Общественный порядок милиция охраняет, а общественную безопасность обеспечивает.

Юридический энциклопедический словарь понятие «общественная безопасность» трактует как систему общественных отношений и юридических норм, регулирующих эти отношения в целях обеспечения общественного спокойствия, неприкосновенности жизни и здоровья населения, нормального труда и отдыха граждан, нормальной деятельности государственных и общественных организаций, учреждений и предприятий.

Исходя из наименования данной задачи и из содержания приведенного определения, милиция должна разрабатывать и осуществлять предусмотренные законами и иными нормативно-правовыми актами меры, направленные на приведение системы существующих общественных отношений в безопасное (соответствующее нормам права) состояние.

С учетом содержания определения общественной безопасности, буквальное толкование четвертой из указанных в комментируемой статье задач милиции нацеливает последнюю на обеспечение всех форм и проявлений общественной безопасности. Значит ли это, что на милицию возложено обеспечение, к примеру, и пожарной безопасности? Или же решение обеспечения общественной безопасности в данной конкретной части всецело задача органов Государственной противопожарной службы?

Разрешить данный вопрос необходимо уже в связи с тем, что в некоторых источниках общественные отношения, связанные с осуществлением пожарной безопасности, прямо указываются как составная часть общественной безопасности, даже когда последняя рассматривается в узком смысле слова Тихий В.П. Проблемы уголовно-правовой безопасности (понятие и система преступлений, совершенствование законодательства): Автореф. дисс. ... докт. юрид. наук. Харьков, 1987. С. 68.. Да и действительно, общество нельзя считать безопасным в тех случаях, когда ему грозит причинение вреда от пожара. Поэтому понятие «общественная безопасность», вернее, весь комплекс общественных отношений, составляющих его содержание, невозможно отделить от общественных отношений, характеризующих пожарную безопасность. Общественной безопасности без пожарной безопасности, как, впрочем, и без государственной, таможенной и других видов безопасности, быть не может.

Данное несовершенство формулировки комментируемой статьи приводит к неоправданному расширению компетенции милиции. Подобной ситуации могло бы не возникнуть, когда бы в Законе РФ «О милиции» был указан круг противоправных деяний, «защищает» от которых милиция. Но этого законодателем не сделано. Среди основных задач милиции указана задача предупреждения правонарушений. Каких правонарушений - не сказано, что дает возможность правоприменителю расширительно толковать комментируемую часть ст. 2 Закона РФ «О милиции» и включать в комплекс основных задач милиции задачу предупреждения нарушений правил пожарной (государственной, таможенной и т.п.) безопасности.

Никто не спорит с тем, что к профилактике пожаров (правонарушений, подведомственных ФСБ, таможенным органам и т.п.) и обеспечению пожарной безопасности целесообразно привлекать не только органы Государственной противопожарной службы (ФСБ, таможенные органы и т.п.), но и милицию. В ряде случаев лишь обеспечив четкое взаимодействие между ними, можно добиться эффективности пожарной охраны (государственной, таможенной и т.п. безопасности) как одного из элементов общественной безопасности. Между тем взаимодействие указанных учреждений (министерств и ведомств) невозможно осуществить, пока не буду разделены функции между субъектами взаимодействия Белозеров Ю.Н., Гуткин И.М., Чувилев А.А., Чугунов В.Е. Органы дознания и предварительного следствия системы МВД и их взаимодействие. М., 1973. С. 70..

Если на милицию возложена задача обеспечения пожарной, государственной, таможенной и т.п. безопасности, значит, ее сотрудников можно привлечь к ответственности за необеспечение таковой, за невыполнение поставленных перед ними задач. А это несколько не согласуется с тем комплексом полномочий, который им предоставлен.

Соответственно напрашивается вывод: задача милиции - «обеспечение общественной безопасности» - должна реализовываться сотрудниками милиции с учетом компетенции (подведомственности правонарушений) милиции и с учетом наличия других правоохранительных органов, перед которыми законодатель ставит задачу обеспечения выкроенной именно для их деятельности специфической области общественной безопасности.

Следующая задача милиции - защита частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности. Исходя из содержания ч. 1 ст. 209 ГК РФ, право собственности складывается из права владения, пользования и распоряжения своим имуществом. В Российской Федерации имущество может находиться в собственности граждан и юридических лиц, а также Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (ч. 2 ст. 212 ГК РФ). Перед милицией поставлена задача в пределах ее компетенции принимать меры к защите всех существующих в Российской федерации форм собственности, законно приобретенных прав и законных интересов всех возможных субъектов права собственности. Согласно ч. 2 ст. 8 Конституции РФ и ч. 4 ст. 212 ГК РФ в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (права всех собственников).

Причем государственной собственностью в Российской Федерации признается имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации - республикам, краям, областям, городам Москве и Санкт-Петербургу, автономной области, автономным округам (собственность субъекта Российской Федерации).

Государственной собственностью также являются не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований земля и другие природные ресурсы.

Муниципальной собственностью в свою очередь признается имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям (ч. 1 ст. 215 ГК РФ).

