Правовая охрана Конституции Российской Федерации

Обобщив практику осуществления Президентом Российской Федерации его полномочий как гаранта Конституции РФ за последние годы можно сделать вывод о том, что в настоящее время именно он играет ведущую роль в механизме охраны Конституции Российской Федерации. Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, определяет основные направления внешней и внутренней политики государства, которые затем реализуются в соответствующих законах и подзаконных актах, принимаемых государственными органами власти всех уровней (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ), он обладает значительными полномочиями по разрешению конституционных споров (ч. 2 ст. 80, ч. 1 ст. 85 Конституции) контрольными полномочиями (п. "д" ст. 84, ч. 2 ст. 85 Конституции, ст. 33 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации"), а также привлечению государственных органов и должностных лиц к конституционной ответственности (ст. 29.1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"). Неоспоримыми преимуществами президентской формы охраны Конституции Российской Федерации являются оперативность реагирования на попытки нарушения конституционных норм органами государственной власти и должностными лицами и действенность мер воздействия, применяемых к нарушителям.

Все это обусловили существенные успехи института президентства в сфере приведения в соответствие с Конституцией РФ федерального законодательства и законодательства субъектов РФ (в том числе конституций и уставов субъектов Федерации). В Послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 16 мая 2003 г. Президент Российской Федерации В.В. Путин отметил, что в настоящее время в Российской Федерации восстановлено единое правовое пространство. Однако данная деятельность должна носить не кампанейский, а последовательный, целенаправленный, сбалансированный характер, должна быть постоянной, в центре внимания и самого Федерального Собрания Российской Федерации, и Президента Российской Федерации, и судебной власти. Еще в 1997 г. Президент Российской Федерации в Послании Федеральному Собранию РФ, подчеркивая обязательность исполнения требований федеральных законов, отметил, что вопросы практики принятия органами власти субъектов Федерации актов, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, должны стать предметом рассмотрения Совета Федерации.

Для совершенствования системы охраны Конституции Российской Федерации со стороны Президента РФ представляется важным заставить части этого контрольного механизма действовать согласованно.

Негативной стороной правовой охраны Конституции главой Российского государства является и то, что она не облечена в собственную процедурную форму.

В то же время следует отметить явный недостаток полномочий российского парламента в сфере правовой охраны Конституции. Конституция РФ устанавливает право Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации утверждать указы Президента РФ о введении чрезвычайного или военного положения (п. "б" и "в" ч. 1 ст. 102 Конституции РФ), обращаться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности правовых актов Президента РФ, Правительства РФ, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ (п. "а" и "б" ч. 2 ст. 125 Конституции РФ), а также толковании конституционных положений (ч. 5 ст. 125), применять конституционную ответственность к Президенту РФ (ст. 93 Конституции). Иные полномочия в области толкования конституционных норм, рассмотрения вопросов о конституционности или неконституционности нормативных и индивидуальных правовых актов органов государственной власти (в т.ч. полномочие Совета Федерации одобрять федеральные законы, закрепленное в ч. 4 ст. 105 Конституции РФ) имеют по преимуществу политический характер. Его решения по результатам рассмотрения правовых актов главы государства, федеральных органов исполнительной власти носят характер политических рекомендаций. Парламенту как законодательному органу должно принадлежать право толкования конституционных норм, поскольку он не только непосредственно осуществляет развитие конституционных положений в текущем законодательстве, но и является инициатором как внесения конституционных поправок, так и пересмотра Конституции.

Важной составляющей системы охраны Конституции является судебный контроль. Конституционный Суд Российской Федерации - судебный орган конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства. Он учрежден в целях обеспечения верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации на всей территории Российской Федерации (ст. 1 и 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации").

Суды общей юрисдикции и арбитражные суды в соответствии с п. 2 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 8 от 31 октября 1995 г. "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия", разрешая дело, вправе не применять закон в следующих случаях:

- когда суд придет к выводу, что федеральный закон, действовавший на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции Российской Федерации, противоречит ей;

- когда суд придет к убеждению, что федеральный закон, принятый после вступления в силу Конституции Российской Федерации, находится в противоречии с соответствующими положениями Конституции;

- когда закон либо иной нормативный правовой акт, принятый субъектом Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, противоречит Конституции Российской Федерации, а федеральный закон, который должен регулировать рассматриваемые судом правоотношения, отсутствует.

По смыслу ст. 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации суды общей юрисдикции и арбитражные суды не могут признавать названные в ее ст. 125 (п. "а" и "б" ч. 2 и ч. 4) акты не соответствующими Конституции и потому утрачивающими юридическую силу. Суд, придя к выводу о несоответствии Конституции РФ федерального закона или закона субъекта Российской Федерации, не вправе применить его в конкретном деле и обязан обратиться в Конституционный Суд с запросом о проверке конституционности этого закона, которая существует независимо от того, было ли разрешено дело, рассматриваемое судом, отказавшимся от применения неконституционного, по его мнению, закона на основе непосредственно действующих норм Конституции РФ. Статьи 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации не исключают возможности осуществления судами общей юрисдикции и арбитражными судами вне связи с рассмотрением конкретного дела проверки соответствия перечисленных в ст. 125 (п. "а" и "б" ч. 2) Конституции РФ нормативных актов ниже уровня федерального закона иному, имеющему большую юридическую силу акту, кроме Конституции Российской Федерации.

