Комментарий к Конституции Российской Федерации

г) избирает по представлению Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации секретаря Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации из числа судей Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации сроком на три года. Один и тот же судья может быть избран секретарем Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации неоднократно;

д) утверждает по представлению Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации членов судебных коллегий и председателей судебных составов Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, а также судей, входящих в состав Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации;

е) утверждает по представлению председателей арбитражных судов федеральных округов и субъектов Федерации судей, входящих в состав президиумов этих судов;

ж) решает вопросы создания в структуре арбитражных судов судебных коллегий по рассмотрению отдельных категорий дел; утверждает по представлению Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ Регламент арбитражных судов и т.д.

4. Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ действует в составе Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ, его заместителей и председателей судебных составов Высшего Арбитражного Суда РФ, а по решению Пленума в состав Президиума могут быть введены судьи Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации сроком на два года. Один и тот же судья может быть введен в состав Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации неоднократно. Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ:

а) рассматривает в порядке надзора дела по проверке вступивших в законную силу судебных актов арбитражных судов в Российской Федерации;

б) рассматривает отдельные вопросы судебной практики и о результатах рассмотрения информирует арбитражные суды системы. Если Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ проводит свои заседания не реже двух раз в год, то Президиум заседает два раза в неделю.

5. Судебные коллегии Высшего Арбитражного Суда РФ создаются из числа судей Высшего Арбитражного Суда РФ, возглавляются председателями коллегий, которые по должности являются заместителями Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ. В их функции входит: рассмотрение дел по первой инстанции, изучение и обобщение судебной практики, разработка предложений по совершенствованию законов и иных нормативных и правовых актов, анализ судебной статистики и т.д. В судебных коллегиях Высшего Арбитражного Суда РФ образуются судебные составы, специализирующиеся на арбитражных делах определенных категорий.

6. Относительно новым органом в системе является Совет председателей арбитражных судов, действующий при Высшем Арбитражном Суде РФ. Это совещательный орган, он призван рассматривать вопросы организационной, кадровой и финансовой деятельности арбитражных судов РФ. Для реализации принятых им решений Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ издает приказы и распоряжения. Одновременно при Высшем Арбитражном Суде РФ действует Научно-консультативный совет, задачей которого является подготовка научно обоснованных рекомендаций по вопросам, связанным с формированием практики применения законов по их совершенствованию. Положение об этом Совете, как и его состав, утверждается Председателем Высшего Арбитражного Суда РФ.

Статья 128

Комментарий к статье 128

1. В статье 128 Конституции закреплен порядок наделения полномочиями судей высших федеральных судов РФ - Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда. Впервые формирование судейского корпуса осуществляется во взаимодействии всех ветвей власти. За верхней палатой Федерального Собрания сохранено право назначения судей высших судов, однако это право ограничено возможностью назначать лишь кандидатов, представленных Президентом РФ. Конституция не запрещает Президенту РФ представлять Совету Федерации любые кандидатуры судей высших судов. Законодатель не вправе регламентировать осуществление этого президентского полномочия таким образом, что Президент в своем выборе будет связан мнением председателя соответствующего суда.

2. Судьи других федеральных судов назначаются Президентом в порядке, установленном федеральным законом (часть 2 статьи 128 Конституции). В настоящее время таким законом является Закон от 26 июня 1992 г. "О статусе судей в Российской Федерации", с последующими изменениями и дополнениями, и ФКЗ от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации", которые устанавливают следующий порядок назначения судей.

3. Судьи федеральных арбитражных судов округов назначаются Президентом по представлению Председателя Высшего Арбитражного Суда. Судьи других федеральных судов общей юрисдикции и арбитражных судов назначаются Президентом по представлению соответственно Председателя Верховного Суда РФ и Председателя Высшего Арбитражного Суда с учетом мнения законодательного (представительного) органа соответствующего субъекта Российской Федерации. Судьи военных судов назначаются Президентом по представлению Председателя Верховного Суда РФ. Президент в месячный срок со дня получения необходимых материалов назначает судей федеральных судов либо отклоняет представленные кандидатуры, о чем сообщает председателю соответствующего суда. Указом Президента РФ от 4 октября 2001 г. N 1185 утверждено Положение о Комиссии при Президенте Российской Федерации по предварительному рассмотрению кандидатур на должности судей федеральных судов и ее состав. Данная Комиссия является консультативным органом при Президенте Российской Федерации по обеспечению реализации конституционных полномочий Президента Российской Федерации по назначению судей федеральных судов.

