Оптимізація взаємодії політичного керівництва та державного управління в умовах модернізації політико-адміністративної системи України

Враховуючи, що процес формування державного управління в Україні ще не завершений, автор вважає, що в контексті українських модернізаційних реформ доцільно розрізняти розмежування політичного та адміністративного рівнів де-юре і де-факто. За ознаку політичності певної посади доцільно взяти частоту її кадрового заміщення при зміні міністра на центральному рівні й керівника адміністрації на регіональному. Такий індекс чутливості хоч і не можна визнати абсолютним, але все ж він досить виразно вказує, наскільки дана посада фактично заангажована в той чи інший період у владно-політичних змаганнях та наскільки від неї залежить втілення найбільш пріоритетних політичних рішень у реальне життя. Істотним моментом є також те, що лінія розмежування політичних та адміністративних функцій в юридичному і фактичному аспектах не збігається. Таке розходження спричинює певний рівень дисгармонії в організації політико-адміністративних відносин.

Подолати такі дисгармонії можна шляхом доповнення правничих пошуків емпіричними дослідженнями запропонованого вище індексу політичності посад у системі органів державної влади. Варто також доповнити Концепцію адміністративної реформи положенням про включення до кола політичних посад і голів районних адміністрацій та їх перших заступників.

Вирішальним модернізаційним фактором, який впливає на взаємодію політичного керівництва та державного управління, є децентралізація державного управління. В розділі досліджується зв'язок між процесами децентралізації та деполітизації управління і обґрунтовується їх зворотно-пропорційна залежність: чим більшою є міра обмеження рівня політичної заангажованості й посилення політичної нейтральності державного управління, тим більш характерною для нього буде децентралізація. Однак при цьому робиться чітке розмежування термінів “політизованість державного управління” та “політичне керівництво державним управлінням”. Перше явище в умовах демократичної модернізації державного управління поступово відмирає і йому на зміну приходить політична нейтральність державних службовців. Друге набуває все більшої ваги, однак технологічно стає дедалі складнішим. У розділі робиться докладний аналіз специфіки методів оптимального політичного керівництва в умовах децентралізованого державного управління.

Демократична модернізація державного управління значно підвищує значення регіонів. У сучасній Україні регіональні управлінські еліти вже претендують не лише на господарську автономію, а й на політичну значущість. Автор показує, що набуття функцій політичного керівництва на регіональному рівні можливе на кількох напрямах: а) шляхом перерозподілу владно-управлінських повноважень у процесі реформ, коли уряд і Президент делегують частину своїх повноважень керівникам облдержадміністрацій, які мають стратегічний характер на рівні регіонів; б) шляхом розширення економічної самостійності регіонів, коли відсутність повномасштабного бюджетного фінансування, створення вільних економічних зон, розширення міжрегіонального співробітництва приводять до розширення не тільки економічної, але й політичної відповідальності регіональних керівників. Відповідальність передбачає і певні права, на які немає відповідного нормативного оформлення (у чому велика слабкість регіональних керівників); в) через формування сучасного регіонального самоврядування, лідери якого спираються на самовизначення територіальних громад, і це надає їм самостійного значення як суб'єктам політики. На території регіону самоуправлінські структури, особливо у великих містах, де-факто виконують багато функцій політичного керівництва.

Аналіз тенденцій розвитку державного управління та самоврядування в регіонах показує, що об'єктивно в процесі модернізації політична складова їх діяльності зростає - і завдяки зростанню автономії та соціально-економічної ваги регіонів, і завдяки зростанню представницьких функцій місцевої влади та місцевого самоврядування як органів з узгодження інтересів на місцевому рівні. Тому в розділі обґрунтовується необхідність децентралізації не лише державного управління, а й політичного керівництва. Запропоновані конкретні шляхи наближення політичного рівня управлінської діяльності до нижчих рівнів політико-адміністративної системи України у вигляді пропозицій до Концепції адміністративної реформи в Україні.

Окремий параграф розділу демонструє модель адаптації однієї з поширених у модернізаційній практиці теорій (концепції реінжинірингу) до потреб розробки засад оптимізації взаємодії політичного керівництва та державного управління в сучасній Україні. При цьому реінжиніринг розглядається як загальна методологія перегляду організаційних структур та їх коригування у відповідності із потребами, що диктуються більш загальними змінами системного характеру. Автор вводить поняття “реінжиніринг політико-адміністративних процесів” як сукупність організаційних змін у ланцюгах взаємодії різних ланок політико-адміністративної системи. На цій основі розроблені основні принципи реінжинірингу вітчизняного державного управління.

У четвертому розділі - “Суб'єктний вимір проблеми оптимізації взаємодії політичного керівництва та державного управління” - досліджуються суб'єкти політико-адміністративних відносин в Україні як на індивідуальному рівні міжособистісної взаємодії політиків і державних службовців, так і на мікро- та макрогруповому рівні відносин політичної еліти та бюрократії. Розроблені теоретико-методологічні засади оптимізації взаємодії даних суб'єктів на кожному з цих рівнів.

