Характеристика системы государственного управления Российской Федерации и административной реформы

На органы казначейства возложены контроль за исполнением бюджета РФ, внебюджетными (федеральными) средствами, оперативное управление государственными финансовыми ресурсами, обслуживание совместно с ЦБ РФ государственного внутреннего и внешнего долга и некоторые другие функции. В целях укрепления бюджетной дисциплины органам казначейства предоставлены широкие права, связанные с проверкой денежных документов, отражающих движение бюджетных средств в предприятиях и организациях, проведением ревизий, применением санкций к хозяйствующим субъектам, допускающим нецелевое использование бюджетных средств.

При исполнении федерального бюджета установлен порядок, при котором решения Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти, влекущие расходы за счет федерального бюджета, не предусмотренные на текущий финансовый год или сокращающие доходную базу бюджета, принимаются исключительно на основании указов Президента РФ; при этом в них определяются конкретные сроки и суммы расходов и одновременно сокращаемые расходы по конкретным бюджетным статьям или источники дополнительных поступлений в бюджет. Проекты указов Президента РФ, реализация которых требует расходов за счет федерального бюджета либо влечет сокращение его доходной базы, представляются на подписание исключительно Правительством РФ.

Контроль финансовой деятельности предприятий осуществляется также с помощью бухгалтерского и статистического учета и отчетности, законодательного регулирования объектов коммерческой тайны данные о составе имущества, численности работников, оплате труда, доходах), предоставления информации о своей деятельности в налоговые органы, учредителям.

Постановлением Правительства РФ от 5 августа 1992 года № 522 утверждено Положение о составе затрат по производству и реализации продукции (работ, услуг), включаемых в себестоимость продукции, и о порядке формирования финансовых результатов, учитываемых при налогообложении прибыли. По основным отраслям экономики разрабатываются и по согласованию с Минэкономики России и Минфином России утверждаются типовые методические рекомендации по планированию, учету и калькулированию себестоимости продукции (промышленность, сельское хозяйство, строительство, наука).

Для целей налогообложения прибыли жестко контролируется не только состав затрат, но по ряду элементов и их уровень, принимаемый в пределах, установленных нормативными актами. К таким затратам относятся: содержание служебного автотранспорта, компенсация за использование для служебных поездок личных легковых автомобилей, командировочные расходы, оплата за обучение по договорам с учебными учреждениями для подготовки, повышения квалификации и переподготовки кадров, оплата процентов по просроченным кредитам, расходы на рекламу.

Общее методологическое руководство бухгалтерским учетом осуществляется Правительством РФ. Органы, которым предоставлено право регулирования бухгалтерского учета, утверждают обязательные для всех организаций планы счетов, положения, нормативные акты по вопросам бухгалтерского учета. Организации на основе законодательства и нормативных актов, регулирующих бухгалтерский учет, самостоятельно формируют свою учетную политику исходя из особенностей деятельности.

На основе данных синтетического и аналитического учета организации обязаны составлять бухгалтерскую отчетность об имущественном и финансовом положении и о результатах хозяйственной деятельности организации. Бухгалтерская отчетность включает бухгалтерский баланс, отчет о прибылях и убытках, приложения к ним, аудиторское заключение (если организация подлежит обязательному аудиту).

Годовая бухгалтерская отчетность предоставляется учредителям организации, собственникам ее имущества, территориальным органам государственной статистики по месту регистрации, в установленном порядке публикуется в газетах, журналах и других изданиях.

Организации обязаны хранить первичные учетные документы и бухгалтерскую отчетность в течение установленных сроков. Руководители и лица, ответственные за организацию бухгалтерского учета, в случае нарушения установленного порядка его ведения привлекаются к административной или уголовной ответственности в соответствии с законодательством.

Все юридические лица, производящие промышленную продукцию, должны предоставлять формы государственного статистического наблюдения с установленной периодичностью. Отчетность заполняется на основе достоверных данных первичного учета. Руководители предприятий несут ответственность за своевременность представления и достоверность данных в соответствии с Законом «Об ответственности за нарушение порядка представления государственной статистической отчетности».

2.3 Современные ориентации государственного управления в России

Проведенная радикальная структурная реорганизация выявила определенные проблемы в административно-правовом обеспечении реформы. Основные цели реформы: повышение качества и доступности государственных услуг, прекращение избыточного государственного регулирования и повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти - пока не были достигнуты. В этом отношении начало нового этапа реформы в 2005 г. сопровождалось важными концептуальными и организационными изменениями: распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. были утверждены Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 гг. и План мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах. А чуть позже Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 мая 2006 г. Министерство экономического развития и торговли было определено федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять нормативно-правовую и методическую поддержку проведения мероприятий в рамках административной реформы. Кроме того, задачи отдельных этапов проведения административной реформы согласовывались с Программой социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 гг.) от 19 января 2006 года.