В соответствии с правилами, закрепленными в ст. 301 ГК РФ, собственник вправе истребовать свое имущество из чужого незаконного владения. Согласно же требованиям ст. 304 ГК РФ собственник может требовать устранения всяких нарушений его права, хотя бы эти нарушения и не были соединены с лишением владения. Приведенные здесь права принадлежат не только собственнику. Они имеются и у лица, хотя и не являющегося собственником, но владеющего имуществом на праве пожизненного наследуемого владения, хозяйственного ведения, оперативного управления либо по иному основанию, предусмотренному законом или договором. Это лицо имеет право на защиту его владения даже против собственника (ст. 305 ГК РФ).

Оказание в пределах своей компетенции помощи физическим и юридическим лицам в защите указанных и иных прав, свобод и законных интересов - задача милиции.

Термин «принцип» означает обобщенное выражение какого-либо явления. Понятие «принцип» можно определять через слова «основное начало», «требование», «обязанность», «идея» и т.п. По латыни принцип - это первоначало, основа.

Принципы деятельности милиции - это основные, отражающие сущность этой деятельности начала (закономерности) применения норм, содержащихся в Законе РФ «О милиции».

Принципы деятельности милиции объективно существуют и соответствуют определенным признакам (критериям).

Критерии принципов деятельности милиции следующие:

а) положение, составляющее принцип, всегда закреплено в законе, то есть является правовым;

б) принцип - это не любое, а основное, иначе говоря, отражающее сущность деятельности милиции правило. Действия (бездействия) сотрудников милиции, в процессе осуществления которых нарушаются принципы деятельности милиции, не могут быть признаны законными;

в) несоблюдение требований одного принципа деятельности милиции неминуемо приводит к нарушению положений какого-либо иного принципа рассматриваемого вида правоприменения;

г) принципы деятельности милиции всегда отражают ее гуманизм.

В ч. 1 статьи 3 ФЗ РФ «О милиции» перечислены основные принципы деятельности милиции. Первым назван принцип уважения прав и свобод человека и гражданина.

Согласно ст. ст. 17 и 18 Конституции РФ в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией РФ. Причем основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения. Однако осуществление этих прав и свобод не должно нарушать права и свободы других лиц.

Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение милицией законов и иных нормативно-правовых актов, а также порядок осуществления и результаты ее деятельности.

Милиция не только обязана уважать права и свободы человека и гражданина. Она не вправе производить действия и принимать решения, унижающие его честь и достоинство, либо создавать опасность для жизни или здоровья человека. Иначе говоря, ее деятельность должна отвечать идеям гуманизма.

Какую бы деятельность не осуществлял сотрудник милиции, он всегда исходит из того, что в процессе осуществляемого им правоприменения должен быть обеспечен необходимый уровень безопасности человека. Перед сотрудником милиции никогда не стоит задача причинения физических страданий или унижение человеческого достоинства.

Никакие благородные цели не могут оправдать факт непредусмотренного законом нарушения прав, свобод и законных интересов гражданина, применения к человеку незаконных средств, пытки, жестокого или унижающего человеческое достоинство обращения, а также непредусмотренного законом (необоснованного) насилия (принуждения).

Следующий принцип, на котором должна зиждиться деятельность милиции, - это принцип законности.

Законность - это общеправовой конституционный принцип. Принцип законности в деятельности милиции - это требование от подразделений и сотрудников милиции осуществления своих функций и реализации полномочий на основе строгого соблюдения Конституции РФ, Закона РФ «О милиции» и иных законов, регулирующих правовой статус и деятельность милиции.

В процессе осуществления своей деятельности милиция не вправе применять федеральный закон, противоречащий Конституции РФ, и, соответственно, ведомственный нормативно-правовой акт, противоречащий закону.

Милиция, реализуя свой правовой статус, должна правильно толковать и неуклонно соблюдать нормы как процессуального, так и материального права. Малейшее отступление сотрудника милиции от этого требования не только подрывает авторитет всей милиции, но и наносит ущерб делу укрепления законности.

Только урегулированная законодательством деятельность может быть частью осуществляемого милицией правоприменения, поэтому нарушение нормы права может вывести действие за пределы законности. Полученное сотрудником милиции, к примеру, с нарушением закона доказательство признается недопустимым и не может быть положено в основу обвинения.

Все письменно оформленные решения сотрудников милиции должны быть законными, обоснованными и мотивированными.

Обоснованными решения признаются лишь тогда, когда к тому были законные фактические основания. В содержании письменно оформленного мотивированного решения излагаются доказательства (сведения и обстоятельства), послужившие основаниями и условиями (мотивами, задачами и др.) принятия указанного решения.

Деятельность милиции может быть гласной и негласной. Несмотря на это в комментируемой норме закреплено то обстоятельство, что деятельность милиции строится на принципе гласности. Несомненно, в полной мере положения данного принципа могут касаться лишь гласной части деятельности милиции.