На загальносоціальному рівні суб'єктами політичного керівництва та державного управління виступають відповідно політична еліта та апарат державних службовців (бюрократія). Їх можна охарактеризувати як особливі соціальні групи зі специфічними функціями та статусно-рольовими особливостями. Бюрократія як суб'єкт державного управління характеризується детальною нормативною регламентацією діяльності, контролем за основною управлінською інформацією, жорсткою ієрархічністю і субординацією в організаційних відносинах, добором кадрів за принципом професійної компетентності. Політична еліта як суб'єкт політичного керівництва характеризується більш високим, ніж у суспільстві, рівнем організованості, усвідомленням спільних інтересів; інституціоналізацією організаційної єдності; відбором на основі принципу політичної боротьби; можливостями формувати владні інститути, розподіляти національні фінанси та матеріально-технічні ресурси.

Суть взаємодії політичної еліти та бюрократії в тому, що політична воля еліти реалізується головним чином через бюрократичний апарат. Еліта окреслює головні цілі й магістральні лінії діяльності держави, а бюрократичний апарат їх реалізовує. Однак ефективна взаємодія еліти й чиновництва не виникає сама собою. Бюрократія має схильність виходити з-під контролю політичної еліти і працювати на власні інтереси, ігноруючи як потреби населення, так і потреби політичного керівництва. Ця ситуація все більше загострюється, оскільки складність державного управління в сучасних умовах і непідготовленість значної частини політичної еліти до виконання управлінських функцій посилюють позиції бюрократії. Перспективи налагоджування ефективної взаємодії політичної еліти та бюрократії в роботі пов'язуються передусім з тим, що в Україні вже сформувалася нова державно-політична еліта, зорієнтована на публічну політику, і з її розвитком поступово розмиваються основи домінування кланової державної бюрократії (“партії влади”, за публіцистичним виразом).

На основі аналізу світового та вітчизняного досвіду в роботі пропонуються наступні напрями оптимізації взаємовідносин політичної еліти та бюрократії в сучасному українському суспільстві: реалізація командного принципу при формуванні вищих ешелонів державного управління як на центральному, так і на регіональному рівні з наданням більшості провідних державно-адміністративних посад політично відповідальним членам команди, а не чиновникам; перерозподіл чисельності та повноважень державно-управлінських структур на користь тих, які менш бюрократизовані і можуть легше контролюватися з боку політичної еліти; більш ефективне регулювання чисельності державного бюрократичного апарату, оскільки нинішні методи дозволяють здійснювати своєрідне “перетікання” бюрократії з однієї структури в іншу; законодавче забезпечення перепон на шляху до корпоратизації в середовищі бюрократії; підвищення службової відповідальності та ефективності державної служби шляхом конституювання нової системи критеріїв оцінки її діяльності (як один з елементів адміністративної реформи); розширення механізму колективного прийняття головних політико-адміністративних рішень та публічності діяльності політичної еліти в цілому; подальший розвиток поділу влади та механізму “стримувань і противаг”, зокрема розмежування посадових обов'язків за порівняно самостійними функціональними сферами, а також розподіл відповідальності за одну й ту ж функцію між двома і більше органами, які у процесі прийняття рішень продукували б конкуренцію і компроміс; розширення громадського контролю не лише за політичною елітою, а й бюрократією, зокрема поєднання в різних структурах державного управління професійного бюрократичного управління й управління непрофесійного на громадських засадах, розвиток усіх форм прямої демократії на місцевому рівні та парламентсько-політичного контролю - на рівні центральних органів влади; посилення соціальної і територіальної мобільності в середовищі професійних управлінців, максимальне розширення соціальної та професійної бази кадрового корпусу державної служби, проведення різноманітних конкурсів для формування державної служби; збільшення проміжних органів взаємодії між політичною елітою та бюрократією з метою меншого доступу останньої до контролю за політичними рішеннями; забезпечення специфічної “бюрократологічної компетентності “ політичної еліти, тобто підготовка її представників до ефективного управління діяльністю професійних чиновників.

Особливу увагу в розділі приділено аналізу командних дій у політико-адміністративній діяльності.

Лавиноподібне зростання управлінської інформації та багатовекторні вимоги до управлінської діяльності призводять до того, що традиційні управлінські структури не можуть забезпечити ефективного управління ні на рівні політичного керівництва, ні на рівні державно-адміністративної діяльності. Виходом з цієї ситуації є перехід до нової форми взаємодії політичного керівництва та державного управління на суб'єктному рівні. Добре відлагоджені управлінські команди мають суттєві переваги перед жорсткими організаційними управлінськими структурами передусім у сфері вирішення нетипових, а то й безпрецедентних завдань. Враховуючи, що саме до такого типу належить більшість завдань соціальної та політичної модернізації України, зараз слід масово використовувати командну форму організації управлінської діяльності. У розділі обґрунтовуються засади використання управлінських команд у різних сферах політико-адміністративної діяльності сучасної України та оптимальної організації взаємодії політичного керівництва й державно-адміністративного управління як структурно-функціональних компонентів команд.

