Органы местного самоуправления - это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделены собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Таким образом, органы местного самоуправления - это органы самоуправляющихся территориальных сообществ, каковыми, по сути, являются муниципальные образования. Данные органы формируются непосредственно населением, либо представителями населения (представительным органом) и несут ответственность за ненадлежащее осуществление своих полномочий, прежде всего перед жителями муниципального образования. Им принадлежит особое место в демократической системе управления обществом и государством, и оно определяется, прежде всего, тем, что наличие органов самоуправления обеспечивает такую децентрализацию системы управления, которая делает эту систему наиболее пригодной к обеспечению интересов населения на местах с учетом исторических и иных местных традиций.

В соответствии со ст.131 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Население может утвердить структуру органов местного самоуправления на местном референдуме. Решение о структуре органов местного самоуправления может быть принято представительным органом муниципального образования и закреплено в уставе муниципального образования.

Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования.

Финансирование расходов на содержание органов местного самоуправления осуществляется исключительно за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований.

Представительный орган муниципального образования

Федеральный закон от 28 августа 1995г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закрепил особое место представительного органа муниципального образования в структуре органов местного самоуправления. Так, наиболее важные вопросы местного значения (утверждение местного бюджета, установление местных налогов, утверждение планов и программ развития муниципального образования, осуществление контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления и др.) отнесены Федеральным законом к исключительному ведению представительного органа муниципального образования.

Федеральный закон от 6 октября 2003г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливает дополнительные гарантии укрепления ведущей роли представительного органа муниципального образования в структуре органов местного самоуправления, расширяя, в частности, перечень вопросов, находящихся в исключительной компетенции представительного органа.

Представительный орган с наибольшей полнотой выражает интересы населения, принимает от его имени решения по наиболее важным вопросам местной жизни, устав муниципального образования.

Представительный орган поселения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах. Представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов.

Представительный орган муниципального района:

1) может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства, определяемой в порядке, установленном законом;

2) может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения. Не может превышать две пятые от установленной численности представительного органа муниципального района.

Представительный орган муниципального района может также формироваться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Численность депутатов представительного органа поселения, в том числе городского округа, определяется уставом муниципального образования и не может быть менее:

7 человек - при численности населения менее 1000 человек;

10 человек - при численности населения от 1000 до 10 000 человек;

15 человек - при численности населения от 10 000 до 30 000 человек;

20 человек - при численности населения от 30 000 до 100 000 человек;

25 человек - при численности населении от 30 000 до 500 000 человек;

35 человек - при численности населения свыше 500 000 человек.

Численность депутатов представительного органа муниципального района определяется уставом муниципального района и не может быть менее 15 человек.

Численность депутатов представительного органа внутригородской территории города федерального значения определяется уставом муниципального образования и не может быть менее 10 человек.

Представительный орган муниципального образования обладает правами юридического лица.

В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находится:

1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;

4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их собственности;

5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;

7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

8) определение порядка материально-технического и организационного межмуниципального сотрудничества;

9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

Расходы на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования предусматриваются в местном бюджете отдельной строкой в соответствии с классификацией расходов бюджетов Российской Федерации.

Полномочия представительного органа муниципального образования могут быть также прекращены в случаях:

1. принятия указанным органом решения о самороспуске. При этом решение о самороспуске принимается в порядке, определенном уставом муниципального образования;

2. вступления в силу решения соответственно верховного суда республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа о неправомочности данного состава депутатов представительного органа муниципального образования, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий;

3. преобразования муниципального образования.

Досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования влечет досрочное прекращение полномочий его депутатов.

В случае досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования,

состоящего из депутатов, избранных населением непосредственно, не позднее чем через три месяца со дня вступления в силу решения о досрочном прекращении полномочий указанного органа проводятся досрочные муниципальные выборы в представительный орган муниципального образования.

сформированного из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов этих поселений, представительные органы соответствующих поселений обязаны в течение одного месяца избрать в состав представительного органа муниципального района других депутатов.

Глава муниципального образования

Федеральный закон от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривал возможность учреждения в муниципальном образовании в соответствии с его уставом должность главы муниципального образования - выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования. Согласно уставу муниципального образования глава муниципального образования мог одновременно возглавлять местную администрацию и председательствовать на заседаниях представительного органа муниципального образования.