В соответствии с требованиями ч. 2 ст. 12 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» предание гласности сведений о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также о лицах, оказывающих или оказывавших им содействие на конфиденциальной основе, допускается лишь с их согласия в письменной форме и в случаях, предусмотренных федеральными законами.

Указанные в статье 3 ФЗ РФ «О милиции» принципы действуют на всех этапах осуществляемой милицией деятельности, при реализации ею предусмотренных законом форм и видов правоприменения.

В ч. 2 статьи 3 ФЗ РФ «О милиции» закреплена правовая основа осуществляемого милицией взаимодействия с другими государственными органами, органами местного самоуправления, общественными объединениями, трудовыми коллективами и гражданами, а также с некоторыми муниципальными органами охраны общественного порядка.

Без эффективного взаимодействия милиции с указанными учреждениями, должностными лицами и гражданами невозможно полное, объективное и всестороннее разрешение поставленных перед ней задач.

В настоящее время имеет место некоторая разобщенность действий, слабые и непродуктивные формы взаимодействия, недостаточная профессиональная подготовка, а в ряде случаев притупление чувства ответственности за порученное дело как со стороны сотрудников милиции, так и со стороны других государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений, трудовых коллективов и граждан.

Сотрудники милиции часто не имеют представления, каким образом разграничивается их компетенция с другими органами и должностными лицами. Все это еще раз свидетельствует о том, что одним лишь повышением требовательности к качеству работы сотрудников милиции наладить взаимодействие между различными органами и учреждениями невозможно. Необходимо больше внимания уделять их обучению, особенно если речь идет о молодых, малоопытных, не имеющих юридического образования сотрудниках.

Любая форма взаимодействия может быть эффективной, но лишь при соблюдении определенных условий взаимодействия. Одним из общих условий взаимодействия называется «строгое соблюдение законности». Данное условие пересекается с принципом деятельности милиции и его наличие обусловлено наличием данного принципа.

К условиям взаимодействия часто относят «разграничение компетенции субъектов взаимодействия». Иначе: «осуществление взаимодействия в пределах предоставленных субъектам полномочий». Соблюдение этого положения имеет большое значение. Оно обеспечивает номинальный психологический климат, оптимальное использование сил и средств.

Милицией осуществляется взаимодействие в уголовно-процессуальной и административной деятельности. Применительно к осуществляемому в рамках уголовного процесса взаимодействию выделяется такое условие, как организующая «роль следователя». В поручении, указании, к примеру, предопределяются содержание и тактика всех последующих действий по его исполнению. Отклонение от требования следователя, несоответствующее ему действие (бездействие) сотрудника милиции - суть нарушение закона.

Следующее условие осуществляемого в связи с уголовным процессом взаимодействия - «неразглашение данных предварительного следствия без разрешения следователя или прокурора». Его соблюдение во многом зависит от того, как будет организованно сотрудничество. В составляемом следователем документе должен быть оговорен вопрос, какие данные не подлежат разглашению.

Этому следует уделять внимание и при обмене взаимной информацией. Важно помнить, что сотрудник милиции без разрешения следователя не вправе разглашать не только сведения, полученные от последнего, но и те, которые он установил сам, выполняя поручения (указания), осуществляя иную деятельность. Независимо от источника получения данных милицией предварительное расследование ведет следователь, и все тактические вопросы, включая информирование лиц об обстоятельствах и фактах, имеющих отношение к делу, должны замыкаться на нем. Среди условий взаимодействия некоторые авторы называют также быстроту, активность и широкое применение научно-технических средств. Это напрямую связано со спецификой деятельности органов внутренних дел, а значит, в определенной степени и милиции. Органы внутренних дел, имея в своем подчинении базу ЭКО, систему ведомственных научно-исследовательских учреждений, технически оборудованы гораздо лучше, чем следователь.

Помимо того они обладают обширными знаниями, обусловленными применением ими оперативно-розыскных мер.

Кроме профессиональных: правовых и неюридических - технических знаний, следователи могут воспользоваться и иными возможностями милиции. Они классифицируются следующим образом:

- административно-правовые полномочия;

- людские силы личного состава. Сотрудники милиции могут быть задействованы при проведении комплексных мероприятий розыскного характера; при одновременном проведении следственных действий в нескольких местах;

- транспортные возможности. Милиция может оказывать следователям содействие в обеспечении транспортом для производства следственных действий;

- иные возможности.

Некоторыми авторами вычленяются и другие условия взаимодействия, но они в основном касаются использования специфических, оперативно-розыскных мер и поэтому не могут быть подвергнуты подробному анализу в связи с открытым грифом настоящей работы.