Таким образом, суды общей юрисдикции не только наделены рядом полномочий в сфере правовой охраны Конституции РФ, но они являются наряду с арбитражными судами своего рода "первичным звеном обеспечения конституционности". Это обусловлено прежде всего спецификой предмета конституционного регулирования, а также внутренней иерархией конституционных норм и подчинением текущего законодательства Конституции РФ. Высшие органы судебной власти, в т.ч. Конституционный Суд РФ, не способны физически охватить своим контролем все те многочисленные акции, которые совершаются на российских пространствах, охрана Конституции не может быть сконцентрирована в руках отдельных государственных органов.

Таким образом, Конституционный Суд РФ должен выступать в виде своеобразной контрольной инстанции, выполняя в императивной форме корректирующую функцию. Его решения о конституционности или неконституционности правового акта или по конституционному спору окончательны и не подлежат обжалованию. Правовые позиции Конституционного Суда могут рассматриваться иными судебными органами как своего рода "образцы" обеспечения конституционности.

Конституционная (уставная) юстиция в субъектах Российской Федерации также может быть включена в механизм правовой охраны федеральной Конституции, поскольку конституционные (уставные) суды также обязаны обеспечивать соблюдение конституционных норм. Придя к выводу о нарушении федеральным законом, примененным или подлежащим применению в деле, конституционный (уставный) суд может обратиться с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации в порядке ст. 125 (ч. 4) Конституции Российской Федерации.

Конституционная ответственность занимает "финальное" место в механизме охраны Конституции Российской Федерации, что обусловлено восстановительным характером значительной части конституционно-правовых санкций. Применение мер конституционной ответственности возможно в том случае, если осуществление Президентом Российской Федерации полномочий как гаранта Конституции, а также судебный конституционный контроль или конституционный надзор не привели к восстановлению нарушенных норм Конституции. Роль конституционной ответственности обусловливается особым характером конституционно-правовых санкций - они направлены не только на наказание виновных, но и на восстановление нарушенных конституционных норм.

Однако, следует отметить, что организационно-правовые гарантии не обеспечивают абсолютную охрану Основного закона государства. Чем в большей степени нормы Конституции, закрепляющие основы государственного и общественного устройства, соответствуют конкретной исторической ситуации в стране, чем тверже решимость сохранить существующий государственный и общественный строй, тем эффективнее предупреждаются нарушения конституционных положений или же восстанавливаются нарушенные конституционные нормы. Если же в обществе отсутствует принципиальный консенсус относительно общих принципов организации государства и общества, Конституция теряет основание своей жизненной силы и действенности, реализация ее норм не может быть обеспечена только лишь организационно-правовыми гарантиями.

Рассмотрим на нескольких примерах факты нарушения основных принципов Конституции, несоответствия нормативных актов Основному закону страны.

В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации «Законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения».

Таким образом, Конституция РФ обязывает официально опубликовывать не только законы, но и иные нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина. И это вполне разумно, т.к. подзаконных нормативных актов принимается различными органами публичной власти гораздо больше, чем законов и часто эти акты более подробно, детализовано регулируют общественные отношения, урегулированные законом. Кроме того, в настоящее время в нашей стране активно развивается делегированное административное нормотворчество, являющееся результатом действий законодателя по делегированию тем или иным органам (как правило, Правительству Российской Федерации) полномочий по регулированию конкретных достаточно узких сфер общественных отношений. Очевидно, что акты делегированного нормотворчества также не должны оставаться неопубликованными.

Итак, в силу части 3 статьи 15 Конституции РФ нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности граждан, которые не были опубликованы официально для всеобщего сведения, не подлежат применению судами, иными правоприменительными органами изначально, независимо от того, были ли они признаны незаконными (неконституционными) в порядке судебного нормоконтроля Конституционным Судом РФ или иными судами, наделенными нормоконтрольными полномочиями (полномочиями по проверке и дисквалификации нормативных актов).

Следовательно, в свете части 3 статьи 15 Конституции РФ, необходимо отметить, что основной чертой неопубликованных нормативных актов является то, что они представляют собой акты, имитирующие действующие. То есть, на самом деле они не действуют, однако правоприменительные органы их применяют как действующие, т.к. они находятся в заблуждении, добросовестно (или недобросовестно) полагая, что эти акты действуют.

К сожалению, в нашей стране как издавались, так и продолжают издаваться на разных уровнях сотни, если не тысячи, нормативных актов, которые, вопреки Конституции РФ и законодательству, не регистрируются и не опубликовываются, но, тем не менее, «успешно» применяются различными правоприменительными органами, включая суды. Когда же обычные граждане начинали обращать внимание органов власти на положения Конституции, ответы были, как правило, следующие: у меня есть мой нормативный акт (инструкция, приказ, положение, постановление и пр.) и для меня он - Конституция, а «ваша Конституция» меня не интересует; данный нормативный акт не затрагивает ваши права (хотя, например, он устанавливает в отношении граждан дополнительные обязанности), следовательно, на него конституционное положение об опубликовании нормативных актов не распространяется; последний вариант ответа - «жалуйтесь, вдруг поможет».