Определяющим фактором обеспечения рациональная практика функционирования государственного аппарата, его реорганизации, особенно в переломные периоды развития нашего государства, свидетельствует о необходимости периодически приводить работу государственной машины в соответствие с меняющимся укладом общественной жизни. Аппарат государства нуждается практически в постоянной корректировке его деятельности, включая совершенствование работы государственных служащих. Проблемы повышения эффективности работы государственных органов и их персонала, глубокого реформирования российской бюрократии пробудили живой и неподдельный интерес различных социальных групп российского общества.

Определяющим фактором обеспечения рациональности, т.е. целесообразности, обоснованности, результативности и эффективности государственного управления выступает социальность - насыщенность, «наполненность» государственного управления общественными запросами и ожиданиями, реальным бытием людей.

Если нет соответствия государственного управления и его основного проявления - управляющих воздействий - потребностям жизни, а наоборот, оно оторвано от нее, замкнулось в своих искусственных конструкциях, более того, противостоит естественности общественных процессов, то трудно да и напрасно надеяться на то, что государственное управление, несмотря на всю силу государственного механизма, способно придать общественному развитию демократизм и гуманизм, гармоничность и динамику, справедливость и бескризисность.

Долгое время у нас в политике и науке под влиянием ряда причин считалось, признавалось и утверждалось, что при социализме соответствие между государственным управление и закономерностями и формами общественной жизнедеятельности достигается и поддерживается как бы автоматически, уже хотя бы потому, что власть и собственность после революции переходят в руки трудящихся. Между тем история социализма показала, что не все так просто и ничто не приходит само собой. И в нашем обществе сохраняется и рождается множество противоречий, существуют и воспроизводятся сложнейшие проблемы, имеют место явления отчуждения, возникают общественные напряжения, а государственное управление может терять необходимые взаимосвязи с обществом, превращаться в разрушительную и консервативную силу.

Государственное управление, которое мы получили в наследство от предыдущих этапов социалистического строительства, не удовлетворяет общественным запросам и ожиданиям, во многом оторвано в собственно социальном отношении от трудящихся масс, глубоко поражено вирусом бюрократизма, корпоративно замкнуто и не оказывает должного влияния на общественную жизнедеятельность. Более того, оно нередко противостоит естественно-историческому движению, пытается его тормозить, а если это не удается, придает ему извращенный, неполноценный вид. Под воздействием подобных негативных моментов, длившихся десятилетиями, родилось настороженное, в известной мере отчужденное отношение к аппарату государственного управления, его решениям и действиям.

Поэтому перестройка государственного управления требует, прежде всего, восстановления отношений доверия, взаимопонимания, искренности и честности между государством и гражданами, между государственными органами и всеми общественными структурами. Необходимо достигнуть разумного соответствия между государственно-правовым регулированием и естественностью жизни, ее опытом и традициями, устойчивостью и адаптивностью, многослойностью и самоуправляемостью. Короче говоря, речь идет о широкой социализации государственного управления, в процессе и результате которой оно сблизится, сольется с обществом, станет общественно актуальным компонентом его свободной, демократической и эффективной организации и функционирования. Представляется, что государственное управление не может быть просто изжито, отброшено в условиях углубления социалистического самоуправления народа, а должно быть трансформировано в него, стать его составной частью и занять то место, которое объективно обусловлено современным уровнем общественного развития и его собственными организующе-регулирующими возможностями.

Исходя из анализа научной литературы, исторической практики и тенденций социального прогресса (в рамках и социализма, и капитализма, и смешанных форм), просматривается несколько направлений движения к данной цели.

Особая роль принадлежит, разумеется, широким, открытым, полнокровным и активным прямым и обратным связям между всеми компонентами субъекта государственного управления, их решениями и действиями, с одной стороны, и различными единичными и массовыми проявлениями жизни людей - с другой.

Государство только в том случае может считаться адекватной формой выражения интересов гражданского общества, если оно посредством системы своих органов, служащих аппарата и участников управленческих процессов, во-первых, воспринимает всю совокупность всенародных, коллективных и личных, общих и специфических, долгосрочных и кратковременных, исторических и конкретных интересов населения страны; во-вторых, объективно, справедливо и оперативно оценивает актуальность и приоритетность интересов и представляет их в своих правовых велениях и организационных действиях, равнозначно относится ко всем субъектам интересов; в-третьих, способствует своими ресурсами, возможностями, силой практической реализации интересов, реально обеспечивает удовлетворение запросов людей.

При анализе взаимосвязей государства и общества следует также учитывать, что социально-классовая и национальная структура общества находится в динамике, в стране идут активные миграционные процессы, меняются половозрастной состав населения и демографическая ситуация, а значит все время преобразовываются потребности и интересы людей, установки и мотивы их поступков и действий. Тем самым, равновесие отношений между государством и обществом не может быть устойчивым, раз заданным: оно будет постоянно нарушаться и должно столь же постоянно восстанавливаться. Должный уровень социальности государственного управления немыслим без сильно развитых в его системе механизмов познания общественной среды, адаптации и самосовершенствования.

