Теоретичні та організаційно-функціональні засади політичного управління містом в умовах самоврядування

Кожному із 451 міст України властиві свої особливості, що обумовлюють різноманітні засоби вирішення завдань, що стоять перед ними. Тому для вивчення проблем управління містом неабияке значення мають питання типології. Типологія міст потрібна для того, аби визначити місце конкретного міста в ряду інших, вона дозволяє знайти в кожному з них найбільш суттєве, що створене загальними закономірностями розвитку міст. У роботі проаналізовані різні критерії типології міст та їх вплив на стан та функціонування системи політичного управління на міському рівні. Серед них: розмір міста (великі; значні; середні; малі); містоутворюючі ознаки (столиця країни; багатофункціональні міста; багатогалузеві промислові центри; одногалузеві (вузькоспеціалізовані) промислові центри; промислово-транспортні центри; транспортні міста; міста зі слаборозвиненою промисловістю; курортно-оздоровчі міста; науково-експериментальні міста; військові центри); місце у системі розселення (центр загальнодержавної системи розселення; центри регіональних систем розселення; центри обласних систем розселення; супутники великих міст, центри локальних систем розселення); історико-генетичні чинники (міста античного часу; середньовічні міста; міста індустріального періоду; нові міста); динамічні типології (стагнуючі міста; міста, що обмежено розвиваються; міста, що володіють постійним зростанням; інтенсивно-динамічні міста, які мають постійний сильний ріст); адміністративні (столиця; обласний центр; районний центр); ієрархічні (міста зі спеціальним статусом; міста обласного значення; міста республіканського (АРК) значення; міста районного значення); структурні (міста, що утворені на поселенській та територіально-поселенській основі); за формами правління (самоврядні; несамоврядні; дуалістичні); за типом політичної системи (централізовані, плюралістичні (змагальні), солідарні (консенсусні).

Розділ 2 - „Соціальні функції та політико-управлінська роль міської територіальної громади” - присвячений виявленню сутнісних характеристик територіальної громади, як основного політико-управлінського суб'єкта в місті та джерела влади міських інституціональних структур, вивченню особливостей конституційного статусу територіальних громад, аналізу основних форм участі територіальної громади в управлінні містом.

Узагальнення матеріалу наукових публікацій свідчить про значні прогалини у теоретичному вивченні територіальних громад як типу спільностей та управлінських явищ. Можна стверджувати, що міські громади є соціальними спільностями, що складаються в результаті взаємодії людей, вони мають якості, що можна трактувати як об'єктивні: самоврядність, спроможність безпосередньо здійснювати властиві їм соціальні функції і первинність стосовно тих суб'єктів права, що формуються народом, націями. Громади можуть включатися до системи політичного управління містом також опосередковано, виконуючи свої функції через органи влади й управління, причому як суб'єкти управління громади мають політичні форми організації, а як об'єкти управління - переважно соціальні форми.

Міська територіальна громада розвивається у певних природних, економічних, соціальних і політичних умовах і несе на собі відбиток їхнього сукупного впливу. Умовну схему утворення територіальної громади міста можна уявити так: територія спільне проживання відносини, що виникають між людьми в рамках території виникнення загальних інтересів колективна свідомість. Основа виділення міської громади - факт спільного проживання на одній території. Вагомий вплив на утворення міських громад, на формування і розвиток стійких внутрішніх зв'язків їхніх членів мають політико-адміністративні чинники. Роль влади в утворенні тієї або іншої міської громади проявляється в трьох основних аспектах: по-перше, територіальні межі влади виступають і територіальними межами між людьми, вони відмежовують одних людей від інших; по-друге, спільна влада створює загальну залежність від неї певної кількості людей, які мешкають у її територіальних межах і, нарешті, наявність спільної влади, залежність від неї, зв'язок із нею сприяє усвідомленню людьми зв'язку між собою.

У процесі взаємодії між собою люди, які мешкають на певній території, вступають у зв'язки, на основі яких виникає розуміння загальних інтересів і колективна свідомість, що в цілому і свідчить про формування громади. Зв'язки, що скріплюють територіальну громаду, досить різноманітні. Це - безпосередня й опосередкована взаємодія людей: міжособистісне спілкування, спільна праця і відпочинок, взаємні послуги, спільне користування територією та її природними ресурсами, соціальною інфраструктурою і мережами комунікацій, а також єдина система управління, постачання, розподілу тощо. Важлива сторона взаємодії людей усередині громади пов'язана з громадським життям. Політична боротьба, екологічні, культурні й інші рухи сприяють встановленню значної кількості нових міжособистісних зв'язків поміж членами громади та створюють підґрунтя для усвідомлення себе як єдиного колективу, об'єднаного спільною долею і, як наслідок, спільними інтересами.

Один із найважливіших чинників виникнення й існування громади як специфічного суб'єкта в системі управління містом - специфічна міська свідомість як атрибутивна якість громади. Внутрішня структура міської свідомості досить складна і невпорядкована, до її складу входять: 1) просторова самоідентифікація - усвідомлення конкретною людиною своєї приналежності до тієї або іншої території і територіальної громади; 2) територіальні знання й уявлення - поінформованість про особливості і властивості території свого проживання; 3) менталітет - специфічне світосприйняття, властиве жителям певної місцевості, а також характерна для них система цінностей і оцінок, що випливають з неї, установок тощо; 4) територіальні інтереси - уявлення населення про стан, цілі і шляхи розвитку території свого проживання. На основі використання сучасних дослідницьких методів у роботі прослідкується прояв складових міської свідомості в обставинах конкретних міст.

