Конституційно-правий статус інституту омбудсмана: світовий досвід та українська модель

Третій етап конституційно-правового процесу утвердження інституту омбудсмана у світі характеризується тим, що становлення омбудсманів відбувається у період розвалу тоталітарної системи, йде в умовах глибокої соціально-економічної, політичної та духовної кризи, коли в багатьох постсоціалістичних країнах має місце боротьба за радикальні економічні та політичні зміни (перехід до ринкової економіки, організація функціонування держави й суспільства на демократичних засадах тощо), істотно змінюється матеріальний статус громадян, що, передусім, пов'язано зі спадом виробництва, появою безробіття, різким підвищенням цін на комунальні послуги, зубожінням певної частини населення.

Омбудсманам постсоціалістичних країн доводиться розпочинати свою діяльність в умовах, коли громадяни не мають особистого демократичного досвіду, тобто не знають належним чином своїх прав і свобод, погано орієнтуються в механізмах захисту прав людини, в той час як посадові особи великою мірою залишаються прихильниками авторитарних методів роботи. Тому значні зусилля омбудсманів країн Східної Європи та СНД спрямовані на зміну “клімату” в суспільстві, на інформування громадськості та її виховання в дусі загальновизнаних демократичних традицій та міжнародних стандартів у галузі прав людини. Завдання омбудсманів цих країн - не стільки боротися з хибною практикою в роботі органів державного управління, скільки сприяти утвердженню та визнанню закріплених у конституціях прав і свобод людини та громадянина.

Інша особливість запровадження інституту омбудсмана в країнах Східної Європи та СНД полягає в тому, що вироблення його національної моделі пов'язане, перш за все, з вивченням світового досвіду функціонування різноманітних схем інституту омбудсмана, пошуком та запозиченням найбільш оптимальної моделі та її втіленням у вітчизняну практику. У цьому процесі можна виділити наступні варіанти запровадження інституту омбудсмана: 1) копіювання; 2) адаптацію; 3) трансформацію; 4) імітацію; 5) відторгнення.

Характерною рисою третього етапу конституційно-правового процесу утвердження омбудсманів у світі є те, що вони успішно “влилися” у світове співтовариство цього правозахисного інституту, і міжнародна співпраця між омбудсманами набула подальшого розвитку. Водначас цей період характеризується запровадженням наднаціональних омбудсманів. Залишаючись одним із важливих компонентів національного механізму захисту прав людини та громадянина, омбудсман водночас стає міжнародно-правовим засобом захисту людини. Слід підкреслити, що третій етап становлення інституту омбудсмана не завершився, він триває, що свідчить про визнану світовою спільнотою контрольно-наглядову та правозахисну роль омбудсмана.

У розділі 3 “Світові моделі інституту омбудсмана” на підставі вивчення законодавства, що регламентує правовий статус омбудсмана різних країн, наукових розробок з цього питання, робиться висновок, що омбудсман - це складний соціально-правовий феномен, який пройшов тривалий шлях становлення і трансформувався із традиційної шведської моделі в різноманітні схеми. Він відноситься до нечисленного типу інститутів, які, не змінюючи свого призначення, здатні модифікуватися. Проведений аналіз конституційно-правового статусу омбудсманів цілого ряду держав підтверджує це, і дозволяє виділити такі його моделі, як: законодавча (представницька) і виконавча моделі, квазіомбудсманів, колегіальні омбудсманівські служби, спеціалізовані омбудсмани, наднаціональні, регіональні та місцеві омбудсмани.

Підрозділ 3.1. “Парламентська (представницька) модель омбудсмана” присвячений аналізу статусу представницьких омбудсманів. Специфіка такої схеми полягає у тому, що діяльність омбудсмана більше пов'язана із законодавчими (представницькими) органами влади. Зокрема, омбудсмани цієї моделі призначаються на посаду парламентом країни чи за його згодою, він же має право достроково припинити повноваження омбудсмана у випадку неналежного виконання останнім своїх повноважень чи з інших причин, чітко передбачених законодавством. Представницькі омбудсмани тісно співпрацюють з парламентом, його структурами, несуть відповідальність перед законодавчим органом, щорічно звітують йому про свою діяльність та про стан дотримання прав людини в країні. Нерідко такі омбудсмани розглядаються як додаткові органи парламенту у здійсненні ним контролю за діяльністю інших гілок влади у сфері прав людини.

Незважаючи на різноманітність правового статусу омбудсманів цієї моделі, у дисертації виділяються найбільш типові її схеми - шведська (омбудсмани з широкою сферою юрисдикції, широкими повноваженнями, які самостійно визначають форми та методи своєї роботи і приймають рішення імперативного характеру) та британська, що характеризується такими оригінальними рисами, як наявність “парламентського” фільтру, обмежена сфера діяльності, “джентльменські” методи дослідження обставин справи, рекомендаційний характер прийнятих рішень.

У роботі висловлюється також думка і на прикладі омбудсмана Польщі вона відстоюється, що в цілому ряді країн, особливо в державах колишнього соціалістичного табору, запроваджено омбудсманів, правовий статус яких поєднує в собі риси обох вищезазначених моделей. З одного боку, ці омбудсмани наділені широкими повноваженнями, їх діяльність мало формалізована, громадяни мають прямий доступ до них, і це поєднує їх зі шведською моделлю омбудсмана, з іншого - сила їх рішень має рекомендаційний характер, як і у британської моделі омбудсмана.