Высокие требования выдвигает общество перед государственным управлением с точки зрения уровня его демократичности. Причем, в самом понимании демократичности вырисовываются два аспекта. Первый определяет демократичность массовостью и действенностью участия населения в выработке, принятии и реализации государственно-управленческих решений. Второй связывает управление с государственной властью, что обеспечивает и гарантирует практическую реализацию государственно-управленческих решений. Управление без опоры на власть без ее введения в управленческие процессы является мнимым, призрачным, создает нередко видимость деятельности. Оба аспекта взаимозависимы и в общественном движении представляют ценность тогда, когда выступают в единстве.

Конец XX столетия актуализирует научную обоснованность государственного управления. Ведь сегодня при всей значимости накопленного опыта, животворящего искусства, только наука обладает способностью и необходимыми данными объективного определения тенденций общественного развития. Опыт обращен обычно к прошлому, искусство - интуитивно, научное же знание может с достаточной степенью достоверности прогнозировать и даже программировать пути и средства движения в будущее. Конечно, для этого годится только подлинная наука, а не ее суррогат, наука, освобожденная от обязанности объяснять текущую политику или оправдывать неудавшуюся практику. Поэтому научная обоснованность государственного управления в перспективе будет определяться взаимодействием двух факторов: уровнем развития научного знания (общественного, естественного и технического) и готовностью, способностью и умением государственного управления его впитывать и использовать. Правда, в этом взаимодействии применительно к советской науке очень многое зависит и от самого государственного управления, которое может ее стимулировать и поддерживать.

Еще одно важное общественное требование к государственному управлению приобретает все более громкое звучание. Два столетия индустриального типа производства показали ограниченность и опасность производственного, или как чаще называют, технократического подхода к организации общественной жизни и, естественно, к государственному управлению. Именно под влиянием этого подхода идеи Возрождения и Просвещения, взрастившие нашу цивилизацию, идеи глубоко гуманистического характера были отодвинуты в сторону. Человек обычно виделся лишь в двух ипостасях: как производитель и как потребитель, с применением к нему одного - экономического - критерия оценки развития. Фактически в системе таких координат со времен Ф.У. Тейлора развивалась и наука управления производством, многие постулаты которой позднее были взяты и восприняты теорией государственного управления. Положение, складывающееся на грани тысячелетий, требует конкретного изменения всей философии и методологии государственного управления. Во главу угла должен быть поставлен человек, государственное управление призвано приобрести подлинно гуманистическую окраску. Надо искать нетрадиционные формы взаимосвязей людей между собой, людей с природой, со своим прошлым и будущим. А что возможно при широкой гуманизации государственного управления, при внимательном учете философских, социологических, психологических, правовых, педагогических знаний.

Можно предположить, что в реальной действительности основными направлениями реформ, скорее всего, будут: дальнейшее совершенствование правового регулирования организации и деятельности государственного аппарата и его персонала - государственных служащих; структурные корректировки федеральных органов исполнительной власти, совершенствование их взаимодействия с органами государственной власти субъектов Российской Федерации; усиление начал профессионализма и компетентности в кадровой составляющей намеченных реформ. Таким образом, управление, право и кадры - основа построения современного и эффективного государственного аппарата, отзывчивого на запросы российского общества. Главной же целью деятельности российского чиновничества должно стать служение человеку.

С позиций именно интересов человека, его самосохранения, продления рода людского придется, наверное, государственному управлению анализировать и оценивать имеющиеся и нововводимые технологии, орудия и предметы труда, используемое сырье и материалы, качество продукции, образ жизни, условия быта и многое другое.

И, конечно, общество хочет видеть государственное управление социально эффективным. Не «спешащим следом» за общественными процессами и вечно отстающим, не только сориентированным на экономику, а владеющим комплексным подходом и прогностическим видением. Управление, в котором широкое распространение получит опережающее, эвристическое начало, основанное на знании объективных закономерностей, способное удерживать за собой субъективные факторы, действенное, активное, эффективно решающее общественные проблемы и обеспечивающее прогрессивное развитие общества.

В Заключении хотелось бы отметить, что в обществе все главное: производство, распределение, обмен и потребление, социальная сфера, наука, литература и искусство, право и мораль, архитектура и коммуникации, история и духовная культура, здоровье и физическое развитие людей и многое другое. Но все это может тогда создать благоприятный и рациональный образ жизни, когда будет сведено в целостную, динамичную, гармоничную систему и «работать» на человека. Несмотря на то, что имеются естественные взаимосвязи между всеми явлениями и процессами, должную системность, развитие, производительность и экономичность общественной жизни придает управление. Ибо только и исключительно оно обладает единством таких способностей, как целеполагание, организация и регуляция.

Проблема заключается в осознании политическим (государственным) руководством и широким общественным мнением актуальности, важности и незаменимости управления. Развитые западные страны давно осознали эту истину. Пора и нам ускорить этот процесс. В настоящее время в мире происходит постепенная эволюция систем государственного управления, связанная с эволюцией общества. Наиболее важные ее тенденции охватывают все государства и существующие в них органы государственной власти. Это связано с глобализацией современного общества, при котором критерии эффективности зачастую являются определяющими не только внутри государства, но и четко обозначают его место и роль в мировом сообществе.