Статья 129

Комментарий к статье 129

1. Конституция РФ 1993 г. в отличие от ранее действовавшей посвятила прокуратуре в главе "Судебная власть" лишь одну статью - 129. Такое решение вряд ли удачно. Во-первых, прокуратура не относится к судебной власти, и, во-вторых, по своей значимости и особому месту в государственном механизме она заслуживает более детальной регламентации именно на конституционном уровне. Поэтому возможно и такое (ложное) толкование статьи 129 Конституции, в соответствии с которым прокуратуру можно наделить законными судебными полномочиями (в принципе любыми, например полномочиями судебного исполнителя) и лишить традиционных прокурорских полномочий. Однако создатели Конституции просто не знали, куда поместить эту статью (специальная глава в Конституции не соответствует государственно-правовому статусу прокуратуры, а Президенту и Правительству прокуратура подчиняться не должна). И поскольку ранее в России прокуратура и суд составляли элементы одной карательной системы, то статью о прокуратуре поместили в главу "Судебная власть". Это не должно давать повода рассматривать прокуратуру как один из органов судебной власти. Единственный субъект этой власти - суд. Прокуратура - это подсистема органов исполнительной власти, деятельность которых не имеет отношения к надлежащей правовой процедуре. Вместе с тем отметим, что в статье 129 содержится одно из важнейших положений, характеризующих организационные основы прокуратуры. "Прокуратура Российской Федерации, - сказано в этой статье, - составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации". Оговорено также, что "полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом". Таким законом является Закон от 17 января 1992 г. "О прокуратуре Российской Федерации".

2. В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет:

- надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

- надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

- надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

- надзор за исполнением законов судебными приставами;

- надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;

- уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации;

- координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Прокуроры в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации участвуют в рассмотрении дел судами, арбитражными судами (далее - суды), опротестовывают противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов; прокуратура принимает также участие в правотворческой деятельности. Прокурорский надзор представляет собой одну из самостоятельных форм государственной деятельности наряду с другими ветвями власти - представительной (законодательной), исполнительной и судебной.

3. В Законе "О прокуратуре Российской Федерации" (статья 11) определено, что систему прокуратуры РФ составляют Генеральная прокуратура РФ, прокуратуры субъектов РФ, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, научные и образовательные учреждения, являющиеся юридическими лицами, а также прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры. Образование, реорганизация и упразднение органов и учреждений прокуратуры, определение их статуса и компетенции осуществляются Генеральным прокурором РФ. Вместе с тем с учетом единства системы прокуратуры Закон устанавливает и такое принципиальное условие: "Создание и деятельность на территории Российской Федерации органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры Российской Федерации, не допускаются" (статья 11).

4. Систему органов прокуратуры возглавляет Генеральный прокурор Российской Федерации, который руководит деятельностью органов прокуратуры и осуществляет контроль за работой подчиненных ему прокуроров. Генеральный прокурор РФ непосредственно руководит деятельностью прокуроров субъектов Российской Федерации, а через них и деятельностью всех нижестоящих прокуроров - районов, городских и соответствующих им прокуроров. Таким образом, система территориальных органов прокуратуры является трехзвенной. Генеральный прокурор РФ имеет первого заместителя и заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Советом Федерации Федерального Собрания РФ по представлению Генерального прокурора РФ. В Генеральной прокуратуре образуется коллегия в составе Генерального прокурора (председатель), его первого заместителя, заместителей и других руководящих работников органов прокуратуры Российской Федерации, назначаемых Генеральным прокурором. Коллегия - это совещательный орган, где обсуждаются важнейшие проблемы деятельности прокуратуры: отчеты о работе структурных подразделений, результаты проверок работы нижестоящих прокурорских звеньев, кадровые вопросы. В Генеральной прокуратуре РФ функционируют главные управления, управления и отделы. Каждое подразделение Прокуратуры РФ ведает определенной отраслью надзора в масштабе страны, руководит, направляет и контролирует указанную сферу деятельности нижестоящих органов прокуратуры.

5. В состав Генеральной прокуратуры РФ входит на правах структурного подразделения Главная военная прокуратура, возглавляемая заместителем Генерального прокурора РФ - Главным военным прокурором. Особо подчеркнем, что это не самостоятельная, автономная прокуратура, а именно структурное подразделение единой Генеральной прокуратуры РФ.