Міжособистісні аспекти взаємодії політичних керівників та державного управління розглядаються переважно крізь призму неформальної комунікації цих суб'єктів управлінської діяльності, оскільки їх формальна взаємодія визначається нормативно-інституційно, а не на суб'єктному рівні. Психологічною основою неформальної комунікації є належність чиновників та політиків до різних типів особистостей. У свою чергу в основі цієї різниці особистісної типології лежать різні функціональні імперативи діяльності чиновника та політика. У зв'язку з тим, що державний службовець діє з чітким дотриманням встановлених правил, найбільш поширений тип чиновника - це дисциплінований виконавець, схильний до регламентації діяльності й використання власної посади для самоствердження поза рамками жорсткої конкуренції. Навпаки, політика приваблює людей творчих, з високим інтелектуальним потенціалом та особистісними якостями публічного діяча, готового відстоювати свої інтереси в жорсткій конкурентній боротьбі.

Проблема неформальної міжособистісної комунікації полягає в тому, що на суб'єктному рівні державне управління та політичне керівництво складаються з психологічно різних типів людей, що мають протилежні нахили та особистісні риси. Крім того, ця відмінність поглиблюється так званими професійними деформаціями особистості, що випливають із характеру виконуваних чиновниками та політиками управлінських функцій. Найбільш поширений бюрократизм - це тяганина та професійна деформація чиновника. Для політиків аналогом такої професійної деформації є популізм та демагогічність. У розділі показано, що ці деформації мають об'єктивну природу і викликані самими інституційними основами діяльності відповідних суб'єктів управлінських відносин. Тому боротьба з ними як основними причинами неефективної міжособистісної взаємодії політиків та чиновників передбачає не просто ті чи інші відокремлені дії, а цілу їх систему.

У розділі обґрунтовуються основні характеристики такої системи, що має гарантувати ефективну взаємодію політичного діяча і державного службовця в процесі здійснення управлінських функцій: удосконалення системи рекрутування персоналу на політичні та адміністративні посади в державному апараті, зокрема добір на ключові пости в адміністраціях представників одного й того ж особистісного типу, що можуть працювати як одна управлінська команда на чолі з політиком; забезпечення конкурентного середовища не лише в політиці, а й у сфері державної служби, зокрема пересування спеціалістів у сферу державної служби з бізнесу, сфери освіти, науки, громадських організацій; формування на інституційному рівні усталених конструктивних традицій міжособистісної комунікації політиків та чиновників; удосконалення адміністративної та правової регламентації розмежування політичних й адміністративних функцій у системі державного апарату з тим, щоб звести до мінімуму конфліктні ситуації в процесі взаємодії політиків і чиновників; організація спеціальної підготовки професійно-комунікативної компетентності політиків і чиновників, навичок побудови конструктивних ділових відносин; розвиток спеціальної мережі послуг - політико-управлінського консалтингу - для чиновників та політиків.

У розділі також докладно аналізуються особисті якості політика (аналітичні, вольові, мотиваційні та комунікативні), які сприяють чи заважають виконанню ним функцій ефективного політичного керівництва.

У п'ятому розділі - “Оптимізація взаємодії політичного керівництва і державного управління у контексті політичної сфери суспільства” - розглянуті та конкретизуються концептуальні засади оптимізації взаємодії політичного керівництва та державного управління стосовно політичної системи суспільства. Аналізуючи становлення демократичних інститутів держави та громадянського суспільства в політичній системі сучасної України, автор визначає шляхи подолання у цій сфері тоталітарних традицій і формування нових механізмів політико-адміністративного впливу на суспільно-політичні процеси, які б відповідали світовим демократичним стандартам.

Однією з найважливіших підвалин побудови в Україні демократичної держави є налагодження конструктивної регуляції державою процесів політичного лідерства та політичного конкурування в суспільстві. Саме від якості цих процесів залежить якість самої політичної еліти, попередження її стагнації, своєчасне оновлення і розвиток. Останнє залежить від існуючої системи вхідних бар'єрів на політичну арену, висота і характер яких можуть варіювати досить широко, але їх набір значною мірою є типовим (бар'єр масштабу політичної партії, об'єднання чи руху; прихильність виборців, здобута під час попередньої діяльності; вимоги до розміру інвестувань, яких потребує здобуття прихильності електорату; перехідні витрати (часові, фінансові, енергетичні тощо), пов'язані з освоєнням політичної динаміки, пошуки персоналу для своєї команди, підготовка та апробація працівників в умовах політичної практики; урядова політика, яка може як полегшувати, так і ускладнювати входження політиків нової генерації залежно від офіційної та неофіційної налаштованості влади.

Наявні бар'єри на входження новачка в політику можна за аналогією з бізнесовою конкуренцією узагальнити в понятті - “ціна блокування входження”. Чим вона вища, тим менше потенційних політиків зважаться долати ці перепони. Ціна входження на українську політичну арену суттєво змінювалася упродовж останнього десятиріччя і в цілому можна сказати, що вона зростає. Перебудова та здобуття Україною незалежності призвели до вихороподібної циркуляції української політичної еліти, але на сьогодні процес хоч і залишається досить інтенсивним, однак темпи його значно уповільнилися порівняно з недалеким минулим.