Вопросы взаимодействия различных органов и должностных лиц с милицией урегулированы постановлениями Правительства РФ и ведомственными нормативными актами. Такими, как Постановление Правительства РФ от 19 декабря 1998 г. № 1512, утвердившее Положение о взаимодействии федеральных органов исполнительной власти и международного союза общественных объединений «Международный фонд защиты от дискриминации, за соблюдение конституционных прав и основных свобод человека»; Приказ Министра обороны РФ № 118, МВД РФ № 218 от 04 марта 2000 года, которым утверждена Инструкция об организации взаимодействия военных комиссариатов и органов внутренних дел в работе по обеспечению исполнения гражданами воинской обязанности Приказ Министра обороны РФ № 118, МВД РФ № 218 от 04 марта 2000 г. // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2000. № 14.; Приказ Министерства юстиции РФ от 03 августа 1999 г. № 226, утвердивший Инструкцию о порядке исполнения судебными приставами распоряжений председателя суда, судьи или председательствующего в судебном заседании и взаимодействия судебных приставов с должностными лицами и гражданами при исполнении обязанностей по обеспечению установленного порядка деятельности судов и участия в исполнительной деятельности; Приказ Госналогслужбы РФ № ВА-3-16/88, МВД РФ № 541 от 10 октября 1996 г. «О взаимодействии органов государственной налоговой службы Российской Федерации и органов внутренних дел Российской Федерации»; Приказ МВД РФ № 44, Минобороны РФ № 312 от 15 августа 1996 г. «О дополнительных мерах по совершенствованию взаимоотношений сотрудников органов внутренних дел, военнослужащих внутренних войск МВД России, военнослужащих Вооруженных сил Российской Федерации» Бюллетень текущего законодательства. МВД РФ. Вып. 17. Ч. IV. М., 1996.; письмо Государственного комитета Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур РФ от 02 февраля 1996 г. № ЛБ/422, МВД РФ от 05 февраля 1996 г. № 1/1803 «О мерах по улучшению взаимодействия антимонопольных органов и органов внутренних дел в борьбе с нарушениями антимонопольного законодательства и законодательства о защите прав потребителей»; Приказ МВД РФ от 04 января 1996 г. № 4 «О реализации соглашения между МВД России и Ассоциацией российских банков» Бюллетень текущего законодательства. МВД РФ. Вып. 15. Ч. 2. М., 1996.; Приказ МВД РФ от 20 ноября 1992 г. № 420 «Об утверждении Временной инструкции по организации работы внештатных сотрудников милиции» Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств РФ. 1993. № 3.; и др.

Глава 3. Некоторые особенности государственного управления органами обеспечения безопасности, в контексте концепции национальной безопасности России

3.1 Характеристика системы обеспечения национальной безопасности РФ

Закон РФ "О безопасности" вводит такую категорию, как "жизненно важные интересы личности, общества и государства"; определяет безопасность как "состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз"; признает основными объектами безопасности "личность - ее права и свободы; общество - его материальные и духовные ценности; государство - его конституционный строй, суверенитет и территориальную целостность"; закрепляет понятие системы безопасности Российской Федерации и рассматривает в качестве элементов системы органы законодательной, исполнительной и судебной власти, государственные, общественные и иные организации и объединения, а также граждан, принимающих участие в обеспечении безопасности в соответствии с законом.

Концепция национальной безопасности Российской Федерации вводит такие социально - правовые категории, как "национальная безопасность Российской Федерации" и "национальные интересы".

Под национальной безопасностью Концепция понимает "безопасность ее многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации".

Согласно Концепции национальной безопасности Российской Федерации национальные интересы России - это "совокупность сбалансированных интересов личности, общества и государства в экономической, внутриполитической, социальной, международной, информационной, военной, пограничной, экологической и других сферах" Судебная и правоохранительная системы. Сборник нормативных актов.- М. Проспект, 2005. с. 56. Важнейшими составляющими национальных интересов России Концепция признает защиту личности, общества и государства от терроризма, а также от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и их последствий. Разделяя национальные интересы личности, общества и государства, Концепция, по сути, выделяет сферы национальной безопасности: внутриполитическую, социальную, духовную, информационную, военную, экологическую и некоторые другие.

Открытый перечень сфер национальной безопасности, установленный Концепцией, создает правовые предпосылки для формирования самостоятельных, обособленных административно - правовых институтов национальной безопасности России.

Действующие федеральные законы и ведомственные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, принятые в соответствии с Конституцией и Концепцией национальной безопасности Российской Федерации, создали к настоящему времени ряд административно правовых институтов национальной безопасности. К примеру, Федеральный закон от 21 июня 1997 г. "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", Правила и нормы по безопасному ведению работ, утвержденные и введенные в действие Госгортехнадзором России, создали административно - правовой институт промышленной безопасности. Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. "О безопасности дорожного движения" и Правила дорожного движения, утвержденные и введенные в действие постановлением Правительства РФ, сформировали административно - правовой институт безопасности дорожного движения. Аналогичный подход позволяет говорить о правовых институтах радиационной безопасности, пожарной безопасности, экологической безопасности, других административно - правовых институтах национальной безопасности России Судоустройство и правоохранительные органы в Российской Федерации. / Под ред. В.И.Швецова.- Проспект, 2002. с. 48.

Концепция национальной безопасности Российской Федерации представляется наиболее эффективным и имеющим долгосрочную перспективу средством административно - правового регулирования отношений безопасности.

