Участие государственных органов и органов местного самоуправления возможно в случаях, предусмотренных федеральным законом:

во-первых, по инициативе государственных органов и органов местного самоуправления;

во-вторых, по инициативе лиц, участвующих в деле;

в-третьих, по инициативе суда. В этом случае привлечение возможно не только в случаях, предусмотренных законом, но и в иных необходимых случаях по усмотрению суда для достижения целей, указанных в ч. 1 ст. 47 ГПК.

Подобный подход соответствует тем предложениям, которые неоднократно высказывались в нашей литературе и самой природе данного заключения как формы использования специальных познаний. Кроме того, в ч. 1 ст. 47 ГПК специально оговаривается, что такое вступление государственных органов и органов местного самоуправления возможно до принятия решения судом первой инстанции.

Данная форма участия государственных органов и органов местного самоуправления в гражданском процессе также связана с их компетенцией и осуществлением ими управленческих функций в соответствующих сферах регулируемых правом общественных отношений. Правовая природа участия данных субъектов определяется тем, что указанные органы являются лицами, участвующими в деле, и в то же время их заключение рассматривается как одна из форм использования специальных познаний и в этом смысле представляет собой одно из средств доказывания.

Финансовое управление гор. Невинномысска Ставропольского края обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о признании недействующим и не подлежащим применению п. 11 Порядка предоставления и финансирования дополнительных выплат лицам, находившимся в Чеченской Республике, утвержденного Постановлением от 14 февраля 1995 года N 10 Министерства труда Российской Федерации,, поскольку оспариваемый нормативный правовой акт нарушает права органов местного самоуправления.

Представитель финансового управления гор. Невинномысска в судебное заседание не явился, о дне и времени слушания дела извещен, просил о рассмотрении дела в его отсутствие, а поэтому с учетом положений ч. 2 ст. 252 ГПК РФ возможно рассмотрение дела в его отсутствие, поскольку неявка представителя заявителя при данных обстоятельствах не является препятствием к рассмотрению дела.

В соответствии с ч. 2 ст. 251 ГПК РФ с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части в суд вправе обратиться орган местного самоуправления, считающий, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом нарушена его компетенция, а согласно ч. 2 ст. 253 ГПК РФ суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, признает его недействующим полностью или в части.

Из представленных заявителем доказательств следует, что оспариваемый нормативный правовой акт затрагивает интересы заявителя, так как в арбитражном суде имеется дело о взыскании с финансового управления администрации г. Невинномысска Ставропольского края понесенных расходов, указанных в Порядке предоставления и финансирования дополнительных выплат лицам, находившимся в Чеченской Республике, утвержденном Постановлением от 14 февраля 1995 года N 10 Министерства труда Российской Федерации.

В своем заявлении финансовое управление администрации гор. Невинномысска указывает, что оспариваемый Порядок незаконно возлагает на органы местного самоуправления финансирование указанных в нем выплат.

Данный Порядок принят в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 12 января 1995 года N 19 "О дополнительных выплатах лицам, находившимся в Чеченской Республике", где п. 3 предусмотрено, что Министерству труда Российской Федерации и Министерству социальной защиты населения Российской Федерации совместно с заинтересованными органами в 2-недельный срок следует определить порядок предоставления выплат, а Министерству финансов Российской Федерации - порядок финансирования мероприятий, предусмотренных настоящим Постановлением.

В связи с этим Постановлением N 10 от 14 февраля 1995 года Министерства труда Российской Федерации был утвержден Порядок предоставления и финансирования дополнительных выплат лицам, находившимся в Чеченской Республике, в п. 11 которого предусмотрено, что "расходы организаций или воинских частей, связанные с выплатами дополнительной единовременной материальной помощи и организацией похорон, возмещаются местными финансовыми органами по фактическим затратам, подтвержденным соответствующими документами, с последующим возмещением им этих расходов Министерством финансов Российской Федерации из федерального бюджета согласно представляемым ежеквартально сведениям о произведенных расходах". Правительство Российской Федерации в своем Постановлении от 12 января 1995 года предлагало определить только порядок предоставления выплат, а Министерство труда РФ в оспариваемом Постановлении изменило источник финансирования.

Из этого следует, что при возложении на местные финансовые органы обязанности по финансированию Министерство труда Российской Федерации превысило установленные в Постановлении N 10 от 14 февраля 1995 года полномочия.

