Прокурорский надзор за исполнением законов в государственном управлении

Здесь правомерно, на мой взгляд, поставить вопрос о мотивации прокурорского вмешательства в вопросы защиты прав и свобод граждан.

С учетом ведущего положения судов в сфере защиты прав и свобод граждан тотальный прокурорский надзор по аналогичным вопросам невозможен. «Предпринимаемые прокурорами меры в защиту граждан должны носить компенсационный характер и дополнять существующие средства правовой защиты», - таково мнение А.В. Чурилова. Не подменяя суды в разбирательстве конкретных гражданских споров, требующем опроса свидетелей, исследования других доказательств в судебном заседании, прокуроры должны реагировать на видимые формальные нарушения законов[19]. А.В. Чурилов выделяет 4 случая, когда прокуроры подключаются к правозащитной деятельности.

В первом случае необходимо без всяких отлагательств применить в целях устранения очевидных нарушений прав граждан, а также наказание виновных специальные полномочия, предоставленные прокурором ст.ст. 27 и 28 ФЗ «О прокуратуре РФ» и некоторыми другими федеральными законами.

Второй случай объясняет прокурорское вмешательство как вынужденную меру, поскольку полномочия других органов государства и местного самоуправления по устранению выявленных нарушений прав граждан, привлечение виновных к ответственности исчерпаны. Речь идет в данном случае о фактах злостного невыполнения предписаний закона, когда требуется применить более строгий вид правовой ответственности.

Третий случай может быть продиктован обнаруживающейся еще, зачастую, бездеятельностью органов исполнительной власти в пресечении нарушений прав граждан, когда такое отношение ведет к серьезным деформациям в правоприменительной практике и наносит существенный вред интересам личности и общества, что, например, выражается в росте числа обоснованных жалоб граждан.

Четвертый вид обязательных работ прокуроров (в рамках реализации полномочий, определенных ст.ст.26-28 Закона) относится к основной их задаче - защите публичных интересов, т.е. интересов общества и государства.

Основной интерес общества связан с сохранением установленного в Российской Федерации правового статуса личности. Поэтому следует рассматривать в первую очередь как посягающее на общественные интересы те правонарушения, которые проявляются в ограничении под тем или иным предлогом прав и свобод человека и гражданина, закрепленных во второй главе Конституции[21]. Если внимательно вдуматься в перечисленные выше четыре случая прокурорского вмешательства, то все они взаимосвязаны и позволяют реально ощутить место прокуратуры в правозащитной деятельности. Круг полномочий, закрепленных ст. 27 ФЗ «О прокуратуре РФ», а также некоторыми другими федеральными законами, предоставляет прокурорам возможность выполнять следующие виды правозащитных работ:

1)рассматривать и разрешать непосредственно адресованные им заявления, жалобы, иные сообщения о нарушениях прав и свобод человека и гражданина;

2)осуществлять наблюдение за реализацией прав и свобод, а также выявление фактов правонарушений;

3)предупреждать и пресекать с помощью специальных мер воздействия нарушения прав и свобод ; рассматривать вопрос о применении к виновным различных мер правовой ответственности.

Важнейшим направлением правозащитной деятельности прокурора является работа с обращениями граждан. Особенность данного вида деятельности заключается в том, что она инициируется гражданами, выражающими несогласие с теми или иными действиями должностных лиц и органов власти. Эта работа имеет несколько стадий. На первой из них определяется отношение поднятых заявителем вопросов к компетенции органов прокуратуры и отсев тех обращений, рассмотрение которых отнесено к ведению других органов.

Вторая стадия - разрешение прокурором заявлений и жалоб по существу с принятием необходимых организационных решений. Органы прокуратуры при разрешении поступающих к ним писем и заявлений руководствуются ст.10 ФЗ «О прокуратуре РФ» и приказом Генерального прокурора РФ от 15.12.98 № 90 «О порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации».