Во-первых, она продолжает процесс, начатый Законом "О безопасности" и Конституцией РФ, органически соединяет, детализирует и конкретизирует нормы Закона "О безопасности" (1992 г.) и нормы Конституции РФ (1993 г.), а также нормы федеральных законов, регулирующих административно - правовые отношения в отдельных сферах национальной безопасности.

Во-вторых, Концепция является достаточно гибким, реально действующим нормативным правовым актом. Она закрепляет основные задачи, функции и административные полномочия государственных органов по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации, соотносимые с текущей внутренней и внешней политикой Российского государства. Президент РФ в своих ежегодных посланиях Федеральному Собранию уточняет отдельные положения Концепции национальной безопасности Российской Федерации.

В-третьих, Концепция утверждена Президентом РФ, уполномоченным руководить системой обеспечения национальной безопасности России, и поэтому является нормативным правовым актом, призванным консолидировать органы государственной власти, органы местного самоуправления, органы управления коммерческих и некоммерческих организаций, а также граждан.

Несомненным достоинством Концепции является закрепление и разделение национальных интересов личности, общества и государства в соответствии с Конституцией РФ; нормативное закрепление основных задач и функций органов государственной власти по обеспечению национальной безопасности; разделение национальной безопасности на сферы; определение полномочий по обеспечению национальной безопасности Президента РФ, Правительства РФ, Совета безопасности РФ, Федерального Собрания РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации.

Отмечая особые юридические свойства и достоинства Концепции, необходимо в то же время отметить и факторы, ослабляющие действие Концепции.

Во-первых, разделяя национальные интересы личности, общества и государства, Концепция формально не разграничила понятия личной, общественной и государственной безопасности. Как отмечалось, Конституция РФ однозначно относит общественную безопасность к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, а безопасность граждан и государства рассматривает в качестве критериев ограничения для основных прав и свобод.

Во-вторых, устанавливая сферы национальной безопасности, Концепция не распределила данные сферы между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления применительно к разделению предметов ведения Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления, проведенного Конституцией РФ, Федеральным законом от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления" (с последующими изменениями и дополнениями). К примеру, ст. 6 названного Федерального закона среди предметов ведения местного самоуправления устанавливает обеспечение противопожарной безопасности, участие в охране окружающей среды.

В-третьих, несмотря на то что действующее законодательство предусматривает применение административно - правовых и уголовно - правовых средств по обеспечению безопасности, Концепция не проводит разграничения между административно - правовым и уголовно - правовым обеспечением национальной безопасности. Скажем, путем анализа действующего законодательства, регулирующего отношения безопасности, можно выделить нормы уголовного права, составляющие средства уголовно - правового обеспечения национальной безопасности (раздел IX УК РФ "Преступления против общественной безопасности и общественного порядка"), а также административно - правовые нормы, являющиеся средством административно - правового обеспечения национальной безопасности.

В-четвертых, Концепция устанавливает взаимную связь органов государственной власти по обеспечению национальной безопасности, закрепляет статус Президента РФ, Правительства РФ, Совета безопасности РФ, других государственных органов, но не дает определения системы обеспечения национальной безопасности, призванной поддерживать необходимый уровень защищенности национальных интересов России. В этой связи видится обоснованным закрепление в нормах Концепции понятия системы национальной безопасности Российской Федерации во взаимосвязи с категориями "национальные интересы" и "национальная безопасность", а также выделение в структуре системы национальной безопасности подсистемы административно - правового обеспечения национальной безопасности, состоящей из органов и должностных лиц, наделяемых административными полномочиями по обеспечению безопасности.

В-пятых, в ряде случаев Концепция закрепляет нормы, реализация которых весьма затруднена в силу их декларативного содержания. Так, из анализа ее нормы, уполномочивающей федеральные органы исполнительной власти разрабатывать в пределах своей компетенции нормативные правовые акты и представлять такие акты Президенту РФ и Правительству РФ, не ясно, в каких сферах национальной безопасности федеральные министерства и ведомства уполномочены разрабатывать нормативные правовые акты по вопросам обеспечения безопасности и какова процедура представления указанных актов Президенту и Правительству РФ.

Наконец, обращает на себя внимание тот факт, что в Концепции не обозначены функции судов и органов прокуратуры по обеспечению национальной безопасности. Представляется обоснованным установить в нормах Концепции функцию федеральных судов по рассмотрению и разрешению правовых конфликтов, возникающих в различных сферах административно - правового и уголовно - правового обеспечения национальной безопасности (экономической, дорожной, пожарной и т.д.), а также функцию органов прокуратуры по осуществлению общего надзора за деятельностью законодательных и исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, органов управления коммерческих и некоммерческих организаций по обеспечению личной, общественной и государственной безопасности.

Перечисленные факторы, снижающие действие Концепции, могут быть устранены путем внесения соответствующих корректив указом Президента РФ. Они позволят систематизировать и унифицировать административное законодательство в сферах национальной безопасности, а значит, оптимизировать деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, органов управления коммерческих и некоммерческих организаций, а также должностных лиц, уполномоченных применять средства административно - правового обеспечения безопасности.

