Основи організації та діяльності органів публічної влади в Україні

Колективна розробка і прийняття рішень має низку переваг у порівнянні з індивідуальним. Це перш за все більш повне інформаційне забезпечення процесу прийняття рішення, що є наслідком залучення осіб, які володіють різними знаннями стосовно вирішуваної проблеми. Учасники колективу (групи) ніби доповнюють знання один одного, створюючи більш повну картину як при окресленні проблемної ситуації, так і при визначенні шляхів її можливого вирішення. Колективний підхід до формування рішень забезпечує більш високу обґрунтованість і менший відсоток помилок, чому сприяє сам механізм роботи груп (взаємне коригування рішень у процесі колективної роботи, створення атмосфери співробітництва і змагальності, взаємодія між членами групи), а також багатоваріантність розробок.

Однак у колективного прийняття рішень є й негативні сторони. Це перш за все більш високі витрати часу, обумовлені необхідністю формування групи, її ознайомлення з проблемою і створення умов для нормальної та ефективної взаємодії членів групи. Узгодження різних поглядів на проблему і шляхи її вирішення також вимагає часу, дефіцит якого, як правило, гостро відчувається у процесі здійснення публічної влади. Чим більший розмір колективу, тим більше часу йде на координацію, а відтак - збільшується час вироблення рішення. Негативним фактором є й те, що колективні рішення нерідко приймаються під тиском більшості або людей, які посідають більш високі посади, що знижує творчий потенціал останніх учасників колективу. У групі зазвичай відсутня чітка відповідальність за прийняття остаточного рішення, і саме тому так важко знайти автора неправильного рішення при його колективній розробці.

Яскравим прикладом позитивних і негативних сторін колективного прийняття рішень є законодавча діяльність Верховної Ради України, а індивідуального - діяльність Президента України.

Владні рішення повинні відповідати певним вимогам. Головні серед них - це обґрунтованість, законність, чіткість формулювань, реальна здійсненність, своєчасність, економічність, ефективність. Обґрунтованість означає, що рішення повинно базуватися на достатній і достовірній інформації, визначати доступні і найбільш ефективні засоби вирішення проблеми. Законність полягає у вимозі, щоб рішення було прийняте в рамках компетенції органу, передбачало санкціоновані законом засоби вирішення питань, а форма акту і процедура його прийняття відповідали вимогам законодавства. Економічність передбачає, що рішення повинно видаватися лише в разі потреби, а за наявності декількох варіантів рішення має обиратися варіант, що вимагає найменших витрат фінансових коштів.

Як правило, рішення повинні прийматися там, де виникає проблемна ситуація; для цього у відповідних посадових осіб мають бути необхідні повноваження. Важливою умовою позитивного впливу рішення на роботу органу влади є його узгодженість з раніше прийнятими рішеннями як по вертикалі, так і по горизонталі (якщо тільки чергове рішення не спрямоване на кардинальну зміну всієї попередньої політики).

Рішення повинні прийматись у формі юридичного акту, передбаченого законодавством для органів даного виду (Верховна Рада України - закони і постанови; Президент України - укази і розпорядження; Кабінет Міністрів України - постанови і розпорядження; центральні органи виконавчої влади - накази керівника, інструкції, положення, правила; місцеві державні адміністрації - розпорядження голови державної адміністрації, накази начальників управлінь і завідуючих відділами; місцеві ради -рішення; голови рад - розпорядження; виконкоми місцевих рад -рішення).

В теорії управління виділяють наступні види рішень:

За змістом: економічні, соціальні, організаційні, технічні, наукові та ін.

За ступенем обов'язковості: нормативні, ненормативні.

За ступенем категоричності: зобов'язуючі (імперативні), рекомендаційні.

За кількістю цілей: одноцільові, багатоцільові.

За кількістю осіб, що приймали рішення: індивідуальні, групові (колективні).

За рівнем прийняття рішення: рішення, прийняті органом влади в цілому; рішення, прийняті структурними підрозділами;
рішення, прийняті окремими посадовими особами.

За глибиною впливу: однорівневі, багаторівневі.

За напрямом: спрямовані всередину органу (внутрішньо-організаційні), спрямовані назовні органу (публічно-владні).