Кроме того, в соответствии с ч. 1 ст. 130; ст. 132 Конституции Российской Федерации, п. 2 ст. 2; п. 2 ст. 4 Федерального закона от 25 сентября 1997 года N 126-ФЗ "О финансовых основах органов местного самоуправления в Российской Федерации", ст. 19 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" местное самоуправление самостоятельно в решении вопросов местного назначения, во владении, пользовании и распоряжении муниципальной собственностью, в утверждении и исполнении местного бюджета, а наделение государственными полномочиями возможно только законом с одновременной передачей материальных и финансовых средств. Наделение государственными полномочиями Российской Федерации органов местного самоуправления иными нормативными правовыми актами не допускается.

При этом в силу п. 4 ст. 130 Бюджетного кодекса РФ финансовые средства, необходимые для осуществления отдельных государственных полномочий, должны предусматриваться в федеральном бюджете, передаваться из него расходы как отдельный вид расходов бюджета и учитываться раздельно по каждому передаваемому виду расходов.

В связи с тем, что осуществление государственных полномочий по данному нормативному правовому акту осуществляется без возложения законом такой обязанности и без соответствующего одновременного финансирования, то положения этого нормативного правового акта в части возложения на местные финансовые органы противоречит указанным нормам Конституции России и нормативным правовым актам, а поэтому заявление в этой части подлежит удовлетворению.

Доводы Министерства труда Российской Федерации о согласовании данного нормативного правого акта с Министерством финансов Российской Федерации не могут служить основанием к отказу в удовлетворении заявления и не освобождают Министерство труда Российской Федерации от обязанности, предусмотренной ч. 1 ст. 249 ГПК РФ, по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, возлагаемой на орган, принявший нормативный правовой акт.

Поскольку заявителем приведены доводы о противоречии оспариваемого нормативного акта только в части возложения обязанности на местные финансовые органы, то заявление подлежит удовлетворению только в этой части, оснований для удовлетворения заявления в полном объеме не имеется, так как положения п. 11 Порядка при удовлетворении заявления в части слов "местными финансовыми органами" в остальной части федеральному законодательству не противоречат, направлены на определение порядка реализации прав лиц, находившихся в Чеченской Республике.

Руководствуясь ст. ст. 194 - 199, 253 ч. 2, ГПК РФ, Верховный Суд Российской Федерации решил заявление Финансового управления администрации гор. Невинномысска Ставропольского края о признании недействующим и не подлежащим применению п. 11 Порядка предоставления и финансирования дополнительных выплат лицам, находившимся в Чеченской Республике, утвержденного Постановлением от 14 февраля 1995 года N 10 Министерства труда Российской Федерации, удовлетворить частично.

Признать недействующим и не подлежащим применению со дня вступления решения в силу в части слов "местными финансовыми органами" п. 11 Порядка предоставления и финансирования дополнительных выплат лицам, находившимся в Чеченской Республике, утвержденного Постановлением от 14 февраля 1995 года N 10 Министерства труда Российской Федерации, в остальной части заявление оставить без удовлетворения.

Наиболее распространено участие в гражданском процессе с целью дачи заключения органов опеки и попечительства. Так, в соответствии с п. 1 ст. 78 СК при рассмотрении судом споров, связанных с воспитанием детей, независимо от того, кем предъявлен иск в защиту ребенка, к участию в деле должен быть привлечен орган опеки и попечительства. В частности, обязательным по СК признано участие органов опеки и попечительства при рассмотрении дел:

· о признании недействительным брака, заключенного с лицом, не достигшим брачного возраста (п. 2 ст. 28);

· о порядке осуществления родительских прав родителем, проживающим отдельно от ребенка (п. 2 ст. 66);

· о лишении родительских прав (п. 2 ст. 70);

· о восстановлении в родительских правах (п. 2 ст. 72);

· об ограничении родительских прав (п. 4 ст. 73);

· об усыновлении детей (п. 1 ст. 125);

· об отмене усыновления ребенка (п. 2 ст. 140).

Обязательность участия органов опеки и попечительства предусматривается также нормами ГПК, регулирующими порядок рассмотрения дел особого производства: об усыновлении (ст.273), дела об ограничении дееспособности гражданина, о признании гражданина недееспособным (ч.1 ст.284), об ограничении или о лишении несовершеннолетнего в возрасте от 14 до 18 лет права самостоятельно распоряжаться своими доходами (ст.288).

Государственные и муниципальные органы в рамках своей компетенции изучают фактические обстоятельства дела, проводят необходимые обследования, составляют акты, изучают соответствующие документы и на их основе составляют письменные заключения по делу, которое представляется в суд. К заключению прилагаются необходимые документы.

Согласно п. 1 ст. 14 Федерального закона "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг" при рассмотрении в суде споров по искам или заявлениям о защите прав и законных интересов инвесторов федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг вправе вступить в процесс по своей инициативе для дачи заключения по делу в целях осуществления возложенных на него обязанностей и для защиты прав инвесторов -- физических лиц и интересов государства.