Таким чином, мова йде про двоканальну систему впливу. З одного боку, через політичне лідерство формується політичне керівництво держави і суспільства, що визначає їх основні політико-управлінські характеристики. З другого боку, державні органи здійснюють управління процесом політичного лідерства, спрямовуючи його в русло загальнодержавної політики. Політичне лідерство прямо пов'язане з політичним керівництвом, оскільки найголовнішою рисою політичного лідера є здатність ефективно впливати на свідомість та поведінку певних соціальних груп чи суспільства в цілому. В державному апараті наявність цієї характеристики визначається інституційно, через інститут політичного лідерства. Політичними керівниками в державі є ті посадовці, за якими інституційно (на тому чи іншому рівні управлінської ієрархії) закріплені функції політичного лідерства. Навпаки, відсутність таких функцій означає належність до державно-адміністративного апарату (чиновництва) - незалежно від того, чи має конкретний чиновник реальні особистісні задатки політичного лідера.

В Україні на сьогодні відбувається процес інституціоналізації політичного лідерства через розвиток багатопартійної системи як основного каналу впливу суспільства на державу шляхом детермінації політичного керівництва загальносоціальним процесом конкурентної боротьби політичних партій, які представляють весь спектр соціальних інтересів. Проте цей процес, у свою чергу, має регулюватися з боку державного управління, щоб не набути хаотичного та деструктивного характеру.

Демократична модернізація політичної системи в Україні започаткувала і процес двостороннього взаємовпливу громадянського суспільства та держави через масову політичну поведінку. Розвиненість інституту масової політики є наріжним каменем як прямої, так і представницької демократії. Однак в Україні, як і свого часу в більшості держав, що здійснюють політичну модернізацію, на певному етапі процеси розвитку масової політичної участі суттєво випередили процеси політичної інституціоналізації, що й стало основним чинником деструктивних процесів у цій сфері політичного життя. Це викликало потребу в розробленні механізмів державної регуляції масової політичної поведінки. Автор показує, що механізми зазначеного впливу з боку державного управління і політичного керівництва певною мірою діаметрально протилежні. Державне управління традиційно зорієнтоване на авторитарно-бюрократичні методи управління масовою політичною поведінкою, що в сучасних умовах дає все менше позитивних результатів. Політичне керівництво, яке дедалі більше залежить саме від сфери масової політики, намагається впроваджувати ефективні форми впливу на неї.

Для організації оптимальної взаємодії політичного керівництва та державного управління у сфері регулювання інститутів політичної сфери надзвичайно важливе значення має їх структурно-функціональне розмежування. Проаналізувавши діяльність регіональних та центральних органів регулювання сфер організованої та масової політики, автор приходить до висновку про недиференційованість політико-керівних та державно-управлінських функцій у цій сфері.

Політичне керівництво може справляти вплив на масову політичну свідомість та поведінку як самостійно, так і опосередковано через апарат державного управління. З розвитком засобів масової інформації політики мають значно більші можливості щодо здійснення впливу на маси. При цьому і характер діяльності політика істотно трансформується залежно від того, хто виступає в ролі посередника між ним і масами: партійна структура, державна служба чи засоби масової інформації. Проте зазначені компоненти державного впливу на масову політичну поведінку, виступаючи різними складовими єдиного процесу, водночас різняться за своїми функціями: встановлення правового поля для масової політичної поведінки і, відповідно, більш-менш широких законодавчих меж для окреслення поведінкових політичних свобод громадян; моніторинг наявної в суспільстві масової політичної поведінки; адміністративний контроль та адміністративне санкціонування масової політичної поведінки (дозвіл мітингів, зборів, демонстрацій, державна реєстрація партій, суспільних організацій тощо); аналіз причин наявної масової політичної поведінки та прогноз її тенденцій; прийняття рішень щодо засобів та методів впливу на масову політичну поведінку; управління масовою політичною поведінкою шляхом здійснення інформаційного впливу; управління масовою політичною поведінкою шляхом застосування сили (чи загрози її застосування); організаційна підтримка масових політичних акцій шляхом надання приміщень та інших умов для проведення масових акцій; матеріальна та фінансова підтримка сприятливих з державної точки зору масових політичних акцій та рухів.

До компетенції політичних діячів, у першу чергу, слід віднести функції встановлення правового поля масової політичної поведінки, аналіз її тенденцій та ухвалення рішень щодо засобів впливу на неї. Інші функції політичні діячі можуть делегувати державним службовцям і державним службам (управління політики, відділи по роботі з політичними партіями і організаціями при держадміністраціях, меріях тощо), а також ЗМІ, науково-дослідним інституціям, політичним партіям. Хоча тут варто відзначити, що досить велику частку інформаційного впливу політичні діячі беруть на себе. Більше того, комунікація з масами - це важлива рольова функція публічного політика порівняно з державним службовцем.

Особливе місце серед різновидів політичної поведінки посідає електоральна активність. На основі аналізу політичної практики в роботі виокремлюється цілий спектр альтернативних засобів впливу влади на виборчий процес та електоральну активність на основі використання адміністративного, маніпулятивного і просвітницького ресурсу. Показано, що реформування політичної системи в демократичному напрямі прямо залежить від розширення просвітницьких функцій державного управління і мінімізації використання адміністративних та маніпулятивних технологій впливу на електоральну свідомість й електоральну поведінку виборців. Її завданням має бути сприяння раціоналістичності, розсудливості й компетентності електорального мислення. Для реалізації просвітницької парадигми політичного керівництва та державного управління електоральною активністю громадян українській владі необхідно не тільки уникати використання адміністративної та маніпулятивної парадигми, але й розгорнути широку систему політологічної просвіти виборців з у цій роботі психологічних та соціологічних даних про закономірності функціонування електоральної свідомості. В розділі обґрунтовані практичні пропозиції щодо формування, дослідження та оптимального використання політичним керівництвом і державним управлінням громадської думки.

