Анализ деятельности органов местного самоуправления в РФ

Ключевыми запланированными изменениями стали:

- переход к действительно единым законодательным основам организации местного самоуправления в стране;

- создание повсеместно (кроме инфраструктурно самодостаточных городов) двух уровней самоуправления - поселений (которые ранее существовали только в 31 субъекте федерации) и муниципальных районов;

- четкое определение исчерпывающего перечня вопросов местного значения с соответствующим распределением доходных источников и расходных обязательств.

Единая для страны модель местного самоуправления, заложенная в Федеральном законе № 131-ФЗ, отличалась следующими основными чертами [27, 32]:

- принцип муниципальной автономии был отчетливо признан и закреплен. В то же время, государству были предоставлены серьезные возможности влиять на муниципальный уровень публичной власти через институт отдельных государственных полномочий, право регламентации порядка решения конкретных вопросов местного значения, институты государственного контроля и «интервенций»;

- федеральный центр детально урегулировал компетенцию каждого вида муниципальных образований, оставляя в данном вопросе минимум свободы как для субъектов РФ, так и для муниципальных образований. Органы местного самоуправления не вправе определять собственную компетенцию и даже ее детализировать;

- формально за муниципальными образованиями была закреплена свобода действий при оказании публичных услуг жителям, однако не исключена (и даже четко не ограничена) возможность регулирования этого процесса государственными органами;

- принципы фискальной автономии также нашли свое отражение в федеральном законе. Однако серьезное значение было придано выравниванию уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований, причем ключевая роль в этом была отдана субъектам федерации и муниципальным районам;

- закон предусмотрел возможность государственного контроля и надзора за органами местного самоуправления, однако о контроле (который подразумевает и контроль эффективности) говорилось первоначально только применительно к выполнению отдельных государственных полномочий, в то время как надзор (за законностью) допустим и в других установленных федеральными законами случаях.

Можно сделать вывод, что Федеральный закон № 131-ФЗ наполнил «общую рамку» муниципальной организации, установленной в Конституции России конкретным законодательным содержанием, основанным на использовании континентального европейского опыта местного самоуправления.

Однако здесь нужно учесть два важнейших момента. Во-первых, европейский опыт формировался в странах с гораздо меньшей по сравнению с Россией степенью внутреннего разнообразия территорий, на которых осуществляется местное самоуправление. Во-вторых, закрепленная в Федеральном законе № 131-ФЗ модель, преломившись через призму российских социально-экономических, административных, правовых и политических реалий дала совершенно иную «картину» местного самоуправления по сравнению с закрепленной в этом Законе.

Результаты качественного социологического исследования состояния и перспектив местного самоуправления в России, проведенного Институтом современного развития, свидетельствуют, что федеральная законодательная регламентация местного самоуправления оказалась слишком жесткой. Во всех регионах исследования представители органов как местного самоуправления, так и государственной власти почти единодушно отмечают, что многие нормы федерального закона являются избыточными, не учитывают территориальных особенностей, излишне ограничивают свободу действий региональных и местных властей, сдерживают развитие муниципальных образований [31].

Однако при всех неизбежных издержках и оговорках, нельзя отрицать главного: муниципальная реформа в России состоялась. Произошедшие изменения носят необратимый характер - они приняты всеми заинтересованными лицами и рассматриваются, в основном, как дающие потенциал для дальнейшего развития.

Общая направленность проведенной в 2003-2008 гг. муниципальной реформы предполагала отход от традиционной для России моноцентрической модели организации власти, характеризовавшейся организационным единством, вертикально интегрированными структурами, приоритетом государственных функций над началами самоуправления.

Отход от этой модели предполагал внедрение европейских континентальных стандартов. То, что не все задачи не удалось реализовать в полном объеме, ни в коем случае нельзя считать провалом реформы. По итогам проведенного исследования можно сделать вывод, что за минувшее пятилетие удалось добиться того, что было достижимо в реальных российских условиях начала нынешнего века [26, 23].

Заложенная в Федеральном законе №131-ФЗ европейская модель местного самоуправления, столкнувшись с российской реальностью, дала в практическом воплощении набор различных моделей. На реальном воплощении реформы в жизнь и становлении новой системы местного самоуправления, вводимой Федеральным законом №131-ФЗ, сказался целый набор факторов и противоречий.

Концептуальная основа реформы подразумевала автономизацию местного самоуправления от органов государственной власти, что в принципе соответствовало децентрализационному тренду, наблюдающемуся в последние десятилетия в большинстве стран мира.