3.2 Место главы государства в системе субъектов обеспечения безопасности государства

Как глава государства Президент РФ не включен в систему разделения властей. В соответствии со ст. 80 Конституции РФ Президенту принадлежит право определять основные направления внутренней и внешней политики государства, в том числе в области правоохранительной деятельности. Кроме того, согласно норме той же статьи, на главу государства возложена функция обеспечения единства государственной власти, осуществляемой законодательными, исполнительными, судебными органами. В случае разногласий между ними Президент РФ имеет возможность инициировать согласительные процедуры и даже передать решение спора на рассмотрение соответствующего суда (ст. 85 Конституции), однако в процессе согласования он не представляет интересы какой-либо стороны. Обеспечение взаимодействия и согласованного функционирования всех государственных органов является, как обоснованно считает специалист в области конституционного права Л.А. Окуньков Окуньков Л.А. Президент РФ. Конституция и политическая практика. М., 2003. С. 36., одной из главных конституционных обязанностей Президента.

Вместе с тем наличие у главы государства упомянутой функции не означает, что он должен принимать решения или нести ответственность вместо названных органов. Усилия Президента по координации, объединению действий законодательной, исполнительной и судебной власти нельзя рассматривать как прямое директивное руководство или ограничение самостоятельности соответствующих органов. Глава государства не подменяет законодательные и исполнительные органы власти, а действует вместе с ними и через них, создавая необходимые условия для их слаженной работы. Интегрирующая роль большинства конституционных функций Президента применительно ко всем ветвям власти проявляется без привилегированного отношения к одной из них.

Конституция России (ч. 2 ст. 80) закрепляет функцию главы Российского государства "принимать меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности". В целях реализации указанной функции Президент России обязан проводить соответствующие мероприятия по обеспечению обороноспособности страны и оказанию отпора вооруженной агрессии или непосредственной угрозы агрессии против Российской Федерации, предотвращению вооруженных конфликтов, направленных против России.

Поскольку защита Отечества является общегосударственной задачей, делом всего народа, в таких мероприятиях обязаны принимать участие в соответствии с Федеральным законом все органы государственной власти России, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, организации, должностные лица и граждане России. Особое правовое положение главы Российского государства в системе органов государственной власти Российской Федерации, наделенных полномочиями в области обороны, объясняется прежде всего необходимостью обеспечения им демократического (политического) и организационно - правового единства государственной власти, а также тем, что Президент России обладает объективно большими возможностями, чем Федеральное Собрание, Правительство, высшие судебные органы Российской Федерации, мобильно, оперативно, действенно принимать соответствующие меры по отражению агрессии, ликвидации вооруженных конфликтов, направленных против Российской Федерации, обеспечению ее независимости и государственной целостности России.

О компромиссном характере формулировки ст. 10 Основного Закона России о сочетании единства власти с ее разделением можно говорить только в случае рассмотрения единства власти с точки зрения ее концентрации в руках одного органа государственной власти России, и он полностью исключается в случае рассмотрения такого единства на уровне народовластия прямого или представительного. В основе демократического единства государственной власти в Российской Федерации лежат положения ст. 3 Конституции России о том, что носителем суверенитета и единственным источником власти в России является ее многонациональный народ. Свою волю на предоставление главе Российского государства, Государственной Думе властных полномочий в области обороны народ выражает в ходе референдума и выборов, которые составляют основу легитимности президента и парламента.

Кроме того, о единстве государственной власти России в области обороны можно также говорить применительно к организационно - правовой взаимосвязанности полномочий, которыми глава Российского государства, палаты Федерального Собрания, Правительство России, высшие судебные органы Российской Федерации наделяются в данной области. Более того, некоторые полномочия одного органа государственной власти России вообще не могут быть реализованы без участия другого такого рода органа. Например, согласно п. 3 ч. 1 ст. 5 Федерального закона «Об обороне» Президент может ввести военное и чрезвычайное положение на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях, а также привлечь Вооруженные Силы, другие войска, воинские формирования и органы с использованием вооружения к выполнению задач не по их предназначению только с согласия Совета Федерации.

Применительно к рассматриваемым полномочиям Президента Российской Федерации в Федеральном конституционном законе "О военном положении" регламентируются: особенности функционирования органов государственной власти России и субъектов Российской Федерации в период военного положения и их полномочия по обеспечению режима военного положения; порядок и основания привлечения Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов к обеспечению режима военного положения; порядок введения в действие и отмены правовых актов военного времени; меры по прекращению действия международных договоров с иностранными государствами, совершившими агрессию; перечень мер военного положения, связанных с организацией производства продукции, необходимой для удовлетворения потребностей государства, Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований, органов и специальных формирований, усилением охраны общественного порядка и общественной безопасности, охраны военных, важных государственных и специальных объектов, объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения, установлением особого режима работы транспорта, связи и энергетики, а также объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей и для окружающей природной среды, эвакуации населения, объектов хозяйственного, социального и культурного назначения, установлением и обеспечением особого режима въезда на территорию, где введено военное положение, и выезда с нее, а также ограничением свободы передвижения по ней, приостановлением деятельности политических партий, общественных и религиозных объединений, привлечением граждан и других лиц к выполнению работ оборонного характера, изъятием необходимого для нужд обороны имущества у организаций, граждан и других лиц, установлением запретов и ограничений на выбор места пребывания и места жительства и т.д.