У підрозділі 3.2. “Виконавчі омбудсмани та квазіомбудсмани” обгрунтовується, що друга половина ХХ ст. характеризується не тільки як час масового запровадження інституту омбудсмана в багатьох країнах світу, але й як період експериментів стосовно його моделей, коли в деяких державах почали вводити виконавчих омбудсманів та квазіомбудсманів. На відміну від представницьких, виконавчі омбудсмани знаходяться у “лоні” виконавчої гілки влади. У роботі висловлюється незгода з тими науковцями, які вважають виділення зазначеної моделі не досить вдалим, тому що воно не точно характеризує правовий статус цього інституту як незалежного державного органу. Оскільки в основі такої класифікації лежить не стільки належність омбудсмана до виконавчої гілки влади, скільки сукупність різноманітних факторів, що визначають основні моменти його функціонування: це і призначення омбудсмана, і тісні зв'язки співпраці, і звітність, і т. ін. Запровадження такого роду омбудсманів робить виконавчу владу у сфері прав людини більш демократичною, гнучкою, ліберальною. Однак розглядувана модель омбудсмана має і певні недоліки: по-перше, виконавчі омбудсмани йдуть шляхом функціонування в якості “експедиторів”, а не захисників-досліджувачів, тобто вони намагаються виявляти порушення прав і розглядати перш за все скарги, пов'язані з інформацією, послугами спеціалістів, а не з образами, завданими адміністративними процедурами, по-друге, існує небезпека необ'єктивного розгляду скарг громадян.

Квазіомбудсмани поєднують у собі риси представницьких та виконавчих омбудсманів. Інститути з таким статусом функціонують у Франції, Судані та деяких інших країнах. Вони характеризуються тим, що призначаються виконавчими органами влади, проте активно співпрацюють і з іншими гілками влади, в тому числі звітують про свою діяльність перед парламентом країни.

Досвід діяльності виконавчих омбудсманів і квазіомбудсманів свідчить про те, що, незважаючи на специфіку правового статусу, вони ефективно здійснюють своє інституційне призначення, яке полягає у захисті прав і свобод людини, недопушенні їх порушень з боку органів державної влади, посадових осіб цих органів та налагодженні партнерських відносин громадян із державою.

Підрозділ 3.3. “Колегіальні омбудсманівські служби” присвячений характеристиці колегіальних моделей омбудсмана, специфікою яких є виконання функцій цього інституту не однією, а декількома особами водночас. Такі служби функціонують або у вигляді комісій, коли рішення у справі ухвалюються її членами колегіально, або у формі об'єднаної служби омбудсманів, де кожний омбудсман, відповідаючи за окремий напрямок роботи, працює та приймає рішення автономно, незалежно від інших. Колегіальна модифікація концепції інституту омбудсмана знайшла своє втілення в США і таких країнах Європи, як Австрія, ФРН, Литва, Молдова, Швеція та ін. Значне поширення вона також отримала на африканському континенті (в Танзанії, Замбії, Нігерії і деяких інших країнах).

Незважаючи на певні складнощі в роботі, колегіальні служби омбудсманів продемонстрували достатню стійкість у забезпеченні прав людини і довели необхідність свого існування. Позитив у наявності таких служб полягає в тому, що своєю діяльністю вони, як правило, охоплюють широкі сфери контролю органів державної влади та місцевого самоврядування, завдяки чому підвищується престиж служби. Колегіальна форма інституту омбудсмана сприяє напрацюванню основних напрямків роботи служби та чіткій спеціалізації омбудсманів, що, у свою чергу, веде до поліпшення якості їх правозахисної діяльності. Колегіально хвалені рішення сприймаються адресатами в якості обов'язкових до виконання, і вкрай рідко мають місце випадки їх ігнорування. Хоча недолік такої схеми інституту омбудсмана вбачається у тому, що нерідко затягується процес розгляду скарг громадян, і це інколи негативно позначається на ефективності роботи служби. Тому, на думку дисертанта, зазначена модель ще потребує певного удосконалення. Водночас деякі форми роботи колегіальної схеми омбудсмана варті уваги для удосконалення статусу українського омбудсмана, зокрема в дослідженні пропонується запровадити в практику роботи Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини розгляд певних питань колегією у складі Уповноваженого та його представників.

У підрозділі 3.4. “Спеціалізовані омбудсмани” досліджуються різновиди і статус спеціалізованих омбудсманів, особливість яких полягає в певній “спеціалізації”, наділенні їх контрольно-наглядовими та правозахисними повноваженнями чи то у певній сфері (охорона здоров'я, мовна політика, торгівля, інвестиції і т. ін.), чи то з метою захисту прав певної соціальної групи (військовослужбовців, осуджених, неповнолітніх, студентів, учнів, підприємців, людей похилого віку, інвалідів та ін.). Зокрема в роботі характеризується правова природа військових омбудсманів, омбудсманів з питань охорони здоров'я, омбудсманів з нагляду за виправними установами, омбудсманів з прав дитини, омбудсманів із захисту прав людей похилого віку, студентських та учнівських омбудсманів, омбудсманів у справах споживачів, омбудсманів з питань інформації та із захисту особистих даних, омбудсманів із забезпечення рівності статей та інших різновидів спеціалізованих омбудсманів. Як стверджується в дослідженні, їх запровадження свідчить про здатність цього контрольно-наглядового, правозахисного інституту до прагматичної, гнучкої абсорбції. Наявність такого роду омбудсманів робить більш продуктивною і ефективною їх співпрацю з органами державної влади, відповідними об'єднаннями громадян, сприяє посиленню правового захисту конкретних соціальних груп населення. А деякі відступи від класичної схеми омбудсмана, що спостерігаються у статусі спеціалізованих омбудсманів, не змінили його сутності і основного призначення - захист прав громадян, створення аури довіри між громадянами та органами державної влади.

