Исполнительная власть субъектов Российской Федерации (на примере Оренбургской области)

Функции и полномочия, которые закрепляются за органом исполнительной власти общей компетенции, могут быть подразделены на общие и специально-отраслевые. К первым относятся издание постановлений и распоряжений, обязательных для исполнения на территории республики; осуществление оперативного руководства нижестоящими органами исполнительной власти; образование подведомственных органов и учреждений и утверждение положений о них; отмена или приостановление актов нижестоящих органов исполнительной власти; назначение на должность и освобождение от должности руководителей органов исполнительной власти и иных государственных организаций.

Специально-отраслевые функции и полномочия связаны с исполнительной деятельностью в различных сферах общественной жизни: экономической, социально-культурной, охраны окружающей природной среды, охраны правопорядка и общественной безопасности. В этих и других областях правительство (администрация) проводит государственную политику, составляет проекты планов и программ социально-экономического развития, осуществляет управление государственной собственностью, создает условия для деятельности государственных и негосударственных организаций, принимает меры по защите прав и законных интересов граждан и организаций и т. д.

Органами исполнительной власти специальной компетенции в республиках являются министерства, государственные комитеты, комитеты, управления, а в областях (краях) -- министерства, государственные комитеты, департаменты, управления и иные органы, входящие в структуру исполнительной власти. Они действуют на основании положений, которые утверждает глава исполнительной власти, правительство субъекта Федерации или соответствующий федеральный орган.

Структура органов специальной компетенции предопределяется, во-первых, составом и структурой федеральных органов исполнительной власти и создаваемых ими территориальных органов, во-вторых, статусом субъекта Федерации, в-третьих, социально-экономическим развитием субъекта Федерации и его финансово-бюджетными возможностями.

Выделяются несколько видов органов специальной компетенции:

* являющиеся самостоятельными органами исполнительной власти или структурными подразделениями правительства (администрации). Они являются юридическими лицами и выступают в правоотношениях от собственного имени. К ним относятся органы, осуществляющие исполнительную власть в сфере образования, здравоохранения, культуры, экономики, строительства и архитектуры, спорта и туризма и др. Руководители этих органов назначаются на должность и освобождаются от должности главой исполнительной власти или правительством. В большинстве положений об этих органах подчеркивается, что они строят свои взаимоотношения с соответствующими федеральными органами исполнительной власти на основе соглашений и выполнения методических рекомендаций;

* совместного подчинения, входящие в систему федеральных органов исполнительной власти и одновременно подчиняющиеся главе исполнительной власти (органы внутренних дел, финансов, юстиции, управления государственным имуществом, охраны окружающей природной среды, по земельным ресурсам и землеустройству, социальной защиты населения). Те из них, которые не являются территориальными федеральными органами, создаются главой исполнительной власти и включаются в структуру администрации (правительства).

Некоторые из отраслевых (межотраслевых) органов специальной компетенции имеют свои территориальные органы в городах и районах. Они действуют на основании положений, утверждаемых руководителем соответствующего исполнительного органа субъекта Федерации, который также назначает руководителя территориального структурного подразделения.

Система местных органов государственной исполнительной власти субъектов Федерации зависит от административно-территориального устройства субъекта Федерации и от территориальной основы местного самоуправления.

Выделяются следующие системы организации территориальных исполнительных органов государственной власти. Во-первых, существуют субъекты Федерации, где не созданы местные исполнительные органы государственной власти общей компетенции, поскольку в городах и районах республиканского (областного) подчинения созданы муниципальные образования и действуют органы местного самоуправления. Государственную исполнительную власть в городах и районах осуществляют только территориальные органы специальной компетенции (Республика Карелия, Краснодарский край).

Во-вторых, в качестве местных органов выступают администрации управленческих (административных) округов, префектур, осуществляющие исполнительную власть на территории нескольких административно-территориальных единиц (районов и городов, районов в городе) и являющиеся территориальными органами общей компетенции, непосредственно подчиняющиеся главе исполнительной власти и правительству субъекта Федерации (Свердловская область, Ленинградская область, г. Москва). Возглавляют такие территориальные органы назначаемые главой администрации (губернатором) префекты, управляющие, полномочные представители, входящие по должности в состав правительства субъекта Федерации.

В-третьих, местными органами государственной исполнительной власти являются администрации районов, городов и иных административно-территориальных образований, в которых предусмотрено создание органов государственной власти. В одних субъектах Федерации местные администрации входят в структуру администрации области, а их глава назначается главой администрации (губернатором) области или края. В других районная и городская администрация -- это самостоятельные органы государственной исполнительной власти общей компетенции, глава которых избирается населением.