Глава 8. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

Комментарий к главе 8

В этой главе конкретизированы положения статьи 12 главы 1 Конституции РФ об основах конституционного строя. Закрепленная здесь модель местного самоуправления приближается к общепринятому во многих странах эталону местного самоуправления как демократического института. Она достаточно определенно указывает цель, к которой надо стремиться в реформировании местной власти. В соответствии с Конституцией РФ народ вправе осуществлять свою власть не только через органы государственной власти и непосредственно, но и через органы местного самоуправления. Конституция России определила местное самоуправление как одну из самостоятельных форм осуществления власти народом, признавая и защищая экономическую основу самоуправления - муниципальную собственность равным образом с государственной, частной и иными формами собственности.

Конституционное право граждан России на осуществление местного самоуправления обеспечивается самостоятельностью населения в решении вопросов местного значения, самостоятельностью органов, создаваемых населением для этой цели, и конституционным запретом на ограничение прав местного самоуправления, обеспечивающимся судебной защитой. Общие исходные принципы организации местного самоуправления, установленные в Конституции России, соответствуют международным стандартам, закрепленным в Европейской хартии местного самоуправления (принята Советом Европы 15 октября 1985 г.). Европейская хартия определяет местное самоуправление как право и действительную способность местных сообществ "контролировать и управлять в рамках закона под свою ответственность и на благо населения значительной частью общественных дел". Конституцией России не только признается право населения, местных сообществ на самоуправление, но и декларируется его гарантия всеми государственными органами, как федеральными органами власти, так и органами власти субъектов Федерации. Это гарантии экономические, юридические, организационные. Реализация полномочий местного самоуправления должна обеспечиваться достаточными финансовыми ресурсами, наличием муниципальной, в том числе земельной, собственности. Юридические гарантии включают установление федеральными законами, законами субъектов Федерации статуса местного самоуправления, обеспечения обязательности решений органов местного самоуправления. Организационные и кадровые гарантии включают подготовку на государственном уровне муниципальных служащих различных рангов, информационное обеспечение местного самоуправления.

Оптимизация организации деятельности органов местного самоуправления остается одним из важнейших направлений развития современной российской государственности. Можно без преувеличения сказать, что повышение эффективности деятельности таких органов является важным условием обеспечения стабильности в обществе в целом. Широкое вовлечение граждан в решение проблем местной жизни, результативное удовлетворение повседневных потребностей населения, строгое соблюдение законодательных положений при соблюдении и поддержании баланса государственных и местных интересов, т.е. общих интересов жителей каждого муниципального образования, способны заложить прочный фундамент для гражданского согласия.

Статья 130

Комментарий к статье 130

1. Конституция в статье 130 определяет, во-первых, субъекты местного самоуправления, во-вторых, сферу его реализации, в-третьих, методы осуществления. Так, указывается, что право на самоуправление принадлежит поселенческой социальной общности, проживающей на территории муниципального образования, что соответствует конституционному понятию "население" (часть 1 статьи 130). Основываясь на конституционных положениях, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в статье 1 констатирует: местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации. Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

2. Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в статье 2 раскрывает понятие вопросов местного значения - это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

3. Согласно Конституции РФ местное самоуправление самостоятельно осуществляет пользование, владение и распоряжение муниципальной собственностью, которая составляет экономическую основу местного самоуправления. В состав муниципальной собственности входят средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество. Органы местного самоуправления в соответствии с законом вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать в установленном порядке, а также совершать с имуществом, находящимся в муниципальной собственности, иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов.