Очевидно, что бороться с неопубликованными нормативными актами необходимо, т.к. их издание и применение нарушают режим гласности, доступности официальной информации, а также в целом режим конституционной законности в нашей стране.

Определение Конституционного Суда РФ от 2 марта 2006 года № 58-О-8 ориентирует суды общей юрисдикции на необходимость действовать в вопросе о судебном оспаривании неопубликованных нормативных актов так, как они действовали до 2003 года (т.е. принимать к производству дела об оспаривании неопубликованных нормативных актов и дисквалифицировать такие акты по формальному условию их не опубликования).

Другой пример. Так как Россия провозгласила себя страной с рыночной экономикой, то актуально соблюдение принципов Конституции и в сфере предпринимательской деятельности. Количество дел, рассмотренных Конституционным Судом РФ, в рамках которых проверялась конституционность норм законов в сфере предпринимательской деятельности, различно, однако конституционные подходы и принципы, используемые Конституционным Судом РФ, остаются неизменными.

Реализация в правоприменительной практике таких конституционных принципов, как ответственность, исполнение конституционной обязанности платить законно установленные налоги, затруднена тем, что налоговое законодательство изобилует многочисленными пробелами, неточностями и коллизиями. Много противоречий выявляется в сфере налоговых отношений между нормативными актами федерального и регионального уровней. Учитывая, что налоговое законодательство - это сфера публичных отношений, очень важно четко определить права и обязанности налогоплательщиков и налоговых органов, выступающих от имени государства при взимании налогов. Поэтому многие вопросы, связанные с устранением пробелов и противоречий налогового законодательства, являлись предметом анализа Конституционного Суда РФ. Конституционный Суд РФ путем конституционного судопроизводства осуществляет в первую очередь судебный контроль за тем, чтобы в правоприменительной деятельности в области налогового законодательства соблюдались конституционные принципы и положения. Некоторые решения Конституционного Суда РФ являются элементом правотворчества, поскольку он вынужден осуществить правовое регулирование, восполнив обнаружившийся пробел или устранив противоречия в налоговом законодательстве.

Конституционных норм, имеющих непосредственное отношение к налогам, в Конституции РФ сравнительно мало (ст. 57, 72 (п. "и") и ч. 3 ст. 75 Конституции РФ). Однако рассмотренные Конституционным Судом РФ дела, связанные с проверкой конституционности норм налогового законодательства, имеют едва ли не самый значительный удельный вес среди споров с государством. Одна из возможных причин - это "формирование общего - без существенных деталей и отдельных нюансов - налогового законодательства". Ошибочность такого подхода при формировании налогового законодательства изначально вносит в налоговые отношения элементы субъективизма, неопределенности и, следовательно, потенциальной конфликтности, что, в свою очередь, значительно увеличивает риск принятия ошибочных решений как для налогоплательщиков, так и для налоговых органов.

Так, в свое время возникли сложности в судебной практике при рассмотрении споров, связанных с бесспорным взиманием органами налоговой полиции с юридических лиц сумм сокрытого или заниженного дохода (прибыли) и штрафов за нарушение налогового законодательства, выявились проблемы в вопросе пределов ограничения права частной собственности при налогообложении.

Закон РФ от 24 июня 1993 г. N 5238-1 "О федеральных органах налоговой полиции" (п. 2, 3 ч. 1 ст. 11) предоставлял федеральным органам налоговой полиции право на основании Закона РСФСР от 21 марта 1991 г. N 943-1 "О государственной налоговой службе РСФСР" (п. 8, 9 ст. 7, ст. 8) и Закона РФ от 27 декабря 1991 г. N 2118-1 "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" (ст. 13) производить взыскание с юридических лиц сумм штрафов, а также всей суммы сокрытого или заниженного дохода (прибыли) в бесспорном порядке без их согласия.

Подобный порядок взыскания штрафных санкций вызывал негативное отношение налогоплательщиков, поскольку отличался от общепризнанных правовых подходов к привлечению к ответственности.

Взыскание суммы сокрытого или заниженного дохода (прибыли), а также различного рода штрафов по своему существу выходит за рамки налогового обязательства и носит не восстановительный, а карательный характер и является наказанием за налоговое правонарушение. При производстве по делу о налоговом правонарушении подлежит доказыванию как сам факт такого нарушения, так и степень вины налогоплательщика. Согласно позиции Конституционного Суда РФ бесспорный порядок взыскания штрафов в случае несогласия налогоплательщика с решением органа налоговой полиции является превышением конституционно допустимого ограничения права, закрепленного в Конституции РФ, согласно которому никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда (п. 5 мотивировочной части).

Таким образом, Конституционный Суд РФ не только определил сущность налоговых отношений, но и разграничил само налоговое обязательство от санкций за его неисполнение, что определило и разный подход при реализации принципа неприкосновенности права собственности в налоговых правоотношениях. Суть правовой позиции - налог и штраф за нарушение налогового законодательства разные по своей правовой природе категории. Если конституционная обязанность платить законно установленные налоги и сборы дает право государству в лице полномочных органов бесспорно взыскивать с юридических лиц налог (недоимку по налогам) и пени за просрочку уплаты, то взыскание суммы сокрытого или заниженного дохода (прибыли), а также различного рода штрафов по своему существу выходит за рамки налогового обязательства и, являясь наказанием за налоговое правонарушение, происходит в рамках административных отношений.