Так, при подготовке к судебному разбирательству дела об усыновлении органы опеки и попечительства обязаны представить в суд заключение об обоснованности и о соответствии усыновления интересам ребенка. К заключению прилагаются составленный указанными органами акт обследования условий жизни усыновителя, медицинское заключение о состоянии здоровья, о физическом и умственном развитии ребенка, письменное согласие родителей ребенка на его усыновление и другие документы (ст. 272). В частности, заключение органа опеки и попечительства должно быть подписано руководителем органа местного самоуправления либо уполномоченным на это должностным лицом подразделения органа местного самоуправления, на которое возложено осуществление функций по охране прав детей.

В п. 5 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 4 июля 1997г. №9 «О применении судами законодательства при рассмотрении дел об усыновлении усыновления» со ссылкой на п.3 ст. 129 СК сохраняется разъяснение о том, что в случае усыновления ребенка отчимом или матерью соответствующего заключения не требуется. Однако с учетом положений гл. 29 ГПК, а так же п.2 ст.125 и п.3 ст.129 СК усыновление детей отчим, мачехой должно производиться на общих основаниях.

Суд имеет право по своей инициативе привлечь в процесс государственные или муниципальные органы для дачи заключения по делу. Такое право суда может быть прямо предусмотрено федеральным законом. Так, в соответствии с п.4 ст.40 Закона РФ «О защите прав потребителей» федеральный антимонопольный орган (его территориальные органы) может быть привлечен судом к участию в процессе для дачи заключения по делу в целях защиты прав потребителей. Суд может привлечь к участию в деле указанные органы не только в случаях, предусмотренных законом, но и в иных случаях, когда заключение компетентного органа необходимо для правильного разрешения дела и защиты законных интересов субъектов, перечисленных в п.1 ст.47 ГПК.

В судебной практике признается необходимым участие в процессе:

- жилищно-коммунальных органов для дачи заключения по спорам о выселении, о переводе жилых помещений в нежилые, о разделе жилых помещений, о переустройстве и перепланировке жилых помещений;

- органов санитарно-эпидемиологического надзора - по делам о возмещении ущерба, причиненного вследствие нарушения санитарного законодательства;

- финансовых органов - по делам об освобождении имущества от ареста (исключении из описи) и др.

Дача заключения для государственного органа или органа местного самоуправления является обязательной, поскольку оно дается по вопросам, входящим в сферу его деятельности. В заключении выделяются две части.

Во-первых, сведения о фактах, которые были собраны с помощью специальных познаний работников соответствующих органов и зафиксированы в письменном документе.

Во-вторых, заключение в собственном смысле слова, где излагается мнение органа о правовом характере рассматриваемого спора, оцениваются собранные им, а также представленные другими лицами доказательства и предлагается свой вариант разрешения спора. Такая оценка основывается на положениях законодательства и практики его применения. Например, применительно к спорам о воспитании детей орган опеки и попечительства обязан провести обследование условий жизни ребенка и лица (лиц), претендующего на его воспитание, и представить суду акт обследования и основанное на нем заключение по существу спора (п. 2 ст. 78 СК).

Оценочная часть заключения -- это важнейшая его часть, поскольку данные органы вправе давать правовую оценку обстоятельств дела на основе собранной ими доказательственной информации, например, высказать мнение, с кем из родителей при расторжении брака должен остаться ребенок, кто из них сможет обеспечить лучшие условия для его воспитания. Эта оценочная часть как заключение в собственном смысле слова является средством выполнения возложенных на орган задач по управлению и служит цели защиты прав и интересов граждан и государства. Таким образом, данные органы участвуют в гражданском процессе не только для представления доказательств, но и для получения судом компетентной оценки правового значения обстоятельств дела со стороны органа, наделенного властными полномочиями в данной сфере, т. е. для получения заключения.

Заключение государственного органа или органа местного самоуправления оглашается после исследования всех доказательств (ст. 189 ГПК), не обязательно для суда, но по сложившейся судебной практике и в соответствии со ст. 196 и 198 ГПК суд должен привести в судебном решении доводы, по которым он отвергает заключение в целом или в части. Если дело было рассмотрено судом без привлечения соответствующего органа, а его участие в соответствии с законом признано обязательным, то такое судебное решение может быть отменено.

Заключение указанных органов не является для суда обязательным и оценивается им в совокупности с другими материалами дела. В случае если суд не соглашается с представленным заключением, он обязан в решении мотивировать свое несогласие, поскольку оно исходит от органа, специализирующегося на вопросах, являющихся предметом заключения.