Важливим складовим елементом політичної суб'єктності є політична дія, в якій має прояв управлінська суб'єктність міських громад. Політико-управлінська суб'єктність - це здатність до тривалих, спрямованих на власні потреби самостійних дій. При цьому здатність складається з волі (готовності) до дії і вміння діяти. У роботі виділяються декілька типів і форм політичної участі, що виявляється на рівні територіальних громад міст. Серед них: безпосередні - опосередковані (представницькі) форми участі; мобілізаційні - автономні; за ступенем інтенсивності (активна, пасивна, неучасть); за суб'єктом політичної дії (особиста, колективна); за використовуваними методами (насильницькі, ненасильницькі); за масштабом охоплення (все місто чи його частина).

Аналіз діючого законодавства, політичної практики та управлінського процесу вітчизняних міст дозволив проаналізувати основні організаційні форми участі територіальної громади у політичному управлінні містами. Вивчено та узагальнено інститути виборів міських голів і депутатів міських рад, референдуму, відклику посадових осіб місцевого самоврядування, доручень виборців, громадянських ініціатив, звернень громадян та право петиції, оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів місцевого самоврядування та службових осіб, громадських експертиз та громадських слухань, масових заходів, служби в органах самоврядування.

Політична активність виступає в ролі важливого чинника політичного управління містами. Здійснений аналіз засвідчив низький ступінь участі населення у вирішенні нагальних питань місцевого самоврядування. Місцеві жителі, в інтересах яких, власне, і створюється цей інститут, здебільш ще не усвідомили його важливості для влаштування своїх справ. Необхідно виходити з того, що члени міської громади будуть міцно орієнтуватися на участь в управлінні своїм містом тільки в тому випадку, коли будуть відчувати можливість реалізувати за допомогою цієї діяльності свої інтереси. Відсутність такої можливості є найбільш глибинною причиною політичного відчуження. Якщо органи та посадові особи міського самоврядування не відбивають інтереси жителів - на їх активну участь розраховувати не доводиться.

В розділі доведено, що особливе місце в процесі політичної участі з боку міських громад належить міським політичним елітам. Виявлено, що головна їх особливість полягає у перехідному стані, що характеризується зміною засобів і форм здійснення влади, механізмів формування і зміни політичних еліт, наявністю в їх складі як представників старих номенклатурних еліт, так і тих, хто не мав у минулому до них відношення і включилися в активне політичне життя в умовах політичних реформ. Визначено, що в різних містах стан цієї перехідності виражений по-різному - в одних містах стара еліта майже цілком зберегла свої позиції і здійснює владу в нових умовах, в інших лідируючі позиції в місцевій політичній еліті зайняли молоді інтелектуали, вихідці з технічної і гуманітарної інтелігенції. Нарешті, є міста, де до влади прийшли представники підприємницької еліти, нового бізнесу. З погляду зв'язків усередині міських політичних еліт доведено, що для них, крім політичних, соціальних, економічних та ідеологічних зв'язків у більшій мірі, чим для центральних еліт, характерні кланові стосунки. Характерним і традиційним для міської політичної еліти є феномен клієнтелізму, коли вони функціонують на основі персональної або колективної залежності, що відбиває нерівномірний розподіл ресурсів влади. Поряд із безпосередньо правлячими елітами на рівні окремих міст існують конкуруючі з правлячими контреліти - люди, що не обіймають посад, але мають вплив на свідомість та поведінку мешканців міста, на прийняття тих чи інших рішень. Аналіз показав, що у цілому процес утворення стійких, стабільних місцевих політичних еліт далекий від свого завершення, проте роздержавлення політичної влади, яке виражається в тому числі у становленні інституту місцевого самоврядування, різко підсилило роль місцевих політичних еліт у політичному житті як окремих міст, так і країни в цілому.

У розділі наголошується, що конституційний статус територіальних громад є необхідною правовою передумовою функціонування міського самоврядування. Під конституційним статусом розуміється частина політичного процесу, фактичне становище суб'єкта в суспільстві, виражене у правовій формі. Зазначено, що отримання територіальними громадами конституційного статусу було визначене необхідністю реалізації концепції поділу влади, одна із сторін якої полягає у передачі владно-управлінських функцій від політико-державних структур первинним соціальним суб'єктам - територіальним колективам. Конституційний статус громад містить у собі: визначення природи територіальної громади як основного елементу місцевого самоврядування; закріплення основних функцій і повноважень територіальних громад; визначення ступеня відповідальності територіальних громад у системі місцевого самоврядування; закріплення гарантій прав територіальних громад. Узагальнення великого фактичного матеріалу дозволило стверджувати, що конституційний статус міських громад ще не знайшов свого належного та багатостороннього закріплення у поточному законодавстві, не реалізується повною мірою в процесі реального управлінського процесу на міському рівні.

Розділ 3 - „ Інституційна основа політичного управління містом та тенденції її розвитку” - присвячений аналізу основних складових інституційної основи управління містом з метою з'ясування їх місця та ролі в механізмі політичного управління містом, виявлення основних тенденцій їх розвитку в міру становлення інституту самоврядування, розкриття взаємин між основними ланками системи управління містом.