Однако этот тренд вошел в противоречие с процессами централизации власти в стране. Такая централизация была необходимым процессом, связанным с укреплением государственности, повышением управляемости и эффективности государственной власти. Однако централизация властной системы потребовала сохранения, воспроизводства и усиления соподчиненности органов местного самоуправления, с одной стороны, и постепенной консолидации ресурсов влияния на более высоких эшелонах власти (регион, крупный город, сельский район). В регионах ресурсы и властные рычаги оказались по факту сконцентрированы в руках региональных властей, а также зависимых от них руководителей районов.

Серьезное влияние, создавшее дополнительные проблемы для реализации реформы, оказала сложившаяся культура местного самоуправления, которая во многом была сформирована советской политической традицией. Сохранение традиционного менталитета значительной части населения, региональных и муниципальных руководителей привело к тому, что модель, европейская по форме, дала совершенно иной эффект в реальных российских условиях.

Проблемы четкого разграничения ответственности, создания баланса власти внутри регионов, на местах так и не были решены. В итоге все же появилась (и это важное достижение реформы) двухуровневая система, создался институциональный ограничитель вертикальности власти. Однако появившиеся поселения оказались лишенными реальных ресурсов, вынуждены действовать в условиях явного недостатка финансовых средств, инфраструктурных и кадровых ограничений. То же, только в другом масштабе, можно говорить и о городских округах. Местному самоуправлению приходится бороться со стремлением вышестоящих уровней публичной власти сконцентрировать ресурсы наверху, а ответственность переложить вниз.

Концепция Федерального закона №131-ФЗ тяготела к максимальной унификации правового регулирования в масштабах страны, де-факто оставляя весьма мало места для учета местных особенностей. Необходимость формально четкого разграничения предметов ведения при заведомой нереалистичности его единообразного применения для всех муниципальных образований страны заставляла законодателя принимать нормы с размытыми формулировками. На практике регулирующая роль федерального закона оказалась во многом подменена субъективным усмотрением контролирующих органов. Они предъявляют к муниципальным органам требования, основанные, с одной стороны, на презумпции четкого соблюдения единой федеральной регламентации форм осуществления местного самоуправления, а с другой стороны - на собственном понимании размытых правовых норм, не исключающих двойственного толкования.

Также эволюция налогового и бюджетного законодательства в нынешнем десятилетии ограничивает финансовую автономию и обеспеченность муниципальных образований. Экономический подъем страны в минувшие годы как бы прошел мимо муниципалитетов. В целом по стране в 2005 г. (первый год функционирования новой системы организации местных финансов) доля доходов местных бюджетов относительно других уровней бюджетной системы опустилась до самого низкого за последние 10 лет уровня. Хотя в последующие два года наметилась тенденция к росту этого показателя, который, однако, к 2007 году так и не смог достичь дореформенного уровня.

В связи с сокращением перечня налоговых источников местных бюджетов практически все муниципальные образования стали дотационными - даже среди наиболее обеспеченных городских округов таковых более 92%. В структуре финансовой помощи местным бюджетом все большее значение приобретают не дотации, направления расходования которых определяются самими муниципалитетами, а субсидии, то есть долевое участие вышестоящего уровня бюджетной системы в расходах, которые субъект Федерации считает необходимыми [16, 65].

По этой причине муниципальные образования пока не смогли активно приступить к работе по оптимизации своих расходов - выделению эффективных и неэффективных трат и отказу от финансирования последних, что являлось одной из задач бюджетного реформирования. Обязательными предпосылками для таких изменений являются известная самостоятельность муниципалитетов в определении бюджетных расходов и наличие стимулов в развитии своей доходной базы.

Формально Федеральный закон №131-ФЗ устанавливал универсальные правовые нормы и принципы для всех типов муниципальных образований. В реальности же городская проблематика оказалась в тени вопросов организации двухуровневой системы местного самоуправления (преимущественно в сельской местности), тогда как городам, уже имевшим в начале текущего десятилетия сложившиеся системы самоуправления, внимания в законе уделено меньше [29, 59].

Таким образом, за рамками внимания внедренного закона оказались не только специфические черты и проблемы городских поселений (например, формирование городских агломераций), а также и более значимые вопросы - оптимизация самоуправления в городах как точках роста и основной ресурсной и кадровой базы модернизационных процессов в стране.