Для участия в гражданском процессе органом должен быть выделен представитель, наделенный соответствующими полномочиями. В этом качестве обычно участвует специалист, который связан с непосредственной деятельностью данного органа. Не может выступать представителем органа технический секретарь или работник персонала, не связанный с осуществлением полномочий данного органа.

В гражданском процессе используются и другие формы получения специальных познаний, в частности заключение эксперта и консультация специалиста. Можно выделить два существенных отличия процессуального положения экспертов, специалистов и данных органов, дающих заключение по делу.

Во-первых, эксперт, в отличие от органа, относится к числу лиц, содействующих правосудию, в силу чего обладает более ограниченным кругом процессуальных прав и обязанностей по ст. 85 ГПК. То же самое относится к консультации специалиста (ст. 188 ГПК).

Во-вторых, эксперт и специалист не могут давать правовой оценки доказательственной информации, собранной с помощью их специальных познаний. Эксперт и специалист вправе касаться только вопросов фактического характера, поскольку они не заинтересованы в исходе дела. Представители же государственных органов и органов местного самоуправления привлекаются с целью не только установления фактических обстоятельств по делу, но и их правовой оценки, поскольку они имеют заинтересованность в деле, исходя из их компетенции и полномочий в системе органов исполнительной власти и местного самоуправления.

Итак: представление заключения не меняет качества органа. Наоборот, он участвует в указанной форме именно как орган, осуществляющий властное руководство определенной областью жизни общества. На первый план выступают его компетенция, опыт, полученный в процессе многолетней практики руководства в определенной области. Различное наименование государственных органов, органов местного самоуправления, обращающихся в суд с заявлением в защиту чужих прав, не должно рассматриваться как основание для поиска единого специального понятия, обозначающего положение органа, чем активно занимались многие процессуалисты. Наименование органа отражает лишь определенную сферу деятельности органа. Исходя из этого, можно сделать вывод, что термины «государственный орган» или «орган местного самоуправления» имеет процессуальное значение, что позволяет использовать их для обозначения процессуального положения органа, принимающего участие в процессе для дачи заключения.

Глава 3. Проблемы и перспективы развития института участия органов государственной власти и местного самоуправления в гражданском процессе

Усложнение отношений в сфере гражданского оборота, появление необходимости защиты интересов больших групп граждан, оказавшихся в одинаковой ситуации вследствие нарушения их интересов одним и тем же лицом, привело к расширению сферы применения правозащитной деятельности государственных органов, органов местного самоуправления. Новым достижением гражданского процессуального права является предоставление органам права обращаться в суд не только в целях защиты частных интересов отдельных граждан, но и в интересах неопределенного круга лиц. По причине своей новизны проблема участия органов в процессе в защиту интересов неопределенного круга лиц не получила достаточного освещения в научной литературе и требует глубокого изучения.

Проблемы участия государственных органов в гражданском процессе активно обсуждаются в юридической литературе с конца 40-х годов XX в. Высказывая различные мнения на процессуальное положение государственных органов, все исследователи, занимающиеся этим вопросом, единогласно признавали, что основанием для участия органов государственного управления в советском гражданском процессе было указание В.И. Ленина на необходимость продвинуться дальше в усилении вмешательства государства в «частноправовые отношения», в гражданские дела, не выпустить из своих рук ни малейшей возможности расширить вмешательство государства в «гражданские» отношения. Сегодня ленинские идеи перестали быть «основополагающими» для развития судопроизводства, а формы участия государственных органов в гражданском процессе остались. В связи с этим необходимо определить, является ли институт участия государственных органов в процессе рудиментом процессуального права или старые формы наполнились новым содержанием и могут существовать и развиваться в современных социально-экономических реалиях.

Нетрудно заметить различие между двумя формами участия государственных органов в процессе: иск предъявляется только для защиты прав и интересов других лиц, а заключение может даваться как для защиты прав и интересов других лиц, так и для защиты государственных и общественных интересов. Закономерно возникают вопросы: что такое государственные и общественные интересы и каким образом они соотносятся между собой?

Государственный интерес понимается как объективно существующий и выраженный в норме права интерес, который призван характеризовать и направлять экономическую, политическую и социальную деятельность общества в решении задач. Вопросы соотношения государственных и общественных интересов являются дискуссионными, граница между этими интересами проходит, главным образом, в экономической сфере. Так как политически средства производства признавались общенародным достоянием, то право собственности на них принадлежал государству. В гражданском судопроизводстве действовал принцип «приоритета защиты государственных интересов», потому что государственная собственность защищалась приоритетным образом.