Висновки

У дисертації наведено теоретичне узагальнення та новий підхід до вирішення актуальної наукової і практичної проблеми оптимізації взаємодії політичного керівництва та державного управління в політико-адміністративній системі сучасної України в умовах переходу від тоталітарної до демократичної моделі державотворення, простежується генезис і тенденції розвитку політико-адміністративних відносин, здійснюється розробка науково-практичних підходів, моделей та технологій, що забезпечують використання отриманих наукових результатів як у теоретичному, так і в практичному аспектах. Отримані дослідницькі результати підтверджують гіпотезу, відповідно до якої проектувалося дослідження, а реалізація мети та завдань, поставлених у роботі, дають можливість сформулювати основні висновки та пропозиції.

Виконане дослідження показало, що науковий інтерес до проблеми аналізу механізмів взаємодії політичного керівництва та державного управління почав формуватися на пострадянському просторі у 90-х роках. Раніше ця проблема спеціально не досліджувалася, хоча окремі її напрямки привертали увагу вчених і управлінців. Вивчення літературно-джерельної бази зарубіжних і перекладних видань, присвячених цій темі, дає цінне підґрунтя для наукових розробок щодо творчого його розвитку відповідно до особливостей української політико-адміністративної модернізації. Водночас вітчизняні науковці поки що виявляють до цієї проблеми недостатню увагу. Це зумовлює необхідність виокремлення такого напрямку досліджень, як аналіз взаємодії політичного керівництва та державного управління.

Встановлення конструктивної взаємодії державного управління та політичного керівництва в сучасній Україні є важливим чинником формування демократичної політичної системи. Оптимальність цієї взаємодії залежить від обраного способу розмежування управлінських функцій між ними, здатності кожної із сторін якісно виконувати виокремлені функції. При цьому потенційна здатність до ефективного політичного керівництва та державного управління може бути знівельована неефективними їх інтеракціями. З іншого боку, ефективна взаємодія політичних та адміністративних структур може до певної міри компенсувати деякий брак неефективності як політичного керівництва, так і державного управління. Тому вдосконалення її взаємодії така ж важлива проблема, як піднесення якісного рівня кожного з них.

Функціональний спектр політичного керівництва повинен включати такі спектри діяльності, як: виокремлення найзагальніших суспільних проблем та оцінка їх пріоритетності; прийняття рішень щодо розв'язання найпріоритетніших суспільних проблем; виділення із наявних суспільних ресурсів (фінансових, матеріальних, технічних тощо) частки, призначеної для реалізації прийнятих рішень; створення постійних або тимчасових структур державного управління для реалізації політичних рішень; передача повноважень та ресурсів відповідним структурам управління; контроль за роботою структур державного управління.

Державне управління у функціональному плані повинно охоплювати: обов'язкове, адекватне та своєчасне виконання політичних рішень; оптимальне використання виділених ресурсів для реалізації політичних рішень; обов'язкове, адекватне та своєчасне інформаційно-аналітичне й ресурсне забезпечення політичного керівництва.

Неефективна взаємодія політичного керівництва і державного управління може бути спричинена: конфліктом інтересів між ними; надмірним корпоративним егоїзмом політичної еліти або (та) бюрократії; порушеннями в інформаційних зв'язках, усних комунікаціях та документообігу між політичними та адміністративними посадами й структурами; деформаціями фінансових потоків у політико-адміністративній системі; слабким знанням та недостатньою увагою політичних керівників до стану адміністративних механізмів для реалізації політичних рішень; недоліками в проектуванні організаційних структур державного управління; прорахунками в державній кадровій політиці; неефективною взаємодією політико-адміністративної системи з інститутами громадянського суспільства, ринковими інституціями та місцевим самоврядуванням.

В історичному плані розмежування політичних та адміністративних функцій виникає разом з виникненням держави і на кожному новому витку розвитку державності, диференціації та взаємодії політичного керівництва й державного управління виникає потреба у пошуку оптимальних механізмів та норм такої взаємодії. На сучасному етапі українському державотворенню доводиться розв'язувати проблему переходу від жорсткої авторитарної організації політико-адміністративних відносин до демократично-гнучкої і динамічної взаємодії політичного керівництва та державного управління. У процесі реалізації цього завдання вже пройдено такі етапи: домінування рад на центральному і регіональному рівнях над розірваною виконавчою владою; розширення повноважень уряду; звуження повноважень уряду і розширення повноважень Президента, ліквідація розірваності виконавчої вертикалі, гальмування регіонального багатовладдя; нова спроба розширення повноважень уряду; консолідація уряду з Адміністрацією Президента і поява виразного домінування інституту Президента в політико-адміністративній системі України. На сьогодні внаслідок започаткування політичної реформи, що включає поступовий перехід від президентсько-парламентської до парламентсько-президентської республіки намітилась нова хвиля посилення впливу Верховної Ради в політичній системі України.