По нашему мнению, к числу полномочий Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами Российской Федерации, регламентированных в комментируемом Федеральном законе, может быть отнесено закрепленное в ст. 88 Конституции России полномочие главы Российского государства по введению на территории России или в отдельных ее местностях чрезвычайного положения.

В целях реализации указанного полномочия Федеральный конституционный закон "О чрезвычайном положении" от 30 мая 2001 г. определяет четкие основания введения чрезвычайного положения: попытки насильственного изменения конституционного строя, захват или присвоение власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные и региональные конфликты, чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, повлекшие человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей, окружающей среде, значительные материальные потери. Закон разрешает Президенту РФ вводить чрезвычайное положение по всей стране на срок, не превышающий 30 дней, а в ее отдельных местностях - 60 суток РГ. 2001. 2 июня.

В соответствии с Федеральным законом "О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации" от 26 февраля 1997 г. объявляемая Президентом Российской Федерации общая или частичная мобилизация предполагает проведение двух групп мероприятий: во-первых, это мероприятия по быстрому и планомерному переводу Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов на организацию и состав, предусмотренные для военного времени; во-вторых, это мероприятия по переводу органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций на работу в условиях военного времени СЗ РФ. 1997. N 9. Ст. 1014.

Издаваемый Президентом России указ об объявлении общей мобилизации распространяется на все Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы. Общая мобилизация проводится на всей территории страны. Частичная мобилизация охватывает войска одного или нескольких военных округов или отдельные соединения (объединения) и проводится лишь на определенной части территории Российской Федерации.

Перевод Вооруженных Сил России, других войск, воинских формирований и органов на организацию и штаты военного времени вызывает необходимость организации призыва граждан Российской Федерации на военную службу по мобилизации. Согласно ст. 17 Федерального закона "О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации" призыву на военную службу по мобилизации подлежат граждане, пребывающие в запасе, не имеющие права на отсрочку от призыва на военную службу по мобилизации.

Как показывает практика, юридическому акту подписания главой Российского государства указов по утверждению актов военного законодательства, закрепляющих основы военной политики, предшествует огромная работа специалистов, которая должна включать в себя сбор, анализ, обобщение материала о фактическом состоянии дел в той или иной сфере обороны; выработку предложений по концептуальным основам военной политики Российской Федерации; прогнозирование перспектив развития тех или иных программы или плана; экономическое обоснование целесообразности производства того или иного вида оружия или проведения испытания; согласование политики России в данной области с военной политикой других государств, вопросами международной безопасности; составление проектов юридических актов Президента России; подготовку предложений по повышению эффективности государственного управления в области обороны.

Предоставление главе Российского государства полномочий по утверждению актов военного законодательства, закрепляющих основы военной политики, объясняется тем, что он не только руководит деятельностью по выработке научных, теоретических взглядов по вопросам военной политики, но и возглавляет работу государственных органов и органов военного управления по их реализации. Президент России реализует свои полномочия по определению основных направлений военной политики и их реализации путем руководства деятельностью прежде всего Совета Безопасности Российской Федерации, который в соответствии с Положением о Совете Безопасности Российской Федерации" утвержденным Указом Президента от 2 августа 1999 г., призван быть главным аналитическим и прогностическим органом, осуществляющим подготовку проектов решений главы Российского государства, в том числе по основным направлениям военной политики СЗ РФ. 1999. N 32. Ст. 4041.

Деятельность Совета Безопасности Российской Федерации способствует реализации принципа единства политического и военного руководства, поскольку происходит огосударствление военного управления посредством совмещения в одном лице должности Председателя Совета Безопасности, поста главы Российского государства и поста Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами Российской Федерации. Анализ определенных в Положении задач и функций этого государственного органа позволяет выявить следующие формы работы Совета Безопасности по обеспечению деятельности главы Российского государства, связанной с определением основных направлений военной политики: во-первых, Совет Безопасности осуществляет подготовку решений Президента Российской Федерации по вопросам военной политики в различных сферах обороны; во-вторых, Совет Безопасности организует и координирует разработку стратегии в области военной политики; в-третьих, Совет Безопасности разрабатывает предложения по координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов военного управления в процессе реализации принятых решений в области обороны Окуньков Л.А. Президент РФ. Конституция и политическая практика. М., 2003. С. 201..