Если понятия «государственные интересы» и «общественные интересы» рассматривать как социальные, политические или философские категории, то в них можно найти определенные отличия. Но с учетом положений действующей Конституции отождествление этих понятий в гражданском процессуальном праве вполне допустимо. Согласно ст. 18 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Если рассматривать общественные интересы несколько упрощенно, как совокупность интересов индивидов, членов общества, то из указанного конституционного положения вытекает, что органы законодательной, исполнительной, судебной власти, действуя в интересах граждан, защищают тем самым общественные и государственные интересы. При этом надо отметить, что под государственными интересами зачастую понимаются интересы аппарата управления, что недопустимо, однако данная проблема имеет скорее политический, чем правовой характер. Безусловно, вопросы, связанные с защитой различных интересов в гражданском судопроизводстве, требуют более глубокого изучения, в частности, весьма актуальной представляется проблема соотношения общественных интересов и интересов неопределенного круга лиц.

Мнения правоведов о формах участия государственных органов в гражданском процессе резко разошлись, в частности, высказываются прямо противоположные суждения о возможности государственных органов обращаться в суд с иском в защиту других лиц.

В. В. Ярков полагает, что под ст. 46 ГПК попадает любое участие государственных органов в процессе, связанное с реализацией их компетенции и властных полномочий. «При этом государственные органы не являются непосредственными выгодоприобретателями по решению суда, поскольку предъявленный ими иск направлен на защиту государственных и общественных интересов». Чтобы ответить на вопрос, может ли государственный орган в арбитражном процессе быть истцом, нужно определить, может ли государственный орган предъявить иск в своих интересах.

Некоторые авторы под «своим интересом» государственного органа понимают интерес, связанный с деятельностью юридического лица. Государственные органы, как правило, имеют самостоятельную гражданскую правосубъектность, будучи госбюджетными учреждениями -- юридическими лицами с ограниченным вещным правом на имеющееся у них имущество. Бюджетные учреждения могут участвовать в гражданском обороте, в частности, заключать различные договоры. Если из правоотношения, субъектом которого является бюджетное учреждение, возникает спор, это учреждение занимает положение стороны в гражданском или арбитражном процессе. В настоящее время этот тезис никто не оспаривает, хотя в советский период вопрос о «юридической личности государства и государственных учреждений, финансируемых из бюджета», был предметом научных дискуссий.

Российская Федерация и ее субъекты в соответствии со ст. 124 ГК РФ выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений -- гражданами и юридическими лицами. От имени Федерации и ее субъектов своими действиями приобретают и осуществляют гражданские права и обязанности, выступают в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (ст. 125 ГК РФ). Закон прямо определил, что государство -- Российская Федерация -- может быть субъектом гражданско-правовых отношений, а стало быть, и стороной в споре. В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса РФ» указывается, что в делах о возмещении убытков, причиненных в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, ответчиком по такому делу должна признаваться Российская Федерация в лице соответствующего финансового или иного управомоченного органа Российской Федерации. Предъявление гражданином или юридическим лицом иска непосредственно к государственному органу, допустившему соответствующее нарушение, не может служить основанием к отказу в принятии искового заявления либо к его возвращению без рассмотрения. В этом случае суд привлекает в качестве ответчика по делу соответствующий финансовый или иной управомоченный орган. Обозначив стороны, высшие судебные инстанции, к сожалению, не разъяснили процессуальное положение государственных органов в делах, где государство является субъектом спорного правоотношения.

В п. 1 ст. 125 ГК РФ предусмотрено, что от имени Российской Федерации в суде могут выступать органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Противоречит ли это положение ГК РФ постулату гражданского процессуального права о том, что стороны в процессе -- это всегда субъекты спорного материального правоотношения? Для ответа на данный вопрос необходимо определить правовую природу отношений государства и его органов. В литературе высказано мнение, что органы государственной власти -- это особые представители государства. Предъявление иска к представителю, пусть и к особому, не может рассматриваться как предъявление иска к надлежащему ответчику.

Но если мы по-иному представим отношения государства и его органов, то это видимое противоречие между гражданским и процессуальным правом исчезнет. Государство всегда вступает в отношения с другими субъектами посредством своих органов. Еще в начале прошлого века Н. Лазаревский писал: «...если отбросить полномочия отдельных должностей, то от государства останется пустое ничто». Рассматривая вопросы отношений государства и должностных лиц, он пришел к следующему выводу: «Именно тот факт, что в данном обществе выдеференцировались органы власти (государь и должностные лица), и составляет то, что данное общество признается нами государством. Государство, по современным взглядам, не есть населенное имение, Land und Leute, состоящее в собственности государя и управляемое его органами и представителями. Теперь мы называем государством именно организованное общение людей. И органы власти не являются чем-то снаружи приставленным к государству, а составляют самую его структуру. Действия должностных лиц не являются для государства действиями других лиц. Наоборот, только тот факт, что должностные лица действуют, и создает наличность государства».

