Адміністративний договір як засіб управлінської діяльності

Всюди у державному управлінні застосовується однобічний владний вплив. Але він, безперечно, не завжди ефективний і самодостатній. Тому сферу застосування адміністративного договору автор дисертації розглядає, спираючись на галузь здійснення державного управління. А вона надзвичайно широка: це й економіка, і соціальна сфера, і культурна, і політичне життя суспільства. Доцільність і ефективність горизонтальних договірних зв'язків пояснюють причини досить частого і широкого використання договорів у різних сферах. Держава, як розумний керівник підприємства при здійсненні управління колективом, як мудрий батько при вихованні своєї дитини, використовує широко відомий метод батога і пряника. Тільки у випадку з державою роль батога виконує адміністративний акт, а роль пряника -- адміністративний договір. Адже, на відміну від прямого владного веління адміністративного акту, договір дозволяє врахувати і забезпечити всі інтереси підвладної сторони, що деякою мірою служить гарним стимулом для виконання дій в інтересах суспільства. Використання такого правового засобу управління, як адміністративний договір, розширює для держави можливості раціонально і з більшою ефективністю виконувати покладені на неї публічні обов'язки.

У роботі здійснено детальний аналіз співвідношення і розмежування адміністративного акту й адміністративного договору, на підставі якого адміністративний договір можна вважати багатостороннім актом управління, оскільки адміністративний договір завжди служить виконанню державної волі, а предметом його є дії управлінського характеру.

У підрозділі 2.7. “Недійсність адміністративного договору” розглянуто концептуальні питання визнання недійсності адміністративного договору, а також аналізуються проблеми відповідальності його учасників.

Визнання договору недійсним виступає засобом забезпечення відповідності договору установленим вимогам, засобом забезпечення законності договору, правового захисту публічних і приватних інтересів від порушень. На думку автора, недійсність договору означає визнання його не наділеним юридичною силою, що спричиняє певні юридичні наслідки. Певні юридичні наслідки може породжувати лише сам факт визнання договору недійсним (наприклад, повернення сторін у вихідне становище). У роботі відзначається, що визнання адміністративного договору недійсним можливе лише в рамках судового провадження, при дотриманні необхідних процесуальних правил.

Відзначається, що для скасування, зміни і призупинення дії адміністративного договору передбачені наступні процесуальні засоби: оскарження, опротестування, звертання до державного органу. Якщо орган державної виконавчої влади, що уклав договір, вважає, що він у цілому чи в частині не відповідає законодавству, він вправі (і навіть зобов'язаний) змінити його умови чи припинити його дію. Вищі органи державної виконавчої влади, на наш погляд, також можуть указати на необхідність розірвати договір органам нижчого підпорядкування за мотивами його незаконності (відзначимо, що недоцільність, недотримання публічно-правової мети повинні вважатися також порушеннями законодавства про адміністративні договори).

За аналогією з цивільним правом, щодо недійсності адміністративного договору застосовуються наступні терміни: абсолютно недійсний (незначний) і відносно недійсний (який оспорюється). Незначність договору означає, що він має ваду, яка одним своїм існуванням приводить до визнання договору недійсним.

Стосовно до адміністративного договору, автором установлений перелік порушень (недоліків), що свідчать про його недійсність; до них відносяться випадки, коли адміністративний договір визнається незначним: 1) незначний адміністративний договір, що не має метою задоволення публічних інтересів; 2) за припустимою аналогією з цивільним правом незначним є удаваний договір (наприклад, такий, який прикриває під виглядом адміністративного договору цивільно-правову угоду); 3) незначний договір, укладений у сфері, де законом запропоноване застосування іншої форми управлінської діяльності чи прямо заборонене укладання адміністративного договору; 4) участь у договорі державно-владного суб'єкта, у чиї повноваження не входить право укладати адміністративні договори у визначеній сфері, чи його компетенція взагалі не передбачає права на укладання адміністративних договорів; 5) порушення письмової форми також є підставою для визнання договору недійсним.

Питання недійсності адміністративного договору тісно пов'язане із проблемою відповідальності його учасників. На думку дослідника, відповідальність учасників адміністративно-договірних відносин повинна складатися з: договірної відповідальності сторін однієї перед іншою і адміністративно-правової відповідальності за порушення інтересів суспільства і держави.