Прокурор может принимать к рассмотрению любые жалобы, содержащие сведения о нарушении закона, в том числе и обращения по вопросам, подведомственным суду, при необходимости защиты общественного интереса, либо прав наименее социально-защищенных лиц. При этом прокурор обязан принять по обращению одно из следующих решений:

-разрешить жалобу по существу в установленные законом сроки; при наличии оснований, используя в полном объеме полномочия, предусмотренные ст.27 Закона, поставить в установленном порядке вопрос о восстановлении нарушенных прав заявителя; при отказе гражданину в удовлетворении его требований дать аргументированный ответ со ссылкой на нормы закона и конкретные доказательства;

-направить обращение для проверки, разрешения по существу в один из органов, перечисленных в ст.26 Закона;

-разъяснить пострадавшему (при неподведомственности прокуратуре поднятых им вопросов) существующий порядок защиты его прав и свобод (например, путем обращения в комиссию по трудовым спорам, в вышестоящий орган или к вышестоящему должностному лицу), когда требуется непосредственное его обращение и ничто не мешает заявителю сделать это самостоятельно.

В настоящее время ведомственная регламентация Генеральной прокуратуры предусматривает следующие основания оставления обращений граждан без рассмотрения:

1)когда в повторных жалобах уже не содержится новых доводов, а по всем предыдущим проводились объективные и полные проверки и были даны ответы полномочными лицами;

2)если в обращениях отсутствуют сведения о фамилии и месте жительства заявителя;

3)если содержание обращения лишено логики и смысла;

4)если обращение содержит выражения, оскорбляющие честь и достоинство других лиц, а также нецензурные выражения.

Меры прокурорского реагирования на нарушения прав и свобод граждан

В отличие от правовых средств, используемых прокурором в целях выявления и фиксации нарушений прав и свобод граждан, рассматриваемые полномочия связаны исключительно с его реагированием на факты установленных в ходе проверки правонарушений. Реализация этой группы полномочий проявляется в составлении актов прокурорского надзора, с помощью которых прокурор добивается пресечения и предупреждения нарушений законов, восстановления нарушенных прав граждан и наказания виновных должностных лиц.

В сфере корректирования результатов нормотворческой деятельности органов власти, касающейся прав и свобод граждан, прокуроры широко используют опротестование незаконных правовых актов либо обращение по аналогичному поводу с заявлениями в суд.

На сегодняшний день прокуратура - один из немногих государственных органов, активно противодействующих распространению антиконституционного нормотворчества субъектов РФ, сужающего объем правомочий граждан, установленный главой 2 Конституции. Предметом опротестования могут быть только оформленные надлежащим образом правовые акты, затрагивающие права и обязанности человека и гражданина.

Следующая группа прокурорских полномочий используется в целях пресечения неправомерных действий, учиняемых в отношении граждан. С их помощью также прекращается бездействие органов власти, должностных лиц, обязанных по закону совершать определенные действия в пользу граждан.

Наиболее распространенной мерой прокурорского реагирования является внесение представления об устранении нарушений закона. Как правило, представление вносится на основании обобщенных материалов о нарушениях законности, выявленных на отдельных объектах надзора или в группе объектов. В юридической литературе существует мнение о том, что в задачу прокурора, подготовившего представление, входит устранение не только в скрытых нарушений прав и свобод граждан, но и причин таких нарушений, а также способствовавших им условий[33]. Однако столь широкие задачи не вытекают из нынешнего содержания ст. 28 ФЗ «О прокуратуре РФ», в которой говорится лишь об обязанности прокурора добиваться устранения допущенных в отношении конкретных граждан нарушений закона.

К числу правовых средств, используемых прокурором для прекращения неправомерных действий должностных лиц, относится также вынесение постановления об освобождении лиц, незаконно подвергнутых к административному задержанию на основании решений несудебных органов. Это властно - распорядительное полномочие прокурора используется для оперативного реагирования на ограничение одного из естественных прав человека - права на неприкосновенность личности.

Постановление о возбуждении производства об административном правонарушении выносится прокурором в случае обнаружения в ходе надзорной проверки в действиях должностного лица, нарушившего права граждан, административного проступка. Как свидетельствует надзорная практика, область наибольшего применения рассматриваемого полномочия прокурора - это несоблюдение трудовых прав граждан и нарушение прав потребителей.