Вместе с тем исполнительная власть всех уровней достаточно часто вводила различные виды налогов, не обладая такими полномочиями, маскируя незаконное введение новых налогов (сборов) под законное установление обязательных платежей (например, в виде специальных таможенных пошлин, лицензионных или приграничных сборов и т.п.). Подобная практика вносила элемент неустойчивости в налоговые правоотношения. Это, а также несовершенство налогового законодательства, отсутствие законодательно закрепленных базовых принципов привело к тому, что правоприменительная практика сталкивалась порой с неразрешимыми трудностями, особенно когда обжаловалось взыскание с налогоплательщика того или иного налога, сбора, платежа, пошлины или правомерность применения санкций за их неуплату. При этом понятие "законно установленные налоги и сборы" трактовалось субъектами налоговых отношений по-разному: налогоплательщики указывали на необходимость установления налога непосредственно законом, а "учредители" налогов, сборов, пошлин ссылались на то, что установление налогов, сборов, пошлин предусмотрено законодательством, в том числе регулирующим компетенцию соответствующих органов, под которым понимаются не только законы, но и иные нормативные правовые акты.

Конституционный Суд РФ разъяснил конституционное содержание понятия "законно установленные налоги и сборы", согласно которому установить налог или сбор можно только законом; налоги, взимаемые не на основе закона, не могут считаться законно установленными. Конституционный Суд РФ указал, что налог или сбор может считаться законно установленным только в том случае, если законом зафиксированы существенные элементы налогового обязательства, т.е. установить налог можно только путем прямого перечисления в законе о налоге существенных элементов налогового обязательства.

Таким образом, Конституционный Суд РФ установил исходные принципы для признания федеральных налогов и сборов "законно установленными": принятие их федеральным законодательным органом; форма федерального закона; соблюдение установленной Конституцией РФ процедуры; определение существенных элементов налоговых обязательств (субъекты налога, объект налога, единица налогообложения, налоговая ставка, сроки уплаты налога, бюджет, в который зачисляется налог). Конституционный Суд РФ исключил возможность установления налогов и сборов органом исполнительной власти, поскольку это сфера деятельности законодательной власти.

Указанные решения Конституционного Суда РФ по рассмотренным вопросам непосредственно повлияли на совершенствование законодательства. В последующем сформулированные Конституционным Судом РФ в данных постановлениях правовые позиции были учтены в Налоговом кодексе РФ.

Как уже было отмечено выше и подтверждено примерами из судебной практики, организационно-правовые гарантии не обеспечивают абсолютную охрану Основного закона государства. Поэтому в самой конституции заложен механизм ее самоохраны.

В силу своей природы Конституции присуще качество стабильности, которое является основой механизма самоохраны конституции. Принятие новой конституции всегда вызывается весьма существенными переменами в жизни общества. Отдельные изменения в ней также должны требовать серьёзного обоснования. Поэтому в большинстве стран установлен усложнённый порядок изменения конституции.

Конституция свидетельствует, что она восприняла концепцию установления конституции особой учредительной властью, а не учреждённой, не обычной законодательной властью. Принятие Конституции отнесено к полномочиям Конституционного Собрания, которое только и может принять её 2/3 голосов от общего числа его членов или внести на всенародное голосование. В случае референдума Конституция считается принятой, если за неё проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании при условии, что в нём приняло участие более половины избирателей.

Порядок образования Конституционного Собрания определён в соответствии с Конституцией федеральным конституционным законом.

Конституция в ст. 134 ввела норму, - перечень субъектов, которые могут инициировать процесс пересмотра Конституции или внесения в неё поправок. Предложение о поправке и пересмотре положений Конституции могут вносить Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство, представительные (законодательные) органы субъектов РФ, а также группы численностью не менее 1/5 членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы.

На повышение стабильности Конституции направлено, и то, что её главы, выражающие концептуальную сущность Конституции, не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием. Об этом сказано в частности в главах 1, 2 и 9: «Основы конституционного строя», «Права и свободы человека и гражданина», « Конституционные поправки и пересмотр Конституции».

Предложения о пересмотре статей этих глав требуют значительной поддержки членов и депутатов обеих палат. Их число должно составлять 3/5 голосов от общего числа в каждой из палат. Созываемое в таком случае Конституционное Собрание либо подтверждает незыблемость данной Конституции, либо разрабатывает проект новой Конституции.

Поправки допускаются лишь к главам 3-8. Они требуют одобрения не менее 2/3 от общего числа членов Совета Федерации и не менее 2/3 депутатов Государственной Думы. Кроме того, Конституция закрепляет условия вступления поправок в силе не менее чем 2/3 субъектов Федерации.

Положения Конституции об её изменениях относятся только к нормам ст. 65 Конституции, характеризующей состав субъектов РФ, их наименования.

Конституция 1993 г. вводит институт толкования. Речь идёт об официальном толковании, имеющем юридическую силу и обязательном для всех правоприменяющих субъектов. Цель толкования - юридически точно определить, как понимать норму Конституции, допустимо ли её расширительное применение. Функция толкования закреплена за Конституционным Судом (ст. 125 ч. 5). Это обусловлено тем, что Конституция была принята путём референдума, непосредственно народом и поэтому её толкование может осуществляться особым образом - путём квалифицированной юридической экспертизы текста норм тем органом, который осуществляет судебную власть путём конституционного судопроизводства.