Висновки

У висновках наводиться теоретичне узагальнення і нове вирішення наукової задачі, що полягає у визначенні сутності адміністративного договору як специфічного засобу управлінської діяльності. Необхідно повторити основні висновки, які отримані в результаті спроби створення концептуальної бази адміністративного договору:

1. Робота над ознаками адміністративного договору допомогла виділити необхідні ознаки останнього, а саме: наявність серед сторін договору органу державного управління; предмет договору повинен носити управлінський характер; тісний зв'язок з однобічним адміністративним актом; правовою базою для укладання договорів адміністративного характеру служать норми адміністративного права. Підсумовуючи виділені ознаки, отримане визначення договору: Адміністративний договір -- це заснована на правових нормах добровільна угода двох чи більше суб'єктів адміністративного права, один із яких завжди є самостійним суб'єктом державної виконавчої влади, наділений владними повноваженнями у сфері державного управління, за допомогою якого формуються акти державного управління, на основі яких встановлюються, змінюються чи припиняються взаємні права й обов'язки учасників договору, визначається їх відповідальність.

2. Правова основа адміністративного договору в тому вигляді, у якому можна спостерігати її сьогодні, складається з наступних частин: 1) норм, запозичених із обов'язкового і договірного права, які містяться в ЦК України і мають універсальний характер та застосовуються для договорів будь-якої галузевої приналежності; 2) норм тих публічно-правових галузей, у яких конкретизується державно-управлінська діяльність стосовно до сфер суспільних правовідносин і в яких передбачається укладання окремих видів адміністративно-правових договорів; 3) норм адміністративного права, однаковою мірою застосовуваних до двох засобів управлінської діяльності: акту і договору; 4) норм Конституції України, законів і підзаконних нормативних актів, а також наказів, постанов міністерств і відомств.

У дослідженні продемонстрована розрізненість спеціального законодавства про адміністративні договори, відзначена відсутність нормативних актів загального характеру, внесена пропозиція продовжити роботу над основами законодавства про адміністративні договори, запропоновано розробити закон “Про адміністративний договір”. Сформульовано загальний для всіх адміністративних договорів предмет -- здійснення органами виконавчої влади держави управлінської діяльності.

4. Учасником договору, поряд з обов'язковою участю державного органу виконавчої влади, що діє в межах своєї компетенції, може бути будь-яка фізична чи юридична особа, що володіє правоздатністю і дієздатністю. Адміністративне право вносить велику кількість обмежень на участь в управлінських правовідносинах іноземних громадян і осіб без громадянства; спеціальні норми адміністративного та інших галузей законодавства найчастіше містять вказівки на склад учасників договірних відносин, у тому числі визначають орган, що представляє державу в конкретному виді договору.

5. Виділено різновиди адміністративних договорів і запропоновані класифікації їх щодо деяких основ. Зокрема, за юридичними властивостями адміністративні договори можна підрозділити на правоустановчі і правозастосовні; за предметом регулювання: договори про компетенцію; договори про співробітництво (про спільну роботу, про обмін інформацією); договори про вступ громадян на державну службу (адміністративно-трудові договори); договори в соціальній сфері; фінансові і податкові угоди; договори, що забезпечують державні потреби; договори про обмін інформацією; за характером взаємин між суб'єктами договірних відносин: договори суб'єктів, які не володіють контрольними, наглядовими чи іншими спеціальними повноваженнями стосовно один одного; договори, у яких один із суб'єктів володіє якими-небудь спеціальними повноваженнями стосовно іншого; за цілеспрямованістю договірних відносин: договори, що регулюють дії суб'єктів, підпорядкованих сторонам угоди; договори, що регулюють погоджені управлінські дії контрагентів; договори змішаного типу; за колом суб'єктів договору - між двома чи більше органами державного управління, між органом державного управління і державною або приватною організацією чи громадським об'єднанням, між органом державного управління і громадянами, між недержавними організаціями у випадку, якщо хоча б одній із них делеговані відповідні державно-владні повноваження.

6. Зміст договору складається з наступних умов:

а) неодмінно властивих адміністративному договору (можливість владного контрагента здійснювати контроль за діяльністю іншої сторони за договором, можливість для них в однобічному порядку вносити зміни в договір чи відмовитися від нього); б) які формулює орган державної виконавчої влади, і інша сторона або приймає їх, або відмовляється від участі в договорі; в) за якими сторони повинні прийти до згоди відповідно до норм спеціальних законів; г) і, нарешті, які обидві сторони вважали необхідними для включення в договір (чітко виражений єднальний елемент).