При этом следует учитывать, что Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 24 января 1997 г. по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» выработал правовую позицию, согласно которой субъекты Федерации не могут создавать исполнительные органы государственной власти на территориях, не имеющих статуса административно-территориальных единиц республиканского подчинения, непосредственно входящих в состав территории субъекта Российской Федерации согласно его административно-территориальному делению.1 Если местная администрация является самостоятельным органом конкретной административно-территориальной единицы, а не структурным подразделением вышестоящего (республиканского) органа исполнительной власти, то ее глава и его заместители не могут назначаться вышестоящими органами государственной власти, поскольку такой порядок не соответствует установленным Конституцией принципам разделения властей, разграничения предметов ведения и полномочий между органами власти различных уровней. То есть Конституционный Суд Российской Федерации сформулировал положение о том, что местные исполнительные органы входят в единую систему исполнительной власти непосредственно, как самостоятельные ее субъекты, строящие свои отношения с вышестоящей администрацией на таких же принципах, на каких строятся отношения последних с федеральными органами государственной власти.

Тем не менее, организация местной государственной исполнительной власти в республиках и областях не может быть однотипной, поскольку они имеют различную структуру административно-территориального устройства, различные по масштабам и объему задачи государственно-управленческого характера, разный уровень социально-экономического развития.

Как правило, президент или губернатор утверждает примерную структуру местной администрации, а в ряде субъектов принимаются типовые положения о местной администрации, на основе которых разрабатываются и утверждаются положения об администрации конкретного административно-территориального образования. В структуре местной администрации выделяется аппарат, состоящий из руководства администрации (главы администрации и его заместителей), оперативных и функциональных отделов и служб, а также отделы, управления, комитеты, являющиеся самостоятельными структурными подразделениями и находящиеся в совместном подчинении главе местной администрации и руководителю органа специальной компетенции субъекта Федерации -- отдел внутренних дел, культуры, образования, финансовый отдел, комитет по управлению государственным имуществом, комитет по физкультуре, спорту и туризму.

В некоторых субъектах Федерации наблюдается неправомерное включение органов местного самоуправления в систему государственной исполнительной власти. Например, постановлением главы администрации Московской области от 14 ноября 1996 г. на территориях городов и районов, являющихся муниципальными образованиями, созданы территориальные исполнительные органы администрации Московской области, полномочия руководителей которых переданы главам муниципальных образований городов и районов.

Определенные особенности присущи системе органов исполнительной власти городов федерального значения -- Москвы и Санкт- Петербурга.

Во-первых, многозвенность системы административного управления -- мэрия, правительство, префектуры в Москве и администрация, правительство, территориальные управления в Санкт-Петербурге.

Во-вторых, значительная централизация исполнительной вертикали, выражающаяся в обширных распорядительных полномочиях главы исполнительной власти -- мэра и губернатора, начиная от назначения руководителей всех подведомственных городской администрации органов и заканчивая совмещением должностей главы администрации и главы правительства.

В-третьих, отраслевая структура органов исполнительной власти учитывает особенности городской жизни и предполагает объединение и дифференциацию этих органов, в том числе по признаку их функционирования в системе городского хозяйства.

В-четвертых, в структуре городской администрации функционируют органы специальной компетенции, находящиеся в совместном ведении трех видов органов исполнительной власти -- города федерального значения, области и Российской Федерации; например, главное управление внутренних дел Санкт-Петербурга и Ленинградской области.

В-пятых, государственная исполнительная власть «опускается» на тот территориальный уровень, где в других субъектах Федерации осуществляется муниципальная власть, что отражается на характере взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления, начиная от порядка их формирования и заканчивая наделением отдельными государственно-властными полномочиями.

3.2 Органы исполнительной власти в Оренбургской области

Согласно статье V Устава Оренбургской области "Исполнительная власть", в Оренбургской области действует система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти Оренбургской области - Администрацией области. Администрацию возглавляет высшее должностное лицо Оренбургской области - Глава администрации (губернатор). На сегодняшний день губернатором Оренбургской области является Чернышев Алексей Андреевич.

В соответствии с Уставом области Администрация Оренбургской области является постоянно действующим органом исполнительной власти в регионе. Она состоит из Главы администрации (губернатора) области, первого заместителя главы администрации, заместителей губернатора, руководителей органов исполнительной власти области (департаментов, управлений, комитетов), обладающих правом юридического лица.

Администрация области:

* обеспечивает исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации; законов и иных нормативных правовых актов Оренбургской области на ее территории;

* в пределах своих полномочий принимает постановления, обязательные к исполнению в Оренбургской области, которые подписываются Главой администрации (губернатором) области и вступают в силу после официального опубликования, если иное не определено в самом акте.