У дисертації піднімається питання і обстоюється необхідність запровадження в Україні деяких різновидів спеціалізованих омбудсманів, створення яких сприяло б інституційному посиленню захисту прав і свобод певних категорій населення нашої країни. Однак їх введення не повинно стати наслідком сліпого копіювання існуючих моделей, а має відбуватися з урахуванням специфіки правового статусу Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, вітчизняного механізму державної влади та інших чинників.

У підрозділі 3.5. “Наднаціональні (наддержавні), регіональні та місцеві омбудсмани” висловлюється твердження, що інтеграційні процеси, які мають місце у світі, зокрема, у Європі, збагачення і універсалізація каталогу прав і свобод людини на міжнародному рівні, посилення їх гарантій сприяли популяризації ідеї створення наднаціональних омбудсманів, сфера впливу яких окреслюється певним колом держав - членів яких-небудь міжнародних організацій. Статус регіональних і місцевих омбудсманів відрізняється територіальними рамками їх діяльності: компетенція регіональних омбудсманів поширюється на певну частину території країни - провінцію, область, штат, край, республіку у складі федерації; місцеві омбудсмани функціонують на місцевому рівні - в місті, районі і т. ін.

В підрозділі розкривається їх правове становище і роль у забезпеченні прав людини. Робиться висновок, що недоліком статусу місцевих і регіональних омбудсманів є неналежне врегулювання їх співпраці з національними омбудсманами (там, де вони існують), внаслідок чого функціонування цих інституцій часто має автономний характер. Спільними позитивними рисами цих моделей є те, що вони менш політизовані, ніж національні омбудсмани. Регіональні і місцеві омбудсмани можуть з меншими труднощами оцінювати загальну ситуацію щодо дотримання прав людини та оперативніше реагувати на виявлені порушення прав людини, у них тісніший контакт з населенням, і вони можуть охопити своєю діяльністю ширше коло мешканців підвідомчої території. Це робить регіональних та місцевих омбудсманів ефективними і мобільними правозахисними інститутами. Позитивний досвід функціонування регіональних і місцевих омбудсманів Великобританії, Іспанії, Канади, Російської Федерації, США, ФРН, Швейцарії та низка національних чинників дають підстави говорити про необхідність якнайскорішого запровадження в Україні представників Уповноваженого на місцях та введення місцевих омбудсманів, які б виступали інституціями органів місцевого самоврядування.

Розділ 4 “Концептуальні основи і модель інституту Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини” складається із трьох підрозділів і присвячений аналізу конституційно-правового регулювання статусу українського омбудсмана.

У підрозділі 4.1. “Призначення на посаду, звільнення з посади та припинення повноважень українського омбудсмана” характеризується порядок висування кандидатур, їх обговорення і призначення на посаду Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини та порядок звільнення його з посади у порівнянні з різноманітною зарубіжною практикою (призначення та звільнення омбудсманів Австралії, Австрії, Вануату, Гайани, Греції, Грузії, Данії, Зімбабве, Іспанії, Кіпру, Маврикії, Македонії, Намібії, Нігерії, Нової Зеландії, Папуа-Нової Гвінеї, Португалії, Соломонових Островів, Танзанії, Угорщини, Фіджі, Фінляндії, Хорватії, Ямайки та інших країн).

У дослідженні робиться висновок, що вимоги до кандидатів на посаду Уповноваженого, порядок його призначення, звільнення та дострокового припинення повноважень в основному відповідають світовій практиці. Це свідчить про всебічний, повний та детальний аналіз вітчизняними законодавцями світових моделей цього контрольно-наглядового, правозахисного інституту, продуманий механізм його призначення та звільнення, який грунтується на демократичних засадах і відповідає національним традиціям формування та функціонування органів державної влади.

Однак певні вимоги до претендентів і процедури призначення на посаду, звільнення з посади та припинення повноважень Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини потребують нового законодавчого врегулювання з метою забезпечення незалежності українського омбудсмана від інших органів влади, неупередженого його ставлення до розгляду скарг і професійного виконання своїх функціональних обов'язків. По-перше, слід доповнити ч. 2 ст. 5 Закону України “Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини” вимогою до претендентів на посаду Уповноваженого мати вищу юридичну освіту; по-друге, вилучити ч. 3 ст. 5 Закону як таку, що певною мірою суперечить ч. 2 цієї ж статті Закону; по-третє, варто законодавчо закріпити принцип ротації українського омбудсмана, обмеживши термін його повноважень двома строками; по-четверте, необхідно детальніше викласти в Законі процедури відставки Уповноваженого і звільнення його за станом здоров'я.

У підрозділі 4.2. “Повноваження Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини” досліджуються права і обов'язки Уповноваженого, характеризується практика його діяльності. Стверджується, що український омбудсман наділений широкою юрисдикцією, оскільки має право приймати звернення громадян і реагувати на порушення їхніх прав і свобод з боку будь-яких органів державної влади, місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, їх посадових та службових осіб. Найбільш ефективним та дійовим способом реагування Уповноваженого на звернення є відкриття провадження у справі, завдяки якому з'ясовується: чи мало місце порушення прав людини у кожному конкретному випадку, який державний орган, службова або посадова особа має нести відповідальність за порушені права, а також яких заходів необхідно вжити для відновлення порушених прав. В інших випадках український омбудсман може роз'яснити заходи, що їх має право вжити заявник, або ж направити звернення за належністю в орган, до компетенції якого належить розгляд справи, та проконтролювати розгляд цього звернення.