Столь масштабная реформа, тем более проводящаяся в условиях динамично развивающейся экономики, социальных и управленческих практик, заведомо не могла задать незыблемые нормы. Сам по себе процесс корректирования реформы по ходу ее реализации был, очевидно, неизбежен. Однако как масштаб, так и стиль, и содержание поправок, вносившихся в Федеральный закон №131-ФЗ (было принято 36 законов о внесении изменений) вызывали справедливую критику, а порой и упреки законодателям в хаотичности и непродуманности поправок, подыгрывании интересам региональных властей в ущерб муниципалитетам, искажении или сущностном пересмотре принципиальных основ законодательства о местном самоуправлении [31].

В этой связи необходима дальнейшая - постепенная, последовательная и продуманная - модернизация существующей системы местного самоуправления. Для этого уже сегодня необходимо определение стратегии и тактики последующих действий.

Учитывая обозначенные выше проблемы и тенденции, необходимыми представляются следующие решения и направления действий [27, 100].

1. Пройдя муниципальную реформу, сегодня необходимо четко определить основные векторы развития местного самоуправления в среднесрочной и долгосрочной перспективе. В настоящее время уже утверждена в целом Концепция долгосрочного социально-экономического развития России до 2020 г., подготовлена Концепция совершенствования региональной политики в Российской Федерации. Целенаправленное движение вперед вызывает потребность в разработке и нормативном закреплении также и концепции новой российской муниципальной политики.

2. Важнейшим фактором развития местного самоуправления становится максимальное включение в процесс управления территорией непосредственно населения муниципальных образований. Действия в этом направлении - первое и главное условие повышения уровня и качества народного представительства во власти.

Поэтому одним из приоритетов должно стать донесение до людей объективных сведений о возможностях местного самоуправления в рамках самых разных коммуникационных площадок - от образовательных учреждений до средств массовой информации. Необходимо подготовить и реализовать комплекс мер по муниципальному просвещению граждан. Только таким путем можно сформировать в обществе подлинную культуру самоуправления.

3. Именно от муниципальной власти напрямую зависят и возможности инновационного развития территории, и качество реализации национальных проектов, и эффективность оказания многих услуг жителям. Поэтому и местное самоуправление, и муниципальный класс (люди, профессионально занятые в его осуществлении) нуждается в самом серьезном внимании и поддержке со стороны государства.

Необходимо создать максимально благоприятные условия для работы муниципальных органов, в том числе за счет ограничения избыточного государственного контроля их деятельности.

4. Необходим качественно иной подход к дифференциации политики в отношении различных типов муниципальных образований. Муниципальные образования, являющиеся точками роста (прежде всего города), должны получить действенные стимулы для развития, а отстающие в развитии территории (прежде всего сельские) - гарантии государственной поддержки.

5. В части разграничения предметов ведения необходимо уйти от размытых формулировок в определении вопросов местного значения. В тех сферах, где компетенция различных уровней публичной власти тесно переплетена, необходимо четко и недвусмысленно определить полномочия органов власти и самоуправления. Кроме того, муниципальные органы должны быть освобождены от участия в решении несвойственных им административных задач без финансовых гарантий со стороны государства. Возложение на муниципальные образования части функций в таких сферах, как предотвращение терроризма, чрезвычайных ситуаций, мобилизационная подготовка, без должного обеспечения и конкретизации создает недопустимые риски снижения уровня безопасности граждан.

6. Движение к финансовой самодостаточности местного самоуправления является ключевым направлением муниципальной политики государства. Стратегическим ориентиром здесь должны стать замещение в бюджетах муниципальных образований с относительно высоким уровнем социально-экономического развития финансовой помощи федерального и регионального бюджетов поступлениями от собственных доходных источников. Необходимо исключить бессмысленное циркулирование средств от муниципального образования в бюджеты вышестоящих уровней бюджетной системы, с последующим возвращением их в тот же муниципалитет в качестве межбюджетных трансфертов. Следует рассмотреть вопрос о закреплении за местными бюджетами на долгосрочной основе дополнительных налоговых источников, стимулирующих муниципалитеты к работе над собственной доходной базой.

7. Обеспечение баланса свободы муниципалитетов и соблюдения государственного интереса невозможно без определения институциональных рамок государственного контроля местного самоуправления (и шире - форм взаимодействия государственных и муниципальных органов) с четким законодательным регулированием процедур запроса государством и предоставления муниципальными образованиями необходимой информации, перечня форм их отчетности, процедур проведения проверок муниципальных образований и должностных лиц местного самоуправления.