На данном историческом этапе можно утверждать, что только системное понимание сути государственного управления и практическая реализация этой системности на практике способны привести к построению эффективной модели организации государственного управления, а значит, и к эффективному федерализму.

3. Характеристика административной реформы в Российской Федерации

Рассматриваемые совместно различные теоретические вопросы совершенствования государственного управления образуют систему теоретических основ административной реформы. В сфере административного права они формируют правовой институт административной реформы.

Специалисты в области государственного управления и административного права часто связывают исследования административных реформ с опытом стран Европы и США, накопленным в последней четверти XX в. и в начале текущего века. Однако с точки зрения общей теории административного реформирования следует признать, что подобный опыт имеет более широкие масштабы в пространственно-временном поле. Применительно к России история административных реформ также уходит корнями в начальный период становления российской государственности. Этот процесс выражает новое понимание роли государства, его функций, взаимоотношений государства и общества. Новое мышление порождает необходимость отказа от традиционных бюрократических принципов, форм и методов управления. Дискуссионным следствием такого отказа стало заимствование у частного сектора моделей и методов управления. При этом нельзя игнорировать тот факт, что имеются значительные различия между сравнительно простыми целями, задачами и результатами деятельности частного сектора и сложным, порой противоречивым, комплексом результатов деятельности государственного аппарата.

Ядром рассматриваемой теоретической системы является определение административной реформы, которое еще предстоит сформировать и которое исходит из целей, задач реформирования и ориентируется на определенную стратегию реформирования.

Понятием административной реформы может быть обозначен, в первом приближении, как "комплекс мероприятий государственной власти по совершенствованию организации исполнительного аппарата государства - государственной администрации, ее функций, форм и методов деятельности", процесс структурных изменений в работе государственного аппарата, направленный на повышение его эффективности и совершенствование качества принимаемых решений.

Из такого определения следует: 1) требование повышения реальной эффективности государственно-управленческой деятельности, что влечет необходимость определения критериев эффективности и измерения (мониторинга) эффективности; 2) рассмотрение качества управленческих решений в виде базового критерия, определяемого новым внутренним содержанием управления.

Только на определенном этапе гармонизации общественных и государственных интересов, минимизация государственных расходов становится задачей подлинной административной реформы. До необходимого уровня подчинения управленческой деятельности общественному влиянию возможно говорить о достижении баланса интересов власти и общества. С этой точки зрения административная реформа - процесс формирования взаимодействия государства и общества.

Совокупность целей административной реформы можно рассматривать системно как целевую ориентацию совершенствования государственного управления.

Целью административной реформы все чаще объявляется создание оптимальной системы государственного управления, причем эффективная государственная власть необходима для решения неотложных социально-экономических проблем, для повышения уровня и качества жизни населения.

Конечной целью современных административных реформ объявляется "совершенствование способности государства реализовывать политику, предписанную законом", то есть создание саморегулирующегося механизма подзаконной государственной деятельности.

Правовой институт административной реформы включает значительный процедурный блок, определяющий не только новую совокупность административных действий, но и порядок достижения намеченного результата. Административная реформа в целом может восприниматься как особый юридический процесс, имеющий собственное правовое регулирование. Любые радикальные преобразования система государственного управления всегда переживает болезненно, часто теряет уже достигнутый уровень стабильности и упорядоченности, в то время как небольшие подвижки, осуществляемые системно, сохраняя целостность государственного управления, постепенно переводят его в новое качество".

Правовое регулирование процесса административной реформы включает три способа такой организации: внутренняя реорганизация, внешнее реформирование, комбинированный способ.

Способы организации реформы определяют состав субъектов, обретающих различные процессуальные статусы в реализации административной реформы и отвечающих за ее результаты.

Административная реформа, как сложный процесс, представляет совокупность функциональных, процедурных и структурных реформ, эффективное проведение которых считается предпочтительным в приведенной последовательности.

Исследователи отмечают, что реформирование управления - это не только и не столько изменение структуры и штатов, сколько пересмотр полномочий органов исполнительной власти, совершенствование механизмов реализации этих полномочий и функций. При этом перераспределение полномочий, устранение дублирования, ликвидация излишних функций может рассматриваться как самостоятельная, функциональная составляющая административной реформы.

С учетом сказанного административная реформа - реализация специфической функции государства, юридический процесс революционного (по содержанию) и эволюционного (по процедурной форме) преобразования механизма государственного управления в части определения стратегии, принципов деятельности органов государственной власти, разграничения их функций, установления процедурных форм их деятельности и структурирования системы государственных органов (совокупность функциональных, процедурных и структурных реформ) с целью повышения эффективности деятельности государственных органов, оцениваемой на основании нормативно установленных, качественно и количественно определенных критериев эффективности, отражающих степень реализации конституционных принципов народовластия и решения других задач государственного управления в их совокупности.