Зазначається, що головною ланкою в інституційному механізмі розвитку міст є представницький орган, що виражає волю всього населення міста, надаючи їй загальнообов'язкового характеру і здійснюючи в такий спосіб владні функції. Розглядається чисельний склад міських рад та робиться висновок, що у порівнянні з радянськими часами він зазнав значних змін, що не виключає подальшого регулювання цього питання. Мова при цьому повинна йти не про зменшення або збільшення кількості депутатів, а про врахування необхідності забезпечення представництва інтересів всього населення міста, зв'язку депутатів з населенням, можливості ефективної роботи представницького органу міського самоврядування. На основі різноманітних досліджень визначені основні тенденції розвитку представницького складу міських рад - за віковими, статевими, освітніми, етнічними ознаками, сферами зайнятості та соціальним статусом. Результати дослідження засвідчили, що депутатський корпус у цілому відбив ті зрушення, що відбулися в соціальної структурі суспільства за останнє десятиліття. Проаналізовані компетенція та повноваження міських рад на основі чого вироблена їх класифікація. Підкреслене, що зосередження в руках депутатського корпуса значного обсягу владних повноважень вимагає не тільки його представництва, але й підготовленості, компетенції, спроможності до прийняття оптимальних політичних рішень. За даними проведених досліджень доведено, що у цілому депутати підготовлені до здійснення своїх повноважень, вищим став рівень їх професіоналізму у порівнянні з попереднім періодом. Змінилося саме розуміння поняття “професіоналізм депутатів”. Якщо раніше під ним розуміли саме професіоналізм на робочому місці, то сьогодні він передбачає компетентність у соціально-політичних, економічних, правових, психологічних питаннях, без чого неможливо адекватно відображати та реалізовувати інтереси виборців. Особливу увагу приділено тим організаційним формам діяльності рад, які спрямовані на вироблення консенсусних, узгоджених, політичних рішень. Виявлено, що у багатьох випадках представницькі органи міського самоврядування дотримуються порядку роботи, визначеного у свій час законодавством про місцеві ради народних депутатів. При цьому помітна крайня нерівномірність змін - одні міські ради далеко пішли по шляху відмови від радянської практики, інші тільки починають усвідомлювати себе як самостійну ланку політичного управління містом. Також виявлено тенденцію до перетворення міських рад на слухняних виконавців волі міських голів, чому сприяє патерналіський менталітет більшості членів міських територіальних громад. Відзначено, що результатом такого роду процесів може стати переродження міських представницьких органів у стан старих рад, які виконували роль “демократичної” декорації, що приховувала всевладдя партійної і державної номенклатури.

Узагальнення результатів аналізу дозволило зробити висновок, що політичне управління на рівні міст усе більш набуває персоніфікованого характеру, що є слідством переходу від однієї парадигми управління на міському рівні до іншої. Зазначено, що становлення громадянського суспільства, інституту місцевого самоврядування, моделі політичного управління і цивілізаційної системи політичного лідерства - взаємозалежний процес. Одночасно й лідерство на міському рівні повною мірою здатне проявити себе лише в умовах розвиненої системи самоврядування, коли встановлюються партнерство, повне порозуміння і довіра між лідером і громадою, що його сформувала. Інститут лідерства на міському рівні розглядається у соціально-психологічному, історико-аналітичному, організаційно-політичному аспектах. Лідер у рамках місцевого самоврядування представлений в якості постаті, якій місцеве співтовариство довіряє прийняття рішень, найбільш значимих з погляду загальноміських інтересів; підкреслюється здатність лідера об'єднувати територіальну громаду для досягнення загальної мети, регулювати цілий ряд взаємовідносин у ній, відстоювати загальноміські інтереси перед іншими територіальними колективами і державою, кардинально впливати на формування загальних цінностей та ін. Аналіз показав, що система політичного управління містом накладає свій відбиток на особливості висування лідера, стиль його діяльності, взаємодію з населенням і ін. Якщо за радянської системи організації влади на місцях інститут лідерства формувався в основному в адміністративній формі, то при системі місцевого самоврядування - насамперед у політичній формі. Проаналізоване місце інституту політичного лідерства у політико-управлінському циклі на рівні міста - в процесі цілеполагання, організації реалізації прийнятого рішення, корегуванні прийнятого рішення, контролі. Доведено, що зв'язок між політичним управлінням і лідерством простежується в інституті міського голови, що, однак, не виключає вплив лідерів громадських рухів на міський управлінський процес. Проаналізовано більш 10 різноманітних моделей поведінки міських лідерів й доведене, що найбільш адекватними моделями, які описують поведінку політичних лідерів на рівні міст є моделі особистих якостей, політичного стилю і ситуаційна.

Встановлено, що одним з елементів системи політичного управління містами, значення якого постійно підвищується, є виконавчі органи. Формально виконавчі органи міських рад не є суб'єктом владних відносин, а службовці органів місцевого самоврядування, повинні дотримуватися принципу політичної нейтральності. Але публічна служба в Україні - частина політичної системи суспільства, а її функціонери відіграють помітну роль у розподілі і виконанні влади. Причому залучення службовців органів місцевого самоврядування у політичний контекст життєдіяльності міста обумовлена не тільки розвитком “тіньової” політики, але й загальними умовами переходу від однієї моделі управління міським розвитком до іншої. Конфліктність процесу виділення місцевого самоврядування з системи державної влади, різниця політичних наслідків виборів у містах, зростання владних амбіцій керівництва окремих міст, притягнення ЗМІ до вирішення політичних питань та кадрових перестановок і багато чого іншого обумовлюють активне проникнення політичних інтересів у процес адміністративного управління. Крім того, інтереси і цінності окремих ланок або навіть усього бюрократичного апарату міст далеко не завжди збігаються з інтересами інших елементів політичного механізму управління містами.

Службовці часто мають власні погляди щодо перспектив розвитку міста, нерідко відкрито висувають і відстоюють їх реалізацію на практиці. На конкретному матеріалі у роботі прослідковано соціально-професійні характеристики та статусні самооцінки працівників адміністративного апарату органів міського самоврядування. Зазначено, що соціальний егоїзм апарату, що проявляється в домінуванні його специфічних інтересів над інтересами територіальної громади в цілому, виступає у формі бюрократизму. Внаслідок цього апарат, створений для обслуговування міської громади, втрачає сугубо службову роль, концентрує у своїх руках владні повноваження, використовуючи їх у своїх інтересах. Загальний висновок із сукупності отриманих матеріалів засвідчив, що демократичні настанови не стали ще елементом свідомості більшості службовців. Проте вже сьогодні позначилося протиріччя між домінуючим типом управлінської культури службовців і розвитком самосвідомості міських громад, між усталеним стилем працівників виконавчих органів місцевого самоврядування і сподіваннями представницьких органів і громадян.

