Конституционная деятельность Правительства Российской Федерации

Заслуживает внимания позиция ряда ученых, согласно которой в основу законопроектной и законодательной деятельности положены принципы "рационализированного парламентаризма", предполагающие активное влияние исполнительной власти на законодательную как в части разработки проектов законов, так и при их прохождении². Думается, что осуществить эти принципы можно было бы значительно легче, если деятельность членов Правительства, его полномочных представителей в палатах Федерального Собрания дополнить их индивидуальной работой с руководителями депутатских объединений и отдельными членами парламента, оказывающими влияние на его работу.

Как представляется, большинство проектов федеральных законов должно исходить от Правительства Российской Федерации. Практика, фактические отношения сегодня зачастую "опережают" федеральное законодательство. Правительство Российской Федерации, обладая значительными возможностями, способно отслеживать такие процессы, своевременно готовить изменения в действующее федеральное законодательство, вносить в парламент проекты соответствующих законов и всемерно способствовать их принятию.

Необходимо подчеркнуть значимость законопроектов, разрабатываемых и вносимых Правительством Российской Федерации в парламент, что соответствует реальной роли высшего органа исполнительной власти, призванного проводить в жизнь государственную политику, основанную на реализации принятых законов. Правительство, все активнее осуществляя свою главную функцию - исполнение законов согласно классическому принципу разделения властей, добилось существенного прогресса и в законотворческой деятельности и по праву является сегодня "основным игроком" на поле законотворческой деятельности.

Анализ законопроектов, внесенных в Государственную Думу первого и второго созывов, показывает, что большинство их исходило не от Правительства России, а от других субъектов права законодательной инициативы. Между тем зарубежный опыт подсказывает совсем другие пропорции: большинство законопроектов исходит именно от высшего исполнительного органа власти государства. Такая практика, как уже отмечалось, характерна для большинства стран. В одной из работ по зарубежному парламентаризму приводились такие цифры: в 33-х из 69-ти государств правительства вносят от 90 до 100 процентов законопроектов, еще в 22-х - более 50 процентов законопроектов¹. В Российской Федерации еще не так давно картина была совершенно иной. Бесспорными лидерами в законотворчестве в 1994-1998 гг. являлись депутаты Государственной Думы, которыми вносилось в среднем около половины всех законодательных инициатив. Правительство России вносило в среднем не больше 20 процентов законопроектов. Конечно же, такое его участие в законодательном процессе нельзя было считать достаточным. Отрадно, что в настоящее время эти пропорции изменяются в сторону все более активного участия Правительства в законотворческой деятельности.

Правительство России постепенно выходит в лидеры по законодательным инициативам. Это свидетельствует не только об усилении его роли, но и о приближении российского законотворческого процесса к общемировой практике. Зарубежный опыт показывает, что результативность прохождения через парламент правительственных законопроектов в большинстве стран является чрезвычайно высокой. Из 60-ти государств в 42-х парламенты одобряют от 90 до 100 процентов таких законопроектов, в девяти - от 80 до 89 процентов и в четырех - от 70 до 79 процентов законопроектов. Сегодня Российская Федерация не является исключением из этого правила, и активная роль Правительства России в разработке и представлении вносимых законодательных инициатив сочетается с высокой итоговой результативностью. Последнее объясняется как более высоким уровнем подготовки законодательных инициатив Правительства, в распоряжении которого находится аппарат федеральных органов исполнительной власти, так и широкими возможностями влияния на всех стадиях прохождения законопроекта, включая стадию президентского "вето".

Так, в период весенних сессий из числа принятых в целом Государственной Думой федеральных законов Правительством Российской Федерации в 2001 году было внесено 28 процентов, 2002 году - 42 процента, в 2003 году - 39 процентов, а в период осенней сессии 2003 года - уже 62 процента проектов федеральных законов. Необходимо также учитывать, что общая доля участия Правительства России в законодательном процессе значительно выше, поскольку ряд проектов федеральных законов, внесенных Президентом Российской Федерации в Государственную Думу, был разработан Правительством. Кроме того, отдельные проекты федеральных законов, внесенные в Государственную Думу другими субъектами права законодательной инициативы, также разрабатывались совместно с Правительством Российской Федерации.

Следует отметить, что проекты федеральных законов, вносимых Правительством Российской Федерации, в основном носят базовый, определяющий характер для конкретных сфер деятельности, тогда как законопроекты, внесенные другими субъектами права законодательной инициативы, в основном касаются изменений и дополнений в действующие федеральные законы. Например, приняты такие важные для страны федеральные законы, разработанные Правительством России, как Земельный кодекс Российской Федерации, Трудовой кодекс Российской Федерации и многие другие.