Современная административная реформа в Российской Федерации проводится согласно разработанной концепции, которая предполагает её поэтапное осуществление.

В качестве приоритетных обозначены следующие направления:

-ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в т.ч. прекращение избыточного государственного регулирования;

-исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;

-развитие саморегулируемых организаций в сфере экономики;

-организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;

-завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, оптимизация деятельности территориальных органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления.

Федеральный центр создал условия для того, чтобы в субъектах Федерации возможно было бы при проведении административной реформы не только проявлять инициативу, но и учитывать их экономические, социальные, географические и иные особенности.

Важным фактором дальнейшего продвижения административной реформы является создание адекватного ее целям правового обеспечения.

Надо признать, что законодательство об административной реформе окончательно не сформировано. На общегосударственном уровне намечены общие концептуальные подходы к проведению реформы, определена совокупность мероприятий по реализации административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 гг., спрогнозирован общий результат.

В федеральном законодательстве нашли отражение вопросы оптимизации и закрепления функций государственного управления. На базе федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти ведется работа по совершенствованию административных процедур и их закреплению в административных регламентах.

В рамках общего замысла административной реформы, нашедшего отражение в актах федерального законодательства, требуется продуманное развитие соответствующих сегментов законодательства субъектов Федерации.

Изучение показало, что многие субъекты Федерации уже имеют опыт такой работы. Однако следует констатировать отсутствие единства в подготовке необходимых правовых решений по вопросам административной реформы на региональном уровне, и это замедляет ход государственного реформирования.

В качестве наиболее заметных задач в совершенствовании законодательства субъектов РФ можно назвать:

определение и правовое закрепление принципов и порядка взаимодействия органов исполнительной власти в субъектах Федерации между собой, а также с органами местного самоуправления;

структурное и организационное перераспределение полномочий между органами исполнительной власти в соответствии с принципами административной реформы;

правовое закрепление правил о порядке исполнения органами исполнительной власти и их должностными лицами государственных функций.

Критерием общей эффективности нормативных правовых актов, принимаемых субъектами Федерации для обеспечения мероприятий административной реформы, может служить достижение тех целей, которые были поставлены перед началом работы по созданию концепции реформы в каждом конкретном субъекте Федерации.

Законодательство в сфере административной реформы можно будет признать эффективным, если оно:

будет содействовать реальной охране прав и свобод человека и гражданина;

способствует преодолению административных барьеров;

стабилизирует и сделает предсказуемыми отношения между государственными органами и гражданами (хозяйствующими субъектами);

послужит искоренению коррупции в сфере государственной административной деятельности.

Реформирование системы государственного управления в России в настоящее время предполагает включение субъектов РФ в проведение административной реформы по таким основным направлениям, как:

упорядочение полномочий органов исполнительной власти;

разработка административных регламентов;

регулирование процедур оказания публичных услуг;

противодействие коррупции.

Упорядочение полномочий органов исполнительной власти. Функциональный анализ природы исполнительной власти характеризует ее как ветвь власти, необходимую в системе государства, поскольку ею обеспечивается реализация задач государственного управления. Содержание функций исполнительной власти говорит о масштабах деятельности - ею охватываются все сферы государственной жизни. Объем функций органов исполнительной власти отражается в их компетенции и зависит от состояния дел в той или иной сфере. Например, в условиях административной реформы происходит уточнение пределов регулирования исполнительной властью экономики и социальной сферы.

Федеративный характер государства предполагает относительно самостоятельные формы осуществления власти на каждом из ее уровней. Поэтому вопрос о компетенции государственных институтов в условиях федеративного государства лежит прежде всего в плоскости разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным, региональным и местным уровнями осуществления публичной власти. Оно до сих пор порождает немало серьезных проблем в условиях, когда в системе государственного и муниципального управления не достигнуто четкое разграничение компетенции, а следовательно, и ответственности перед населением за ее осуществление.

Упорядочение полномочий органов исполнительной власти двух уровней потребовало совершенствования правового обеспечения осуществления полномочий указанных органов как важной части реформаторских преобразований.

Несмотря на масштабы проделанной работы, еще преждевременно говорить о завершении формирования сбалансированной схемы разграничения полномочий, позволяющей находить правильное соотношение между централизацией и децентрализацией.

Современный этап разграничения полномочий (равно как и предыдущие этапы) охватывает не только собственно разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектами Федерации, но и передачу осуществления полномочий федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ.

В целом передача полномочий федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов Федерации способствует активизации социально-экономического развития субъектов РФ, поскольку позволяет передать осуществление важных социальных функций государства на максимально приближенный к населению уровень осуществления государственной власти, т.е. уровень субъектов Федерации. В то же время такое решение вопроса не создает чрезмерной нагрузки на бюджеты субъектов РФ, поскольку финансирование осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета.

Но нестабильность правового регулирования полномочий органов исполнительной власти субъектов Федерации в этих сферах продолжает порождать определенные недостатки, в том числе по той причине, что в законодательных актах субъектов Федерации отсутствует единообразие в подходах и приемах определения компетенции органов исполнительной власти.