При дослідженні персоналу виконавчих органів самоврядування і державного управління була підтверджена думка, що характер і умови управлінської діяльності значно впливають на людей, формують характерні для них настанови, стереотипи поведінки і стереотипи в оцінці фактів і подій. Зроблене порівняння службовців органів місцевого самоврядування та державних службовців засвідчило, що муніципальна служба вимагає нового типу службовця, орієнтованого переважно на працю з людьми, на виявлення інтересів останніх, на механізми політичного управління, а особливому політико-юридичному статусу органів місцевого самоврядування, специфічному середовищу їх діяльності відповідає особливий психологічний тип службовців, що відрізняється від службовців органів державної влади.

Найважливішим елементом політичного управління містом, сполучною ланкою між жителями та інституціональними структурами міського самоврядування визначені політичні партії. В роботі партії розглядаються як структурний елемент міської політичної системи, як колективну форму організації й інституціалізації соціальної активності громадян, як фактор формування і вираження суспільної думки та установок різних соціальних груп. Політичні партії, як і інші громадські об'єднання, будучи по суті однієї з форм безпосередньої демократії, виконують її імперативну і коригувальну функцію. Наголошується, що поява і бурхливе зростання за останнє десятиліття політичних партій, інших політизованих громадських об'єднань і призвело до виділення політичної влади з влади публічної, політичного управління з державного. Політична влада формується або оформляється у вигляді проекту конкретного рішення в тому числі в партійних структурах, що займаються виявленням політичної волі різних груп населення й оформленням її у вигляді політичного курсу, відбитого в програмі партії. Але ця програма зовсім не носить загальнообов'язкового характеру, надання їй такої властивості можливе тільки в рамках державного механізму або механізму місцевого самоврядування, де вона проходить перевірку на відповідність інтересам усього суспільства. При зазначеному співвідношенні політичної і публічної влади вирішальне значення для розвитку політичного управління на міському рівні має реальна багатопартійність. У протилежному випадку місцеве самоврядування з інституту, в якому формується політична воля всього населення міста, перетвориться на інститут, що лише надає формального статусу рішенню, прийнятому в рамках вузької групи чи взагалі одноосібно.

Проаналізовані такі функції політичних партій як представництва соціальних інтересів, соціальної інтеграції, політичної соціалізації, ідеологічна, функції у процесі прийняття політико-управлінських рішень. Виявлені основні напрямки взаємодії між політичними партіями та органами місцевого самоврядування при формуванні представницьких та виконавчих органів, укладання договорів, в процесі взаємоконтролю та роботи консультативно-дорадчих органів. Аналіз показав, що міські органи влади і посадові особи проводять переважно політику дистанцюювання, байдужого ставлення чи “несприяння” діяльності і розвитку партій. Тим самим у структурі політичного управління містом політичні партії поки що можна охарактеризувати як компоненти незначної ефективності через обмежені можливості і слабкий вплив на городян і органи місцевого самоврядування.

Розвиток політичного управління в українських містах припускає зміну місця і ролі політичних інститутів та інститутів громадянського суспільства в управлінні. Серед останніх одне з головних місць належить засобам масової інформації. Необхідність розгляду ролі мас-медіа в системі політичного управління містом визначається їх помітним впливом на політико-управлінський процес на рівні міських територіальних колективів, на формування громадської думки, забезпечення комунікативних зв'язків між суб'єктами міського управління. ЗМІ являють собою найвпливовіший суб'єкт управління, що не лише формує громадську думку, громадську свідомість, але й нерідко організує і суспільну поведінку. ЗМІ, як “четверта влада”, не маючи владних повноважень і владних ресурсів, якими володіють перші три, здатні впливати на політичні процеси навіть більшою мірою, саме тому, що, виступаючи від імені суспільства, покликані контролювати політико-владні установи. У міському політико-управлінському процесі ЗМІ грають компенсаторську роль, часто замінюючи і підміняючи собою відсутні механізми народовладдя і волевиявлення громадян, а також неефективно діючі органи управління, що нездатні задовольнити їх законні інтереси. Як засвідчив аналіз обстежень колективів редакцій та читачів, ЗМІ у певному смислі потіснили представницькі органи, судову владу у здійсненні контролю за процесами, що мають місце у міському співтоваристві.

Доведено, що на розвиток ЗМІ, їх соціальну і політико-управлінську роль значною мірою впливає технічний розвиток, зокрема через розвиток Інтернет. Це дозволяє створити технологію інформаційної взаємодії, при якій апарат органів місцевого самоврядування з закритої структури з персоніфікованою владою перших осіб перетвориться на відкриту для громадян структуру, що забезпечить більш повну реалізацію принципів самоврядування.

Розділ 4 - „Форми та методи міського політико-управлінського процесу” - спрямований на аналіз ряду механізмів та технологій в системі політичного управління містом.