В Основном законе Оренбургской области огромное внимание уделено компетенции и порядку работы губернатора области. Так, согласно статье 47, Глава администрации области формирует состав Администрации области, назначает на срок своих полномочий первого заместителя по согласованию с Законодательным Собранием, своих заместителей, руководителей органов исполнительной власти области, руководителей структурных подразделений Администрации области, обладающих правами юридического лица. Он также вправе создавать Правительство Оренбургской области, являющийся коллегиальным совещательным органом. Статус Правительства области устанавливается губернатором.

Глава администрации области в пределах своих полномочий на основе и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, Устава области и законов области издает указы и распоряжения, имеющие обязательную силу на всей территории Оренбургской области. В форме указов принимаются:

а) нормативные правовые акты;

б) правовые акты о награждении наградами Оренбургской области и присвоении почетных званий;

в) правовые акты по иным вопросам ненормативного характера, относящимся к компетенции губернатора области, в случаях, предусмотренных законами области.

Правовые акты по всем иным вопросам принимаются в форме распоряжений Главы администрации области. Все указы и распоряжения вступают в силу после их официального опубликования, если иное не определено в самом акте.

Глава администрации области является важнейшим должностным лицом, представляющим свой регион. Направленность его политики сказывается, в первую очередь, на материальном и духовном благосостоянии жителей Оренбургской области.

Одна из главных проблем, встающих перед губернатором ежегодно, - планирование бюджета области. Благодаря верной политике, а также тем ресурсам, как природным, так и человеческим, область сейчас стоит на 12 месте по бюджетной обеспеченности среди субъектов Федерации и считается практически самодостаточной. «Каждый бюджетный рубль в сегодняшней финансово-экономической ситуации имеет огромную цену», - эти слова произнес Алексей Чернышев на заседании Правительства, и они очень точно отражают позицию исполнительной власти по формированию проекта областного бюджета и прогноза социально-экономического развития Оренбуржья на 2003 год.

Прогноз доходов консолидированного бюджета области на 2003 год просчитан в сумме 15.679,2 млн. рублей, расходы - 17.599 млн. рублей. Областной бюджет по доходам сформирован в сумме 8.307,4 млн. рублей, по расходам - 9.524,1 млн. рублей, с предельным размером дефицита - 1.216,7 млн. рублей, что составляет 14,6 процента к собственным доходам. Губернатор подчеркнул, что заложенный в проекте областного бюджета на дефицит в размере 15 процентов - сознательный шаг исполнительной власти, обязующий все ее уровни настойчиво работать над увеличением налогооблагаемой базы. Правительство области, принимая решение по бюджету, берет на себя полную меру ответственности за его наполняемость, недопущение срыва социальных программ.

Ярко выражена аграрная политика, проводимая четко и последовательно Администрацией области во главе с губернатором. Так, Указом Главы администрации от 17 января 2003 г. «Об утверждении перечня особо ценных земель сельскохозяйственного назначения»1 было рекомендовано главам муниципальных образований области не допускать использования особо ценных земель сельскохозяйственного назначения для иных целей, который был принят во исполнение пункта 4 статьи 79 Земельного Кодекса Российской Федерации. Для укрепления фермерских хозяйств 17 марта 2003 г. Администрацией области было издано Постановление «Об утверждении порядка предоставления из областного бюджета субсидий на развитие и обустройство крестьянских (фермерских) хозяйств».1 А также в целях стимулирования развития племенного животноводства, повышения продуктивности животных и увеличения объемов производства животноводческой продукции, определенных прогнозом социально-экономического развития области на 2003 год было издано Постановление Администрации Оренбургской области (от 24 марта 2003 г.) «О предоставлении субсидий на поддержку племенного дела и за продукцию животноводства в 2003 году».2 И это далеко не полный перечень мер проводимых Администрацией области в поддержку агропромышленного комплекса.

Учитывая, что Оренбургская область является многонациональным регионом, как и вся наша страна, при Главе администрации области был создан Совет по делам национальностей. В соответствии с Указом А. Чернышева от 12 ноября 2002 г. «О Совете по делам национальностей»,3 а также Положением о Совете по делам национальностей при Главе администрации области, принятым в тот же день, Совет действует как консультативный орган, принимает решения рекомендательного характера. Он имеет право:

1. вносить предложения, касающиеся национальных проблем, на рассмотрение Законодательного Собрания области;

2. ходатайствовать о проведении социологических исследований по важнейшим вопросам межэтнической жизни;

3. обращаться к Администрации области за финансовой поддержкой для осуществления решений Совета, а также деятельности национальных обществ, центров.