Органами полномочными обращаться с запросами в Конституционный Суд по этим вопросам являются Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство, органы законодательной власти субъектов РФ.

правовой конституция президент

Глава 2. Конституционно правовые механизмы

2.1 Роль судебной системы в правовой охране Конституции РФ

Основные принципы формирования судебной системы и осуществления ей правосудия рассматриваются в главе 7 Конституции РФ, а также в Федеральном конституционном законе от 31.12.1996 № 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации". В соответствии со статьей 118 Конституции РФ и статьи 1 указанного федерального конституционного закона судебная власть осуществляется посредством конституционного, уголовного, административного и гражданского судопроизводства. В зависимости от подсудности в судебной системе выделяют конституционные суды (Конституционный Суд РФ и конституционные суды субъектов РФ), суды общей юрисдикции и арбитражные суды (статьи 125-127 Конституции РФ).

Из перечисленных судебных органов особо следует выделить Конституционный Суд РФ, который занимает одно из важнейших мест в системе охраны Конституции РФ. Он распространяется на все органы законодательной и исполнительной власти РФ и входящих в ее состав субъектов. Конституционный Суд рассматривает дела, проверяет соответствие Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, а также конституций республик, уставов, законов и иных нормативных актов субъектов РФ (подп. "а" и "б" п. 2 ст. 125 Конституции РФ).

Хотя в Конституции прямо не указывается на осуществление контрольных функций Советом Федерации, Государственной Думой, практически эти законодательные органы ими обладают. Поскольку они могут обращаться в Конституционный Суд по поводу несоответствия Конституции различных нормативных актов, в том числе актов Президента РФ, постольку они осуществляют контроль за их законностью. Ясно, что прежде чем обратиться в Конституционный Суд с запросом, эти органы устанавливают незаконность того или иного акта.

Конституционный Суд Российской Федерации - судебный орган конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства. Он учрежден в целях обеспечения верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации на всей территории Российской Федерации (ст. 1 и 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации").

Суды общей юрисдикции и арбитражные суды в соответствии с п. 2 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации № от 31 октября 1995 г. "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия", разрешая дело, вправе не применять закон в следующих случаях:

- когда суд придет к выводу, что федеральный закон, действовавший на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции Российской Федерации, противоречит ей;

- когда суд придет к убеждению, что федеральный закон, принятый после вступления в силу Конституции Российской Федерации, находится в противоречии с соответствующими положениями Конституции;

- когда закон либо иной нормативный правовой акт, принятый субъектом Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, противоречит Конституции Российской Федерации, а федеральный закон, который должен регулировать рассматриваемые судом правоотношения, отсутствует.

По смыслу ст. 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации суды общей юрисдикции и арбитражные суды не могут признавать названные в ее ст. 125 (п. "а" и "б" ч. 2 и ч. 4) акты не соответствующими Конституции и потому утрачивающими юридическую силу. Суд, придя к выводу о несоответствии Конституции РФ федерального закона или закона субъекта Российской Федерации, не вправе применить его в конкретном деле и обязан обратиться в Конституционный Суд с запросом о проверке конституционности этого закона, которая существует независимо от того, было ли разрешено дело, рассматриваемое судом, отказавшимся от применения неконституционного, по его мнению, закона на основе непосредственно действующих норм Конституции РФ. Статьи 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации не исключают возможности осуществления судами общей юрисдикции и арбитражными судами вне связи с рассмотрением конкретного дела проверки соответствия перечисленных в ст. 125 (п. "а" и "б" ч. 2) Конституции РФ нормативных актов ниже уровня федерального закона иному, имеющему большую юридическую силу акту, кроме Конституции Российской Федерации.

Таким образом, суды общей юрисдикции не только наделены рядом полномочий в сфере правовой охраны Конституции РФ, но они являются наряду с арбитражными судами своего рода "первичным звеном обеспечения конституционности". Это обусловлено прежде всего спецификой предмета конституционного регулирования, а также внутренней иерархией конституционных норм и подчинением текущего законодательства Конституции РФ. Высшие органы судебной власти, в т.ч. Конституционный Суд РФ, не способны физически охватить своим контролем все те многочисленные акции, которые совершаются на российских пространствах, охрана Конституции не может быть сконцентрирована в руках отдельных государственных органов.

Таким образом, Конституционный Суд РФ должен выступать в виде своеобразной контрольной инстанции, выполняя в императивной форме корректирующую функцию. Его решения о конституционности или не конституционности правового акта или по конституционному спору окончательны и не подлежат обжалованию. Правовые позиции

Конституционного Суда могут рассматриваться иными судебными органами как своего рода "образцы" обеспечения конституционности.

Конституционная (уставная) юстиция в субъектах Российской Федерации также может быть включена в механизм правовой охраны федеральной Конституции, поскольку конституционные (уставные) суды также обязаны обеспечивать соблюдение конституционных норм. Придя к выводу о нарушении федеральным законом, примененным или подлежащим применению в деле, конституционный (уставный) суд может обратиться с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации в порядке ст. 125 (ч. 4) Конституции Российской Федерации.

2.2 Прокурорский надзор как форма правовой охраны Конституции РФ.