Зазначається, що вплив механізмів політичного управління на міському рівні особливо помітний через стратегічний підхід, що змінив традиційні методи управління, які виявилися мало пристосованими до швидких змін у політичному, економічному, науково-технічному середовищі, до умов загострення конкурентної боротьби і посилення впливу фактора невизначеності на життєдіяльність міст. Наголошується, що стратегічний підхід є операційним проявом системної парадигми у сфері публічного управління, однак, навмисно чи через неуважність він часто ототожнюється зі звичними за радянською практикою довгостроковими планами соціально-економічного розвитку або, навіть, з генеральними планами забудови. Доведено, що стратегічний підхід значною мірою збігається з політичним управлінням, є його операційним проявом і виступає переважно як політико-стратегічний підхід, адже саме через нього забезпечуються умови для вироблення консенсусу в міському співтоваристві з питань стратегії розвитку. Метою політико-стратегічного підходу в системі міського управління є не стільки чітко розроблений план, скільки створення спільного перспективного бачення проблеми розвитку міста всіма соціально-політичними силами, що прагнуть взяти участь в управлінні містом (політичними партіями, громадськими організаціями, ЗМІ, “групами тиску”, органами державної влади). При такій постановці проблеми стратегічний підхід - це, насамперед, політичний процес обміну інформацією, примирення протилежних точок зору й узгодження позицій. У розділі здійснено спробу узагальнити різні підходи та створити робочу модель політико-стратегічного підходу на міському рівні, адже його не можна звести до набору рутинних правил, процедур і схем, у нього немає теорії, яка наказує, що і як робити при вирішенні певних завдань або ж в окремих ситуаціях. Це скоріше, свого роду філософія менеджменту і кожний окремий менеджер розуміє і реалізує його значною мірою по-своєму.

Аналіз досвіду застосування політико-стратегічного підходу в українських містах дозволив дійти до висновку, що існують принаймні чотири різних типи суб'єктів, які зазвичай залучаються до нього: вище політичне керівництво міста та ті керівники, які безпосередньо відповідають за впровадження рішень; представники міської громадськості, політичні організації; організації та окремі особи, які отримують найбільшу вигоду або шкоду від впровадження рішення; органи державної влади або органи, що представляють спільні інтереси територіальних громад; висококваліфіковані фахівці, що можуть виступати як зовнішні експерти.

Беручи до уваги, що головним напрямком стратегічного підходу є узгодження різноманітних інтересів, представлених у місті та навколо нього щодо певних напрямків міського розвитку, особлива увага приділена узгодженню міських та інших територіальних інтересів (субміських, регіональних, загальнодержавних). Зазначено, що при централізованій системі влади більш високі територіальні рівні мають можливість не врахування інтересів нижчих рівнів; за демократичною моделлю розбіжність інтересів ігнорувати вже не можна, що й викликає завдання пошуку шляхів узгодження інтересів територій різних рівнів. Проаналізовані два політико-правових варіанта механізму узгодження територіальних інтересів: узгодження шляхом координації й узгодження шляхом розмежування повноважень. Перший варіант припускає, що десь на більш високому рівні існує спеціальний орган, який виконує функції координатора. Робиться висновок, що цей механізм переважно притаманний сучасній Україні, коли узгодження місцевих, регіональних і загальнодержавних інтересів лише тільки декларується, фактично ж діє трохи завуальований пріоритет “вищих цілей”. Можна вважати загальним правилом схильність органів більш високого порядку ототожнювати свої інтереси із загальнонаціональними інтересами і під цим приводом ігнорувати інтереси окремих міст. Пропонується використання механізму узгодження шляхом координації для вирішення “горизонтальних” протиріч, коли конфліктуючі сторони перебувають в одному правовому статусі, не пов'язані відношеннями підпорядкованості. Другий варіант механізму узгодження припускає, що суб'єкти управління кожного рівня мають чітко визначене коло прав і обов'язків і, діючи в межах своїх повноважень, не перетинаються між собою і не вступають у конфлікти. Доведене, що розвинене самоврядування передбачає ситуацію, коли міські органи не підпорядковуються органам державної влади і обидва види публічної влади діють за своїми правилами; рішення органів державної влади з предмета власної компетенції органів місцевого самоврядування носять рекомендаційний характер, а контроль здійснюється лише з погляду їх законності, але не доцільності. Механізм погодження інтересів держави та самоврядування полягає у створенні спеціальних структур, які включають представників адміністрації різних органів, залучення незалежних експертів, наділених довірою всіх сторін. Розглядаються деякі з технологій застосування політико-стратегічного підходу - SWOT-аналіз, політичне картування, з'ясування мережі політики з вироблення стратегій, політичне прогнозування, моніторинг, експеризи тощо.

Підтвердженням перетворення сучасних міст з об'єкта у суб'єкт політичного управління є використання на міському рівні цілого комплексу політичних механізмів, спрямованих на створення сприятливих умов розвитку міст та міських громад. Серед політичних механізмів управління розвитком міст одним із найбільш дієвих визначене лобіювання інтересів міст на рівні загальнонаціональних та регіональних структур державної влади, чому сприяє їх посилений організаційний та фінансово-економічний вплив на місцеві справи. Встановлено, що до лобі міст відносяться окремі особи або групи, що постійно виступатимуть від імені тих чи інших інтересів окремих міст або міст взагалі, з метою отримання певного рішення від органів державної влади. Зазначається, що активізації лобізму сприяють: наявність громадянського суспільства, яке передбачає існування плюралізму інтересів, шляхів та методів їх відстоювання; формування ринкових відносин, що відбувається не лише в економіці, але й у політиці; нерозвиненість й протирічність української нормативно-правової системи. Визначено, що політико-управлінський сенс лобі на рівні міст полягає у тому, що воно виконує функцію посередництва між міською громадою та державою; через нього здійснюється артикуляція та агрегація міських інтересів; лобі доповнює конституційну систему демократичного представництва, дозволяє брати участь у прийнятті та реалізації політичних рішень міським громадам в цілому; лобізм виконує важливі функції щодо акумулювання та розповсюдження спеціальних знань, надання різноманітних послуг, порад, вироблення етичних норм. Проаналізована діяльність деяких лобістських угруповань, зокрема Асоціації міст України. Пропонується модель лобістської діяльності міст, вивчені деякі з його технологій. Розглянуті основні об'єкти впливу лобістських угруповань та результати їх діяльності.