Вынося постановление в порядке ст.25 ФЗ «О прокуратуре РФ» прокурор обязан составить его по правилам, установленным ст.235 КоАП для оформления протокола об административном правонарушении, ознакомить с текстом постановления правонарушителя, приложив письменные возражения последнего; направить его уполномоченному органу, который, не составляя протокола, должен вести производство по делу, завершив его вынесением постановления о наложении взыскания либо о прекращении производства по делу[34]. По фактам наиболее злостных нарушений прав и свобод граждан, когда правонарушение в силу своей интенсивности наносит пострадавшим существенный моральный или материальный вред, прокурором выносится постановление о возбуждении уголовного дела.

Суммируя вышеизложенное, можно сделать вывод о том, что прокуратура, действуя в пределах своей компетенции только ей присущими методами и средствами, занимает важное место в государственном механизме защиты прав и свобод граждан.

2.3 Проблемы совершенствования прокурорского надзора

Одним из признаков правового государства является установление не только формального, но и реального господства правового закона во всех сферах жизни общества, его прямое, непосредственное воздействие на всю совокупность общественных отношений.

При этом естественно и необходимо (если это правовое государство), чтобы это принуждение соответствовало принципам демократии и справедливости.

Место этого органа по праву занимает прокуратура, т.к. это универсальный орган, который не имеет узкой функциональной направленности. Поэтому все попытки лимитировать поле деятельности прокурорского надзора путем урезания полномочий или установления пределов деятельности прокуроров, которые не препятствуют демократическим процессам (да и вообще, как прокуратура в демократическом государстве может воспрепятствовать эволюционному и поступательному движению истории вперед), а, наоборот, способствуют стремлению к правовому государству путем принуждения к неукоснительному соблюдению закона и требований Главы государства, являются попытками анархического порядка и направлены на развенчание устоев государства. Вследствие этого прокуратура есть важнейший элемент государства, связующее звено всех систем государственного организма, без которого он не может нормально функционировать. Если его поломать, то начнут барахлить его отдельные части. Также повлечет негативные последствия и замена его цементирующего органа, коим является прокуратура.

В случае замены прокуратуры другим каким-либо «трансплантатом» либо перераспределения ее функций между другими органами это, во-первых, все равно будет ее аналог, и далеко не лучший (т.к. прокуратура имеет многовековой исторический опыт своего существования, в ходе которого и создавался ее оптимальный статус), во-вторых, потеряется цельность и системность важной функции единого правоприменения, всеобщего соблюдения государственных норм, в результате чего могут появиться серьезные «заболевания» («законность калужская и рязанская»), в-третьих, государственные органы будут ощущать неоправданную перегрузку, которая может привести к нарушению баланса при функционировании принципа разделения властей.

Важное значение имеет и правозащитная функция прокуратуры. Только прокуратура объективно ввиду достаточно широкого спектра деятельности, независимости и самостоятельности комплексно анализирует и показывает состояние правоприменительной практики и степень защищенности каждого человека. Кроме того, только благодаря прокуратуре идет жизненно важный для правового государства процесс оздоровления общества, воспрепятствования недобросовестной конкуренции различных управленческих систем и формирования правового гражданского общества.

Не меньший объем право разъяснительной работы выполняется прокурорскими работниками в ходе осуществления своих надзорных полномочий. В чем отчасти заключается и задача по формированию правового гражданского общества.

Основная часть заявлений, поступающих в различные правозащитные структуры, так или иначе, попадает к прокурорам, которые принимают наиболее эффективные меры к восстановлению нарушенных прав граждан.

Соответственно можно сделать вывод, что граждане именно в прокуратуре видят и находят наиболее эффективный орган, способный осуществлять правозащитную функцию, т.е. защищать их права и свободы.

Правовое государство предполагает гармонию власти, заключающуюся в бесперебойном функционировании принципа разделения властей и системы сдержек и противовесов.