В последнее время четко определилась тенденция к принижению роли прокурорского надзора и даже полному ее отрицанию. В действующей Конституции вообще не определяется назначение прокуратуры, не указано, какие функции она должна выполнять. И ст. 129 гл. 7 "Судебная власть" регламентируется лишь порядок назначения Генерального прокурора РФ, прокуроров субъектов РФ и других прокуроров, без конкретизации их полномочий. Отмечается лишь, что они определяются федеральным законом.

Если считать прокуратуру составной частью судебной системы, то ее роль заключается в участии прокуроров в рассмотрении судами уголовных и гражданских дел. Более того, есть мнение, что надзор за исполнением законов себя изжил и в нем нет необходимости.

Безусловно, утверждение рыночных отношений возможно при предоставлении широких свобод предпринимателям, повышении самостоятельности различных предприятий, организаций, органов государственной власти, местного самоуправления при выполнении возложенных на них функций. Но свобода не должна превращаться в произвол. Все проводимые в нашем обществе реформы отражены в действующем законодательстве, надлежащее исполнение которого -- обязательное условие существования правового государства. Предприниматели, акционерные общества, концерны, фирмы, биржи и т. д. реализуют предоставляемые им свободы в мере, закрепленной законом. Выход за очерченные им пределы означает беззаконие, с которым необходимо вести решительную борьбу. Возможно, в будущем, когда стабилизируется обстановка и стране, прочно утвердятся рыночные отношения, роль прокурорского надзора существенно изменится. Но в настоящее время, когда совершается значительное количество нарушений законности во всех сферах регулируемых правом отношений, активность органов прокуратуры не может быть ослаблена.

Осуществление прокурорского надзора не означает грубого вмешательства в сферу "частных" отношений, так как он вмешивается в них в мере, регулируемой законодательством. Строго говоря, вторжение в производственную, хозяйственную и иные виды деятельности учреждений, предприятий, организаций, органов власти и управления исходит от законов, которыми определяются их полномочия, права и обязанности. Прокуратура же призвана обеспечивать их реальность. Вот почему прокурорский надзор должен быть усилен. Он страж законности, ее эффективная и надежная гарантия. Нельзя слепо копировать опыт зарубежных стран, в которых правовое положение прокуратур иное. Необходимо исходить из реальной обстановки в нашей стране и использовать накопленный положительный опыт отечественных прокурорских органов, способствуя совершенствованию их деятельности. На переходном этапе нужна прокуратура с разветвленными функциями, сильными надзорными полномочиями.

Возможно еще одно возражение против осуществления прокурорского надзора: предоставление большой самостоятельности регионам в управлении экономикой, складывающимися в них отношениями. По Конституции субъекты федерации в пределах исключительной компетенции вправе принимать нормативные акты, противоречащие федеральным законам (п. 6 ст. 76). При таком условии может показаться, что прокурорский надзор за соблюдением законности субъектами РФ является посягательством на их самостоятельность. Но даже при расширении полномочий субъектов законность ими должна соблюдаться, поскольку последние входят в состав правового государства, обязательный признак которого -- строгое и точное исполнение правовых предписаний. Законность должна быть единой, всероссийской.

По Конституции все конституционные и федеральные законы имеют прямое действие на всей территории РФ (п. 1 ст. 76). Законы и иные нормативные акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам (п. 5 ст. 76). В соответствии с этим прокурорский надзор за исполнением федерального законодательства должен осуществляться во всех республиках, входящих в состав РФ, краях, областях, округах, городах федерального значения. Прокуратура должна представлять собой единую, централизованную систему органов, реализующих свои функции во всех административно-территориальных образованиях. Что же касается правовых актов, выносимых в пределах исключительной компетенции субъектов федерации, то они не должны существенно влиять на единство законности. Можно упразднить те или иные государственные органы, если они исчерпали свои возможности по выполнению возложенных на них функций, или при необходимости ограничить сферы их действия. Но прокуратура к таким органам не относится. Она проводит активную борьбу с различными нарушениями законности, принимает действенные меры по восстановлению нарушенных прав и охраняемых законом интересов граждан, учреждений, предприятий, организаций и самого государства, обладает высококвалифицированными кадрами и неисчерпанным потенциалом. Ликвидация прокуратуры или какое-либо ограничение ее функций приведет к еще более стремительному росту преступности и других нарушений законности.

В сложившихся условиях возникают острые конфликты между центральными органами власти и регионами, проявляются сепаратизм, местничество. Законодательными и исполнительными органами субъектов федерации часто принимаются нормативные акты, противоречащие общероссийскому законодательству. Это угрожает целостности Российского государства, ведет к ухудшению экономического положения населения. В борьбе с подобными негативными явлениями важная роль принадлежит именно прокуратуре, чьи органы выявляют различные незаконные акты и принимают меры по их отмене или изменению. Обеспечение единства законности -- одно из главнейших условий сохранения целостности Российского государства.

Согласно п. 2 ст. 21 ныне действующего Закона о прокуратуре Российской Федерации ораны прокуратуры при осуществлении надзора за исполнением законов не подменяют иные государственные органы. Такая установка лишает прокуроров возможности выполнять возложенные на них надзорные функции, ибо не подменять -- значит не делать того, что должны выполнять иные государственные органы. В обязанность же прокуратуры входит всеобъемлющий контроль за деятельностью различных органов, учреждений, предприятий, организаций, который включает наряду с обнаружением нарушений законности их предупреждение и устранение.