Члены Совета обязаны:

1. выполнять решения Совета;

2. участвовать в мероприятиях, проводимых Советом.

Члены Совета не могут выступать от имени Совета, не имея на то соответствующих полномочий.

Консолидированный бюджет области, как уже было сказано, по расходам оценивается в 17.599 млн. рублей. Более 70 процентов всех расходов консолидированного бюджета предполагается направить на социальные программы и мероприятия, что говорит, главным образом, о социальной направленности политики Администрации области. Так, во исполнение Закона Российской Федерации от 28 июня 1991 г. «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» и в соответствии с Законом Оренбургской области «Об областном бюджете на 2003 год», Постановлением Администрации области от 31 января 2003 г. «Об изменении территориальной программы государственных гарантий оказанию населению Оренбургской области бесплатной медицинской помощи на 2003 год», было принято Постановление Администрации области от 12 марта 2003 г. «Об утверждении размера платежа на обязательное медицинское страхование неработающего населения области на 2003 год».1

В целях реализации мер по социальной защите и обеспечению школьной одеждой учащихся общеобразовательных учреждений области в 2003/04 учебном году было издано Распоряжение Главы администрации от 24 марта 2003 г. «Об обеспечении школьной одеждой учащихся 1-9 классов общеобразовательных учреждений области в 2003/04 учебном году».2

Немаловажное значение придается и развитию внешнеэкономических отношений Оренбургской области. Указом А. Чернышева от 18 марта 2002 г. «Об утверждении Положения об Управлении международных и внешнеэкономических связей Администрации Оренбургской области»3 была признана необходимость существования Управления, были также разработаны и добавлены в Положение его основные задачи, функции и права.

Пока нельзя с точностью определить верность политики исполнительной власти в Оренбургской области. Есть как сторонники нынешней власти, так и ее ярые противники. 14 декабря 2003 г. состоятся выборы губернатора Оренбургской области, где оренбуржцам вновь предстоит сделать выбор, кто возглавит исполнительную власть в области и выберет свой политический курс. Возможно, что Главой администрации останется Чернышев А.А.

Заключение

Итак, Российская Федерация реализует свои задачи и функции посредством деятельности ее механизма государственной власти, через входящие в этот механизм государственные органы и входящих в нее служащих. Орган государства - юридически оформленная, организационно и хозяйственно обособленная часть государственного механизма, состоящая из государственных служащих, наделенная государственно-властными полномочиями и необходимыми материальными средствами для осуществления в пределах своей компетенции определенных задач и функций государства. А сам механизм современного Российского государства - пронизанная едиными, законодательно закрепленными принципами, основанная на принципе разделения властей и располагающая необходимыми материальными придатками система государственных органов. Органы государственной власти формируются и функционируют на основе определенных принципов организации и деятельности механизма государства.

Принцип разделения властей - это рациональная организация государственной власти в демократическом государстве, при которой осуществляется гибкий взаимоконтроль и взаимодействие высших органов государства как частей единой власти через систему сдержек и противовесов. Следует отметить, что для стран со сложившимися демократическими традициями и обычаями ничего особенного в функциональном противостоянии нет. Нет ничего аномального и в том, что каждая из ветвей власти стремится максимально «реализовать» себя, в том числе и через попытки «принижения» деятельности или «перехват» некоторых второстепенных функций у других властей. Аномальный характер взаимоотношений этих властей возникает лишь тогда, когда применяют в процессе разрешения существующих между ними противоречий недозволенные методы. В подобных случаях нередко речь идет уже не о формальных нарушениях принципа разделения властей, а о фактическом его разрушении.

Согласно статье 110 Конституции Российской Федерации исполнительную власть в нашей стране осуществляет Правительство Российской Федерации, состоящее из Председателя Правительства, заместителей Председателя Правительства и федеральных министров. Рассматриваемая ветвь государственной власти образует свою систему органов, составляющими элементами которой являются федеральные государственные органы исполнительной власти и государственные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В соответствии со статьей 12 Конституции органы местного самоуправления не входят в данную систему органов.

Наименования органов исполнительной власти краев, областей городов федерального значения, автономной области и автономных округов (администрация, правительство и т. п.) и главы субъектов Федерации устанавливаются с учетом исторических, национальных и других условий и традиций соответствующими законодательными (представительными) органами этих субъектов.

В своей деятельности глава администрации (правительства) руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами и распоряжениями Правительства Российской Федерации; уставами и законодательством края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа; Положением о главе администрации (правительства) края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации.