Заключение

Итак, одной из важнейших предпосылок обеспечения конституционной безопасности Российской Федерации является законодательное урегулирование связанных с этим вопросов. Место и роль права в решении проблем ее обеспечения определяется, прежде всего специально-юридическими функциями права, прежде регулятивными и охранительными. Необходимость детального урегулирования всех аспектов обеспечения безопасности государства определяется рядом важнейших обстоятельств. Во-первых, речь идет о безопасности государства как такового, защищенности основ его конституционного строя, в том числе территориальной целостности и неприкосновенности. Во-вторых, обеспечение безопасности государства, в том числе конституционной, - это одна из наиболее закрытых сфер деятельности органов государственной власти, призванных выполнять эти задачи, и в этом случае возможности для проявления субъективизма наиболее широкие. В-третьих, конечным результатом обеспечения конституционной безопасности государства является обеспечение безопасности его граждан, их прав и свобод, законных интересов.

В связи с этим логичным представляется, что правовые формы обеспечения конституционной безопасности государства, система органов государственной власти, призванных выполнять эти задачи, устанавливаются прежде всего Конституцией Российской Федерации. В самом общем виде правовую основу конституционной безопасности Российской Федерации можно представить в следующем виде:

1) Конституция Российской Федерации и конституции (уставы) субъектов Российской Федерации;

2) Закон Российской Федерации "О безопасности", законы Российской Федерации и законы субъектов Российской Федерации;

3) иные нормативно-правовые акты Российской Федерации, регулирующие отношения в сфере конституционной безопасности и соответствующие нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации;

4) международные договоры и соглашения, участником которых является Российская Федерация.

В Конституции Российской Федерации содержится ряд норм, направленных на обеспечение ее конституционной безопасности. В частности, ст. 13 запрещает "создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни. Для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в Российской Федерации может вводиться в соответствии с федеральным законом правовой режим чрезвычайного положения и предусматриваться отдельные ограничения прав и свобод граждан с указанием пределов и срока их действия (ст. 56). Конституция предусматривает возможность ограничения прав и свобод граждан и в других случаях, предусмотренных федеральным законом, необходимых для защиты основ конституционного строя (ст. 55).

Одновременно ст. ст. 71 - 72 Конституции Российской Федерации разграничивает предметы ведения Российской Федерации и ее субъектов в области обеспечения безопасности государства. Согласно п. "м" ст. 71 в ведении Российской Федерации находятся вопросы обороны и обеспечения ее безопасности. В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (п. п. "а", "б" ст. 72) находятся вопросы "обеспечения соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам; защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности". То есть фактически в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации - важнейшие составляющие конституционной безопасности государства.

В статьях 56, 80, 82, 102, 105, 114, 120, 125, 129 Конституция Российской Федерации определяет органы государственной власти: Президент Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации, в компетенцию которых входит обеспечение конституционной безопасности Российской Федерации, порядок их деятельности и формы реализации соответствующих полномочий в этой сфере.

В соответствии со ст. 15 Федерального закона об органах ФСБ органы федеральной службы безопасности исполняют возложенные на них задачи во взаимодействии с федеральными органами государственной власти.

Органы федеральной службы безопасности имеют право применять возможности других сил обеспечения безопасности Российской Федерации в установленном федеральными законами порядке. Ключевым образом это относится к органам внутренних дел, внешней разведки, Федеральной пограничной службы, и т.д.

Контроль за работой органов федеральной службы безопасности исполняют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации, Правительство Российской Федерации и судебные органы в пределах полномочий, определяемых Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами.

Надзор за исполнением органами федеральной службы безопасности законов Российской Федерации исполняют Генеральный прокурор Российской Федерации и уполномоченные им прокуроры.

Представляют интерес функции особых контрольных подразделений аппарата Президента РФ. Для оперативной реализации своих контрольных полномочий глава государства наделил соответствующими правами Администрацию Президента РФ и ее подразделения. Для тех же целей Президентом создано, в частности, Главное контрольное управление Президента РФ. Это подразделение контролирует реализацию федеральных законов, указов и распоряжений Президента федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, их должностными лицами, а также организациями. В Положении о Главном контрольном управлении Президента РФ не определены полномочия по осуществлению контроля за деятельностью прокуратуры России. Вместе с тем именно Главному контрольному управлению Президент может поручить изучить вопрос о том, как прокуратура реализует надзор за исполнением Конституции и других законов России на территории страны, за соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами власти. Для реализации данного поручения главы государства и создания соответствующего правового поля, полагаем, необходимо внесение в установленном порядке соответствующих изменений и дополнений в Закон о прокуратуре, а также в Указ Президента РФ от 16 марта 1996 г. N 383 "О Главном контрольном управлении Президента Российской Федерации". Отметим, что в настоящее время имеет место недостаточная правовая обеспеченность президентского контроля за деятельностью ФСБ. О неоднозначной правовой ситуации, связанной с компетенцией главы государства в части, касающейся контроля за деятельностью прокуратуры, свидетельствуют и формулировки ряда указов Президента РФ. Так, в Указе от 6 июня 1996 г. N 810 "О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы" Президент в целях обеспечения исполнительской дисциплины в системе государственной службы и в соответствии со ст. 80 Конституции РФ.

Анализ правового статуса Президента РФ, в данной сфере, свидетельствует о фактическом приравнивании (помещении на один уровень) ФСБ РФ и Главного контрольного управления Президента РФ.