Если мы представим государство как сложную социальную систему (очевидно, что всякое представление такого многогранного понятия будет достаточно схематичным), где государственные органы -- системообразующие элементы данной целостности, то государственный орган и государство будут соотноситься между собой как часть и целое. Участвуя в отношениях, субъектом которых является государство, государственные органы будут отождествляться с государством, так как носителем прав и обязанностей, возникающих в результате действий государственных органов, будет непосредственно государство. Следовательно, участие в процессе государственного органа (не юридического лица -- учреждения) можно расценивать как участие в процессе государства в целом. Здесь явно прослеживается связь с так называемой теорией органов германской юридической школы государствоведов, которые, по существу, перенесли разработанную в теории гражданского права конструкцию о соотношении юридического лица и его органов («действия органов суть действия юридического лица») в область публичного права -- на государство и его органы. Применительно к имущественным отношениям государства эта теория оказалась весьма удобной: она наиболее адекватно отражает положение государства-казны, противостоящего как единое юридическое лицо иным субъектам права -- физическим и юридическим лицам.

Согласимся с мнением, что плюралистическая модель участия государства в гражданском обороте, когда его представляют несколько различных органов, менее удобна и демократична, чем монистическая модель, которая исходит из того, что государство участвует в гражданско-правовых отношениях в лице казны (фиска). Однако участие в судебных спорах различных государственных органов от имени Российской Федерации не должно создавать препятствий для реализации права на судебную защиту ни для граждан, ни для организаций, ни для государства, когда оно является субъектом спорных правоотношений.

Таким образом, государственный орган, предъявляющий иск в интересах государства -- субъекта спорного правоотношения, будет занимать процессуальное положение истца. Участие в деле неуправомоченного государственного органа должно расцениваться как участие в деле не Российской Федерации, а другого, ненадлежащего, лица.

Суд, как указывается в ст. 18 Конституции РФ, будучи органом государственной власти, обеспечивает защиту прав и свобод граждан. Сохраняется ли при этом необходимость участия в процессе государственных органов, защищающих права и интересы частных лиц? Несомненно, сохраняется. Это связано, прежде всего с развитием принципа состязательности в гражданском процессе. Закон больше не обязывает суд принимать все меры для всестороннего, полного и объективного выяснения действительных обстоятельств дела, прав и обязанностей сторон, поэтому участие в процессе квалифицированного юриста становится чрезвычайно важным. Конституция РФ (ст. 48) гарантирует каждому право на получение квалифицированной юридической помощи, которая в случаях, предусмотренных законом, должна оказываться бесплатно. Полагаю, формы участия государственных органов в гражданском процессе должны развиваться с учетом этих конституционных норм. Социально незащищенные лица, которых в России с каждым годом становится все больше, могут защитить свои права в суде по гражданским делам фактически только с помощью государственных органов. До тех пор пока не получили развития иные формы бесплатной юридической помощи (социальная адвокатура и др.), необходимо совершенствовать институт участия в гражданском процессе государственных органов. Возможно, положение законного представителя позволит государственному органу более активно защищать интересы других лиц, в том числе неопределенного круга лиц. В предусмотренных законом случаях государственные органы могли бы представлять интересы не только истца, но и ответчика, третьего лица, т. е. это должен быть особый вид законного представительства.

Сразу отметим, что советскими правоведами исследовался вопрос о соотношении участвующих в процессе органов государственного управления и судебных представителей. В частности, А.А. Добровольский указывал на недопустимость отождествления указанных участников процесса. Это утверждение было совершенно справедливым, поскольку основывалось на действующих в то время нормативных актах.

Государственные интересы, как они понимались при социализме, не позволяли государственному органу занимать положение представителя в процессе, так как представитель всегда защищает интересы доверителя, а государственному органу необходимо было соотносить свою процессуальную деятельность с интересами государства. В настоящее время, когда права и свободы человека определяют деятельность органов власти, интересы государства и интересы лица, права и свободы которого нарушены, всегда

будут совпадать. Если исходить из того, что в суде могут участвовать лица, нуждающиеся в бесплатной квалифицированной юридической помощи со стороны государственных органов, тогда указанная форма участия государственных органов (особое законное представительство) будет приемлемой и для гражданского процесса. В ином случае предъявление исков государственными органами от своего имени в интересах других лиц (физических или юридических) представляется недопустимым вмешательством в частноправовые отношения.