Федеральный закон от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по-новому определяет и регулирует статус главы муниципального образования, устанавливая обязательность этой должности в структуре органов местно самоуправления. В соответствии с указанным Федеральным законом глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Согласно ст36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования:

1) избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава;

2) в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия председателя, либо возглавляет местную администрацию;

3) в случае избрания представительным органом муниципального образования исполняет полномочия его председателя;

4) не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации;

5) в случае формирования представительного органа муниципального района из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов этих поселений исполняет полномочия его председателя.

При этом следует учитывать, что ограничения на совмещение главой муниципального образования исполнения указанных выше полномочий не распространяются на органы местного самоуправления сельского поселения, в котором предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования.

Глава муниципального образования в пределах полномочий, установленных Федеральным законом 2003г. (ст.36):

представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;

подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;

издает в пределах своих полномочий правовые акты;

вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования.

Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования.

Полномочия главы муниципального образования прекращаются досрочно в случае:

1) смерти;

2) отставки по собственному желанию;

3) отрешения от должности;

4) признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

5) признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;

6) вступления в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда;

7) прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;

8) выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;

9) отзыва избирателями;

10) установления в судебном порядке стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы муниципального образования;

11) досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, если глава муниципального образования был избран из состава данного органа;

В случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования его полномочия временно исполняет должностное лицо местного самоуправления, определяемое в соответствии с уставом муниципального образования.

Местная администрация

Федеральный закон от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", регулируя вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления, не предусмотрел обязательное формирование в муниципальных образованиях исполнительно-распорядительных органов.

Федеральный закон от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не только устанавливает необходимость включения в структуру органов местного самоуправления исполнительно-распорядительного органа муниципального образования, но и определяет его наименование (местная администрация), достаточно подробно регулируя вопросы, связанные с организацией и деятельностью данного органа.

В соответствии с указанным Федеральным законом исполнительно-распорядительным органом муниципального образования является местная администрация, которая наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральным законами и законами субъектов Федерации.

Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоналичия.

Главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.

Условия контракта для главы местной администрации поселения утверждаются представительным органом поселения, а для главы местной администрации муниципального района (городского округа) - представительным органом муниципального района (городского округа) в части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, и законом субъекта Федерации - в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Федерации.

Контракт с главой местной администрации заключается главой муниципального образования.

Местная администрация обладает правами юридического лица.

Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.

Глава местной администрации не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и творческой деятельности.

Полномочия главы местной администрации, осуществляемые на основе контракта, прекращаются досрочно в случае:

1) смерти;

2) отставки по собственному желанию;

3) расторжения контракта;

4) отрешения от должности;

5) признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

6) признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;

7) вступления в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда;

8) выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;

9) прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;

10) призыва на военную службу или направления на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу.

Контракт с главой местной администрации может быть расторгнут по соглашению сторон или в судебном порядке на основании заявления:

представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования - в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся решения вопросов местного значения;

высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) - в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Федерации.

главы местной администрации - в связи с нарушениями условий контракта органами местного самоуправления и (или) органами государственной власти субъекта Федерации.

Иные органы и должностные лица местного самоуправления

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" данные органы местного самоуправления могут избираться непосредственно населением и (или) образовываться представительным органом муниципального образования и должны наделяться собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Так, согласно указанной Федеральному закону структура органов местного самоуправления может включать контрольный орган муниципального образования (контрольно0счетная палата, ревизионная комиссии и др.), который образуется в целях контроля за: а) исполнением местного бюджета; б) соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении; в) соблюдением установленного порядка управления и распоряжения муниципальным имуществом. Контрольный орган может быть сформирован, либо на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования.

Помимо главы муниципального образования - высшего должностного лица - уставом муниципального образования могут быть предусмотрены иные должностные лица местного самоуправления: а) выборные (избираемые на муниципальных выборах) и б) замещающие муниципальную должность путем заключения контракта (трудового договора). Должностные лица местного самоуправления наделяются исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления. Так, Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 2003г. предусмотрена возможность введения должности главы местной администрации - лица, назначаемого на эту должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования. Введение данной должности необходимо в случае, если глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования является председателем органа муниципального образования и не может одновременно возглавлять местную администрацию (исключение делается для сельского поселения, в котором предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим одновременно полномочия председателя представительного органа муниципального образования).

Особый статус имеет избирательная комиссия муниципального образования, которая в соответствии с законодательством организует подготовку и проведение муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. А также голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования.

Избирательная комиссия муниципального образования согласно Федеральному закону 2003г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не относится к числу органов местного самоуправления, она формируется представительным органом муниципального образования в порядке, устанавливаемом федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Федерации, а также уставом муниципального образования. Однако данная комиссия не наделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (что характерно дл органа местного самоуправления). Поэтому она не входит в структуру органов местного самоуправления, являясь муниципальным органом.