Спектр правових засобів впливу з боку Уповноваженого на органи, що порушили права людини, у відповідності з чинним законодавством, не є різноманітним - подання та конституційне подання. Це дає підстави стверджувати, що потребують свого законодавчого визнання і врегулювання інші акти реагування, які Уповноважений використовує у своїй практиці, - заяви, звернення, відкриті листи. Також необхідним є внесення змін до Закону України “Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини” з метою посилення імперативності рішень Уповноваженого.

Аналіз повноважень українського омбудсмана дозволяє в дисертації зробити висновок і про те, що існує потреба в удосконаленні його статусу через надання омбудсманові права законодавчої ініціативи, права звернення із заявою щодо відновлення порушених прав громадян до Верховного Суду України і міжнародних правозахисних організацій а також права керуватися при розгляді звернень критеріями об'єктивності, доцільності, справедливості дій органів і посадових осіб.

У підрозділі 4.3. “Організація роботи та гарантії забезпечення діяльності українського омбудсмана” аналізується порядок звернення до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, обгрунтовується необхідність законодавчого удосконалення процедур звернення до нього. Стверджується, що внаслідок великої кількості заяв до українського омбудсмана і загрози через це паралічу його роботи, існує необхідність законодавчого закріплення “фільтрів” надходження скарг до Уповноваженого та розширення критеріїв неприйняття їх до розгляду. Це зробить українського омбудсмана більш ефективною, життєздатною інституцією, конкретизуватиме його правозахисну, контрольно-наглядову діяльність, дозволить уникнути розгляду тих скарг, що не належать до його компетенції, сприятиме підвищенню продуктивності роботи Уповноваженого, надасть йому можливість зосередити увагу на розгляді та вирішенні найактуальніших звернень, які віддзеркалюють сучасні потреби суспільства.

У дисертації приділено велику увагу дослідженню організації роботи самого омбудсмана, його консультативної ради та секретаріату Уповноваженого як допоміжного органу, основним завданням якого виступає юридичне, інформаційне, аналітичне, консультативне, організаційно-технічне та інше забезпечення роботи Уповноваженого, створення йому оптимальних умов для реалізації своїх повноважень. Висвітлення статусу Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини з цих позицій дозволило виявити ряд правових прогалин у регулюванні організації його роботи і закріпленні гарантій діяльності, визначити головні підходи до їх усунення. Зокрема, пропонується запровадити посаду заступника Уповноваженого, який би обирався парламентом України на термін повноважень українського омбудсмана, та розширити правозахисні можливості Уповноваженого за рахунок організації мережі громадських приймалень. Практика цілого ряду країн свідчить, що створені на базі вищих юридичних навчальних закладів чи колегій адвокатів громадські приймальні не потребують значного додаткового фінансування, і в той же час вони успішно функціонують, підвищуючи при цьому авторитет омбудсмана. У підрозділі також порушується питання про необхідність запровадження посад представника Уповноваженого в Кабінеті Міністрів України, Конституційному та Верховному судах України з метою посилення взаємодії та співпраці у правозахисній сфері українського омбудсмана із зазначеними інституціями.

Висновки

У дисертації здійснено наукове дослідження та теоретичне узагальнення статусу інституту омбудсмана України та цілого ряду зарубіжних країн, результатом чого стало вироблення та обгрунтування теорії цього контрольно-наглядового, правозахисного інституту. Основними складовими зазначеної теорії є, по-перше, правова природа інституту омбудсмана, яка розкривається через його риси, елементи конституційно-правового статусу, функції і місце в системі органів державної влади, по-друге, конституційно-правовий процес становлення інституту омбудсмана у світі, по-третє, моделі цього інституту.

Проведене дослідження дозволило запропонувати низку визначень основоположних наукових категорій і понять, зокрема, омбудсмана (яке винесено на захист), Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, форм діяльності і функцій омбудсмана. Уповноважений Верховної Ради України з прав людини визначається як призначуваний Верховною Радою України незалежний, політично нейтральний, одноосібний контрольно-наглядовий, правозахисний орган державної влади у формі посадової особи, який покликаний за власною ініціативою чи зверненнями здійснювати на постійній основі парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини й громадянина в межах і порядку, передбачених Конституцією, законами України та міжнародно-правовими договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України. Форми діяльності омбудсмана являють собою зовнішні, основні, однорідні, самостійні дії, які здійснюються ним у передбачених законодавством правових та неправових рамках і спрямовані на реалізацію його прав та обов'язків. Функції омбудсмана - це основні напрямки діяльності омбудсмана, які випливають із його завдань та визначають сутність і соціальне призначення цього контрольно-наглядового, правозахисного інституту й реалізуються в передбачених чинним законодавством формах і методах.

Характеристика конституційно-правового статусу омбудсманів зарубіжних країн дає змогу виділити наступні основні риси цього інституту: а) визначення статусу омбудсмана положеннями конституції країни чи відповідним законом; б) спеціальний контрольно-наглядовий, правозахисний характер цього органу державної влади (посадової особи); в) незалежність інституту омбудсмана; г) його політична нейтральність; д) призначення у більшості країн омбудсмана на посаду парламентом, а інколи й іншими органами державної влади (главою держави, урядом і т. ін.); е) як одноособовість, так і колегіальність інституту омбудсмана; є) реалізація омбудсманом своїх повноважень шляхом порушення провадження за зверненнями громадян чи за власною ініціативою; ж) те, що сферою його діяльності є відносини між громадянином і державним органом, організацією, установою, об'єднанням громадян, їх посадовими особами, що практично означає контроль у галузі взаємовідносин “громадянин - виконавча влада”; з) неформальний характер діяльності омбудсмана; и) як правило, відсутність у омбудсмана повноважень приймати імперативні рішення у справі.