Значна увага у розділі приділяється статуту територіальної громади, що виконує регуляторні, правотворчі, інноваційні, правозахисні, етичні функції, функції легітимізації політичного управління. Зазначається, що правосуб'єктність місцевого самоврядування в конкретному місті наступає саме з моменту державної реєстрації статуту. Уточнюється традиційно сформований у теорії підхід до актів місцевого самоврядування, у тому числі до статутів територіальних громад як до таких, що знаходяться на найнижчому з погляду юридичної чинності рівні в системі всіх публічно-владних актів та робиться висновок, що у деякій своїй частині статут займає не підзаконне місце, а дорівнюється закону, як наслідок того, що в деяких випадках законодавче регулювання перенесене на рівень конкретних міст. Проаналізовані можливі концептуальні варіанти статуту територіальної громади у вигляді схем “статут-хартія”, “статут-конституція”, “статут-кодекс”, “статут-звід”. Наголошується, що механізм вироблення проекту та прийняття статуту повинен відбуватися з використанням методів політичного управління з метою об'єднання міського співтовариства на основі усвідомлення загальних цінностей, визнання особливих інтересів міста з боку органів державної влади. Результатом даної роботи повинно стати визнання населенням статуту як головного політико-юридичного документа міської громади.

В якості необхідного елементу механізму політичного управління містом визнається система зв'язків з громадськістю, яка є наслідком виникнення конкуренції щодо права розпорядження частиною суспільних ресурсів між органами самоврядування, органами державної влади, різного роду органами громадської самоорганізації, бізнесовими структурами тощо. У зазначених обставинах міська влада вимушена створювати сприятливе ставлення до себе і до того, що вона робить з боку міського співтовариства. Виходячи з визначених особливостей системи політичного управління, пропонується розглядати зв'язкі з громадськістю стосовно до даної системи як специфічні відносини між суб'єктами й об'єктами міського управління з приводу публічного узгодження і гармонізації їх інтересів. Дана система органічно вписуються в механізм політичного управління шляхом виявлення сумісних зон і створення умов для узгодження інтересів, це такий засіб досягнення цілей, при якому суб'єкт і об'єкт управління існують не як різнополюсні, часом антагоністично розділені субстанції, а як взаємозалежні суб'єкти суспільних відносин, які рівною мірою зацікавлені один в одному і знаходять “момент” узгодження інтересів як внутрішній імператив свого існування. Виділяються ряд функцій зв'язків з громадськістю у системі політичного управління містами: встановлення, підтримка і поширення різноманітних зв'язків, контактів і взаємовідносин із міським співтовариством, з іншими суб'єктами політичного процесу; інформування міської громадськості про характер обраних позицій з тих чи інших проблем, про суть політико-управлінського курсу; систематичне вивчення громадської думки, суспільно-політичних процесів, що протікають у місті; відслідковування громадської реакції на дії й ініціативи з боку органів політичного управління містом; прогнозування розвитку суспільно-політичних процесів, можливих наслідків прийнятих рішень і проведених акцій; моделювання соціально-політичної обстановки, визначення основних цілей, методів і засобів комунікацій; забезпечення органів місцевого самоврядування, інших суб'єктів політичного управління містом інформацією, аналітичними, прогнозними розробками, у тому числі рекомендаціями з приводу кращих форм і методів діяльності; діяльність щодо формування позитивного іміджу міста, органів самоврядування, лідерів, захист іміджу і контрпропагандистські акції. В узагальненому виді окреслені функції у системі політичного управління містом зводяться до формування у городян думки, що той або інший суб'єкт політичного управління містом відповідальний перед ними і це повинно породжувати зворотну відповідальність з боку населення.

Доведено, що найважливішим фактором підвищення ефективності політичного управління містом, удосконалення конкретної практики управління, поглиблення стратегічного підходу до процесів, що відбуваються у місті і його оточенні, є консультування. Попит на управлінське консультування у тому чи іншому місті відображає рівень розвитку політичних процесів у ньому, складність і заплутаність проблем: там, де немає політичної конкуренції й обставин, що вимагають підвищення ефективності політичного менеджменту, там менший попит на політичне консультування. Управлінське консультування розглядається як професійна служба та як метод, який забезпечує практичні поради і допомогу. Аналізуються причини, що стимулюють використання консультантів у системі політичного управління містом: наявність у консультантів особливих знань і навичок; важкість залучення службовців до поглибленої і тривалої роботи в рамках нового завдання чи проекту; вилученість консультантів з системи традицій, особистих зв'язків, загальних цінностей органів міського управління, що дозволяє об'єктивно оцінити проблему й ефективно її розв'язати; необхідність обґрунтувати правильність прийнятого раніше рішення посадовою особою місцевого самоврядування; для навчання співробітників. Розроблена модель політико-управлінського консалтингу на рівні міста й робиться висновок, що вона багато в чому збігається з моделлю політичного рішення. Розглядаються переваги та недоліки внутрішніх та зовнішніх консультантів в системі управління містом, проблемні зони, що вимагають їх залучення.

Висновки

У дисертації наведено розв'язання актуальної проблеми науково-теоретичного обґрунтування політичного управління на міському рівні та здійснено розробку науково-прикладних моделей, технологій, що забезпечують практичне використання отриманих результатів. Проведені дослідження принципів та методів політичного управління на міському рівні у цілому підтверджують, що вихідна методологія правильна, поставлені завдання реалізовані, мета досягнута, покладена в основу дослідження наукова позиція автора себе виправдала й гіпотеза підтвердилась. На основі здійсненого дослідження зроблено такі основні висновки та сформульовані пропозиції.