Дальнейшая оптимизация разграничения полномочий предполагает продолжение работы по:

исключению из компетенции органа исполнительной власти субъекта Федерации полномочий, не имеющих правовых оснований для их исполнения, т.е. не имеющих юридического закрепления в законодательстве;

совершенствованию ресурсного обеспечения исполнения переданных органам исполнительной власти субъектов РФ полномочий.

Субъектам Федерации в целях окончательного исключения дублирующих или избыточных функций органов исполнительной власти следовало бы завершить инвентаризацию законодательства о компетенции органов исполнительной власти и привести региональное законодательство в соответствие с федеральным, устанавливающим компетенцию органов государственной власти субъектов Федерации.

Юридическое оформление совершенствования ресурсного обеспечения осуществления полномочий органов государственной власти субъектов Федерации целесообразно осуществлять путем внесения изменений прежде всего в законы субъектов Федерации общего регулирования и отраслевое законодательство субъектов Федерации.

Поскольку главным правовым механизмом разграничения полномочий между федеральными и региональными органами исполнительной власти и осуществления передачи полномочий органам исполнительной власти субъектов РФ остается закон, то следование органов исполнительной власти субъектов Федерации нормам законодательства о разграничении и передаче полномочий может являться, с одной стороны, условием успешного проведения административной реформы в субъектах Федерации, а с другой - будет постоянно предъявлять высокие требования и к качеству федерального законодательства.

Административные регламенты. К административным регламентам в системе исполнительной власти необходимо подходить как к выработке обеспечительных правовых средств и институтов, которые позволят улучшить процесс публичного управления в нашей стране. Административные регламенты должны позволить решить целый ряд задач: повысить управляемость в органах власти, усилить контроль за их деятельностью со стороны общества, создать исчерпывающие требования к решениям и содержанию работ государственных служащих, снизить административное усмотрение управленческих решений.

Однако надо признать, что количество разработанных и планируемых к разработке административных регламентов не соответствует реальному объему полномочий региональных органов власти. Субъекты Федерации в пределах имеющихся полномочий осуществляют организацию и предоставление гражданам разнообразных государственных услуг в различных областях жизнедеятельности. Подсчитано, что в ходе административной реформы еще предстоит разработать свыше двух тысяч регламентов государственных услуг.

Решение этих задач в субъектах РФ предполагает разработку многоэлементной системы, включая:

создание системы учета населения и оценки числа потребителей государственных и бюджетных услуг в субъектах Федерации и муниципальных образованиях;

разработку и внедрение стандартов и административных регламентов предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций;

передачу предоставления ряда государственных услуг на муниципальный уровень в целях повышения их доступности для получателей;

разработку и внедрение системы выдачи разрешительных документов в режиме "одного окна";

разработку нормативно-правовой базы внесудебного (досудебного) обжалования решений и действий (бездействия) органов исполнительной власти и должностных лиц.

Структура принятых в субъектах Федерации административных регламентов в целом соответствует структуре, рекомендованной Правительством РФ для всех видов административных регламентов. Анализ региональной базы об административных регламентах позволяет выделить несколько моделей административного регламентирования в субъектах Федерации.

Первой модели соответствуют так называемые общие регламенты, т.е. регламенты, в которых не разграничиваются государственные функции и государственные услуги.

Вторая модель встречается в тех субъектах Федерации, для которых характерно либо практически полное отсутствие актов по проведению административной реформы, либо неоправданно позднее их принятие.

В качестве третьей модели можно выделить модель "сплошной регламентации". Эта модель характерна для тех регионов, у которых трудности, возникающие при определении степени "массовости" функций и услуг, "подтолкнули" к отходу от использования понятия "массовые услуги" в качестве критерия при выделении регламентируемых функций и услуг.

Особая модель образуется в тех субъектах Федерации, в нормативных актах которых не исключена возможность отнесения контрольно-надзорных и разрешительных процедур к услугам, дублирования норм об услугах и положений о стандартах услуг.

В России проблема административного регламентирования связана с необходимостью обеспечения правового единообразия исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг федеральными и региональными органами исполнительной власти, а также органами местного самоуправления на всей территории Российской Федерации. Это требует унификации подходов к регламентированию оказания услуг, понимая последнее как важнейшую функцию органов государственной власти субъектов Федерации.

В целях их достижения можно предложить:

1) принятие реестра публичных услуг по отраслям на уровне акта высшего органа исполнительной власти субъекта Федерации;

2) утверждение реестров государственных услуг с указанием тех полномочий органов власти, которые прямо касаются оказания публичных услуг;

3) разработку типовых административных процедур по оказанию публичных услуг по отраслям (процедурные вопросы).

На федеральном уровне не до конца определены многие критерии, позволяющие соотнести различные правовые акты с действиями исполнителя услуг, поэтому субъекты Федерации могли бы разработать Методические рекомендации о классификации услуг для использования как органами власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, так и подведомственными им учреждениями.