«В современных условиях правовое государство рассматривается как социально-организованная структура с развитыми отношениями в области экономики, культуры, права и политики, которая посредством закона и государственной власти может самоограничивать себя в целях формирования свободного гражданского общества… Система государственной власти и конкретно государственный аппарат должны быть открыты для общества, воспринимать потребности и интересы населения, постоянно и демократическим путем обновляться за счет профессионально-подготовленных граждан».

Важным элементом системы сдержек и противовесов в государстве с президентской формой правления наряду с Конституционным советом является прокуратура, которая способна принимать меры к приведению деятельности государственных органов в соответствие с правовым законом.

В связи с этим возможно некоторое смещение полномочий прокуратуры в сторону надзора за применением именно правового закона, а не любого нормативного правового акта. При этом акцент в деятельности прокуратуры должен быть сделан на приоритет защиты человеческого достоинства, прав и свобод личности.

Следует признать, что ряд законов, нормативных правовых актов не защищают граждан, а, наоборот, в определенной степени ущемляют их права и свободы. Поэтому, полагаю, прокуратура должна перейти на правозащитные рельсы и в одних случаях обращать внимание ветвей власти на несоответствие подобных правовых актов идеям и принципам правового государства, в других случаях, не принимая мер прокурорского реагирования, относиться к ним индифферентно (безразлично). Кроме того, необходимо полностью исключить в деятельности прокуратуры вопросы целесообразности при рассмотрении и даче оценки законности того или иного действия или принятия решения каким-либо государственным органом. Для чего необходимо изменить подходы к механизму принятия надзорного решения. Вся деятельность прокуратуры должна быть подчинена только правовому закону. В этом случае деятельность прокуратуры приобретет характер правовой, социальной, и прокуратура, как государственный орган, займет должное место в системе правового государства.

В этом направлении уже сделаны решительные шаги: правозащитная деятельность в работе прокуратуры приобретает приоритетный характер. Все большее количество граждан с помощью прокуроров восстанавливает свои права и свободы. Прокуратура все активнее защищает права наиболее уязвимых в правовом отношении граждан, тех, кого не будет никто защищать.

В настоящее время органами прокуратуры проводится активная работа по улучшению как своей надзорной, так и правозащитной деятельности, что характеризует систему прокуратуры динамично развивающейся, стремящейся к самосовершенствованию.

Вместе с тем некоторая обобщенность деятельности прокуратуры делает ее уязвимой с позиции оценки достигнутых результатов.

С этих позиций в целях оптимизации прокурорской направленности имеет смысл ориентировать и сконцентрировать деятельность прокуратуры на первостепенных и постоянных задачах и проблемах государства, таких как координация борьбы с преступностью, коррупцией, наркоманией, терроризмом и экстремизмом, обеспечение соблюдения конституционных прав граждан, надзор за соблюдением природоохранного законодательства, и т.п.

Важная задача прокурорского надзора -- обозначать проблемы правоприменительной практики, заострять внимание на проблемах несовершенства действующего законодательства, на огромных потерях экономического, политического, финансового, социального, нравственного и правового характера. Именно в этом направлении проводятся Генеральной прокуратурой заседания коллегии.

Государственный подход к решению проблем правоприменительной практики характерен для всего руководства Генеральной прокуратуры, которое, глубоко вникая в суть вопроса и реальное положение дел в той или иной сфере, невзирая на чины и ранги, принимает практические меры к улучшению деятельности соответствующих государственных органов, инициирует свои предложения по дальнейшему совершенствованию действующего законодательства и межведомственной координации.

В сфере надзора за законностью в деятельности государственных органов необходим системный подход к оценке состояния законности в той или иной сфере.

При проведении проверок внимание проверяющих должно быть обращено на системные нарушения, причины и условия им способствующие, на нарушения, которые мешают дальнейшему развитию отрасли государственной деятельности или сфере правоотношений. Он должен быть направлен на совершенствование управления теми или иными процессами в соответствии с задачами, поставленными Главой государства.