4. Согласно статье 130 Конституции РФ местное самоуправление в РФ осуществляется гражданами в различных организационных формах. В своей совокупности эти организационные формы образуют единую систему местного самоуправления в рамках соответствующих муниципальных образований, посредством которой обеспечивается решение вопросов местного значения, местной жизни. Единство системы местного самоуправления проявляется в разграничении предметов ведения и полномочий между различными формами ее осуществления. Она проявляется также и в том, что все организационные формы этой системы действуют совместно, находятся в тесной взаимосвязи, взаимодействии и взаимозависимости. В рамках этой взаимосвязи и взаимозависимости одни формы единой системы являются производными от других или связаны между собой отношениями руководства, подотчетности и ответственности или подотчетности и подконтрольности. Вместе с тем следует иметь в виду, что в отличие, например, от государственных органов РФ, образующих единую систему в рамках всего государства, местное самоуправление образует единую систему лишь в рамках соответствующих муниципальных образований, а система местного самоуправления, сложившаяся в одном муниципальном образовании, совершенно независима от аналогичной системы в любом другом муниципальном образовании. Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (статья 17) запрещает подчиненность одного муниципального образования другому. Аналогичным образом складываются и взаимоотношения между органами самоуправления этих муниципальных образований. Согласно статье 130 Конституции РФ местное самоуправление в РФ осуществляется гражданами как путем различных форм прямого волеизъявления, так и через органы местного самоуправления.

5. Часть 2 статьи 130 предусматривает в качестве одной из возможных моделей прямого волеизъявления граждан проведение местного референдума. Общие вопросы местного референдума отражены в Законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В то же время ни Конституция, ни Закон не устанавливают порядка проведения местного референдума. В Законе сказано, что порядок подготовки и проведения местного референдума устанавливается федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации. Местный референдум - голосование граждан по вопросам местного значения. Решение о назначении местного референдума принимается представительным органом муниципального образования: по инициативе, выдвинутой гражданами Российской Федерации, имеющими право на участие в местном референдуме; по инициативе, выдвинутой избирательными объединениями, иными общественными объединениями, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы в порядке и сроки, которые установлены федеральным законом; по инициативе представительного органа муниципального образования и главы местной администрации, выдвинутой ими совместно. Условием назначения местного референдума по инициативе граждан, избирательных объединений, иных общественных объединений является сбор подписей в поддержку данной инициативы, количество которых устанавливается законом субъекта Российской Федерации и не может превышать 5 процентов от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования в соответствии с федеральным законом. Представительный орган муниципального образования обязан назначить местный референдум в течение 30 дней со дня поступления в представительный орган муниципального образования документов, на основании которых назначается местный референдум. В случае, если местный референдум не назначен представительным органом муниципального образования в установленные сроки, референдум назначается судом на основании обращения граждан, избирательных объединений, главы муниципального образования, органов государственной власти субъекта Российской Федерации, избирательной комиссии субъекта Российской Федерации или прокурора. Назначенный судом местный референдум организуется избирательной комиссией муниципального образования, а обеспечение его проведения осуществляется исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или иным органом, на который судом возложено обеспечение проведения местного референдума. В местном референдуме имеют право участвовать граждане Российской Федерации, место жительства которых расположено в границах муниципального образования. Граждане Российской Федерации участвуют в местном референдуме на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании.

Итоги голосования и принятое на местном референдуме решение подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Принятое на местном референдуме решение подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления.

Органы местного самоуправления обеспечивают исполнение принятого на местном референдуме решения в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом муниципального образования.

6. Еще одной формой прямого волеизъявления граждан, которая предусматривается в качестве одного из возможных путей местного самоуправления в РФ, являются общие собрания (сходы). В то же время в Основном Законе термин "собрание (сход)" отсутствует, свое воплощение и развитие он получает только в нормах законодательства РФ. Собрания (сходы) граждан следует разделять по значимости принимаемых решений в зависимости от того, на каком территориальном уровне собрание (сход) проводится: в пределах всего муниципального образования или его части. В поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек для решения вопросов местного значения проводится сход граждан. Сход граждан правомочен при участии в нем более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом. Сход граждан осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования, в том числе отнесенные к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. Сход граждан может созываться главой муниципального образования самостоятельно либо по инициативе группы жителей поселения численностью не менее 10 человек. Проведение схода граждан обеспечивается главой местной администрации. Участие в сходе граждан выборных лиц местного самоуправления является обязательным. На сходе граждан председательствует глава муниципального образования или иное лицо, избираемое сходом граждан. Решение схода граждан считается принятым, если за него проголосовало более половины участников схода граждан, и подлежит обязательному исполнению на территории поселения. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обеспечивают исполнение решений, принятых на сходе граждан, в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом поселения. Решения, принятые на сходе граждан, подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

7. В соответствии с законодательством к формам непосредственной демократии относятся помимо местных референдумов и сходов также муниципальные выборы, народная правотворческая инициатива, территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, собрание граждан, опрос граждан, обращение граждан в органы местного самоуправления и конференции граждан. Этот перечень не является исключительным, граждане вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления и в иных формах, не противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации.