Метод організації виконання рішень - полягає у здійсненні низки організаційно-правових заходів, спрямованих на безумовне втілення в життя прийнятих публічно-владних рішень. Перш за все рішення має бути доведене до виконавців, які отримують чітку інформацію про те, хто, де, коли, і якими засобами має виконувати прийняте рішення. Найважливіше завдання посадових осіб при цьому полягає у подоланні об'єктивних та суб'єктивних перепон і створенні умов для оптимальної реалізації рішення. Для цього поряд з методами прямого впливу (наказ, розпорядження, адміністративний тиск та ін.) використовуються заходи матеріального стимулювання працівників, вплив шляхом авторитету, переконання і т.д. Важливою складовою організації виконання рішень є їх юридичне, матеріально-фінансове та організаційно-технічне забезпечення.

У процесі організації виконання рішень виділяються три основних етапи:

1. Доведення рішень до відома виконавців і всіх зацікавлених суб'єктів (наприклад, згідно зі ст.94 Конституції України закон підписує Президент, приймаючи його до виконання, та офіційно оприлюднює).

Забезпечення виконавців необхідними ресурсами.

Перевірка виконання, яка повинна мати систематичний характер, здійснюватися за документальними даними (довідки,
звіти, протоколи, стенограми) і доповнюватися безпосереднім ознайомленням із фактичним станом справ.

З методом організації виконання рішень тісно пов'язаний метод контролю, який полягає у цілеспрямованому спостереженні за належним виконанням підвладними суб'єктами прийнятих публічно-владних рішень. У новітній юридичній літературі контроль визначається як «перевірка, а також спостереження з метою перевірки для протидії чомусь небажаному, виявлення, попередження та припинення протиправної поведінки з боку кого-небудь»66. Фахівці в галузі державного управління зазначають, що функція контролю у державному управлінні полягає «в аналізі та порівнянні фактичного стану в тій чи іншій галузі з вимогами, які поставлені перед ними, відхиленнями у виконанні поставлених завдань та причинах цих відхилень, а також оцінкою діяльності й доцільності саме такого шляху»67. Важливо також звернути увагу й на таку функцію контролю, як надання допомоги підконтрольній структурі в наведенні порядку на об'єкті. Контроль дає можливість не тільки коригувати публічно-владну діяльність, але й допомагає передбачити перспективи подальшого розвитку та досягнення конкретного результату.

Контрольна діяльність здійснюється шляхом проведення. перевірок, планових і позапланових ревізій, обстежень, заслуховування звітів і доповідей, здійснення рейдів, оглядів, вивчення матеріалів по скаргах і заявах громадян тощо. Вона має базуватися на принципах об'єктивності, дієвості, гласності та систематичності. У новітній літературі з теорії управління слушно зазначається, що ефективно поставлений контроль обов'язково повинен мати стратегічну спрямованість, орієнтуватися на результати, бути своєчасним і досить простим68.

Контроль можна класифікувати за такими критеріями: 1) за органами, які його здійснюють; 2) за сферою діяльності, що підлягає контролю; 3) за формами його проведення; 4) за ступенем втручання в оперативну діяльність підконтрольного органу. Зокрема, за сферою діяльності, яка підлягає контролю, контроль поділяється на відомчий, міжвідомчий та позавідомчий.

Даний метод використовується в діяльності всіх органів публічної влади. Проте процес демократизації вніс істотні зміни у співвідношення централізації й децентралізації влади, призначення контролю та форми його здійснення. Із засобу покарання контроль набув інформаційно-аналітичного характеру, став невід'ємним фактором подальшого розвитку публічно-владної діяльності.

Здійснення публічно-владних повноважень передбачає роботу з об'ємною і різноманітною інформацією, необхідною для прийняття правильних рішень, їх втілення в життя і оцінки їх ефективності. Управління (в широкому сенсі слова) потребує прямих (від суб'єкта управління до об'єкта управління) і зворотних (від об'єкта управління до суб'єкта) каналів зв'язку. Тому обов'язковим елементом організаційної діяльності органів публічної влади є метод інформаційного забезпечення, що полягає у роботі щодо збору, обробки і оцінки інформації, яка проводиться на всіх етапах процесу прийняття і виконання владних рішень.