Політичне управління являє собою відносно нове явище на нинішньому етапі історії країни, роль і значення якого буде зростати в міру формування і розвитку громадянського суспільства і утвердження демократичного політичного режиму в Україні. Проблема укріплення демократії, процеси децентралізації і регіоналізації, неминуче вимагають зсуву акцентів від адміністративного управління до політичного. Суспільство перехідного типу поєднує елементи старої і нової політичної системи, для нього характерна недосконалість, суперечливість і фрагментарність законодавства, відсутність чи тільки зародження багатьох інститутів і механізмів громадянського суспільства, часом хаотична і погано передбачувана зміна політичних еліт як на загальнодержавному, так і місцевому рівнях, у результаті чого виникає зіткнення і конфлікт різноманітних інтересів і цінностей, що не піддається прямому адміністративному вирішенню і викликають механізм політичного управління.

Складовою частиною вітчизняної системи політичного управління, що формується виступає місцеве самоврядування, як владній інститут громадянського суспільства. В системі місцевого самоврядування, особливо на рівні великих міст, політичне управління отримало більший розвиток, ніж на рівні держави в цілому. Політичне управління виступає в якості ціннісного, функціонального й універсально-регулятивного базису по відношенню до місцевого самоврядування. Повноваження, що відносяться до предметів відання місцевого самоврядування є основоположними у забезпеченні життєдіяльності всієї міської громади, всіх господарських, соціальних, культурних тощо суб'єктів та установ на території міста і для їх задоволення міська влада вимушена знаходити задовольняючи всіх рішення, певний серединний, а тому й політичний курс. В цих випадках органи місцевого самоврядування діють як суб'єкти політичного управління - визначають приоритетні цілі й завдання, проробляють оптимальні варіанти для їх реалізації; здійснюють прийняття політико-управлінських рішень; використовують широкий спектр технологій для їх наступної реалізації; корегують та закріплюють отримані результати; „знімають” можливі конфлікти і намагаються привести до консенсусу протиборюючи суспільно-політичні сили; ведуть діалог і ділове співробітництво як з іншими містами, так і з органами державної влади; виступають захисниками прав і свобод своїх громадян, що у сукупності і представляє собою процес політичного управління.

Політичне управління містом є об'єктивний, закономірний процес, що визначається в ході міського соціально-політичного розвитку. Його можна визначити як діяльність з впорядкування міської політико-управлінської системи, в процесі якої формується сукупна воля міського співтовариства, що реалізується за допомогою певних механізмів та технологій. Вироблюючи правила поведінки суб'єктів соціально-політичних та управлінських взаємодій, політичне управління передбачає постановку цілей соціально-політичного розвитку, вибір засобів та важелів їх досягнення, здійснює організацію в процесі досягнення цілей і контроль. Політичне управління полягає в створенні умов, які дають можливість забезпечувати спільні інтереси і узгоджувати не співпадаючі інтереси громадян та їх груп, публічних організацій, територіальних спільностей. Особливістю системи політичного управління є прийняття рішень в межах всієї суспільно-політичної системи на відміну неполітичного управління, в межах якого приймаються по-перевазі вузькі, локальні, суто об'єктні рішення. Політичне управління має колегіальну та індивідуальні організаційні форми.

Виникненню політичного управління на рівні міст відповідає не лише певний рівень розвитку політичного режиму, але й певна модель публічної влади. Поліцентрична модель влади є найбільш адекватною для сучасної стадії політичного процесу, особливо для великих міст, адже створює умови для самостійного ініціативного пошуку й залучення додаткових ресурсів суб'єктами управлінської, політичної й економічної діяльності. Політичне управління при демократичному політичному режимі розвивається в напрямку панування суспільства над „проміжними”, окремими суб'єктами влади й управління. Політичне управління на рівні міст в його принциповому значенні виглядає як система взаємної, скоординованої діяльності публічних органів і різноманітних інститутів громадянського суспільства з реалізації наміченого політичного курсу, вирішення життєво важливих соціально-економічних й політичних проблем.

Основним критерієм ефективності політичного управління є рівень віддаленості суб'єкта політичного управління від свого об'єкту. Близька до свого об'єкту система політичного управління дозволяє виявляти різноманіття суспільних інтересів, альтернативні підходи, протиріччя у розвитку об'єкту, самоврядні тенденції тощо. Окреслене поступово звужується в міру послаблення політичних та підсилення адміністративних сторін управління. Система муніципального управління з точки зору політичного управління виявилася більш ефективною ніж система державної влади, що забезпечує посилення її позицій в системі територіальної організації влади суспільства.

Практично діюча система політичного управління містом є складним структурним явищем. Політико-управлінські відносини на рівні міста характеризуються політичною диференціацією, що забезпечує соціальне розділення між тими, хто здійснює владу і тими, по відношенню до кого вона здійснюється, результатом чого виступає соціально інституціолізований поділ на дві підсистеми, що взаємо обумовлюють одна одну - керівну та керовану. Існування на рівні міст системи політичних принципів і орієнтирів, діючої системи владних органів і політичних організацій, що взаємодіють поміж собою у вирішенні соціально-політичних проблем і завдань і торують певний політичний шлях означатиме існування певної системи політичного управління містом. Влада як сукупність політичних інститутів самоврядування на рівні міста, через функціонування яких одні соціальні групи нав'язують власну волю іншим, реалізується не інакше, як через реалізацію інтересів. Метою політичного управління містом і його основним завданням є знаходження оптимальних пропорцій поміж всього спектру приватних і громадських інтересів завдяки їх врахуванню та узгодженню. Основними технологіями, що забезпечують функціонування системи політичного управління містом є колегіальність, плюралізм у підготовці рішення, неформальні форми управління, врахування громадської думки, лобіювання, стратегічний підхід, політико-управлінський консалтинг, політичний маркетинг, механізми соціального партнерства тощо. В розвиненій системі політичного управління провідну роль відіграють політичні (діалоговий, консенсусний, нормативний) методи, як результат постійної взаємодії ряду суб'єктів політичної влади у виробленні і прийнятті актуальних для міста рішень.