2.3 Место Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в системе охраны Конституции Российской Федерации

В отличие от Прокуратуры РФ компетенция Уполномоченного по правам человек значительно уже, что, однако, не мешает ему занимать важное место в системе охраны Конституции РФ.

Институт Уполномоченного по правам человека (далее - Уполномоченный) появился в РФ сравнительно недавно. "В мировой практике" институт Уполномоченного "занимает важное место в системе органов, осуществляющих контроль за деятельностью аппарата управления, эффективно защищающих права личности... В разных странах он называется по разному: омбудсмен, медиатор, уполномоченный и так далее; обобщающее, почти общепринятое наименование - "омбудсмен".

В России Уполномоченный действует на основании Федерального конституционного закона от 26.02.97 № 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" (далее - Закон). Статья 103 Конституции РФ также упоминает Уполномоченного.

Цели деятельности Уполномоченного обозначены в статье 1 Закона. Это обеспечение гарантий государственной защиты прав и свобод гражданин, их соблюдение и уважение государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.

Уполномоченный назначается на должность и освобождается от нее Государственной Думой по предложению Президента РФ либо Совета Федерации, либо депутатов Государственной Думы, либо депутатских объединений в Государственной Думе.

В соответствии со статьей 3 Закона деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод. Таким образом, институт Уполномоченного в системе охраны Конституции РФ отвечает за дополнительную охрану главы 2 Конституции РФ, закрепляющей основные права и свободы человека и гражданина в РФ.

2.4 Самоохрана Конституции

Самостоятельное место занимает самоохрана конституции. Наша задача показать каков механизм конституционной самоохраны.

Гарантированность обеспечения верховенства конституции в первую очередь заложена в самой конституции. Конституция должна владеет необходимой и достаточной системой внутриконституционной самоохраны. Иначе говоря, любая система наделяется адекватной иммунной системой, которая призвана сохранить функциональную целостность именно данной системы.

Современная юридическая наука, опираясь на предшествующий научный багаж, развивает идеи о юридических свойствах Конституции РФ в различных направлениях. Например, Б.С. Эбзеев пишет, что независимо от выполняемых социальных, политических и иных функций, равно как и от занимаемого в системе Конституции места, - начиная от преамбулы и завершая заключительными статьями, - все конституционно-правовые нормы обладают регулирующим значением и носят действующий характер, что обусловлено двумя обстоятельствами: 1) действие Конституции Российской Федерации не находится в зависимости от ее нарушения; 2) ни конституционная доктрина, ни практика не знают никакого объективного критерия разграничения "основных" и "неосновных" разделов Конституции; будучи составными элементами, частями единой системы - Основного Закона, все они в равной мере являются основными.

Н.А. Михалева представляет достаточно интересную позицию, которая заключается в том, что основные черты и юридические свойства конституции отражают ее особое место в системе права, специфику механизма конституционного регулирования общественных отношений. К числу этих характеристик конституции она отнесла: легитимность, итоговый характер предписаний, перспективность, преемственность, реальность, верховенство, стабильность. Однако, такой подход кажется слишком обобщенным. Полагаем, что только юридические свойства Конституции способны отразить ее особое место в системе права.

С точки зрения Ю.Л. Шульженко, свойства конституции, которые имеют универсальный и всеобъемлющий характер можно определить как верховенство и высшую нормативную юридическую силу основного закона - эти свойства характеризуют главенствующее, особое место и роль конституции во всех сферах общественной жизни. Однако ученый подчеркивает, что при этом следует иметь в виду два важных момента:

1) верховенство определяет, прежде всего, статус конституции в различных важнейших подсистемах общества, в отношении их основных структурных элементов. В особенности это касается политической системы государственного управления.

2) высшая нормативная, юридическая сила конституции характеризует позицию данного документа главным образом среди различного рода правовых актов, а также норм общественных объединений, традиций, обычаев, которые выполняют роль регуляторов функционирования, взаимосвязей, взаимоотношений различных общественных систем и их институтов. При таком широком подходе прямое действие Конституции РФ, и вовсе, не оказывается ее самостоятельным юридическим свойством.

Е.И. Колюшин к числу основных юридических свойств (черт) конституции относит: учредительный характер, верховенство в системе источников права, базовый характер, стабильность, итоговый характер (который означает, что конституция должна закреплять и регулировать существующие общественные отношения, то, что реально есть в обществе. Если же этого не происходит, то в конституции превалируют программные положения, т.е. указание на тенденции и цели развития), наличие программных положений. Некоторые положения Конституции РФ рассчитаны были с самого начала на перспективу, однако это не означает, что действующий Основной Закон не имеет итогового характера, который отразился в закреплении фундаментальных прав и свобод человека, принципов демократии, особенностях федеративного устройства России.

О.Е. Кутафин, полагает, что роль Конституции РФ как основного источника конституционного права определяется, прежде всего, тем, что в ней устанавливаются конституционно-правовые нормы, являющиеся основополагающими для всех других источников конституционного права, которые исходят из конституционности норм и обеспечивают их детализацию. Важной чертой, характеризующей Конституцию как основной источник конституционного права, является широта содержания ее норм: Конституция воздействует на все сферы жизни общества. Все ее нормы относятся к одной отрасли права - к конституционному праву. Это является важной особенностью Конституции как источника конституционного права. К тому же, конституционные предписания выступают в качестве первоосновы, являются первичными. По нашему мнению, первичность конституционных норм делает ее источником всех отраслей права, а не только конституционного. Так как текущее законодательство создается во исполнение предписаний Конституции.

