовы, особенно в новых условиях.

В-четвертых, увеличить оклады служащим полиции и жандармерии в три раза, так как только при достаточной оплате труда возможна борьба с коррупцией в полиции. Столыпин доказывал, что невозможно добиться, чтобы околоточные надзиратели при окладе 600 рублей в год не брали взяток.

Однако реформа, предложенная Столыпиным, так и не была проведена. Это объяснялось косностью и консерватизмом бюрократического аппарата и нехваткой финансовых ресурсов. Кроме того, либеральная общественность требовала прежде чем проводить полицейскую реформу, принять законы, гарантирующие права и свободы личности, что было неприемлемо для самодержавия.

Разрабатывались и другие проекты. Но все они имели целью создать единую стройную систему полицейских органов, особенно в губернском звене. Показательны в этом отношении проекты комиссии под председательством сенатора Фриша и особенно комиссии сенатора Макарова. Проект Макарова опять-таки предполагал создание должности помощника губернатора по полицейским делам. Хотя этот проект был скромнее проекта Столыпина и требовал меньше средств, но и он в конце концов был отклонен.

В конечном счете правительство ограничилось небольшим увеличением штатов губернских жандармских управлений.

В годы первой мировой войны полиция в местностях, объявленных на военном положении, была подчинена военным властям, которые получили чрезвычайные полномочия, в том числе и высылки из прифронтовой полосы нежелательных элементов. В порядке осуществления этих полномочий в 1915 г. по приказу Верховного главнокомандующего великого князя Николая Николаевича с территории Прибалтики (главным образом из Латвии) было депортировано на Алтай около 100 тысяч человек. Списки депортированных лиц пронемецкой ориентации составлялись по данным полиции. Сама депортация также осуществлялась полицией с помощью войск. И лишь 23 октября 1916 г., по существу накануне революции, было принято постановление Совета министров «Об усилении полиции в 50 губерниях Империи и об улучшении служебного и материального положения полицейских чинов». В нем устанавливалось соотношение численности полиции с численностью населения городов и уездов, увеличивались штаты полиции и несколько увеличивалась зарплата служащих полиции. Учитывая нехватку мужчин, годных к службе, в связи с их призывом в действующую армию, постановление разрешало принимать на службу и женщин, но только на канцелярскую работу, не связанную с допуском к секретным документам и на должности не выше 8-го класса Табели о рангах. Женщины, принятые на службу в полицию, несли все обязанности и имели служебные полномочия одинаковые с мужчинами в одинаковом ранге, за исключением права производства в классные чины и награждения орденами. И здесь сказались пережитки феодально-сословного подхода. Но это постановление запоздало. Его так и не успели провести в жизнь. Практика показала, что сохранить правящий режим только лишь силовыми, полицейскими мерами невозможно. 27 февраля 1917 г. восставший народ смел самодержавие. Следует отметить, что полиция до конца осталась верна свергнутому режиму. Петроградское жандармское управление и ряд полицейских участков были разгромлены и сожжены, многие полицейские были арестованы. Временное правительство издало постановление об упразднении Департамента полиции, а 19 марта 1917 г. был распущен Отдельный корпус жандармов. Его дела были переданы военному ведомству.

Таким образом, российская полиция не только фактически, но и юридически прекратила свое существование.

Заключение

В 2002 году исполнилось 200 лет со дня учреждения в России МВД. Это крупная историческая веха на пути развития полицейской службы нашего Отечества. Министерство дел внутренних (в отличие от министерства дел иностранных) сосредотачивало в своих руках все нити внутреннего управления страной. МВД через подчиненных ему губернаторов осуществляло административно-политический контроль за населением и территорией всей Российской империи, охраняло общественный порядок и безопасность, боролось с преступностью. Но этим задачи министерства не ограничивались, оно должно было заботиться о промышленности (за исключением горной и военной), о торговле, принимать меры по предотвращению недостатка продовольствия и контролировать цены на него, контролировать строительство и архитектуру, исправность дорог, санитарную безопасность, медицину и ветеринарию, благоустройство городов, заботиться о развитии «добрых нравов».