Главой исполнительной власти в Оренбургской области является Чернышев А.А. В его подчинении находятся 10 заместителей, занимающих также определенные должности в администрации области. Первым заместителем главы области является Плохотнюк Борис Владимирович - начальник управления по промышленности, транспорту и сырьевым ресурсам. А также: Кулагин Д.В., Еременко В.К., Коннов, М.Ф., Ковалев А.В., Рагузин В.Н., Пешков А.С., Карпов Ю.Н., Бачурин В.М., Рябов В.С.

Библиография

Нормативные правовые акты:

1. Конституция Российской Федерации. Принята на всенародном референдуме 12 декабря 1993 г.

2. Устав (Основной закон) Оренбургской области. Принят решением Законодательного Собрания Оренбургской области 25 октября 2000 г.

3. Указ Главы Администрации Оренбургской области «О Совете по делам национальностей» от 12 ноября 2002 г.

4. Распоряжение Главы Администрации Оренбургской области «Об организации эксперимента по введению единого государственного экзамена в 2003 году» от 24 марта 2003 г.

5. Распоряжение Главы Администрации Оренбургской области «Об обеспечении школьной одеждой учащихся 1-9 классов общеобразовательных учреждений области в 2003/04 учебном году» от 24 марта 2003 г.

6. Постановление Администрации Оренбургской области «Об утверждении платежа на обязательное медицинское страхование неработающего населения области на 2003 год» от 12 марта 2003 г.

7. Указ Главы Администрации Оренбургской области «Об утверждении Положения об Управлении международных и внешнеэкономических связей администрации Оренбургской области» от 18 сентября 2002 г.

8. Постановление Администрации Оренбургской области «О предоставлении субсидий на поддержку племенного дела и за продукцию животноводства в 2003 году» от 24 марта 2003 г.

9. Постановление Администрации Оренбургской области «Об утверждении порядка предоставления из областного бюджета субсидий на развитие и обустройство крестьянских (фермерских) хозяйств» от 17 марта 2003 г.

10. Указ Главы Администрации Оренбургской области «Об утверждении перечня особо ценных земель сельскохозяйственного назначения» от 17 января 2003 г.

11. Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 3 августа 1995г.

12. Закон «О Президенте РСФСР». Принят Съездом народных депутатов РСФСР и Верховным Советом РСФСР 4 апреля 1991г.

13. Закон «О Правительстве Свердловской области» от 9 сентября 1998 г.

Список используемой литературы:

1. Теория государства и права: Курс лекций. Марченко М.Н. - М.: Зерцало, ТЕИС, 1996.

2. Теория государства и права: Учебник. Курицын В.М., Иванова З.Д. - М.: Юридическая литература, 1986.

3. Теория права и государства. Манов Г.Н. - М.: Издательство БЕК, 1996.

4. Теория государства и права: Учебное пособие. Темнов Е.И. - М.: Право и закон, 2002.

5. Теория государства и права: Курс лекций. - 2-е издание, переработанное и дополненное. Матузов Н.И., Малько А.В. - М.: Юристъ, 2002.

6. Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. Бачило И.Л. - М.: Юристъ, 1998.

7. Теория государства и права: Учебник для вузов. Рассолов М.М., Лучин В.О., Эбзеев Б.С. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2000.

8. Теория разделения властей: становление, развитие, применение. Барнашов А.М. Томск, 1998.

9. Административное право России. Бахрах Д.Н. - М.: Издательство НОРМА, 2000.

10. Управление - фактор развития: Размышления об управленческой деятельности. Атаманчук Г.В. - М.: Издательство Экономика, 2002.

11. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. Баглай М.В. - М.: Норма - Инфра, 2001.

12. Конституционное право Российской Федерации. Козлова Е.И. Кутафин О.Е. - М.: Юристъ, 1995.

13. Теория государства и права: Учебник для вузов. - 2-е издание. Корельский В.М., Перевалов В.Д. - М: Издательство Норма, 2000.

14. Введение в правовое государство. Раянов Ф.М. - Уфа, издание Башкирского университета, 1994.

15. Проблемы теории государства и права: Учебное пособие. Нересянц В.С. - М.: Проспект, 1999.

16. Механизм современного Российского государства. Байтин М.И. - М.: Правоведение, 1996.

17. Теория государства и права. Комаров С.А. - М.: Юрайт, 1997.

18. Теория государства и права. Хропанюк В.Н. - М.: Интерстиль, 1999.

19. Общая теория права и государства. Афанасьев В.С. - М.: БЕК, 1999.

20. Основы государства и права. Клименко С.В., Чичерин А.Л. - М.: Теис, 1996.

Размещено на Allbest.ru