8. Муниципальные выборы депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления осуществляются на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании при обеспечении установленных законом избирательных прав граждан. Порядок проведения муниципальных выборов определяется законами субъектов РФ. Федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ и гарантируют проведение муниципальных выборов.

9. В соответствии с уставом муниципального образования граждане имеют право на народную правотворческую инициативу в вопросах местного значения. Проекты правовых актов по вопросам местного значения, внесенные населением в органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению на открытом заседании с участием представителей населения, а результаты рассмотрения - официальному опубликованию (обнародованию).

10. Граждане имеют право на индивидуальные и коллективные обращения в органы (к должностным лицам) местного самоуправления, которые обязаны дать ответ по существу обращений граждан в течение одного месяца. Федеральным законом, законами субъектов РФ может быть установлена административная ответственность за нарушение сроков и порядка ответа на обращения граждан в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления.

11. Конференции граждан - это элемент системы территориального общественного управления. Конференции граждан созываются органами территориального общественного самоуправления по мере необходимости.

12. Опрос граждан проводится на всей территории муниципального образования или на части его территории для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти. Результаты опроса носят рекомендательный характер.

Для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, осуществления территориального общественного самоуправления на части территории муниципального образования могут проводиться собрания граждан.

13. Для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания. На публичные слушания должны выноситься: проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав, кроме случаев, когда изменения в устав вносятся исключительно в целях приведения закрепляемых в уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами; проект местного бюджета и отчет о его исполнении; проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки; вопросы о преобразовании муниципального образования.

Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний.

Статья 131

Комментарий к статье 131

1. В соответствии с Конституцией местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ в городских, сельских поселениях и на иных территориях. В статье 131 определены субъекты местного самоуправления. Субъекты местного самоуправления конкретизированы в статье 2 Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Это - городские или сельские поселения, муниципальные районы, городские округа либо внутригородские территории городов федерального значения. Население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления. Территорию муниципального образования составляют земли городских, сельских поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения. Вопросы об образовании, объединении, преобразовании или об упразднении внутригородских муниципальных образований, установлении или изменении их территорий решаются с учетом мнения населения соответствующей территории представительным органом местного самоуправления города самостоятельно в соответствии с уставом города.

2. В части 1 статьи 131 закреплено, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Органам местного самоуправления принадлежит особое место в демократической системе управления обществом и государством. Это место определяется прежде всего тем, что наличие органов самоуправления обеспечивает такую децентрализацию системы управления, которая делает эту систему управления наиболее пригодной к обеспечению интересов населения на местах с учетом исторических и иных местных традиций. Однако органы местного самоуправления - это не только способ децентрализации управления, но и способ организации и осуществления власти на местах, который обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни, организационное обособление управления местными делами в системе управления обществом и государством.

3. В соответствии с ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (статья 34) структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных законом. Уставом муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования. Органы местного самоуправления наделяются в соответствии с уставами муниципальных образований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения. Они управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Органы местного самоуправления организуют исполнение федеральных законов, указов Президента РФ, правовых актов субъектов РФ. Они оказывают содействие федеральным органам государственной власти, расположенным на их территории, и органам государственной власти субъектов РФ, осуществляют координацию деятельности органов территориального общественного самоуправления.

4. Наименования органов местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов РФ с учетом национальных, исторических и иных местных традиций. Органы местного самоуправления являются юридическими лицами в соответствии с уставом муниципального образования. Лица, осуществляющие службу на должностях в органах местного самоуправления, являются муниципальными служащими. Правовая регламентация муниципальной службы, включающая требования к должностям, статус муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, управление службой, определяется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ и федеральными законами. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) правовые акты. Наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию этих актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ.

5. Часть 2 статьи 131 говорит об изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. Базируясь на этом конституционном положении, ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закрепил, что установление и изменение границ муниципального образования, в том числе при образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований, осуществляются с учетом исторических и иных местных традиций по инициативе населения, органов местного самоуправления, а также органов государственной власти субъекта РФ. Изменение границ муниципального образования не допускается без учета мнения населения соответствующих территорий. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ устанавливают законом гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. Порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований определяется законом субъекта РФ.