Уповноважений Верховної Ради України з прав людини характеризується ж такими рисами як: а) це орган державної влади у формі посадової особи; б) Уповноважений призначається на свою посаду Верховною Радою України; в) він являє собою незалежний орган; г) це одноособова інституція; д) український омбудсман - політично нейтральний орган; е) він на постійній основі здійснює контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина та захист прав кожного на території України і в межах її юрисдикції; є) Уповноважений провадить свою правозахисну діяльність на підставі відомостей про порушення прав і свобод людини і громадянина, які він отримує за власною ініціативою та зверненнями громадян України, іноземців, осіб без громадянства чи їх представників або народних депутатів України; ж) Уповноважений керується у своїй діяльності Конституцією України, законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України; з) він діє неформально на власний розсуд; и) сила його рішень не має обов'язкового характеру.

Конституційно-правовий статус інституту омбудсмана, як обгрунтовується в дослідженні, складається з його загальної правоздатності, прав і обов'язків, гарантій, форм і принципів діяльності, відповідальності. Серед цих елементів можна виділити основні - це ті, які мають правове вираження і дають можливість зробити висновок про юридичне “оформлення та відбуття омбудсмана” як повноправного суб'єкта права, та неосновні, що, як правило, не мають прямого законодавчого закріплення, а виводяться із змісту та логіки повноважень омбудсмана.

У роботі доведено необхідність класифікації функцій омбудсмана, що сприяє їх упорядкуванню, і вперше виділено та проаналізовано функції омбудсмана за рядом ознак: об'єктами, способами і засобами діяльності та іншими підставами. Так, за способами і засобами діяльності омбудсманам, як правило, притаманні: контрольно-наглядова і правозахисна функції, функція співпраці з органами влади, установами, організаціями, правовідновлююча функція, арбітражна (третейська) функція, функція попередження порушень прав людини, консультативна функція, інформаційна функція, аналітична функція, реформаторська функція, організаційно-управлінська функція та інші. За об'єктами омбудсманам, відповідно до видів прав, які вони захищають, властиві політично-правова, громадянсько-правова, соціально-правова, економічно-правова, культурно-виховна, екологічно-правова та зовнішньо-правова функції.

Характеристика місця омбудсмана в системі органів державної влади різних країн свідчить про його належність здебільше до законодавчої гілки влади, у лоні якої він виник. Проте у світовій практиці не поодинокі випадки, коли омбудсман функціонує в рамках виконавчої гілки влади, а інколи, з позицій сучасного розуміння державотворення, він відноситься до контрольно-наглядової гілки влади чи являє собою автономну контрольно-наглядову інституцію. У зв'язку з цим в дисертаційному дослідженні обгрунтовується, що Уповноважений Верховної Ради України з прав людини виступає саме автономною інституцією, яка займає в структурі органів державної влади самостійне місце, не входячи в жодну з гілок влади, функціонуючи в режимі їх стримування і противаги. Це свідчить про зачатки формування в Україні контрольно-наглядової гілки влади.

На основі аналізу конституційно-правового процесу запровадження омбудсмана у світі обгрунтовується, що утвердження цього інституту обумовлене еволюцією держав і світової спільноти з часів нової історії до сьогодення, і в його розвитку можна виділити три основні етапи: перший етап охоплює собою період з початку ХVIII ст. до 30-х років ХХ ст., коли відбувалося становлення омбудсманів Швеції та Фінляндії; другий етап - період від закінчення Другої світової війни до кінця 80-х років ХХ ст., пов'язанний із запровадженням цього інституту в більшості країн Європи, Австралії, Азії, Америки, Африки; третій - сучасний етап - охоплює в основному процес утвердження омбудсманів в постсоціалістичних країнах Східної Європи та СНД. Він не завершився, що яскраво говорить про визнану роль цього інституту у сфері забезпечення прав людини.

Дослідження в дисертації законодавчої (представницької) та виконавчої моделей омбудсмана, квазіомбудсманів, колегіальних омбудсманівських служб, спеціалізованих омбудсманів, наднаціональних, регіональних та місцевих омбудсманів свідчать, що національні особливості форм правління і форм державного устрою окремих країн, наявність в них певного різновиду правової і адміністративної системи і т. ін., природно мають наслідком багатоманітність схем цього інституту. Омбудсман яскраво продемонстрував здатність модифікуватися, не змінюючи при цьому свого основного контрольно-наглядового та правозахисного призначення.

Аналіз існуючих у світі моделей омбудсмана пророблено у першу чергу з метою врахування світової практики і вдосконалення схеми Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини шляхом коригування його моделі у напрямку розповсюдження в “ширину”, тобто запровадження представників Уповноваженого, місцевих і спеціалізованих омбудсманів, та у напрямку удосконалення його статусу через сформування при ньому колегії у складі самого Уповноваженого з прав людини і його представників. Таке реформування українського омбудсмана сприятиме підвищенню ефективності його діяльності, розширенню його контрольно-наглядової і правозахисної діяльності, зміцненню механізму забезпечення прав людини в Україні, підняттю авторитету самого Уповноваженого.

У дисертації також сформульовано низку конкретних пропозицій щодо внесення змін до Закону України “Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини”. З метою поліпшення роботи українського омбудсмана, підвищення рівня його правозахисної діяльності запропоновано: встановити вимогу до кандидатів на посаду Уповноваженого мати вищу юридичну освіту; обмежити термін перебування на цій посаді двома строками; детальніше викласти процедури відставки Уповноваженого та його звільнення за станом здоров'я; запровадити “фільтри” надходження скарг Уповноваженому та розширити критерії відмови у їх розгляді; посилити гарантії виконання рішень українського омбудсмана; наділити учасників омбудсманівського провадження певними правами й обов'язками, притаманними учасникам судового розслідування, а самого Уповноваженого - правом у разі необхідності звертатися із заявою щодо відновлення порушених прав громадян до Верховного Суду України і міжнародних правозахисних організацій; розширити правозахисні можливості Уповноваженого за рахунок організації мережі громадських приймалень; з метою посилення взаємодії та співпраці українського омбудсмана з вищими органами влади запровадити посади представників Уповноваженого в Кабінеті Міністрів України, Конституційному та Верховному судах України; наділити Уповноваженого правом законодавчої ініціативи та ін.