Между тем, установление факторов, которые обусловили появление данного правового явления, представляется необходимым, особенно в настоящий период. Чтобы всесторонне совершенствовать институт участия органов в гражданском процессе в целях его наибольшей эффективности, необходимо, прежде всего, понять, какой смысл заложен в нем, что послужило причинами его возникновения.

Таким образом, значимость института участия в гражданском процессе государственных органов и органов местного самоуправления и та роль, которую играет этот институт в судебной защите нарушенных прав, свобод и охраняемых законом интересов многочисленных и разнообразных участников материальных правоотношений, необходимость его изучения с позиции действующего законодательства и практики его применения предопределили актуальность названных проблем.

Заключение

На основе изученных научных работ, законодательства и материалов практики подведем обобщающие выводы и практические предложения.

Проведенное исследование института участия органов государственной власти и органов местного самоуправления в гражданском процессе позволило сформулировать и обосновать следующие основные положения.

В обновленной редакции ст. 46 ГПК РФ, наряду с общими и специальными правовыми основаниями участия в гражданском процессе государственных органов и органов местного самоуправления, установлены дополнительные, как к условиям возбуждения дела, так и к порядку вступления (привлечения) в процесс, что вызывает ряд научных и практических вопросов.

Государственные органы и органы местного самоуправления могут обращаться в суд общей юрисдикции с заявлением в защиту нарушенных или оспоренных прав или охраняемых законом интересов других лиц, неопределенного круга лиц не только по исковым делам и делам особого производства, но и по делам, возникающим из публично-правовых отношений.

Иски, возбуждаемые в защиту прав, свобод и законных интересов, являются самостоятельными видами исков, в возбуждении которых основную роль выполняют государственные органы и органы местного самоуправления, а также прокурор.

Для обращения в суд с заявлением в защиту нарушенных или оспоренных прав, свобод или охраняемых законом интересов неопределенного круга лиц, публично-правовых интересов согласие истца (потенциальных, неперсонифицированных истцов) не требуется.

Органы вправе обращаться с иском в гражданский суд не только в защиту публично-правовых интересов, но и частных интересов конкретных участников гражданского оборота, связанных с общественными. Согласие истца на предъявление органом иска в арбитражный суд не требуется, так как правозащитная деятельность органа направлена в первую очередь на защиту интересов государства и общества.

Ст.47 ГПК РФ предоставляет суду право привлекать соответствующий государственный орган, орган местного самоуправления к участию в деле для дачи заключения в случаях, как предусмотренных в законе, так и не подвергшихся законодательному урегулированию, что соответствует частным и публичным интересам.

В процессе по конкретному делу может участвовать лишь один орган, дающий заключение по существу дела.

Заключение государственного органа, органа местного самоуправления нельзя приравнивать к доказательствам по делу.

Неучастие в процессе соответствующих государственных органов, органов местного самоуправления в случаях, когда оно признано законом обязательным, не должно влечь отмену судебного решения, если оно законно и обоснованно.

Термины «государственный орган», «орган местного самоуправления» имеют процессуальное значение, что позволяет использовать их для обозначения положения органа, принимающего участие в гражданском судопроизводстве как в форме обращения в суд, так и для дачи заключения по делу, и отличить его от процессуального положения других участников процесса (соистцов; третьих лиц; представителей; экспертов). Процессуальное положение органов значительно отличается от положения прокурора, хотя формы их участия в деле одинаковы.

Изучение практики деятельности судов общей юрисдикции показывает, что в процессе применения норм гражданского процессуального законодательства, регулирующих правозащитную деятельность государственных органов, органов местного самоуправления в суде, продолжают оставаться неясными вопросы, касающиеся процессуального положения указанных органов. Это нередко оказывается причиной судебных ошибок, неизбежно приводящих к тому, что цели правосудия в области гражданского судопроизводства остаются нереализованными. Между тем, государство заинтересовано в создании эффективного, слаженно работающего механизма защиты прав и интересов граждан, восстановления нарушенной законности и правопорядка.

Реформирование процессуального законодательства, затронувшего институт участия в гражданском процессе государственных органов, органов местного самоуправления в защиту чужих прав и интересов, обуславливает необходимость решения ряда вопросов.

Библиографический список

1. Конституция РФ. Принята всенародным голосованием 12.12.1993г. // Российская газета. 25.12.1993. №237.

2. Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14 ноября 2002 г. N 138-ФЗ // Российская газета. 20 ноября 2002 г. N 220.

3. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть 1 от 30.11.1994г. № 51-ФЗ // Российская газета . 1994. № 238-239.