Ясно, что столь многочисленные и многообразные обязанности по мере развития экономики, увеличения численности населения, роста городов, и усложнения общественной жизни делали МВД чрезмерно громоздким и трудноуправляемым ведомством. Поэтому МВД постепенно освобождалось от многочисленных побочных обязанностей. Так, департамент промышленности и торговли передается в состав министерства финансов, почтовый департамент превращается в самостоятельное министерство почт, местное благоустройство, дела продовольственные, медицина, контроль за состоянием дорог местного значения переходят в ведение органов земского и городского местного самоуправления, следствие после судебной реформы 1864 г. передается в компетенцию судебных следователей, места заключения в 1895 г. -- министерству юстиции. Все это позволило МВД сосредоточить свое внимание на охране общественного порядка, безопасности и борьбе с преступностью. Эту главную свою функцию МВД достаточно успешно осуществляло при довольно скромной численности полицейского аппарата и сравнительно ограниченных материальных ресурсах.

МВД представляло собой главное «силовое» ведомство, осуществлявшее необходимое государственное принуждение, без которого невозможно обеспечение исполнения законов и законных предписаний органов власти. Без такого государственного принуждения не может существовать ни одно государство.

Но и освободившись от ряда побочных функций, МВД сохраняло свою роль как одного из важнейших органов в государственном механизме, по существу главного рычага внутреннего управления в царской России. Достаточно сказать, что МВД принимало деятельное участие в подготовке и проведении крестьянской реформы 1861 г. В аппарате МВД и под руководством министра внутренних дел подготавливались законопроекты о земской и городской реформах 1864--1870 гг. По инициативе министров внутренних дел П.А. Валуева и М.Т. Лорис-Меликова в 60--80-е годы XIX века разрабатывались проекты конституционных реформ, правда, не получивших в силу разных причин своего воплощения в жизнь.

МВД сохранило в своих руках ряд функций, хотя и не являвшихся часто полицейскими, но тесно с ними переплетавшихся, в частности, цензуру, регистрацию и надзор за деятельностью религиозных конфессий, чьи религиозные и политические центры находились за пределами российских границ. Для этих целей в МВД существовали Главное управление по делам печати и Департамент духовных дел иностранных вероисповеданий. Наконец, после принятия в 1906 году Основных законов Российской империи -- первой российской конституции, провозглашавшей ряд политических прав и свобод (слова, собраний, союзов), именно на МВД и полицию было возложено их обеспечение.

Список использованной литературы

1. Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права. Ростов-на-Дону, 1995. С. 266;

2 Верт Н. История советского государства. М.,1994.

3.Гуценко К.Ф., Ковалев М.А.. «Правоохранительные органы», М.,2000.

4. Исаев И.А. История государства и права России. М., 1994.

5. История полиции России: краткий исторический очерк и основные документы под. ред. Курицына В.М. М.1998.

6. Орлов А.С., Георгиев В.А., Георгиева Н.Г., Сивохина Т.А. История России,

М.,1998.

7. Платонов С.Ф. Лекции по русской истории. М., 1994.

8. Российское законодательство X - XX веков под. Ред. О.И.Чистякова М.1985.

9. Титов Ю.П. Хрестоматия по истории государства и права России. М., 1997.

10.Хрестоматия по истории государства и права СССР. Дооктябрьский период. М., 1990.

11. Чибиряев С.А. История государства и права России. М.,1998.

12. Чистяков О.И. История отечественного государства и права. М.,1996.

13. Захарова Л.Г. Освободительные реформы в России. //Знание сила. -1992.-№2.

13. Новицкая Т. Великие реформы Александра II (от ликвидации тайной полиции к введению суда присяжных). // Российская юстиция. -1998.-№4.

Размещено на Allbest.ru