Органы местного самоуправления как юридические лица

В соответствии с Федеральным законом от 28 августа 1995г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" выборные и иные органы местного самоуправления являлись юридическими лицами в соответствии с уставом муниципального образования. Указанный Федеральный закон не требовал государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц. Вопрос о том, какие именно органы местного самоуправления являлись юридическими лицами, решался уставом муниципального образования.

Федеральный закон от 6 октября 2003г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по-новому решает данные вопросы: органы местного самоуправления являются юридическими лицами в соответствии с указанным Федеральным законом и уставом муниципального образования и подлежат государственной регистрации в качестве таковых.

Органы местного самоуправления, которые в соответствии с федеральным законом и уставом муниципального образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридического лица в соответствии с федеральным законом.

Представительный орган муниципального образования и местная администрация как юридические лица действуют на основании общих для организаций данного вида положений федерального закона в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996г. №7-ФЗ "О некоммерческих организациях" применительно к учреждениям.

Основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются устав муниципального образования и решение о создании соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица.

В случае отсутствия устава муниципального образования основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются:

для представительного органа муниципального образования - протокол заседания представительного органа муниципального образования, содержащий решение о наделении этого представительного органа правами юридического лица;

для иных органов местного самоуправления - решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица.

Основанием для государственной регистрации органов местной администрации в качестве юридических лиц являются решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа и утверждение положения о нем этим представительным органом муниципального образования.

Глава 2. Основы местного самоуправления

2.1 Правовые основы местного самоуправления

Под правовой основой местного самоуправления понимается система нормативных правовых актов, определяющих организацию. Формы осуществления и гарантии местного самоуправления, его задачи и функции, а также компетенцию и ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, их взаимоотношения с органами государственной власти, гражданами и их объединениями в Российской Федерации.

Согласно с.4 Федерального закона 2003г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" правовую основу местного самоуправления составляют:

1) общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации;

2) конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы и издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти);

3) конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации;

В перечне нормативных правовых актов, составляющих правовую основу местного самоуправления. На первое место Федеральный закон поставил общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации (к которым, в частности, относится Европейская хартия местного самоуправления, ратифицированная Российской Федерацией в 1998г. и в соответствии со ст.15 Конституции РФ ставшая частью нашей правовой системы).

Такое законодательное расположение нормативных правовых актов можно. В частности, объяснить тем, что местное самоуправление (наряду с другими формами осуществления народом своей власти) обеспечивает реализацию общепризнанного права каждого человека принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через свободно избранных представителей, и в силу этого местное самоуправление является одной из главных основ любого демократического строя.

В развитии правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации можно выделить четыре периода:

1) с 1990-1991гг. по октябрь-декабрь 1993г.;

2) с октября-декабря 1993г. по сентябрь 1995г.;

3) с 1 сентября 1995г. (в этот день вступил в силу Федеральный закон 1995г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" до принятия и вступления в силу Федерального закона от 6 октября 2003г., который знаменует новый (четвертый) период развития правовой основы местного самоуправления, продолжающийся по настоящее время.

Первый период связан с началом формирования правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации. Именно в 1990-1992гг. происходит переход к новым принципам организации местной власти, принимаются первые законы о местном самоуправлении (Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" и Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР"). Соответствующие изменения вносятся в союзную Конституцию и Конституцию РСФСР.

Второй период развития правовой основы местного самоуправления связан с начавшимся осенью 1993г. процессом реформирования системы местного самоуправления, сложившейся на основе реализации Закона РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР".

Правовой основой реформирования местного самоуправления послужили указы Президента РФ по вопросам местного самоуправления, изданные в рамках его полномочий, которые были определены Указом от 21 сентября 1993г. №1400 "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации", указами Президента РФ от 9 октября 1993г. №1617 "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации" и от 26 октября 1993г. №1760 "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации" деятельность местных Советов была прекращена, их функции возлагались на местную администрацию. Органам государственной власти субъектов Федерации было рекомендовано осуществлять реформу местного самоуправления в соответствии с положениями Указа от 26 октября 1993г.

Третий период развития правовой основы местного самоуправления связан с принятием Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".28 августа 1995г. он был подписан Президентом РФ и 1 сентября 1995г. - со дня своего официального опубликования - вступил в силу. Начался новый этап в развитии правовой основы местного самоуправления.