Статья 132

Комментарий к статье 132

1. В соответствии со статьей 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью. Самостоятельность - одно из ключевых понятий, раскрывающих сущность местного самоуправления. Органы местного самоуправления в соответствии с Конституцией наделяются собственной компетенцией, свободой в осуществлении этой компетенции и несут за это ответственность. Самостоятельность местного самоуправления подчеркивается тем, что Конституция не включает органы местного самоуправления в систему органов государственной власти. Однако это ни в коей мере не означает, что местное самоуправление находится вне системы государственно-властных отношений и абсолютно независимо от государства, как это порой утверждается противниками местного самоуправления. С точки зрения сохранения единства власти и государственности такая трактовка, безусловно, поверхностна и неправомерна. Речь в Конституции идет о самостоятельности в пределах полномочий. Полномочия же предоставляются законом, принимаемым органом государственной власти. Таким образом, для сохранения единства власти нет никакой необходимости лишать местное самоуправление самостоятельности. Помимо этого в государстве существуют такие институты, как государственный контроль за реализацией переданных государственных полномочий, предусмотренный частью 2 статьи 132 Конституции РФ, прокурорский надзор за законностью в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления и, наконец, судебная власть. И что особо важно, пределы самостоятельности местного самоуправления определяются наличием и объемом его финансово-экономической базы, определяемой и регулируемой правовыми актами органов государственной власти.

2. Статья 132 рамочно определяет полномочия местного самоуправления, а детализированы и конкретизированы они в ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Конституция РФ называет лишь некоторые наиболее крупные блоки (аспекты) деятельности, в которых органам местного самоуправления предоставлена самостоятельность: управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, осуществление охраны общественного порядка, а также решение иных вопросов местного значения. Закон приводит несравнимо более широкий, но не полный перечень предметов ведения органов местного самоуправления, к которым отнесены: принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением; владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения; комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования; содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений; организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования; организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения; охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью; регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований; создание условий для жилищного и социально-культурного строительства; контроль за использованием земель на территории муниципального образования; регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения; организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации; организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом; муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения и т.д. (статья 17 Закона). В каждом случае компетенция органов местного самоуправления определяется уставами муниципальных образований.

3. Представительные органы местного самоуправления помимо полномочий, установленных Конституцией РФ, ответственны за принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных его уставом, принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении, а также контролируют деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления. Глава муниципального образования наделяется собственной компетенцией в соответствии с уставом муниципального образования.

4. Закон предоставляет органам местного самоуправления право создавать предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной деятельности, решать вопросы их реорганизации и ликвидации. Органы местного самоуправления вправе выступать заказчиком на выполнение работ по благоустройству территории муниципального образования, коммунальному обслуживанию населения, строительству и ремонту объектов социальной инфраструктуры, производству продукции, оказанию услуг, необходимых для удовлетворения бытовых и социально-культурных потребностей населения соответствующей территории, на выполнение других работ с использованием предусмотренных для этого собственных материальных и финансовых средств. Органам местного самоуправления, кроме того, законом предоставлено право осуществлять внешнеэкономическую деятельность. Они самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местные бюджеты, осуществляют контроль за их исполнением. В доходы местных бюджетов зачисляются местные налоги, сборы и штрафы, отчисления от федеральных налогов и налогов субъектов РФ в соответствии с нормативами, установленными федеральными законами и законами субъектов РФ, закрепленными на долговременной основе, финансовые средства, переданные органами государственной власти органам местного самоуправления для реализации отдельных государственных полномочий, поступления от приватизации имущества, от сдачи муниципального имущества в аренду, от местных займов и лотерей, часть прибыли муниципальных предприятий, учреждений и организаций, дотации, субвенции, трансфертные платежи и иные поступления в соответствии с законом и решениями органов местного самоуправления, а также другие средства, образующиеся в результате деятельности органов местного самоуправления.

5. Органы местного самоуправления обеспечивают удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже минимальных государственных стандартов.