Анализ регионального законодательства подтверждает вывод о том, что практика разработки административных регламентов в регионах Российской Федерации в настоящий момент разнородна и недостаточно унифицирована. В регионах пока лишь формируются подходы к административным регламентам, их разработке и реализации.

Изучение разработанных в регионах России в ходе реализации пилотных проектов административных регламентов показывает:

разработка и внедрение административных регламентов и стандартов государственных услуг в субъектах РФ требуют активизации;

отсутствуют достоверные данные о количестве потенциальных потребителей государственных услуг, уровне их удовлетворенности и требованиях к качеству и доступности услуг, предоставляемых органами государственного управления;

не институализирован в достаточной степени механизм общественного обсуждения, оценки и экспертизы проектов регламентов, а также реальной оценки доступности и качества исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг;

не сформирована практика постоянно действующего мониторинга общественного мнения о результатах деятельности органов власти, качестве и доступности государственных услуг. Проводимые социологические опросы носят разовый, несистемный характер, обычно направлены на изучение узкой общественной сферы, проводятся с использованием различных подходов и методик, что не позволяет отслеживать динамику изменений.

Регламентацию общественных отношений в рассматриваемой сфере усложняет то обстоятельство, что процесс организационного разделения функций в системе органов исполнительной власти как на федеральном уровне, так и в регионах не завершен:

не все государственные функции (полномочия) органов исполнительной власти, а также административные управленческие процессы и процедуры сформулированы и юридически закреплены;

требуют более детального регулирования процессы государственного учета потребности населения в объемах социальных услуг, мониторинга и контроля качества оказываемых услуг;

не установлены формы и порядок предоставления информации о потребностях в социальных услугах по их формам и видам;

недостаточна степень урегулированности процедур в работе с заявлениями, обращениями и жалобами граждан, связанными с принятием решения об условиях оказания социальных услуг (бесплатно, с частичной или полной оплатой);

не ориентирован на получателей результатов исполнения государственных функций и государственных услуг действующий порядок получения необходимых для принятия решения документов, что выражается в необходимости для граждан или их представителей самостоятельно осуществлять сбор установленных документов;

не выстроен единый порядок организации работы и взаимодействия государственных организаций, порядок координации их деятельности, в том числе не утверждены формы документов и взаимообмена информацией, усложнен порядок заверения копий документов;

не конкретизированы основания для установления ответственности должностных лиц и иных работников органов исполнительной власти за нарушения прав граждан, неисполнение (ненадлежащее исполнение) административных регламентов;

стиль изложения нормативного материала в административных регламентах не ориентирован на граждан и требует адаптации (упрощения для восприятия обычного гражданина - получателя услуг);

из содержания административных регламентов трудно определить рамки и последовательность административных действий (административные процедуры) органа исполнительной власти, органов местного самоуправления, организаций в процессе исполнения государственных функций.

Унификация деятельности по подготовке административных регламентов и упорядочения процесса оказания публичных услуг является важным способом обеспечения реализации приоритетных направлений административной реформы. Вместе с тем представляется очевидным, что на данном этапе эффективность процесса внедрения регламентов не может обеспечиваться посредством преобразований сугубо организационного и информационного факторов (упорядочивание по времени и месту потока клиентов, обеспечение условий их индивидуальной информированности). Поэтому необходимы правовые решения прежде всего по концептуальным вопросам, таким, как более четкое отграничение функции по оказанию услуг от иных государственных функций и определение субъектов, принимающих регламент, объектов регламентирования, и др., как на федеральном, так и региональном уровнях.

Проблемы оказания публичных услуг в субъектах РФ. Анализ действующего законодательства показывает, что на органы государственной власти и органы местного самоуправления возложен значительный объем полномочий, связанных с институтом публичных услуг. Большинство услуг, организация предоставления которых возложена на региональный уровень государственной власти, реализуются в социальной сфере, т.е. сочетают в себе признаки как публичных, так и социальных услуг.

В то же время, если при урегулировании государственных услуг в части предоставления информации, консультировании, содействии (например, в трудоустройстве) необходимо совершенствование именно административных процедур, то в регламентировании социальных услуг наметилась тенденция разработки и принятия стандартов (например, стандарты медицинских услуг) наряду с имеющимися актами, регулирующими порядок и правила оказания услуг.

Для государственных услуг характерна универсальность, гарантированность их предоставления. Универсальность услуг заключается не только в их предоставлении любому лицу на всей территории Российской Федерации, но и в том, что основные параметры такой услуги будут одинаковыми независимо от места ее оказания (качество, сроки, доступная цена). Однако наметившиеся подходы к процессу стандартизации государственных услуг отличаются от складывающейся практики принятия стандартов социальных услуг. При регулировании последних преобладает метод децентрализации: значительными полномочиями по принятию стандартов социальных услуг обладают субъекты РФ.