Начало четвертому этапу развития правовой основы местного самоуправления положило принятие нового Федерального закона от 6 октября 2003г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Осуществляемые на его основе реформирование местного самоуправления представляет собой часть реализуемого федерального плана мероприятий, направленного на создание наиболее оптимального механизма функционирования публичной власти в государстве. В системе этих мер отчетливо прослеживается тенденция к правовому закреплению общих для всей семьи системы публичной власти принципов ее организации и деятельности. К определенной унификации всех ее основных элементов, а также к централизации в определенных сферах функционирования институтов публичной власти. В основе этой тенденции - стремление добиться не только согласованного функционирования всех органов публичной власти в государстве. Но и жестко разграничить полномочия, ресурсы и ответственность каждого территориального уровня власти в государстве.

Формирование и развитие правовой основы местного самоуправления осуществляется на основе следующих общих принципов:

1) признание общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров Российской Федерации в качестве составной части правовой основы местного самоуправления; преимущественное действие международных договоров России, когда ими устанавливается иные правила поведения. Чем предусмотрено российским законодательством;

2) верховенство Конституции РФ и Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по отношению к федеральным законам и (или) иным нормативным правовым актам Российской Федерации, регулирующим вопросы местного самоуправления;

3) верховенство Конституции РФ, федеральных конституционных законов, Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", других федеральных законов по отношению к конституции (уставу), закону, иному нормативному правовому акту субъекта Федерации, регулирующих вопросы организации местного самоуправления и устанавливающие права, обязанности и ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления;

4) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления в сфере правового регулирования местного самоуправления;

5) обязательность муниципальных правовых актов для исполнения на территории муниципального образования;

6) высшая юридическая сила в системе муниципальных правовых актов и прямое действие на территории муниципального образования устава муниципального образования и оформленных в виде правовых актов решений, принятых на местном референдуме (сходе граждан);

7) вступление в силу муниципальных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, после их официального опубликования;

8) особый порядок принятия устава муниципального образования, внесение в него изменений, дополнений и государственная регистрация в органах юстиции;

9) соответствие муниципальных правовых актов Конституции РФ, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), иным нормативным правовым актам субъектов Федерации;

10) отмена или приостановление действия муниципального правовых актов органами и должностными лицами, их принявшими (издавшими), судом, а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, - уполномоченным органом государственной власти;

11) обжалование органами местного самоуправления в суд федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации либо закона или иного нормативного правового акта субъекта Федерации по вопросам организации местного самоуправления и (или) установления права, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, если орган местного самоуправления полагает, что они не соответствуют Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации;

12) участие населения в формировании правовой системы местного самоуправления;

13) обжалование в суд решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов и должностных лиц местного самоуправления;

14) наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями только федеральными законами и законами субъектов Федерации; государственный контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;

15) наступление ответственности в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ за неисполнение муниципальных правовых актов.

2.2 Территориальные основы местного самоуправления

Территориальные основы местного самоуправления как институт муниципального права представляет собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: формирование в состав территории муниципального образования, границы территории муниципального образования, порядок их установления и изменения.

Вопросы организации власти в государстве неразрывно связаны с его территориальным устройством, ибо функционирование органов власти осуществляется в границах определенных территориальных единиц, на которые делится территории государства. Такое подразделение территории государства именуется административно-территориальным делением: оно выступает неотъемлемой частью государственного устройства.

В соответствии с административно-территориальным делением организуется государственная власть.

Вопросы территориальных основ местного самоуправления по-разному решались на разных этапах становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации.

Можно выделить следующие этапы развития территориальных основ местного самоуправления.

Первый этап - с 1990-1991гг. по октябрь-декабрь 1993г.

Первоначально органы местного самоуправления в нашей стране создавались и функционировали в границах административно-территториальных единиц.

Закон РСФСР о местном самоуправлении в РСФСР, как и Закон СССР об общих началах местного самоуправления, определял территориальные основы местного самоуправления, исходил из существовавшего административно-территориального деления. При этом основной закон выделял первичный территориальный уровень местного самоуправления: сельсовет, поселок (район), город (район в городе). Закон допускал также возможность с учетом местных условий и национальных особенностей определение и других уровней местного самоуправления. Понятие первичного, базового территориального уровня местного самоуправления в российском Законе о местном самоуправлении отсутствовало.

Второй этап развития территориальных основ местного самоуправления совпал с периодом реформирования местного самоуправления, осуществляемого на основе указов Президента РФ, который начался в октябре 1993г.