Список опублікованих праць за темою дисертації

Монографії, підручники, навчальні посібники:

1. Тодика Ю.М., Марцеляк О.В. Уповноважений Верховної Ради України з прав людини // Конституційне право України: Конспект лекцій / За ред. Ю.М. Тодики. Х.: Нац. юрид. акад. України, 1997. С. 147-149.

2. Марцеляк О.В. Статус Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини: Навч. посібник. Х.: Лібра, 1998. 84 с.

3. Марцеляк О.В. Інститут омбудсмана: теорія і практика. Х.: Вид-во Нац. ун-ту внутр. справ, 2003. 450 с.

Наукові статті у фахових виданнях з юридичних наук:

4. Марцеляк О.В. Специфіка контрольно-наглядових органів у державному механізмі України // Проблеми законності: Респ. міжвідом. наук. зб. Х.: Нац. юрид. акад. України, 1998. Вип. 33. С. 9-15.

5. Тодика Ю.М., Марцеляк О.В. Інститут омбудсмена: світові моделі і досвід // Вісник Академії правових наук України. № 2 (13). 1998. С. 57-66.

6. Тодика Ю.М., Марцеляк О.В. Конституційно-правовий статус Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (порівняльно-правовий аналіз) // Вісник Академії правових наук України. № 3 (14). 1998. С. 29-37.

7. Марцеляк О.В. Демократизація правового статусу людини і громадянина в Конституції України // Проблеми законності: Респ. міжвідом. наук. зб. Х.: Нац. юрид. акад. України, 1998. Вип. 34. С. 69-72.

8. Марцеляк О.В. Формування інституту омбудсмена в Україні: політико-правові проблеми // Проблеми законності: Респ. міжвідом. наук. зб. Х.: Нац. юрид. акад. України, 1998. Вип. 36. С. 73-78.

9. Марцеляк О.В. Правовий статус народного захисника в Іспанії // Проблеми законності: Респ. міжвідом. наук. зб. Х.: Нац. юрид. акад. України, 1999. Вип. 40. С. 50-57.

10. Марцеляк О.В. Становлення інституту Уповноваженого з прав людини в Російській Федерації // Проблеми законності: Респ. міжвідом. наук. зб. Х.: Нац. юрид. акад. України, 2000. Вип. 42. С. 41-49.

11. Марцеляк О.В. Правова природа інституту омбудсмена // Проблеми законності: Респ. міжвідом. наук. зб. Х.: Нац. юрид. акад. України, 2000. Вип. 43. С. 22-28.

12. Марцеляк О.В. Уповноважений Верховної Ради України з прав людини: статус і функціонування // Вісник Львівського Університету: Сер. юрид. 2001. № 36. С.190-197.

13. Марцеляк О.В. Інститут місцевого омбудсмана: світові моделі // Часопис Київського університету права. 2002. № 4. С. 84-87.

14. Марцеляк О.В. Акти реагування Уповноваженого з прав людини України // Право і безпека. 2002. № 4. С. 30-34.

15. Марцеляк О.В. Виконавчі омбудсмани: специфіка правового статусу та проблеми організації їх діяльності // Держава і право: Зб. наук. праць. Юридичні і політичні науки. Вип. 21. К.: Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, 2002. С. 180-186.

16. Марцеляк О. Міжнародний досвід функціонування деяких спеціалізованих омбудсманів // Право України. 2003. № 4. С. 123-127.

17. Марцеляк О.В. Конституційно-правовий процес утвердження інституту омбудсмана в Україні // Вісник Національного університету внутрішніх справ. 2003. № 22. С. 305-310.

18. Марцеляк О.В. Основні засади діяльності інституту омбудсмана // Вісник Національного університету внутрішніх справ. 2003. № 23. С. 233-240.

19. Марцеляк О.В. Правова природа щорічної та спеціальної доповідей Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини // Науковий вісник Юридичної академії Міністерства внутрішніх справ: Зб. наук. пр. 2003. № 3 (12). С. 81-86.

20. Марцеляк О.В. Статус польського омбудсмана: проблеми теорії і практики // Право і безпека. 2003. № 2'2. С. 25-30.

21. Марцеляк О.В. Запровадження дитячого омбудсмана у світі та Україні // Актуальні проблеми держави і права: Зб. наук. пр. Одеса: Юрид. літ., 2003. Вип. 18. С. 280-284.

22. Марцеляк О.В. Український омбудсман у структурі механізму державної влади // Науковий вісник (Акад. держ. податкової служби України). 2003. № 3 (21). С. 138-144.

23. Марцеляк О.В. Особливості правового статусу регіональних омбудсманів Російської Федерації // Право і безпека. 2003. № 2'3. С. 31-35.

24. Марцеляк О. Омбудсман з прав дитини: проблеми формування і розвитку у світі і в Україні // Право України. 2003. № 10. С. 44-48.

25. Марцеляк О.В. Інститут військового омбудсмана та перспективи його створення в Україні // Часопис Київського університету права. 2003. № 3. С. 29-33.

26. Марцеляк О.В. Етапи становлення інституту омбудсмана у світі //Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. пр. Х.: Магістр, 2003. № 3 (18). С. 13-21.