В интересах более полного обеспечения взаимодействия в законотворческом процессе с Федеральным Собранием Правительство создает свои механизмы влияния на его ход и результаты. Важное место в системе таких механизмов занимают представители Правительства в палатах Федерального Собрания. В настоящее время деятельность таких представителей регулируется Постановлением Правительства РФ от 1 февраля 2000 г. № 94 "О полномочных представителях Правительства Российской Федерации в палатах Федерального Собрания Российской

Федерации". Для улучшения участия Правительства в законотворческом процессе необходима более активная работа его полномочных представителей с федеральными органами исполнительной власти - не только на этапе сопровождения законопроектов в палатах парламента, но и при формировании планов законопроектной деятельности в период их исполнения.

Взаимодействие Правительства России и Президента Российской Федерации в области законотворческой деятельности осуществляется в разнообразных формах. Ряд таких форм существует достаточно продолжительное время и получил правовое закрепление, другие являются новыми, не оформленными в законодательном порядке. При этом часть из них объективно вытекает из конституционных полномочий главы государства, а некоторые предопределяются характером функций Правительства и его полномочиями по реализации задач, которые ставит перед ним Президент Российской Федерации.

Прежде всего, Правительство активно участвует в реализации ежегодных посланий Президента России парламенту в той их части, где дается оценка положения дел в сфере формирования законодательной базы деятельности государства и формируются задачи на будущее, стоящие перед субъектами законотворчества. В научной литературе справедливо отмечается, что послания главы государства парламенту России имеют сложную правовую природу. С одной стороны, делается вывод об обязательном характере общих установок, конкретных поручений, содержащихся в посланиях, а с другой стороны, подчеркивается, что послания не являются нормативными актами, не могут противоречить законам, принимаемым Федеральным Собранием, и каким-либо образом ограничивать его правотворческую деятельность. В посланиях Президент нередко дает оценку законотворческой деятельности, осуществляемой федеральными органами государственной власти, и высказывает свое видение возможных путей ее совершенствования. Чиркин В.Е. Конституционное Право России: Учебник. - 4-е изд. перераб. И доп. - М.: Юристъ, 200. С. 447

В ряде случаев Президент Российской Федерации использовал свои послания парламенту для формулирования законодательных инициатив, которые справедливо можно считать приоритетными в программе законопроектных работ. Вполне понятно, что, прежде всего, они во многом определяют содержание законотворческой деятельности Правительства России.

Тесное взаимодействие между Правительством Российской Федерации и Президентом России осуществляется в ходе реализации главой государства принадлежащего ему права законодательной инициативы. Во-первых, такое взаимодействие реализуется в любом случае, когда Президент вносит в Государственную Думу законопроекты, указанные в ч.3 ст.104 Конституции Российской Федерации. Во-вторых, когда он, выступая с законодательной инициативой, особенно по тем вопросам, которые сформулированы в посланиях Федеральному Собранию, ставит перед Правительством России вполне определенные задачи. В ряде случаев, как показывает практика, такие задачи облекаются в форму поручений о разработке проектов конкретных правовых актов и их "сопровождении" в период рассмотрения парламентом Российской Федерации. В других случаях Президент России своими решениями косвенно обязывает Правительство принимать развернутые (комплексные) планы законопроектных работ, вовлекая в этот процесс не только многие федеральные органы исполнительной власти, но и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Представляется, что дальнейшая оптимизация взаимоотношений Правительства Российской Федерации и Президента России возможна путем более четкого разграничения полномочий указанных органов в законотворческом процессе. Однако такое разграничение не должно препятствовать их более тесному взаимодействию в этом процессе, в частности согласованию планов законопроектной деятельности Правительства с Президентом РФ.

Заметим, что роль органов государственной власти субъектов Российской Федерации в законодательном процессе зачастую незначительна из-за недостаточности необходимой нормативной базы. Ее совершенствование должно быть направлено на активизацию взаимодействия Правительства России и органов власти субъектов Федерации в законотворческом процессе, что позволит более полно сочетать интересы Российской Федерации и ее субъектов в действующем законодательстве, а также способствовать обеспечению единства правового пространства в России. Процесс такого взаимодействия должен быть двухсторонним и включать в себя, с одной стороны, поддержку Правительством России согласованных законодательных инициатив органов государственной власти субъектов Федерации, а с другой - поддержку органами государственной власти субъектов Федерации законодательных инициатив Правительства России, в частности через своих представителей в Совете Федерации. В этих целях органы государственной власти субъектов Федерации должны максимально привлекаться к участию в разработке планов и программ законопроектной деятельности Правительства России.

Активизация и совершенствование взаимодействия Правительства России и органов государственной власти субъектов Федерации в законотворческом процессе позволит более полно и гармонично сочетать интересы Российской Федерации и ее субъектов в действующем законодательстве, а также способствовать обеспечению единства правового пространства. При этом необходимо определить последствия рассмотрения субъектами Российской Федерации проектов федеральных законов по предметам совместного ведения, направляемых им Правительством Российской Федерации на стадии подготовки.