7. Сфера застосування адміністративного договору розглянута у співвідношенні зі сферою застосування акта управління і сферою здійснення державного управління в цілому. Докладно проаналізовані варіанти співвідношення договору й адміністративного акта, котрі як засоби реалізації державної виконавчої влади рівноправні.

Обмежується сфера застосування адміністративних договорів у випадках: 1) вказівки в нормативному акті на необхідність прийняття акта управління для вирішення конкретної управлінської задачі; 2) прямої заборони на використання адміністративного договору.

8. Адміністративно-договірні правовідносини -- це відносини суб'єктів у рамках дій відповідно до умов договору. Відносини, що виникають у результаті порушення договору, є адміністративно-правовими (наприклад, відносини, що виникають у результаті однобічних дій органу влади по відновленню порушених публічних інтересів) чи адміністративно-юрисдикційними (наприклад, у випадку накладення адміністративних санкцій за допущені порушення), а відносини, що виникають у процесі визнання договору недійсним у судовому порядку, -- адміністративно-процесуальними.

9. Для адміністративно-договірного процесу, як виду позитивного управлінського процесу, запропоновано використовувати термін “адміністративно-договірне провадження”. У залежності від того, яка сторона виступає ініціатором укладення договору, у якій сфері знаходиться предмет договору, основні стадії (пропозиція укласти договір, внести в нього зміни, розірвати договір; прийняття пропозиції, узгодження умов, документальне оформлення сукупності волевиявлень) можуть доповнюватися факультативними, наприклад, одержанням згоди вищого органу. Ухвалення рішення про укладення договору - попередня договірному провадженню стадія управлінського процесу.

10. Односторонньо змінити (доповнити) умови договору чи розірвати договір невладний суб'єкт може тільки шляхом звертання в суд за наявності істотного порушення договору з боку державного органу. Але навіть винне порушення органом влади своїх зобов'язань за договором не може викликати розірвання договору, якщо таке рішення спричинить собою заподіяння шкоди публічним інтересам. Якщо ж ініціатива зміни чи розірвання договору виходить від державного органу (наприклад, якщо відбулися істотні зміни обставин, у результаті яких утрачена публічна спрямованість договору), то він вправі без досягнення згоди іншої сторони в однобічному порядку внести зміни в договір, а також розірвати його, не звертаючись в суд. Однобічна зміна чи розірвання договору державним органом є, по суті, адміністративним актом управлінської діяльності і може бути оскаржена в суді відповідно до чинного законодавства.

11. Вимоги законності адміністративного договору можна умовно розбити на три групи: по-перше, він повинен відповідати вимогам публічного права, які висуваються до всіх засобів здійснення управлінських дій (наприклад, дотримання вимог управлінського процесу, дія державного органу виконавчої влади в межах компетенції); по-друге, ряд вимог формулюється саме для договору, але диктується його публічно-правовою спрямованістю (наприклад, публічно-правова мета договору, особливості учасників, обов'язкова письмова форма); по-третє, універсальні вимоги законності договору, запозичені публічним правом із приватного (наприклад, відповідність договору нормативним актам, відображення в договорі істотних умов і т.д.).

12. Можливі два варіанти розвитку подій при виявленні невідповідності договору тим чи іншим законодавчим нормам. Перший - привести договір у відповідність з вимогами закону, другий - припинити його дію. Перелік істотних недоліків, які спричинюють необхідність припинення дії договору, повинен бути даний у відповідному законі. Нами запропонований приблизний перелік таких вад адміністративного договору, які свідчать про його незначність. Поділ порушень законодавства на істотні і несуттєві здійснюється за дотримання принципу захисту публічних інтересів. Завжди необхідно пам'ятати, що якщо визнання договору недійсним спричинює визнання його таким, який не має (і не мав) юридичної сили, то саме визнання його недійсним обов'язково має правові наслідки, важливо, щоб вони не виявилися тяжчими, ніж наслідки порушення законодавства у договорі. Саме тому властиве цивільному праву правило повернення сторін недійсного договору в вихідне становище в адміністративно-договірному праві можливе лише з великими застереженнями.