6. Согласно части 2 статьи 132 Конституции органы местного самоуправления наделяются государственными полномочиями законом. Поскольку определение правового статуса местного самоуправления составляет сферу совместного ведения РФ и ее субъектов, а также самостоятельного ведения субъектов РФ, передача или делегирование полномочий могут осуществляться только законом РФ, законами субъектов РФ. Это - одно из основных условий наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями. Другое состоит в том, что объем передаваемых или делегируемых полномочий не может быть слишком велик. Во всяком случае, эти полномочия не должны превалировать над полномочиями, связанными с решением вопросов местного значения и определяющими функциональное назначение органов самоуправления как таковых. Не случайно в Конституции говорится о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. В этой связи можно предположить, что по своему характеру они должны быть связаны с непосредственными интересами местного населения. Их значение не может быть для населения как субъекта самоуправления чем-то абстрактным, начисто оторванным от его нужд и потребностей. Наделение полномочиями должно, как это прямо предусмотрено Конституцией, сопровождаться передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Еще одно условие, связанное с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, заключается в возможности контроля со стороны государства за их реализацией. Такой контроль по общему правилу означает возможность соответствующих государственных органов давать указания органам местного самоуправления по поводу реализации переданных полномочий, оценивать принимаемые ими решения с точки зрения не только законности, но и целесообразности, а также отменять при необходимости такие решения или приостанавливать их. Органы местного самоуправления не обязаны решать вопросы государственного значения, ради которых необходимы государственные полномочия, не говоря уже о случаях, когда передаваемые полномочия не обеспечиваются необходимыми для их осуществления материальными и финансовыми средствами. Поэтому, например, отказ органа местного самоуправления от исполнения государственных полномочий не противоречит части 2 статьи 132, но он должен быть реализован в правовых формах.

Статья 133

Комментарий к статье 133

1. Статьей 133 Конституции РФ вводится запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами. Под правами местного самоуправления понимаются как права органов местного самоуправления, так и непосредственно права населения, проживающего на территории местного самоуправления. Конституционные гарантии местного самоуправления получили развитие в федеральных законах, в которых устанавливаются конкретные права местного самоуправления. Это прежде всего ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и некоторые другие. Законы субъектов РФ не могут снижать уровень гарантий местного самоуправления, определенный Конституцией РФ и федеральными законами, ограничивать права местного самоуправления, установленные Конституцией и федеральными законами. Указанные ограничения, вводимые законами субъектов Федерации, не имеют юридической силы, поскольку согласно статье 76 Конституции законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, а в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

2. Развивая конституционные положения, упомянутый Федеральный закон определил: граждане, проживающие на территории муниципального образования, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления вправе предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, а также общественных объединений. Нарушения прав местного самоуправления затрагивают интересы не только органов местного самоуправления, но и всех граждан, проживающих на территории муниципального сообщества. Поэтому обращаться с заявлениями в суд может любой гражданин, проживающий на данной территории. Обжаловаться могут как индивидуально-правовые, так и нормативно-правовые акты органов государственной власти и органов местного самоуправления. В случае, если суд или арбитражный суд установят, что акт органа государственной власти либо государственного должностного лица, акт органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, акт предприятия, учреждения или организации нарушает установленные законами права местного самоуправления, данный акт в целом или в отдельной его части признается недействительным. Правила судопроизводства при рассмотрении данных заявлений устанавливаются в Гражданском процессуальном кодексе и Арбитражном процессуальном кодексе РФ.

3. Статья 133 говорит о том, что правом на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, гарантируется местное самоуправление, но не осуществление государственных полномочий органами местного самоуправления. Следовательно, если увеличение расходов или уменьшение доходов органов местного самоуправления происходит в результате государственных решений, принятие которых не зависит от органов местного самоуправления, то потери должны компенсироваться органами, принявшими эти решения, даже если это федеральные и региональные законы. Но если дополнительные расходы требуются вследствие того, что финансовые средства, предусмотренные в федеральном бюджете или бюджете субъекта Федерации, оказываются недостаточными для осуществления государственных полномочий, переданных органу местного самоуправления на основе закона и соглашения, то орган местного самоуправления, прежде всего, вправе не нести эти расходы. Далее этот орган вправе отказаться от государственных полномочий по причине ненадлежащего финансирования. И только в том случае, если компетентным государственным органом в одностороннем порядке будет принято решение, обязывающее орган местного самоуправления осуществлять государственные полномочия независимо от достаточности переданных для их осуществления средств (а это скажется на решении основных задач местного самоуправления), возникает право на компенсацию дополнительных расходов в смысле статьи 133 Конституции.