Таким образом, можно сделать вывод, что на современном этапе местное самоуправление в России, как и вся российская политическая система, накапливая положительный опыт функционирования в качестве полноправного института, требует дальнейшего развития и совершенствования. Неслучайно, ставя в Послании Федеральному Собранию задачи по развитию институтов демократии, повышению уровня и качества народного представительства во власти, Президент России Д.А. Медведев акцентировал те аспекты этой работы, которые непосредственно связаны с низовыми уровнями публичной власти.

Созданные за эти годы (прямо скажем, по указанию «сверху») демократические учреждения должны укорениться во всех социальных слоях. Для этого, во-первых, нужно постоянно доказывать дееспособность демократического устройства. И, во-вторых, доверять все большее число социальных и политических функций непосредственно гражданам, их организациям и самоуправлению[32].

Заключение

Традиции общинного, городского самоуправления уходят своими корнями в глубину веков к первичным ячейкам общества.

Значительный вклад в разработку теории местного самоуправления внесла германская юридическая школа. Первоначально немецкие учёные, выдвинули теорию свободной общины, которая доказывала, что право общины заведовать своими делами имеет такой же естественный и неотчуждаемый характер, как и права и свободы человека, ибо община исторически возникает раньше государства. На смену теории свободной общины приходит общественная теория самоуправления, согласно которой самоуправление - это заведование делами местного хозяйства. На основе взглядов, критически оценивающих общественную теорию, получает своё развитие государственная теория самоуправления, согласно которой самоуправление - это одна из форм организации местного государственного управления, но в отличие от центрального государственного управления, оно осуществляется выборными представителями местных сообществ.

Наряду с названными теориями существуют также и ряд других.

Анализ отечественных и зарубежных определений местного самоуправления позволяет выявить следующие общие признаки:

а) местное самоуправление - одна из основ государственного устройства, основополагающий принцип организации современного демократического общества;

б) местное самоуправление представляет собой систему общественных отношений, связанных с территориальной самоорганизацией населения, самостоятельно решающего вопросы местного значения;

в) субъектом местного самоуправления выступает население, проживающее на соответствующей территории и образующее целостную социально-экономическую общность (город, село, коммуна и так далее).

В мировой практике принято различать три модели местного самоуправления англосаксонскую, континентальную и советскую.

Советская модель основывается на функционировании органов местного самоуправления в системе органов государственной власти при жесткой централизации управления.

Англосаксонская модель характеризуется высокой степенью автономии местного самоуправления, при которой выборность, контроль осуществляется, прежде всего, со стороны населения.

Особенность континентальной модели заключается в сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления.

Россия имеет богатую историю развития местного самоуправления.

Анализ характера местного самоуправления в дореволюционной России позволяет сделать следующие выводы:

1) местное самоуправление в России со времени Петра I выступало как три системы: бюрократическая, земская и сословная;

2) местное самоуправление не было обособлено от государственного;

3) управление на всех уровнях характеризовалось ограниченностью полномочий представительной власти.

В советское время в основу организации власти на местах был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти. Советы не смогли стать органами, самостоятельно решающими вопросы местной жизни. Реальная власть на местах находилась в руках аппарата партийных органов, волю которых выполняли Советы.

Политический выбор одной из самых демократических моделей местного самоуправления был закреплен в Конституции РФ и в Федеральном законе от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Однако трудности переходного периода не дали возможности проявиться демократическому потенциалу конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления.

Потребовался пересмотр концептуальной основы организации местного самоуправления в Российской Федерации, результатом чего явился новый Федеральный закон от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». С появлением №131-ФЗ впервые можно говорить о национальной модели местного самоуправления, основными чертами которого являются:

- отчетливо признан и закреплен принцип муниципальной автономии;

- федеральный центр детально урегулировал компетенцию каждого вида муниципальных образований, органы местного самоуправления не вправе определять собственную компетенцию и даже ее детализировать;

- формально за муниципальными образованиями закреплена свобода действий при оказании публичных услуг жителям;

- принципы фискальной автономии также нашли свое отражение в федеральном законе и так далее.

На реальном воплощении реформы в жизнь и становлении новой системы местного самоуправления, вводимой Федеральным законом №131-ФЗ, сказался целый набор факторов и противоречий, вызвавших множество проблем:

- концептуальная основа реформы подразумевала автономизацию местного самоуправления от органов государственной власти. Однако этот тренд вошел в противоречие с процессами централизации власти в стране.