С целью эффективности планирования и работы органов прокуратуры необходимы научный подход, практические исследования, изучение международного опыта и постоянный мониторинг правоприменительной практики.

Проведение мониторинга правоприменительной практики подразумевает под собой ведение банка данных тех или иных нарушений, анализ основных параметров развития административной отрасли или сферы правоотношений и прогнозная оценка состояния законности, а также конкретные предложения по дальнейшему корректированию и совершенствованию работы.

В деятельности прокуроров по защите прав граждан необходимо изменение в подходах количественных показателей: многие факты защиты прав граждан не находят своего отражения в отчетных данных, не освещаются должным образом.

В ходе осуществления надзора за законностью предварительного следствия и дознания главной задачей является необходимость дистанцирования как от процесса расследования преступлений, так и от органов, его осуществляющего. На практике приходится констатировать, что зачастую надзор отождествляется с конкретным расследованием преступлений. Надзор должен быть четко определен, в каких рамках он осуществляется, и не смешан с пределами осуществления уголовного преследования. Можно сказать, что в какой-то мере он должен быть сопоставим с судебным контролем за ходом следствия и дознания.

Так, по актам прокурорского реагирования из года в год отменяется большой массив незаконных правовых актов, суть которых зачастую сводится к злоупотреблению властью и превышению властных полномочий должностными лицами и государственными органами.

прокурорский надзор исполнительный правовой

Заключение

Деятельность прокуратуры связана со всей системой государственного механизма России. Государственно-правовая природа института прокурорского надзора заключается в том, что он способствует укреплению режима законности в такой сложной сфере государственной деятельности как государственное и хозяйственное управление.

В надзоре за исполнением законов заключена большая часть профилактического потенциала прокуратуры. По мнению профессора В.Б. Ястребова, «предупредительное воздействие на возможных правонарушителей оказывает уже сам факт существования прокурорского надзора. Эффективной системой предупреждений правонарушений в экономической и социальной сферах, в области деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, средством раннего предупреждения преступлений выступает надзор за исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека»[35].

Важнейшим направлением прокурорского надзора в сфере исполнительной власти является надзор за законностью правовых актов. Он является стержнем проверочной деятельности прокуроров на всех направлениях. Через эту работу в первую очередь реально достигается защита публичного интереса. И прежде всего - через инициативные действия в защиту правового статуса личности. Другая сторона публичного интереса заключается в охране конституционного строя России, ее федеративного устройства, единства правового и экономического пространства, стратегических интересов государства [36].

Другим важным направлением надзора прокуратуры в сфере исполнительной власти является надзор за исполнением законов несудебными органами административной юрисдикции. Прокуроры, используя различные акты прокурорского реагирования (протесты, представления, предостережения), осуществляют надзор за соблюдением закона при производстве по делам об административных правонарушениях. Надзор за соблюдением прав и свобод граждан является одним из шести направлений деятельности прокуратуры. Это наглядно подтверждает существенное усиление в современных условиях ее правозащитной функции. Прокуратура, действуя в пределах своей компетенции только ей присущими методами и средствами, занимает важное место в государственном механизме защиты прав и свобод граждан на всех уровнях и в масштабе всей Российской Федерации.

Безусловно, как важнейший институт правоохранительной системы государства, прокуратура не может сохранять без изменений данные ей функции, формы, методы, направления своей деятельности. По мере изменения условий социальной действительности, формирования установок правового поля, упрочнения законности, повышения правовой культуры будут вноситься необходимые коррективы в деятельность прокуратуры. Не исключается даже возможность создания нового самостоятельного органа, который возьмет на себя выполнение обязанностей, реализуемых ныне в рамках надзорной функции прокуратуры. Для этого, естественно, нужны соответствующие условия. Пока они не наступили, функция надзора за исполнением законов должна принадлежать прокуратуре. Замены ей по части выполнения надзорных полномочий в настоящее время нет.

Список использованной литературы

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 2.12.1993) // Российская газета. 25.12.1993.

2. Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 (ред. от 04.11.2005) «О Прокуратуре Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 20.11.1995, № 47, ст. 4472.

3. Постановление Конституционного Суда РФ от 14.03.2002 № 6-П // Вестник Конституционного Суда РФ, № 3, 2002.

4. Алексеев С.С. Общая теория права. - М., 2002.

5. Вопросы прокурорского надзора за законностью производства следственных действий: Учебно-методическое пособие / Сильнов М.А.. - Воронеж, М.; Изд-во Моск. психолого-социал. ин-та, Изд-во НПО "МО-ДЭК", ИПК РК Ген. прокуратуры РФ, 2001.

6. Измайлов И.В. Судебный контроль при производстве следственных действий без судебного решения // Уголовный процесс. - М.; Изд. Дом "Арбитражная практика", 2005. Май. - № 5.

7. Исаенко В. Следственные действия и полномочия прокурора по надзору за ними // Законность. - М., 2003. - № 2.

8. Кальницкий В.В. Контроль суда за производством следственных действий // Законодательство и практика. - Омск; Изд-во Ом. юрид. ин-та МВД России, 2002. - № 2.

9. Кожевников О.А. Прокурорский надзор за исполнением законов при осуществлении дознания и предварительного следствия как направление прокурорского надзора // Проблемы теории и практики прокурорского надзора в современных условиях: Тезисы научно-практической конференции: В 2-х частях. - М.; ИПК РК Ген. прокуратуры РФ, 2005. - Ч. 2.

10. Козусев А.Ф. Прокурорский надзор за исполнением требований УПК РФ об основаниях, порядке и сроках приостановления предварительного следствия // Прокурорская и следственная практика. - М., 2004. - № 3-4.

11. Конституция Российской Федерации в решениях Конституционного Суда России // Институт права и публичной политики, 2005. С. 14.

12. Лапин С.Ю. Особенности прокурорского надзора за рассмотрением заявлений и предварительным следствием по делам о нарушении права интеллектуальной собственности // Следственная практика. - М., 2002. - Вып. 3.

13. Магизов Р.Р. Судебный контроль в уголовном процессе России: поня-тие, виды и процессуальные формы // Следователь: Федеральное изда-ние. - М., 2004. - № 4.

14. Муратова Н.Г., Чулюкин Л.Д. Понятие и правовая природа судебного контроля по уголовным делам // Российский судья. - М.; Юрист, 2004. - № 3.

15. Наумов А. О законодательном закреплении понятия прокурорского надзора за законностью процессуальной деятельности органов дознания и предварительного следствия // Уголовный процесс. 2005. № 2. С. 119.

16. Невский С.А., Яковлева Л.В. Прокурорский надзор за предварительным следствием в Российской империи во второй половине XIX - начале ХХ века // Российский следователь. - М.; Юрист, 2002. - № 8.

17. Обзор деятельности федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей в 2004 году // Российская юстиция, 2005, № 6.

18. Петрухин И.Л. Частная жизнь (правовые аспекты) // Государство и право. 1999. № 1. С. 14; Петрухин И. Прокурорский надзор и судебный контроль за следствием // Российская юстиция. 2002. № 3. С. 61.

19. Прокурорский надзор за исполнением законов органами дознания фе-деральной таможенной службы России: Автореф. дис. канд. юрид. наук / Дехтяр С.И.. - М., 2005.

20. Прокурорский надзор за исполнением законов субъектами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие в органах внутренних дел: Автореф. дис. канд. юрид. наук / Курышов И.С.. - Рязань, 2005.

21. Семенцов В.А. Прокурорский надзор за производством следственных действий // Вестник Оренбургского государственного университета. - Оренбург; Изд-во Оренбург. ун-та, 2004. - № 3.

22. Серебров Д.О. Критерии законности и обоснованности производства следственных действий при осуществлении судебного контроля // Современные проблемы государства и права: Сборник научных трудов. - Нижний Новгород; Изд-во Нижегор. акад. МВД РФ, 2004. - Вып. 7.

Размещено на Allbest.ru