У контексті українських модернізаційних реформ доцільно розрізняти розмежування політичного та адміністративного рівнів де-юре і де-факто. За ознаку політичності певної посади можна взяти частоту її кадрового заміщення при зміні міністра на центральному рівні й керівника адміністрації на регіональному. Таке розходження спричинює певний рівень дисгармонії в організації політико-адміністративних відносин. Подолати такі дисгармонії можна шляхом доповнення правничих пошуків емпіричними дослідженнями запропонованого вище індексу політичності посад у системі органів державної влади. Варто також доповнити Концепцію адміністративної реформи положенням про включення до кола політичних посад і голів районних адміністрацій та їх перших заступників. Тому важливими подальшими кроками адміністративної реформи доцільно зробити: уточнення лінії розмежування посад на політичні та адміністративні й розвиток нормативно-правової бази для оптимальної диференціації та інтеграції політичних й адміністративних функцій у діяльності державного апарату.

Взаємодія політичного керівництва та державного управління в суб'єктному ракурсі розглядається як багаторівневий феномен, який має такі масштаби як макросоціальний (політична еліта - бюрократія), мікросоціальний (політико-адміністративні команди) і міжособистісний (політик - чиновник). На кожному з цих рівнів взаємодії мають місце, по-перше, спільність і розбіжність інтересів їх суб'єктів; по-друге, спільність і відмінність у ментальності політичних й адміністративних суб'єктів. Розбалансування інтересів та невідрефлексованість ментальних відмінностей між суб'єктами політичного й адміністративного рівня може істотно деформувати взаємодію політичного керівництва та державного управління у кожному з вимірів. Ключовою ланкою удосконалення взаємодії політичного керівництва та державного управління в Україні є, насамперед, розвиток ефективних механізмів рекрутації до політичної еліти та формування політичних лідерів нового типу. Реалізація цього завдання повинна здійснюватися через оптимізацію процесів політичної конкуренції і корегування державою “вхідних бар'єрів” на політичну арену, розвиток масової політичної свідомості й поведінки громадян, особливо електоральної, яка створила б умови для покращання процесів суспільного вибору кандидатів до політичної еліти.

Напрацьовані у дослідженні рекомендації можуть бути корисними для підрозділів внутрішньої політики як центральних, так і місцевих органів державної влади при розробці нормативних актів й інструктивно-методичних матеріалів, які регулюють процеси політико-адміністративної взаємодії в структурі державного апарату, а також відносини органів державного управління з громадсько-політичними організаціями та громадськістю. Зазначені нормативні акти повинні виключати розбіжність між формальним і фактичним розмежуванням політико-адміністративних функцій, а при взаємодії з громадськістю пріоритетного значення повинен набути перехід від використання адміністративного до використання просвітницького ресурсу державної влади. Матеріали дисертації можуть бути використані при підвищенні кваліфікації та апаратному навчанні політичних діячів й державних службовців.

Урахування основних результатів виконаного дослідження дозволяє запропонувати для вдосконалення взаємодії політичного керівництва і державного управління такі практичні рекомендації:

Верховній Раді України прискорити прийняття Закону України “Про Кабінет Міністрів” та нової редакції “Закону про державну службу” й окреслити в них коло політичних та адміністративних посад з урахуванням наукових результатів даної роботи;

Кабінету Міністрів України створити аналітичну групу для розробки та подання до Верховної Ради проекту Закону “Про політичну діяльність в Україні”, в якому були б регламентовані ті якісні відмінності політичної діяльності, порівняно з адміністративною, котрі не доцільно регулювати за стандартами “Закону про державну службу в Україні”;

Адміністрації Президента України створити при Державній комісії з проведення в Україні адміністративної реформи та при обласних державних адміністраціях мережу консультативно-тренінгових центрів “Ефективні технології політико-адміністративної взаємодії”, які допомагали б державним службовцям та політичним діячам регіонального рівня знаходити більш оптимальні форми взаємодії.

Список опублікованих автором праць за темою дисертації

Токовенко В. Політичне керівництво і державне управління: проблеми взаємовідносин та оптимізація взаємодії. - К.: Вид-во УАДУ, 2001. - 253 с.

Статті в наукових фахових виданнях

Токовенко В. Збалансування державного управління та політичного лідерства в сучасній Україні: підходи та стратегії // Вісн. УАДУ. - 2000. - № 2. - С. 191-199.

Токовенко В. Поняття державного управління: спроба концентрично-рівного визначення // Зб. наук. пр. УАДУ. - 2000. - № 1. - С. 414-424.

Токовенко В. Політичне лідерство, політична конкуренція і державне управління в Україні // Вісн. УАДУ. - 2000. - № 3. - С. 280-285.

Токовенко В. Трансформації парадигми політичного керівництва в умовах децентралізації державного управління // Наукові записки / Збірник. - К.: ІПіЕТД, 2000. - 364 с. / Сер. "Політологія і етнологія", Вип. 11. - С. 66-76.