27. Марцеляк О. Основні елементи конституційно-правового статусу омбудсмана // Підприємництво, господарство і право. 2003. № 11. С. 85-88.

28. Марцеляк О.В. Омбудсмани з захисту прав студентів та учнів: світовий досвід діяльності та перспективи їх становлення в Україні // Держава і право: Зб. наук. праць. Юридичні і політичні науки. Вип. 22. К.: Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, 2003. С. 155-160.

29. Марцеляк О. Гарантії діяльності омбудсмана: національна практика та зарубіжний досвід // Підприємництво, господарство і право. 2003. № 12. С. 68-71.

30. Марцеляк О.В. Функції омбудсмана // Право і безпека. 2003. № 2'4. С. 61-67.

31. Марцеляк О.В. Статус і функціонування регіональних представницьких омбудсманів: світовий досвід // Право України. 2004. № 1. С. 149-153.

32. Марцеляк О.В. Становлення та статус інституту наднаціональних омбудсманів у Європі // Часопис Київського університету права. 2004. № 1. С. 29-33.

33. Марцеляк О. Колегіальні омбудсманівські служби // Підприємництво, господарство і право. 2004. №.3. С.18-21.

Наукові статті в інших виданнях:

34. Марцеляк О.В. Конституційно-правовий статус Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини // Проблеми активізації конституційно-правових досліджень і вдосконалення викладання конституційного права. Х: Нац. юрид. акад. України, 1999. С. 128-140.

35. Тодика Ю.М., Марцеляк О.В. Світові моделі омбудсмена й Уповноважений Верховної Ради України з прав людини (порівняльно-правовий аналіз) // Права людини і Україна. Львів: Світ, 1999. С. 72-79.

36. Марцеляк О.В. История возникновения и развития института омбудсмена // Труды Современного Гуманитарного Университета. М.: СГУ, 2001. Вып. 35. С. 101-120.

37. Марцеляк О.В. Вузовские и школьные омбудсманы: опыт функционирования // Юридическое образование и наука. 2002. № 3. С. 42-44.

Матеріали наукових та науково-практичних конференцій:

38. Марцеляк О.В. Конституційно-правовий механізм соціального захисту громадян України // Проблеми соціального захисту в Україні: Матеріали наук.-практ. конференції / За заг. ред. Я.І. Безуглої. Чернігів: ЧЮК: Юрист, 1996. С. 39-41.

39. Марцеляк О.В. Роль інституту омбудсмена в забезпеченні прав людини // Становлення правової системи демократичної України та юридична наука. Х.: Нац. юрид. акад. України, 1998. С. 8-9.

40. Марцеляк О.В. Інститут омбудсмена Європейського Союзу // Права людини в умовах реформування правової системи України (До 50-ї річниці Загальної декларації прав людини). Х.: Нац. юрид. акад. України, 1998. С. 52-54.

41. Марцеляк О.В. Становлення інституту омбудсмена в Україні // Права людини і правова держава (До 50-ї річниці Загальної декларації прав людини). Х.: Нац. юрид. акад. України, 1998. С. 84-86.

42. Марцеляк О. Світові моделі інституту омбудсмена та специфіка Уповноваженого з прав людини в Україні // Права і свободи людини та сучасний суспільний прогрес. Матеріали міжнар. наук.-практ. конф. Ужгород: Госпрозрахунковий редакційно-видавничий відділ комітету інформації, 1999. С. 319-320.

43. Марцеляк О.В. Щодо деяких прогалин у правовому регулюванні статусу Уповноваженого з прав людини в Україні // Актуальні проблеми юридичної науки. Х: Нац. юрид. акад. України, 2000. С. 21-23.

44. Марцеляк О.В. Спеціалізовані омбудсмени в механізмі забезпечення прав людини та проблема їх запровадження в Україні // Конституція України основа модернізації держави та суспільства: Матеріали наук. конф. 21-22 червня 2001 р. Х.: Право, 2001. С. 267-269.

45. Марцеляк О.В. Статус та види спеціалізованих омбудсменів // Образовательные технологии многоуровней подготовки специалистов: Материалы науч.-метод. конф. Полтава: СГУ, 2002. С. 113-156.

Анотація

Марцеляк О.В. Конституційно-правий статус інституту омбудсмана: світовий досвід та українська модель. Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук за спеціальністю 12.00.02 - конституційне право. Одеська національна юридична академія, Одеса, 2004.

Дисертацію присвячено дослідженню конституційно-правового статусу омбудсмана. У ній вперше комплексно розглянуто правову природу цього інституту, проаналізовано його характерні риси, елементи статусу, функції, місце в механізмі держави; запропоновано авторські визначення омбудсмана, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, функцій омбудсмана, форм його діяльності; всебічно охарактеризовано етапи становлення цього інституту у світі і його рецепцію в країнах Східної Європи і СНД; виділено та проаналізовано різноманітні моделі омбудсманів; розкрито концептуальні основи правового статусу Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини.

У дисертації сформульовано низку конкретних пропозицій щодо подальшого удосконалення нормативно-правової основи статусу українського омбудсмана з метою підвищення ефективності його контрольно-наглядової і правозахисної діяльності.

Ключові слова: омбудсман, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, елементи статусу, функції омбудсмана, етапи становлення, моделі омбудсмана.

Аннотация

Марцеляк О.В. Конституционно-правовой статус института омбудсмана: мировой опыт и украинская модель. Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук по специальности 12.00.02 - конституционное право. Одесская национальная юридическая академия, Одесса, 2004.