Полагается, что на федеральном уровне могли бы быть разработаны методические рекомендации по подготовке стандартов в сфере оказания социальных услуг, которые бы ориентировали органы исполнительной власти субъектов Федерации на такую регламентацию данных отношений, при которой бы количественные показатели дополнялись регулированием взаимодействия потребителя услуг и лиц, оказывающих эти услуги.

Важным направлением совершенствования процедур предоставления услуг является регламентация технологии "одного окна". Предложенная федеральными органами государственной власти модель непосредственным образом ориентирована на упрощение процедуры обращения в органы государственной власти и минимизацию времени, потраченного гражданином на эти цели. Учитывая комплексный характер функций, реализуемых органами государственной власти, необходимость взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления (особенно с учетом процесса передачи полномочий на муниципальный уровень и наоборот), на региональном уровне необходимо не только воспринять рекомендованную федеральным центром модель в отношении функций и услуг, урегулированных регламентами органов исполнительной власти субъектов Федерации, но и предусмотреть участие региональных органов исполнительной власти в процессе оказания публичных услуг органами местного самоуправления.

Во многих субъектах Федерации в этом направлении достигнуты значительные результаты.

Постановлениями Правительства Нижегородской области приняты регламенты:

-административный регламент министерства экономики Нижегородской области по исполнению государственной функции «Осуществление контроля соблюдения действующего законодательства по регулированию цен, тарифов, надбавок на товары и услуги в пределах предоставленных полномочий» (постановление от 27.02.2008 №56); соответствующий регламент принят постановлением Главы Администрации Ковернинского муниципального района;

-административный регламент министерства экономики Нижегородской области по исполнению государственной функции «Рассмотрение обращений граждан» (постановление от 28.11.2008 №564); соответствующий регламент принят в Администрации Ковернинского муниципального района;

-административный регламент министерства экономики НО по предоставлению государственной услуги «Государственное регулирование тарифов на транспортные услуги», «Государственное регулирование тарифов на (постановление от 27.02.2008 №56); соответственно разработано и принято на районном уровне;

-Администрацией Ковернинского района разработаны и приняты также:

административный регламент по предоставлению муниципальной услуги «Оказание консультационной и организационной поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства»,

административный регламент Ковернинского муниципального района по осуществлению политики в области охраны труда,

административный регламент Ковернинского муниципального района в области социального партнерства и другие.

В соответствии с распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р должен быть создан не только перечень общественно значимых массовых государственных услуг, включающий описание процедур их оказания, но и предусмотрена разработка на его основе единой информационно-справочной системы.

Пока на уровне субъектов Федерации имеется незначительное количество актов, устанавливающих более или менее полный перечень государственных услуг, а при отсутствии норм материального права качественно урегулировать процедурные моменты невозможно.

В целях унификации и координации регулирования процедур предоставления государственных услуг на уровне субъектов Федерации необходимо стремиться к созданию общих моделей административных процедур, которые могли бы быть использованы как шаблон, схема для регламентирования административных процедур при оказании конкретных публичных услуг различными органами власти.

В теоретическом плане необходимым шагом на пути выполнения рассматриваемой практической задачи представляются дальнейшие исследования, в том числе разработка терминологии: "государственная услуга" (соотношение с понятием "публичная услуга"), "стандарт государственной услуги", "качество государственной услуги" и т.п. Нужно выявить критерии платности или бесплатности предоставляемых услуг. В этой связи возникает потребность в научных рекомендациях по поводу оснований и случаев передачи оказания государственных услуг негосударственным учреждениям и иным организациям.

Требует своего научного осмысления и сам состав государственных услуг, который во многом зависит от наличия или отсутствия общественных потребностей. Но, пожалуй, более важной проблемой является нахождение оптимальной процедурно-процессуальной формы оказания услуг.

Правовые средства преодоления коррупции. Неотъемлемым условием достижения целей административной реформы в Российской Федерации является разработка действенных механизмов противодействия коррупции, в числе которых: подготовка типовых антикоррупционных программ для федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации, а также разработка ведомственных антикоррупционных программ; внедрение практики антикоррупционной экспертизы законопроектов и иных нормативных правовых актов; пробное внедрение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти и поэтапная реализация антикоррупционных программ в органах исполнительной власти; постепенное развертывание системы мониторинга уровня коррупции и проводимых антикоррупционных мероприятий.

Существенным недостатком действующего законодательства является отсутствие сформированного антикоррупционного правового блока, поскольку в Российской Федерации система специального законодательства, направленного на борьбу с коррупцией, в том числе в управленческой сфере, формируется очень медленно. Специальные законы о борьбе с тем или иным антиобщественным явлением принимаются в случаях актуализации проблемы, при превращении ее в угрозу национальной безопасности, несмотря на закрепление коррупции в качестве одной из угроз национальной безопасности в Концепции национальной безопасности Российской Федерации.

С целью выработки предложений по государственной политике в области противодействия коррупции при Президенте РФ образован Совет, который к тому же призван осуществлять координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по реализации государственной политики в области противодействия коррупции; а также контроль за реализацией мероприятий, предусмотренных Национальным планом противодействия коррупции