Реалізовуючи свою компетенцію, органи публічної влади вивчають і узагальнюють інформацію, що надходить від підпорядкованих органів, громадськості та з інших джерел. Інформація, що надходить по каналах зворотного зв'язку, є основою для прийняття органом публічної влади наступних рішень. Без врахування інформації неможливе ані прогнозування, ані планування розвитку керованих систем і об'єктів. З кожним роком вага інформації у сфері здійснення публічної влади невпинно зростає. На органи публічної влади, як і на інші організації, розповсюджується дія закону інформованості-впорядкованості: чим більшою за обсягом і кращою за якістю інформацією про внутрішнє і зовнішнє середовище володіє організація, тим більшою є ймовірність її стійкого функціонування (самозбереження).

Взаємовідносини, пов'язані з отриманням, передачею, використанням та зберіганням відомостей про явища й події, що відбуваються у суспільстві, державі та навколишньому середовищі, називаються інформаційними зв'язками (відносинами). В загальному вигляді їх можна поділити на дві великі групи: інформаційні зв'язки у межах структур публічної влади (внутрішні) та інформаційні взаємовідносини, що встановлюються поза межами системи органів публічної влади з приводу отримання необхідних для її функціонування відомостей (зовнішні).

Зміст інформаційного забезпечення складають наступні етапи:

постановка завдань відповідних інформаційних зв'язків і цілей інформування;

створення фонду відомостей, банку даних;

обробка інформації, її систематизація, внаслідок чого відомості стають придатними для подальшого використання;

визначення найоптимальнішого режиму використання усіх форм і засобів поширення (обміну) інформації, застосування найраціональніших з них;

надання (поширення) інформації за допомогою спеціальних форм і засобів (повідомлення засобів масової інформації, публічні виступи, оприлюднення правових актів та ін.)69

Виробленню управлінських рішень завжди передує збір, аналіз і узагальнення інформації, що надходить. По суті, прийняття управлінського рішення - це підсумок узагальнення інформації, оформлення висновків після її вивчення. При цьому обсяг інформації зазвичай має бути субмінімальним, тобто мінімально повним для прийняття обґрунтованого владного рішення. Інформаційна надлишковість підвищує якість рішення, але збільшує час на прийняття рішення і підвищує вартість інформації. Навпаки, нестача інформації (інформаційний голод) ускладнює вироблення правильного рішення, збільшує ступінь ризику. Однак під час прийняття найбільш важливих, стратегічних рішень корисно створювати надлишковість інформації, іноді навіть дублювати її. Крім достатності, до інформації, що використовується органами публічної влади, висувають такі вимоги: 1) вірогідність; 2) повнота; 3) оперативність; 4) насиченість; 5) доречність; 6) відкритість.

З метою належного інформаційного забезпечення в органах публічної влади створюються спеціальні інформаційні служби або системи, статус яких визначається законами «Про інформацію», «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації» та спеціальними положеннями до них. Інформаційні служби (інформаційні управління, інформаційно-аналітичні підрозділи, прес-служби, прес-центри, управління і центри громадських зв'язків, прес-бюро, прес-секретарі та прес-аташе з відповідним апаратом) органів публічної влади збирають, аналізують, обробляють та оперативно надають інформацію про діяльність цих органів у повному обсязі засобам масової інформації, крім випадків, передбачених Законом «Про державну таємницю».

Важливе значення для оптимальної організації роботи має метод роботи з кадрами. За порядком заміщення посад розрізняють виборних та призначуваних працівників. За службовим становищем і характером виконуваних функцій виділяються керівники (наприклад, міністри, голови місцевих державних адміністрацій, начальники управлінь, завідуючі відділами та ін.), спеціалісти (експерти, помічники-консультанти, референти, інспектори та ін.), а також допоміжний, адміністративно-технічний персонал (секретарі, водії, прибиральниці та ін.).

Метод роботи з кадрами включає в себе підготовку, підбір і розстановку кадрів, їх перепідготовку, підвищення кваліфікації, заохочення і накладення стягнень.

Для заміщення низки посад законодавством встановлені певні вимоги: громадянство, вік, освіта, термін проживання на певній території, відсутність судимості. Поряд з тим, для багатьох посад такі вимоги формально не встановлені, хоча і в цьому випадку враховуються загальноосвітня і професійна підготовка працівників, наявність у них досвіду роботи, організаційних навичок. Згідно зі ст.24 Конституції України, не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками.

Підстави, види і порядок накладення заохочень і стягнень на працівників органів публічної влади визначаються Кодексом законів про працю, Законом «Про державну службу», спеціальними законами («Про статус народного депутата України», «Про статус депутатів місцевих Рад народних депутатів», «Про Конституційний Суд України» та ін.) і дисциплінарними статутами.