Токовенко В. Масова політична поведінка як об'єкт політичного керівництва та державного управління: проблема розмежування функцій // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. пр. Харків. філ. УАДУ. - 2000. - № 3. - С. 24-30.

Токовенко В. Збалансування політичного керівництва і державного управління як оптимізація міжособистісної взаємодії політичного діяча і державного службовця // Вісн. УАДУ. - 2000. - № 4. - С. 260-266.

Токовенко В. Поняття політичного керівництва в теорії державного управління // Вісн. УАДУ. - 2001. - № 1. - С. 50-55.

Токовенко В. Державний менеджмент або адміністрування: пошук моделі державного управління // Вісн. УАДУ. - 2001. - № 2. - С. 78-85.

Токовенко В. Управлінські та управлінсько-політичні команди як суб'єкти політичного керівництва та державного управління // Вісн УАДУ. - 2001. - № 3. - С. 277-282.

Токовенко В. Особистісний потенціал політика як передумова ефективного політичного керівника в умовах децентралізації державного управління // Наукові записки / Збірник. - К.: ІПіЕТД, 2001. - 394 с. / Сер. "Політологія і етнологія", Вип. 16. - С. 262-270.

Токовенко В. Оптимізація взаємодії політичного керівництва й державного управління на рівні центральних органів державної влади // Зб. наук. пр. УАДУ. - 2001. - № 2. - С. 270-275.

Токовенко В. Електоральна свідомість та поведінка як об'єкт політичного керівництва і державного управління // Упр. сучас. містом. - 2001. - № 10 -12(4). - С. 97-102.

Токовенко В. Збалансування політичного керівництва і державного управління як проблема взаємовідносин політичної еліти і бюрократії // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. пр. Одес. філ. УАДУ. - 2001. - № 5. - С. 18-27.

Токовенко В. Децентралізація регіонального політичного керівництва та державного управління в сучасній Україні // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. пр. Одес. філ. УАДУ. - 2001. - № 7. - С. 85-93.

Токовенко В. Концептуальна модель взаємодії політичного керівництва та державного управління // Статистика України. - 2001. - № 4. - С. 14-16.

Токовенко В. Історичний розвиток взаємовідносин політичного керівництва і державного управління в Україні // Вісн. УАДУ. - 2002. - № 1. - С. 223-230.

Токовенко В. Радянські традиції політичного керівництва та державного управління і їх вплив на політико-адміністративні відносини в сучасній Україні // Вісн. УАДУ. - 2002. - № 2. - С. 282-290.

Токовенко В. Суб'єкти політичного керівництва та державного управління і їх взаємодія // Зб. наук. пр. УАДУ. - 2002. - №. 1. - С. 364-374.

Токовенко В. Проблеми політико-адміністративних відносин у державному будівництві пострадянської України // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. пр. Одес. філ. УАДУ. - 2002. - № 9. - С. 60-69.

Токовенко В. Історичний аналіз розвитку політико-адміністративних відносин в Україні // Упр. сучас. містом. - 2002. - № 4-6 (6). - С. 33-39.

Токовенко В. Реформування процесів політичного керівництва та державного управління у контексті парадигми реінжинірингу // Вісн. УАДУ. - 2002. - № 3. - С. 269-276.

Токовенко В. Основні підходи до визначення поняття “державне управління” // Вісн. УАДУ. - 2002. - № 4. - С. 39-46.

Токовенко В. Сутність поняття “політичне керівництво” і його зв'язок з державним управлінням // Упр. сучас. містом. - 2002. - № 10-12(8). - С. 25-31.

Токовенко В. Політичне керівництво та державне управління: ключові поняття та концептуальна схема дослідження // Зб. наук. пр. УАДУ. - 2002. - № 2. - С. 396-405.

Токовенко В. Керівництво й управління в новому політичному контексті // Вісн. НАДУ. - 2003. - № 3. - С. 125-130.

Анотації

Токовенко В.В. Оптимізація взаємодії політичного керівництва та державного управління в умовах модернізації політико-адміністративної системи України. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня доктора наук з державного управління за спеціальністю 25.00.01. - теорія та історія державного управління. - Національна академія державного управління при Президентові України. - Київ, 2004.

Дисертаційне дослідження є першою в Україні працею, в якій проблема взаємодії політичного керівництва і державного управління обрана предметом спеціального розгорнутого дослідження. Виділені політико-адміністративні відносини як предмет окремого комплексного теоретико-методологічного аналізу, що дало можливість розробити концептуальне обґрунтування засад оптимізації взаємодії політичного керівництва і державного управління як складової і чинника модернізації українського суспільства та його політичної системи. Зроблено системний аналіз проблеми взаємодії політичного керівництва та державного управління в умовах переходу від посттоталітарного до демократичного суспільного устрою. Розроблені науково обґрунтовані підходи та конкретні технології оптимізації політико-адміністративних відносин у структурі державного апарату сучасної України як на центральному, так і на регіональному рівні. Визначені основні напрямки підвищення ефективності взаємодії політичного керівництва та державного управління в процесі реформування інститутів політичної системи України.

Ключові слова: державне управління, політичне керівництво, ефективність взаємодії політичного керівництва і державного управління, модернізація, політична еліта, бюрократія, політичне лідерство, політична конкуренція, масова політична свідомість та поведінка.