В Положении об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, утвержденном Указом Президента РФ от 26 октября 1993г. №1760, нашел отражение так называемый поселенческий принцип территориальный организации местного самоуправления, согласно которому территориальной основой местного самоуправления, прежде всего, выступают отдельные пункты: городские и сельские поселения.

Третий этап развития территориальных основ местного самоуправления связан с принятием Федерального закона от 28 августа 1995г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Этот Закон вслед за Гражданским кодексом РФ (часть первая) ввел новое понятие, которое не использует Конституция РФ, - "муниципальное образование", имеющее важное значение для решения вопроса о территориальной организации местного самоуправления. Осуществление местного самоуправления, его территориальную организацию указанный Федеральный закон в отличие от прежнего связывал не с административно-территориальными единицами, а с муниципальными образованиями, на территории которых и осуществляется местное самоуправление.

Закон 1995г. не дал исчерпывающего (в отличие от ранее действовавшего Закона о местном самоуправлении) перечня территориальных единиц, в пределах которых реализуется местное самоуправление. Он назвал основные территориальные единицы, в границах которых осуществляется местное самоуправление. Это, прежде всего отдельные поселения: города, поселки, станицы. Далее в нем перечисляются территориальные образования, в границах которых могут находиться несколько отдельных поселений. Другие муниципальные образования - район (уезд), сельский округ (волость, сельсовет).

Закон, давая определение муниципального образования (ст.1), отнес к муниципальным образованиям часть поселения. Имелась в виду возможность создания муниципальных образований на территории внутригородских районов. Эта практика, однако, не получила широкого распространения; лишь отдельные крупные города с районным делением в соответствии со своим уставом предусматривали создание и городского муниципального образования, и внутригородских муниципальных образований. Внутригородские муниципальные образования были образованы также на территории городов федерального значения, являющихся субъектами Федерации. Закон допускал возможность реализации местного самоуправления на территории других муниципальных образований, которые могут образовываться в соответствии с законами субъектов Федерации с учетом исторических и иных местных традиций (помимо тех, что назывались выше).

Однако, самостоятельно решая вопросы территориальной организации местного самоуправления, субъекты Федерации должны были основываться на следующих принципах:

а) местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских и иных поселениях. Ограничение права граждан на осуществление местного самоуправления на отдельных территориях допускалось федеральным законом в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства;

б) население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления. Федеральный закон 1995г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст.12) гарантировал каждому городскому и сельскому поселению право на самоуправление. Порядок реализации этого права устанавливается законами субъектов Федерации. Это право могло быть реализовано, во-первых, путем создания самостоятельного муниципального образования, во-вторых, путем присоединения к какому-либо муниципальному образованию;

в) обеспечение экономических и организационных условий для осуществления местного самоуправления. Обязательным условием для признания территориальной единицы в качестве территории муниципального образования, т.е. территориальной основы местного самоуправления. Являлось наличие муниципальной собственности, местного бюджета и выборных органов местного самоуправления. При этом согласно ст.61 упомянутого Федерального закона отсутствие муниципальной собственности на момент вступления его в силу не являлось основанием для отказа в образовании нового муниципального образования;

г) обеспечение целостности территории муниципального образования. Не допускалось объединение муниципальных образований в целях создания одного (единого) муниципального образования в случае отсутствия у объединяющихся муниципальных образований общей границы или в случае объединения с муниципальным образованием, распложенным на территории другого субъекта Федерации;

д) обязательный учет мнения и интересов населения, проживающего на территории, например в случае изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление;

е) учет исторических, социально-этнических и иных местных традиций. Вопросы территориальной организации местного самоуправления должны были решаться с учетом компактного проживания на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, казачеств и других исторических и местных традиций;

ж) территория муниципального образования в соответствии с федеральным законодательством должна была включать земли, необходимые для развития. Территориальную организацию местного самоуправления в Российской Федерации второй половины 90-х гг. характеризуют следующие данные, опубликованные в конце 90-х гг. Центризбиркомом РФ. На территории России было 13 669 муниципальных образований. В 22 субъектах Федерации муниципальные образования были расположены практически на тех же территориях, где осуществлялось местное государственное управление, еще в 22 - местное самоуправление осуществлялось лишь в городах и районах. Более чем в половине субъектов Федерации число муниципальных образований составляло от 20 до 100 (в Таймырском (Долгано-Ненецком) автономном округе было четыре муниципальных образования, в Рязанской области - 29, Воронежской 547). В муниципальных образованиях насчитывалось от десятков до сотен тысяч избирателей. Половина муниципальных образований - это территории, на которых проживало до одной тысячи избирателей. Самое маленькое по числу жителей муниципальное образование - Санга-Талонский сельсовет Тенькинского района Магаданской области, которое насчитывало всего 27 избирателей. Доля муниципальных образований, насчитывающих от 500 тыс. и более избирателей, составляло 0,11%.