- серьезное влияние, создавшее дополнительные проблемы для реализации реформы, оказала сложившаяся культура местного самоуправления, которая во многом была сформирована советской политической традицией.

- концепция Федерального закона №131-ФЗ тяготела к максимальной унификации правового регулирования в масштабах страны, де-факто оставляя весьма мало места для учета местных особенностей и так далее.

Таким образом, перечисленные выше и ряд других противоречий в современной системе местного самоуправления обуславливают необходимость ее дальнейшего развития и совершенствования.

Список использованной литературы

1. Конституция Российской Федерации. - М.: ИНФРА - М, 1993;

2. О ратификации Европейской хартии местного самоуправления // Федеральный закон от 20.03.1998 г. № 55-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1998, № 15, Ст. 1695;

3. Федеральный закон РФ от 28.08.95. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание Законодательства Российской Федерации. 1995, №35, Ст.3506;

4. Федеральный закон РФ от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями от 19 июля 2007) // СЗ РФ. 2003, №40, Ст.3822; 2004, №25, Ст.2484; №33, Ст.3368;

5. Абрамов В.Ф. Российское земство: экономика, финансы и культура. М.. 1996, 497 с.;

6. Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного капиталистического государства (США, Великобритания). М., 1971, 432 с.;

7. Барабашев Г.В. Местное самоуправление М., Изд-во МГУ, 1996, 352 с.;

8. Быстренко В.И. История государственного управления и самоуправления в России. Новосибирск; М., 1997, 469 с.;

9. Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. Т.1-3. СПб., 1869-1871;

10. Веттерберг Г. Новое общество. О возможностях общественного сектора. М., 1999, 405 с.;

11. Герасименко Г.А. Земское самоуправление в России. М., 1990, 368 с.;

12. Зотов В.Б., Макашева З.М. Муниципальное управление. Учебник для вузов. М.:ЮНИТИ - ДАНА, 2002, 462 с.;

13. Лазаревский Н.И. Теория местного самоуправления. М., 1903, 463 с.;

14. Медведев Н.П. Местное самоуправление в зарубежных странах. М., 1994, 279 с.;

15. Постовой КВ. Местное самоуправление: история, теория, практика. М., 1995, 245 с.;

16. Славгородская М., Летунова Т., Хрусталев А., Бадасен П. Анализ финансовых аспектов реализации реформы местного самоуправления / Под ред. Стародубровской И.В. М., 2008;

17. Токвиль Демократия в Америке М, Прогресс, 1992;

18. Фадеев В.И. Земское и городское самоуправление в дореволюционной России. М., 1996, 342 с.;

19. Фроянов И.Л., Дворниченко А.Ю. Города - государства Древней Руси. - Л.: Изд-во Ленингр. Ун-та, 1988.

20. Васильев В.И. Местное самоуправление: учебное и научно-практическое пособие. М., 2006, 274 с.;

21. Шумянкова Н.В. Муниципальное управление Учеб. Пособие М., ЭКЗАМЕН, 2004, 640 с.;

22. Энциклопедический словарь, том 24, 3-И. репринтное воспроизведение издания 1890 г. - «Терра», 1991;

23. Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 16. Ст. 267;

24. Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010; а также внесенные изменения и дополнения в данный Закон // Российская газета. 1992. 12 ноября;

25. За эффективное местное самоуправление // Материалы немецкого союза городов. Серия А. Вып. 9. Кельн, 1990;

26. Итоги реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2007 году. М., Министерство регионального развития Российской Федерации, 2007;

27. Проблемы и перспективы муниципальной реформы Российской Федерации // Доклад Института экономики РАН и Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации / Рук. авт. коллектива С.Д. Валентей, Т.Я. Хабриева. М., 2008;

28. Современные проблемы местного самоуправления. Бабун Р. // Муниципальная власть, 2008, №4;

29. Трудное будущее российских городов. Смирнягин Л. // Pro et contra, 2007, № 1. С. 59;

30. Франция: Общие сведения об административном праве Франции. М.: Посольство Франции в России, 1995, 157 с.;

31. Аналитический доклад Института современного развития Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003-2008 гг. Адрес в интернете: http://www.riocenter.ru/ru/programs/doc/3928;

32. Д.А.Медведев. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации, 5 ноября 2008 г. // Постоянный адрес статьи в Интернете: http://www.kremlin.ru/text/appears/2008/11/208749.shtml;

33. Муниципальные системы зарубежных стран. http://www.dvgups.ru/METDOC/CGU/PRAVO/M_PRAVO

Размещено на Allbest.ru