Исследование правовой регламентации роли Правительства Российской Федерации в законотворчестве позволяет утверждать, что сегодняшнее состояние законодательного регулирования отношений Правительства Российской Федерации с парламентом России, Президентом Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации в области законотворческой деятельности в целом является удовлетворительным. Вместе с тем можно сделать вывод о том, что регламентация форм и методов участия Правительства России в законотворческой деятельности нуждается в дальнейшем совершенствовании.

Расширение сфер законотворчества и определяемая этим необходимость совершенствования нормативного регулирования законотворческого процесса, в том числе с участием Правительства Российской Федерации, настоятельно требуют нормативного закрепления наиболее оправдавших себя форм и методов деятельности Правительства в этом направлении.

В настоящее время существует два варианта активизации взаимодействия Правительства Российской Федерации и иных органов, участвующих в федеральном законодательном процессе. Первым из таких вариантов является совершенствование норм регламентов и иных актов данных органов. Вторым вариантом является принятие соответствующих федеральных законов, регламентирующих федеральный законотворческий процесс. В качестве примера можно привести рассматриваемый Государственной Думой Российской Федерации проект федерального закона "О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов Российской Федерации".

Заключение

Президент РФ в своих Посланиях Федеральному Собранию РФ неоднократно отмечал, что следует сформировать эффективно работающий механизм разрешения споров между гражданином и государством за счет совершенствования административных и судебных механизмов. Однако если реализация права на обращение за защитой в суд урегулирована соответствующим отраслевым процессуальным законодательством, то вопрос с так называемой "административной" жалобой, обращениями и заявлениями граждан и организаций до настоящего времени не решен. В Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ 2005г. также подчеркивается, что "сама власть: обязана открывать все новые возможности для укрепления в стране институтов реальной демократии. Отказывать собственному народу, самим себе в способности жить по демократическим законам - это значит не уважать себя, своих сограждан, это значит не понимать прошлого и не видеть будущего".

Важнейшая роль Правительства Российской Федерации как высшего исполнительного органа государственной власти Российской Федерации заключается в организации исполнения Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, международных договоров РФ, осуществлении систематического контроля за из их исполнением федеральными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принятии мер по устранению нарушений законодательства Российской Федерации.

Иными словами Правительство Российской Федерации в частности и исполнительная власть в целом обеспечивают соблюдение режима законности в государстве.

На Правительство Российской Федерации возложено также тяжелое бремя решения насущных проблем государства: планирование бюджета, вопросы, связанные со сбором налогов, выплата заработной платы, пособий и пенсий и многие другие жизненно важные для страны вопросы. От того, насколько эффективны действия правительства по решению этих проблем, зависит благополучие населения.

Список используемой литературы

1. Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации.- М.: Издательская группа ИНФРА * М--НОРМА, 2004.

2. Коваленко А.И. Основы конституционного права РФ.- М.: ИНФРА * М--НОРМА,2003.

3. Ковешников Е.М. Конституционное право РФ. Курс лекций. -М.:Норма-ИНФРА,2002.

4. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. 3-е изд. перераб. и доп. -М.: Юристъ 2004.

5. Конституционное законодательство России / Под ред. Ю. А. Тихомирова. М., 1999. С.124.

6. Конституционное право зарубежных стран.- М.: Новый Юрист, 2003.

7. Лaфитcкий В.И. Законодательный процесс // Очерки конституционного права иностранных государств: Учебное и научно-практическое пособие / Отв. ред. Д. А. Ковачев. М., 1999.

8. Стрекозов В.Г. Конституционное право России. М.: Новый Юрист, 2002.

9. Политология. Словарь-справочник. - М.: Новый Юрист, 2004

10. Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. В.Д. Карповича. - М.:Юрайт-М: Новая правовая культура, 2003.

11. Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. Окунькова Л.А. - М.: Издательство БЕК, 2004.

12. Хабриева Т.Я., Сивицкий В.А. Федеральное Собрание в 2003 году: вклад законодателей в развитие федерализма и местного самоуправления // Журнал российского права. 2003. №12.

Нормативно-правовые акты:

1. Конституция РФ Российская газета 25 декабря 1993

2. Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ, № 3-ФКЗ // Собрание законодательства РФ. 1997. № 51. Ст. 5712; 1998. № 1.

3. Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 31

4. Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (с изменениями и дополнениями от 20 мая 2004 г.) // Собрание законодательства РФ. 2004. № 11

5. Указ Президента РФ от 16 июля 2004 г. № 910 «О мерах по совершенствованию государственного управления» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 29.

6. Регламент Правительства РФ. Положение об Аппарате Правительства Российской Федерации (утв. постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260) III. Структура Аппарата Правительства и организация его работы

7. Постановление Правительства РФ от 1 июня 2004 г. N 260 "О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации" (с изменениями от 27 мая, 7 июля 2006 г.)

8. Положение об Аппарате Правительства РФ. Утв. постановлением Правительства РФ от 18 июня 1998 г. // Собрание законодательства РФ. 1998. № 27

Размещено на http://www.allbest.ru/