Крім організаційних методів, у роботі органів публічної влади використовуються соціально-психологічні методи - переконання і примус. Як слушно зазначається в юридичній літературі, це - два взаємопов'язаних «полюси» єдиного цілого, тобто механізму забезпечення належної поведінки і правопорядку; вони взаємно доповнюють один одного70.

Переконання полягає у сформуванні у керованого суб'єкта впевненості у раціональності й законності прийнятого рішення і налаштуванні на добровільне його виконання. Переконання пов'язане з впливом на суспільну, групову чи індивідуальну свідомість; воно сприяє її формуванню у вигляді обґрунтування, пояснення, обговорення, демонстрації певного прикладу та ін. За допомогою засобів переконання перш за все стимулюється належна поведінка учасників публічно-владних відносин шляхом проведення виховних, роз'яснювальних, рекомендаційних, заохочувальних та інших заходів переважно морального впливу. Переконання спрямоване на те, щоб підвладні самі виконували відображену в правових актах волю суб'єкта влади. Завдяки переконанню досягається єдність волі органів публічної влади і підвладних органів, установ, організацій та фізичних осіб.

Першочергового значення для реалізації методу переконання за сучасних умов набуває мотивація, тобто діяльність, що має на меті активізацію людей, на яких спрямована діяльність органу публічної влади, і спонукання їх до ефективного виконання рішень. Процес мотивації включає в себе наступні стадії: 1) встановлення чи оцінка незадоволених потреб; 2) формулювання цілей, спрямованих на задоволення потреб, визначення необхідних стимулів; 3) визначення дій, необхідних для задоволення потреб. Дії з мотивації включають в себе економічне і моральне стимулювання, збагачення самого змісту праці, створення умов для виявлення творчого потенціалу працівників і їх саморозвитку.

У демократичному суспільстві переконання - головний метод впливу. Демократичний режим відкриває значні можливості для широкого залучення громадян до обговорення і прийняття правових актів, до участі у справах держави. Як слушно зазначає Д.Н.Бахрах, «свідома дисципліна, висока організованість, почуття особистої відповідальності, які набуваються в процесі безпосередньої громадсько-політичної практики, є дієвими засобами формування впевненості, в основі якої лежить власний досвід людей»71.

Примус полягає в адміністративному схиленні суб'єкта до виконання прийнятого рішення незалежно (а то й всупереч) його волі шляхом застосування до нього заходів організаційного, особистого, майнового чи психологічного тиску. Примус завжди покликаний забезпечити виконання прийнятих рішень шляхом застосування певних заходів (попереджувальних, запобіжних чи заходів юридичної відповідальності). Примус - це такий метод, за якого бажана поведінка забезпечується застосуванням сили чи загрозою її застосування. Економічними методами примусу є методи побічного впливу на об'єкт (наприклад, підвищення податкових ставок, зменшення бюджетного фінансування та ін.). Примус традиційно розглядається в якості допоміжного методу діяльності, що використовується в силу нерезультативності переконання.

Для юридичного примусу характерним є те, що він здійснюється:

виключно в порядку юридичної процедури; виключно тими органами публічної влади та їх посадовими особами, які наділені спеціальними повноваженнями;

як реакція на протиправну поведінку підвладного суб'єкта;

може застосовуватись як до фізичних осіб, так і до організацій;

полягає в застосуванні до підвладних суб'єктів юридичних заходів впливу (особистого, організаційного, матеріального чи психологічного характеру), вичерпно перелічених у законодавстві.

Примус є, безумовно, авторитарним явищем, але в теперішній час і в близькому майбутньому залишиться необхідним методом для охорони правопорядку, власності, прав та інтересів громадян та організацій, створення нормальних умов для діяльності апарату публічної влади.

У підсумку слід зазначити, що організаційні та соціально-психологічні методи становлять собою систему, тобто цілісну, внутрішньо узгоджену сукупність, а тому мають застосовуватися комплексно, на міцній науковій основі, з урахуванням специфіки правового статусу конкретного органу публічної влади та особливостей об'єкта його владного впливу. Саме комплексний підхід у цьому питанні дасть можливість підвищити ефективність функціонування всього державного механізму і системи органів місцевого самоврядування.

Размещено на Allbest.ru