4. Семейный кодекс РФ от 29.12.1995 №223-ФЗ (в ред. от 28.12.2004 №185-ФЗ) // Собрание законодательства РФ от 01.01.1996 №1. Ст.16

5. Закон РФ «О защите прав потребителей» от 7 февраля 1992г. №2300-1 (в ред. от 21.12.2004 №171-ФЗ) // Собрание законодательства РФ от 15.01.1996. №3. Ст. 140.

6. Закон РФ от 26 октября 2002г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» // Российская газета. 2002. 2 ноября.

7. ФЗ РФ от 24 июля 1998г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в РФ» // Российская газета 1998. 5 августа.

8. ФЗ от 5 марта 1999г. № 46-ФЗ «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг» // Российская газета. 1999. 11 марта.

9. ФЗ от 10 января 2002г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // Российская газета. 2002. 12 января.

10. ФЗ от 26.12.1995 № 208-ФЗ « Об акционерных обществах» // Собрание законодательства РФ от 01.01.1996. №1. Ст. 1.

11. Постановление Пленума Верховного Суда РФ N 7 от 29 сентября 1994 г. "О практике рассмотрения судами дел о защите прав потребителей" (в ред. от 10.10.2001г. №11) // Сборник постановлений Пленумов Верховных Судов СССР и РСФСР (Российской Федерации) по гражданским делам. М.: «Спарк», 2001.

12. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27 мая 1998г. «О применении судами законодательства при разрешении споров, связанных с воспитанием детей»// Сборник постановлений Пленумов Верховных Судов СССР и РСФСР (Российской Федерации) по гражданским делам. М.: «Спарк», 2001.

13. Бюллетень ВС РФ . 2005. №1 С. 23

14. Бюллетень ВС РФ. 2003. N 6. С. 22.

15. Бюллетень ВС РФ 2003 № 3. С.21

16. Бюллетень ВС РФ. 1997. №9. С. 22

17. Бюллетень Верховного Суда РФ. 1996. №9. С.34.

18. Архив суда общей юрисдикции Ленинского района г.Новосибирска. -Дело № 435/02

19. Архив суда общей юрисдикции Ленинского района г.Новосибирска. -Дело № 123/04.

20. Архив суда общей юрисдикции Ленинского района г.Новосибирска. -Дело № 68/04.

21. Аболонин Г.О. Групповые иски. М., 2001.

22. Арбитражный процесс: Учебник/ Под ред. В.В. Яркова. М., 2000.

23. Братусь С.Н. Юридическая личность государства и бюджетных учреждений// Ученые труды. Вып. IХ/ Под ред. И.Т. Голякова. М., 1947.

24. Викут М.А. Участие финансовых органов в гражданском судопроизводстве// Защита личных и общественных интересов в гражданском судопроизводстве. Калинин, 1985.

25. Горланова М.И. О формах участия государственных органов в гражданском процессе// Правоведение. 2002. №1

26. Гражданский процесс: Учебник для вузов/ Под ред. М.К. Треушникова. 3-е изд., испр. и доп. М., 1997.

27. Гражданский процесс: Учебник/ под ред. В.В. Яркова - М.: БЕК. 2005.

28. Добровольский А.А. Участие органов государственного управления в советском гражданском процессе. М., 1958.

29. Куланов Г., Орловская Я. Обязанности сторон в гражданском процессе // Российская юстиция. 2004.№ 4.

30. Комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу Российской Федерации (постатейный)/ под ред. Г.А. Жилина. - М.:ТК Велби, 2005.

31. Лазаревский Н. Ответственность за убытки, причиненные должностными лицами. Догматическое исследование. СПб., 1905.

32. Решетникова И.В. , Ярков В.В. Гражданское право и гражданский процесс в современной России. Екатеринбург - М., 1999.

33. Суханов Е.А. Об ответственности государства по гражданско-правовым обязательствам// Вестник ВАС РФ. 2001. №3.

34. Треушников М.К. Особенности рассмотрения отдельных категорий дел. М., 1987.

35. Хутыз М.Х. Состязательность в праве// Правоведение. 1998. №3

36. Ченцов Н.В. Проблемы защиты государственных интересов в гражданском судопроизводстве. Томск, 1989.

37. Шакарян М.С. Учение о сторонах в советском гражданском процессе. М., 1969.

38. Шакарян М.С. Участие в советском гражданском процессе органов государственного управления. М., 1978.

39. Шакарян М.С. Субъекты советского гражданского процессуального права. М., 1970.

40. Ярков В.В. Участие органов государственного управления в гражданском процессе по спорам, возникающим из брачно-семейных отношений // Законодательство о браке и семье и практика его применения (к двадцатилетию Основ и КоБС РСФСР). Свердловск, 1989.

Размещено на Allbest.ru