Диссертация посвящена исследованию конституционно-правового статуса омбудсмана. В ней впервые комплексно рассмотрена правовая природа и проанализированы черты этого института, на основе чего сформулировано его авторское понятие, в соответствии с которым омбудсман - это назначаемый высшими органами государственной власти контрольно-надзорный, правозащитный, независимый, политически нейтральный, единоличный либо коллегиальный орган государственной власти (должностное лицо), уполномоченный конституцией или законом по собственной инициативе либо обращениям граждан контролировать деятельность органов и должностных лиц (чаще всего исполнительной ветви власти) с точки зрения соблюдения ими прав и свобод человека и гражданина, функционирующий, как правило, неформально и принимающий решения рекомендательного характера, направленные на обеспечение прав и свобод человека.

Выделены и охарактеризованы структурные элементы конституционно-правового статуса омбудсмана, к числу которых отнесены: его общая правоспособность, права и обязанности, гарантии прав, формы, принципы деятельности и ответственность омбудсмана. Доказана возможность разделения этих элементов на основные - это те, которые имеют юридическое выражение и дают возможность сделать вывод о правовом “оформлении” омбудсмана как полноправного субъекта права (его общая правоспособность, права и обязанности, гарантии прав), и неосновные, которые, как правило, не имеют прямого законодательного закрепления, а вытекают из содержания и логики полномочий омбудсмана (формы и принципы деятельности омбудсмана, его ответственность).

Дано определение функций омбудсмана, предложена их классификация и проанализированы основные, объектные функции омбудсмана, а также функции, выделенные по способам и средствам его деятельности. В частности, объектными функциями омбудсмана, в соответствии с видом обеспечиваемых им прав, являются политико-правовая, гражданско-правовая, социально-правовая, экономико-правовая, культурно-воспитательная, экологично-правовая и внешне-правовая. По способам и средствам деятельности омбудсманам, как правило, присущи контрольно-надзорная и правозащитная функции, функция сотрудничества с органами власти, учреждениями и организациями, правовостанавливающая функция, арбитражная (третейская) функция, функция предупреждения нарушений прав человека, консультативная функция, информационная функция, аналитическая функция, реформаторская функция, организационно-управленческая функция и другие.

Исследовано место омбудсмана в механизме различных государств, сделан обобщающий вывод о том, что закрепление статуса этого правозащитного института в разных странах свидетельствует о его принадлежности к различным ветвям власти (чаще всего к законодательной, реже к исполнительной или контрольно-надзорной), а иногда он занимает в структуре органов государственной власти и самостоятельное место. Доказано, что Уполномоченный Верховной Рады Украины по правам человека является как раз автономным контрольно-надзорным органом, не входящим ни в одну из “классических” ветвей власти, функционирующий в режиме их сдерживания и противовеса, что, с позиций современного понимания государственного строительства, свидетельствует о зарождении в Украине контрольно-надзорной ветви власти.

Осуществлен историко-правовой анализ эволюции института омбудсмана в мире и исследована его рецепция в странах Восточной Европы и СНГ, что позволило выделить три этапа конституционно-правового процесса его становления, проанализировать их особенности, назвать и охарактеризовать причины и факторы, способствующие всемирному признанию этого правозащитного института.

Сквозь призму типологизации в сравнительно-правовом ключе рассмотрены существующие в мире модели института омбудсмана. На основании научных разработок в этой области, исследования законодательства, регламентирующего правовой статус омбудсманов разных стран, детальной характеристики как общих, так и индивидуальных черт омбудсманов выделены такие схемы этого института, как законодательная (представительная) и исполнительная, квазиомбудсманы, коллегиальные омбудсмановские службы, специализированные омбудсманы, наднациональные, региональные и местные омбудсманы, дана всесторонняя оценка их деятельности, высказаны предложения о возможности адаптации некоторых из этих моделей в Украине.

Отдельно через характеристику порядка назначения и увольнения с должности Уполномоченного Верховной Рады по правам человека, его полномочий, организации работы и гарантий деятельности украинского омбудсмана раскрыты концептуальные основы его модели.

В диссертации сформулирован ряд конкретных предложений по дальнейшему совершенствованию конституционно-правового статуса украинского омбудсмана с целью повышения эффективности его контрольно-надзорной и правозащитной деятельности.

Ключевые слова: омбудсман, Уполномоченный Верховной Рады Украины по правам человека, элементы статуса, функции омбудсмана, этапы становления, модели омбудсмана.

Summary

Martselyak O.V. Constitutional law status of the institute of ombudsman: world experience and the Ukrainian model. Manuscript.

The thesis for a doctor of Law Degree in the field 12.00.02 - Constitutional Law. Odessa National Law Academy, Odessa, 2004.

The thesis is devoted to the constitutional law status of the (legal) institute of ombudsman. It is the first comprehensive research that examines the legal nature of the mentioned institute, analyses its typical features, elements of the constitutional law status, functions, and its place in the system of state authorities. The author proposes new definitions of an ombudsman, the Representative of Verhovna Rada of Ukraine on Human Rights, functions of an ombudsman, and forms of his activity. He in detail describes the stages of this institute's development in the world and its reception in the countries of Eastern Europe and the Commonwealth of Independent States. The author identifies and considers different models of an ombudsman, defines the conceptual basis for the legal status of the Representative of Verhovna Rada of Ukraine on Human Rights.

The thesis contains concrete suggestions towards further improvement of the legal basis of the Ukrainian ombudsman's status aiming at strengthening the effectiveness of his control, supervision and law-protection activites.

Key words: ombudsman, the Representative of Verhovna Rada of Ukraine on Human Rights, elements of the status, functions of ombudsman, stages of development, models of ombudsman.

Размещено на Allbest.ru