Токовенко В.В. Оптимизация взаимодействия политического руководства и государственного управления в условиях модернизации политико-административной системы Украины - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени доктора наук государственного управления по специальности 25.00.01 - теория и история государственного управления. - Национальная академия государственного управления при Президенте Украины. - Киев, 2004.

Диссертационное исследование посвящено проблеме оптимизации взаимодействия политического руководства и государственного управления в условиях перехода от тоталитарной модели государственного строительства к демократической политико-административной системе. Определено взаимоотношение между понятиями “политическое руководство” и “государственное управление”, а также предложены критерии для размежевания политических и административных уровней в структуре государственного аппарата. На основании углубленного теоретико-методологического анализа феномена политико-административных отношений построена концептуальная модель системы факторов, определяющих эффективность взаимодействия политического руководства и государственного управления в процессе функционирования государства. Показано, что потенциальная эффективность политического руководства и государственного управления есть необходимое, но еще недостаточное условие эффективных политико-административных интеракций. Последние имеют еще и свои собственные факторы эффективности, которые необходимо учитывать при строительстве политико-административной системы государства.

Разработанная модель взаимодействия политического руководства и государственного управления верифицируется на базе анализа обширного исторического материала развития государственности как на территории Украины, так и в общемировом контексте. В результате этого вскрываются исторические корни тех трудностей оптимизации политико-административных отношений, с которыми сталкивается современная Украина в процессе модернизации, переходя от тоталитарно-монолитных к демократически гибким принципам взаимодействия политических и административных уровней государственной системы. Особое внимание уделено выявлению этапов и тенденций развития взаимодействия политического руководства и государственного управления в период строительства независимого Украинского государства.

Разработка научно обоснованных технологий оптимизации политико-административных отношений осуществляется применительно к уровню центральных органов государственного аппарата и на региональном уровне. Исследуется влияние процессов децентрализации на взаимодействие политического руководства и государственного управления. Особое внимание обращается на необходимость учета разделения политических и административных уровней в аспекте де-юре и де-факто. Слишком большой разрыв между формальными и фактическими линиями такого разделения является одной из наиболее существенных причин недостаточной оптимальности протекания политико-административных процессов. Предложены показатели для определения фактических границ между политическими и административными уровнями в структуре органов государственной власти в Украине. Для усовершенствования политико-административного взаимодействия предлагаются подходы, разработанные в контексте парадигмы реинжениринга.

В субъективном измерении взаимодействие политического руководства и государственного управления рассматривается на макросоциальном уровне в качестве отношений между такими социальными группами как политическая элита и бюрократия; на микросоциальном - как отношения внутри политико-административных команд, а также на уровне межличностных отношений - между политическими деятелями и государственными служащими. Показан противоречивый характер отношений на всех этих уровнях и предложены подходы конструктивного разрешения таких противоречий. При этом особая роль отводится развитию личности политического лидера и, особенно, такой составляющей его профессионализма как бюрократологическая компетентность.

Общие модели оптимизации взаимодействия политического руководства и государственного управления конкретизируются применительно к политической сфере общества. В качестве важной задачи в этом контексте рассматривается выбор оптимальных стратегий органов государственной власти для регулирования процессов политического лидерства и политической конкуренции в обществе. Показано, что первостепенной задачей здесь является совершенствование механизмов рекрутирования в политическую элиту с помощью государственного воздействия на систему “входных барьеров” на политическую арену. Анализируются границы целесообразности и допустимости влияния государства на политическое сознание и поведение граждан в условиях построения демократии и гражданского общества в Украине.

Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в практической деятельности по реализации политической и административной реформы в Украине.

Ключевые слова: государственное управление, политическое руководство, эффективность взаимодействия политического руководства и государственного управления, модернизация, политическая элита, бюрократия, политическое лидерство, политическая конкуренция, массовое политическое сознание и поведение.

Valeriya V. Tokovenko. Optimization of the interaction between political leadership and public administration in Ukraine in the conditions of the Ukraine's political and administrative system modernization - Manuscript.

Thesis to seek the doctor's degree in public administration on the specialty 25.00.01 - “The theory and history of public administration”. - National academy of Public Administration, Office of the President of Ukraine. - Kyiv, 2004.

The present dissertation is the first one in Ukraine, where the question of the interaction between political leadership and state administration has been chosen a subject for a special complex research. Political and administrative relations have been specified as a subject for separate complex theoretical and methodological analysis that allowed developing a conceptual basis to optimize the interaction between political leadership and public administration as a factor of modernization of the Ukraine's society and its political system. Systemic analysis of the problem of the interaction between political leadership and public administration in the conditions of transformation from a post-totalitarian to democratic social structure has been made. Scientifically justified approaches and concrete technologies to optimize political and administrative relations in the Ukraine's administrative structure both on the central and regional levels have been created.

The work also specifies the main guidelines to increase the efficiency of the interaction between political leadership and state administration in the course of reforming political institutes within the Ukraine's political system.

Key words: public administration, political leadership, modernization, political elites, efficiency of the interaction between political leadership and state administration, bureaucracy, political competition, mass political consciousness and behavior.

Размещено на Allbest.ru