Ю.А. Тихомиров в своей работе "Коллизионное право", выделяет следующие основные черты конституции: она занимает ведущее место в правовой системе, в отраслях законодательства; обладает высшей юридической силой; выступает мощным правообразующим фактором как в смысле прямого действия ее норм, так и благодаря нормативно-ориентирующему воздействию на процесс законотворчества; служит главным нормативно-правовым критерием толкования и применения всех юридических актов, совершения юридических действий.

По мнению В.В. Невинского: "юридические свойства составляют формальную основу социально-политической сущности конституции, раскрывают природу конституции как основного закона общества и государства, определяют ориентиры развития системы права. Обновление доктрины конституционализма, ролевого назначения и содержания пятой российской Конституции сопровождалось наполнением новым смыслом ранее выделяемых свойств (верховенство, высшая юридическая сила, учредительный и базовый характер, стабильность) и обоснованием дополнительно признанных свойств (прямое действие норм Конституции и специализированная охрана Конституции Конституционным Судом РФ)".

Т.Я. Хабриева и В.Е. Чиркин выделяют юридические, политические и идеологические "основные черты" или "свойства" конституции. К первым они относят: характер конституции как основного закона, ее высшую юридическую силу, усложненный порядок принятия и изменения, а также связанную с ними стабильность. Однако они отмечают, что у этих характеристик есть исключения. В мусульманских странах над конституциями стоит Коран (законы, противоречащие ему, не действуют независимо от того, соответствуют они конституции или нет), в Великобритании все законы парламента независимо от того, считаются они законами или нет, входящими в понятие конституции, равны по своей юридической силе, порядку принятия и изменения.

С.А. Авакьян, характеризуя конституцию как нормативный акт - закон, обращает внимание на некоторые особенности ее норм:

1) все нормы конституций - правовые, т.е. они имеют все черты, характерные вообще для норм права, - содержат правила поведения субъектов права, общеобязательны, рассчитаны на многократное применение и т.д.

2) большинству норм конституции свойственна высокая степень обобщенности, чаще всего это основополагающее регулирование.

3) Конституция имеет прямое действие.

4) для остального законодательства все нормы конституции рассматриваются как имеющие более высокую юридическую силу.

С точки зрения Е.И. Козловой конституцию от других правовых актов отличают следующие черты: особый субъект, который устанавливает конституцию или от имени которого она принимается; учредительный, первичный характер конституционных установлений; всеохватывающий характер конституционной регламентации, т.е. тех сфер общественных отношений, воздействие на которые она распространяет. И, кроме выше изложенного, особые юридические свойства, которые выражаются "в верховенстве конституции; ее высшей юридической силе; в ее роли как ядра правовой системы государства и системы права; в особой охране конституции; в особом порядке принятия и пересмотра конституции, внесения в нее поправок". Н.В. Витрук придерживается иной позиции: два последних "свойства" являются отличительными чертами Конституции, признаками в сравнении с иными нормативными актами, а не ее правовыми свойствами. По его мнению, правовые свойства конституции устанавливаются ее собственными нормами (установлениями). К ним он относит верховенство и высшую юридическую силу. Однако, исходя из его концепции, странным кажется "упущение" прямого действия Конституции, закрепленного в ней (ч.1 ст.15).

Таким образом, Конституция Российской Федерации - это Основной Закон государства и общества, закрепляющий основополагающие общественные отношения, основы правового статуса человека и гражданина, федеративного устройства, организацию государственной власти и местного самоуправлении; Конституция - это ведущий элемент действующего права Российской Федерации. Вместе с тем, Конституция Российской Федерации это и политико-юридический акт, закрепивший определенные ценности государства и общества, имеющий программный характер.

Юридические свойства Конституции - это ее сущностные характеристики как Основного Закона. К ним относятся: нормативность всех предписаний, высшая юридическая сила, верховенство, прямое действие, стабильность и самодостаточность.

2.5 Конституционная ответственность как средство правовой охраны Конституции Российской Федерации

Ретроспективная конституционная ответственность занимает "финальное" место в механизме охраны Конституции Российской Федерации, что обусловлено восстановительным характером значительной части конституционно-правовых санкций. Применение мер конституционной ответственности возможно в том случае, если осуществление Президентом Российской Федерации полномочий как гаранта Конституции, а также судебный конституционный контроль или конституционный надзор не привели к восстановлению нарушенных норм Конституции. Роль конституционной ответственности обусловливается особым характером конституционно-правовых санкций - они направлены не только на наказание виновных, но и на восстановление нарушенных конституционных норм.

По вопросу существования конституционной ответственности как самостоятельного вида юридической ответственности в литературе высказываются различные, зачастую прямо противоположные мнения. Нельзя не согласится с Н.М. Колосовой, считающей, что для создания эффективного механизма охраны Конституции РФ необходим институт конституционной ответственности, то есть ответственности за нарушение норм Конституции РФ, как самостоятельный вид юридической ответственности.