14. Можливі чотири варіанти дій по забезпеченню відповідності договору законодавству: 1) сторони, виявивши незаконність укладеного ними договору, приводять його у відповідність із правовими нормами або розривають його за взаємною згодою (найменш ймовірний варіант); 2) у результаті звертання зацікавлених чи уповноважених осіб, або провівши перевірку за власною ініціативою, вищий орган влади виявляє незаконність договору, у якому бере участь підлеглий йому орган влади, і дає вказівки внести зміни в договір чи розірвати його в однобічному порядку; 3) владна сторона договору може за власною ініціативою в однобічному порядку внести в договір зміни чи розірвати його; 4) договір чи його окремі положення можуть бути визнані недійсними за мотивами незаконності в судовому порядку.

15. Розірвання договору передбачає як наслідок припинення існування створених ним правовідносин. Визнання договору недійсним означає визнання його таким, що не мав юридичної сили.

16. Питання визнання договору недійсним і тісно пов'язане з ним питання про відповідальність учасників недійсного договору вирішуються при дотриманні принципу: правові наслідки недійсності договору повинні виключати можливе заподіяння шкоди публічним інтересам, а якщо шкода уже заподіяна, то вона повинна по можливості компенсуватися за рахунок винної сторони. Відповідальність учасників адміністративно-договірних правовідносин складається з договірної відповідальності сторін однієї перед іншою і адміністративно-правової відповідальності перед державою.

Список опублікованих праць з теми дисертації

1. Скворцов С.С. Співвідношення і взаємодія актів керування й адміністративних договорів як засобів управлінської діяльності // Збірник матеріалів VII Міжнародної науково-практичної конференції “Наука й освіта 2004”. Том 50. Право. - Дніпропетровськ: Наука і освіта, 2004.- С. 58-61.

2. Скворцов С.С. Про застосування адміністративних актів і адміністративних договорів у державному регулюванні в сфері економіки // Проблеми гармонізації законодавства країн СНД та Європейського Союзу: Матеріали міжнародної науково-практичної конференції. - Ірпінь: Національна академія ДПС України, 2004. - С.401-404.

3 Скворцов С.С. Класифікація адміністративного договору як засобу управлінської діяльності // Збірник матеріалів III Міжнародної науково-практичної конференції “Динаміка наукових досліджень 2004”. Том 3. Право. - Дніпропетровськ: Наука і освіта, 2004. - С. 49-52.

4. Скворцов С.С. Юридична природа адміністративного договору // Правова держава ОДУ ім. І. І. Мечникова.- Одеса: Астропринт, 2004. - № 7. - С.61-64.

5. Скворцов С.С. Порівняльний аналіз правового режиму адміністративних договорів у закордонних країнах // Держава і право: Зб. наук. пр. Юридичні і політичні науки. - Вип. 25. - К.: Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького НАН України. - 2004.- С. 257-261.

6. Скворцов С.С. Использование административных договоров в деятельности предприятий и организаций // Матеріали Першої Міжнародної науково-практичної конференції “Науковий потенціал світу 2004”. Том 48. Право. - Дніпропетровськ: Наука і освіта, 2004.- С. 59-60.

7. Скворцов С.С. Використання адміністративних договорів у діяльності органів внутрішніх справ // Вісник Львівського університету внутрішніх справ. - Львів. - 2004.

8. Скворцов С.С. Поняття і юридичне значення адміністративного договору в управлінській діяльності держави // Вісник Одеського інституту внутрішніх справ МВС України. - Одеса. - № 2. - 2004. - С.194-198.

9. Скворцов С.С. Місце і функції адміністративного договору як засобу управлінської діяльності в державному управлінні // Правова держава ОДУ ім. І. І. Мечникова.- Одеса: Астропринт, 2005.- № 8. - С. 69-73.

Анотації

Скворцов С.С. Адміністративний договір як засіб управлінської діяльності. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. Харківський національний університет внутрішніх справ, Харків, 2005.

Дисертація присвячена комплексному дослідженню теоретичних і практичних питань, пов'язаних з використанням адміністративного договору, як специфічного засобу управлінської діяльності, державними органами виконавчої влади.

Особливу увагу приділено обґрунтуванню поняття адміністративного договору, визначається його місце в адміністративному праві, приділяється увага актуальності договору в управлінській діяльності державних органів, подається аналіз розвитку договору в Україні та зарубіжних країнах, здійснюється історико-правовий аналіз.