Таким образом. Как показывают эти данные, на основе Федерального закона 1995г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в субъектах Федерации, к компетенции которых относилось установление порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ, по-разному решался вопрос о территориальной организации местного самоуправления: практика была весьма разнообразна.

Одни субъекты Федерации пошли по пути формирования в основном только крупных муниципальных образований - районных и городских (образуемых в крупных городах). Небольшие городские и сельские поселения. Распложенные в границах районного муниципального образования, не имели статуса муниципального образования. Такой подход к решению вопросов территориальной организации местного самоуправления был во многом обусловлен слабостью финансово-экономической базы небольших городских и сельских поселений. Например, в Новгородской области было сформировано всего 22 муниципальных образования (из них районных - 21 и городских - 1). В Ярославской области было создано 19 муниципальных образований (17 районных, именуемых муниципальными округами, и 2 - в городах).

В других субъектах Федерации, напротив, муниципальные образования создавались в небольших городских и сельских поселениях, а в границах таких административно-территориальных единиц, как районы, крупные города, формировались территориальные (местные) органы государственной власти (Республика Адыгея, Новосибирская область и др.).

Федеральный закон от 6 октября 2003г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определил основные направления реформирования местного самоуправления, включая его территориальные основы: начался новый этап их развития, предполагающий унификацию территориальной организации местного самоуправления и одновременно дифференциацию предметов ведения, объектов муниципальной собственности в зависимости от вида муниципальных образований.

Четвертый этап развития территориальных основ местного самоуправления начался с реализации норм. Содержащихся в гл.12 "переходные положения" нового Закона 2003г. об общих принципах организации местного самоуправления, которая вступила в силу с момента официального опубликования Закона (с 8 октября 2003г.). Дата вступления в силу Закона в полном объеме - 1 января 2009г.

Закон предусматривает установление, по сути, единообразной для всех субъектов Федерации территориальной организации местного самоуправления.

В субъектах Федерации предусмотрено формирование следующих видов муниципальных образований:

1. Городские и сельские поселения, территория которых входит в состав другого вида муниципального образования - муниципального района.

Сельское поселение как вид муниципального образования может представлять собой либо один сельский населенный пункта (село, деревня, аул и т.п.), либо несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Городское поселение как вид муниципального образования может представлять собой город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. В состав территории городского поселения в соответствии с генеральным планом могут входить территории, необходимые для его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями).

2. Муниципальный район. Муниципальные районы создаются. По сути, в границах административных районов, т.е. в границах наиболее крупных административно-территориальных единиц субъектов Федерации, на которые они непосредственно подразделяются. Лишь территория муниципальных образований, имеющих статус городского округа (которые могут находиться в границах административного района), не входят в состав территории муниципального района.

Муниципальный район имеет свой административный центр - населенный пункт, который определяется с учетом местных традиций и сложившейся социальной инфраструктуры и в котором в соответствии с законом субъекта Федерации находится представительный орган муниципального образования.

Муниципальный район как вид муниципального образования представляет собой несколько поселений или поселений и межселенных территорий (т.е. территорий, находящихся вне границ поселений), объединенных общей территорией, в границах которой осуществляется местное самоуправление населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Осуществление местного самоуправления в границах муниципального района имеет свои особенности: а) местное самоуправление в муниципальном районе осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера; б) в состав его территории входят территории других муниципальных образований городских и сельских поселений. Расположенных в границах муниципального района; в) органы местного самоуправления муниципального района могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые им федеральными законами и законами субъектов Федерации.

3. Городской округ как вид муниципального образования представляет собой городское поселение, которое не входит в состав муниципального района. Органы местного самоуправления городского округа осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения, которые Закон установил и для поселения, и для муниципального района. Кроме того, органы местного самоуправления городского округа могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые им федеральными законами и законами субъектов Федерации.

4. Внутригородские муниципальные образования городов федерального значения. В городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в соответствии с уставами данных субъектов Федерации местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления на внутригородских территориях. Внутригородская территория - часть территории города федерального значения, в границах которой осуществляется местное самоуправление. Установление и изменение границ внутригородских муниципальных образований, их преобразование осуществляется законами городов федерального значения с учетом мнения населения соответствующих внутригородских территорий.