Міська політико-управлінська система, що є сукупністю публічних, політичних і громадських утворень, виконує роль механізму здійснення влади й управління. Суб'єктами політичного управління містом виступають суб'єкти політичних відносин як носії взаємодії з приводу влади, перш за все міське співтовариство. Об'єктами в політичному управлінні містом виступають також носії політичних відносин - територіальна громада в цілому, субміські соціальні верстви, формалізовані та неформалізовані публічні та громадські організації, особистості, відносини та процеси, що виникають поміж ними.

Організованість, узгодженість та керованість поряд з політичними відносинами, політичними інститутами, поглядами, ідеями, теоріями, політичною культурою породжують особливу реальність - політичний порядок. Відповідаючи принципам, які влада покладає в основу управління, порядок виявляє свою динамічність та гнучкість, завдяки рухомому сполученню впорядкованості та безладдя; статичність - завдяки організаційній структурі як засобів та принципів взаємозв'язку елементів та відносин. Упорядковуючи весь спектр соціально-політичної діяльності через визначення видів діяльності, статусу влади, управління, суб'єктів та об'єктів, правил політичної діяльності і, таким чином, структуруючи функціонування самого суспільства, політичний порядок теоретично не тотожній політичному режиму, що представляє сукупність засобів та методів реалізації влади.

Конструюючи відносини поміж людьми, влада забезпечує порядок на підставі соціально-політичних норм, що відповідають об'єктивним закономірностям розвитку міста. Викликані необхідністю мати певні стандарти та правила, норми, реалізуючи вибіркове відношення до різних варіантів поведінки в сфері владно-управлінських відносин, орієнтують суб'єктів політико-управлінського процесу в їх діяльності, виступають технологічною умовою раціоналізації влади й управління. Вольовий аспект, виступаючі атрибутивною характеристикою політичної влади, політичного управління і інтересів, знаходить себе в процесі місцевого нормотворення, зокрема статутного процесу.

Система політичного управління на рівні міста, об'єктивуючи владу, спрямовує рух інтересів територіальної громади в певні рамки, встановлює пропорції, пріоритети, обмеження, що найбільш оптимально відповідають природі самоврядування і тим політичним цілям та завданням, про які дбає більшість міського співтовариства. Динаміка владно-управлінських відносин в місті, виявляючи в якості детермінанти тенденцію до розширення рівноваги, між носіями соціально-політичних відносин, сполучаючи методи управління, що забезпечують ефективність влади, обумовлює характер політичної стабільності. Ступень впорядкованості соціально-політичних процесів в місті визначається індикатором реалізації політичних інтересів, в якості якого виступає показник активності суб'єктів - рівень участі у політичному житті.

Державне управління і самоврядування, що мають як спільні риси, так й відмінності, виступають двома самостійними формами політичного управління. Їх взаємодія, сприяючі підвищенню рівня якості управління, дозволяє говорити про такий стан суспільства, де управління та самоврядування інтегрується в єдиний інституціонально-нормативний каркас публічної влади.

Факторами оптимізації політичного управління на рівні міст є науково-обґрунтовані політико-управлінські рішення, ефективність політичного управління, рівновага між інтересами міського співтовариства в цілому та інтересами окремих утворень, верств, жителів всередині міської територіальної громади, сполучення централізації і децентралізації, інтеграція державного управління й самоврядування в єдину систему співуправління, відсутність дисбалансу між конституційним варіантом здійснення політичного управління й реально існуючим. Основоположним принципом оптимізації політичного управління в містах виступає принцип відкритого управління, що дозволяє підвищити ступінь якості процесу прийняття політичних рішень, в той самий час, як націленість на локалізацію й закритість системи політичного управління містами неминуче призводить до розриву керуючої та керованої системи, не сприяє подоланню відчуження міської громади від влади і викликає протидію з боку тих чи інших груп, верств, громадян, що не причетні до вирішення власних проблем.

Для забезпечення ефективності публічного управління на рівні міст, дослідження виявило наступні завдання та рекомендації, вирішення яких вимагає застосування механізмів політичного управління. Серед них:

- насичення конкретним смислом конституційної норми про питання місцевого значення. Саме це дозволить мінімізувати конфліктне поле перетинання повноважень органів державної влади і місцевого самоврядування;

- відтворення суб'єкта політичного управління, через вдосконалення виборчого процесу на місцевому рівні;

- забезпечення деполітизації служби в органах місцевого самоврядування, з одного боку, та підсилення політичної відповідальності органів місцевого самоврядування з іншого;

- вирішення проблеми політичного лідерства й управлінського професіоналізму на рівні міського самоврядування через процес політичної підготовки професійних службовців органів самоврядування й управлінської підготовки обраних посадових осіб територіальної громади;

- оптимізація системи та структури територіальних підрозділів центральних органів виконавчої влади на рівні міст;

- вдосконалення міжбюджетних відносин в напрямку підвищення відповідальності органів місцевого самоврядування у фінансовій сфері;

- активізація діяльності різного роду погоджувальних і координаційних структур та заходів як в системі функціонування місцевого самоврядування, так і в системі його взаємовідносин з органами державної влади;

- отримання самостійного юридичного статусу територіальної громади міста, як фактор її правової та політичної інституціалізації;