Розглядаються існуючі нормативно-правові основи адміністративного договору в Україні. Безпосередню увагу було приділено юридичній природі договору та його основним функціям як специфічного засобу управлінської діяльності. Розглянуто підстави виникнення, зміни, припинення адміністративно-договірних відносин.

Важливим результатом проведеного комплексного дослідження адміністративного договору стало дослідження ознак, принципів та елементів договору. Запропонована правова класифікація адміністративних договорів. Окреслена сфера застосування адміністративного договору в державному управлінні, подана характеристика взаємодії та співвідношення договору з актом управління. З'ясовані критерії недійсності адміністративного договору.

Ключові слова: адміністративне право, державне управління, виконавча влада, управлінська діяльність, засіб управління, адміністративний договір, акт управління, адміністративні правовідносини, система.

Скворцов С.С. Административный договор как средство управленческой деятельности. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - теория управления; административное право и процесс; финансовое право; информационное право. Харьковский национальный университет внутренних дел, Харьков, 2005.

Диссертация посвящена комплексному исследованию теоретических и практических вопросов, связанных с использованием административного договора, как специфического средства управленческой деятельности, государственными органами исполнительной власти.

В работе на теоретическом уровне анализируются тенденции развития административного права в условиях правовой реформы в Украине, непосредственное внимание уделено изучению места и роли института административного договора в административном праве. В диссертации определены основные причины, обуславливающие актуальность существования административного договора в управленческой деятельности. Научному исследованию подвергнуты вопросы концепции развития административного договора в Украине, проанализирован зарубежный опыт применения в государственном управлении административных договоров и предложены основные направления его использования в Украине. Сделан вывод о детальном урегулировании административного договора в зарубежных странах, как на теоретическом, так и на законодательном уровне.

В диссертации определены нормативные основы административного договора в Украине, сформулированы предложения по внесению конкретных изменений и дополнений в действующее законодательство Украины. Подвергнуты анализу понятие, признаки, функции и основные причины, раскрывающие особенности административного договора как средства управленческой деятельности. В диссертации нашло дальнейшее развитие юридической природы административного договора, под которой понимается совокупность специфических принципов и элементов, которые позволяют обособить соответствующее правовое явление. Приводится детальная характеристика элементов (предмет, цель, форма, содержание и субъекты) административного договора.

Предложена расширенная классификация административного договора по следующим основаниям: по критерию содержания, по субъектам договорных отношений, по характеру взаимоотношений между сторонами, по предмету регулирования, по юридическим свойствам, по целенаправленности договорных отношений. Значительное внимание уделено сфере применения административного договора органами государственной исполнительной власти, особенностям соотношения и взаимодействия актов управления и административных договоров.

В контексте выбранного предмета исследования особое внимание в работе предлагается обратить на возможности признания договора недействительным, под которым понимается признание договора не обладающим юридической силой, не влекущим никаких правовых последствий для его сторон.

Ключевые слова: административное право, государственное управление, исполнительная власть, управленческая деятельность, средство управления, административный договор, акт управления, административные правоотношения, система.

Skvortsov S.S. Administrative Agreement as a Method of Management Activity. - Manuscript.

Thesis for a candidate's degree by specialty 12.00.07 - theory of management; administrative law and the process; financial law; informational law. - Kharkiv National University of Internal Affairs, Kharkiv, 2005.

Thesis is devoted to the complex research of theoretical and practical problems connected with the usage of administrative agreement as a specific method of management activity by the state bodies of executive power.

Special attention is paid to the granting the notion `administrative agreement'; its place in administrative law is defined; attention is also paid to the actuality of agreement in management activity of state bodies; analysis of agreement's development in Ukraine and foreign countries is presented; historical and legal analysis is realized.

Existing normative and legal grounds of administrative agreement in Ukraine are viewed. Direct attention was paid to the legal nature of agreement and its main functions as a specific method of management activity. Reasons of forming, changing and stopping of administrative and contract relations were studied.

An important result of conducted complex research of administrative agreement was the research of agreement's features, principles and elements. Legal classification of administrative agreements is proposed. The sphere of applying administrative agreement in the state management is outlined; characteristic of cooperation and correlation between agreement and the act of management is given. Criteria of administrative agreement's invalidation are found out.

Key words: administrative law, state management, executive power, management activity, method of management, administrative agreement, act of management, administrative legal relations, system.

Размещено на Allbest.ru