Анализ указов Президента Российской Федерации как способ оперативного управления

Главная проблема, видимо, имеет субъективный характер и заключается в осознании главой государства своей высокой миссии гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Отсюда с непреложностью следует, что правовые акты Президента должны быть образцом правотворчества, иначе можно говорить лишь о конституционной фикции. Отметим особую значимость законопослушания самого Президента, официального признания им верховенства федеральных законов и обязательности их исполнения. Такая требовательность могла бы стать самым наглядным примером для правового воспитания не только олигархов, но и всех российских граждан.

В связи с этим нельзя не сказать о недопустимости двойных стандартов. Так, в деятельности Президента Б. Ельцина несоблюдение этого правила выражалось в том, что он неоднократно в своих Посланиях Федеральному Собранию обращал внимание на повышение авторитета закона, но в то же время в обход законов активно внедрял указное право, причем ряд указов противоречил нормам действующих федеральных законов. Отметим также, что федеральные законы неоднократно и порой обоснованно подвергались острой критике за их низкое качество, что, естественно, не способствовало их реализации и повышению авторитета законодателя. Но ведь их подписывал и обнародовал Президент, хотя при необходимости мог отклонить и возвратить на повторное рассмотрение, а преодолеть вето Президента, как известно, очень трудно.

В наше время сохранили актуальность выводы видного государствоведа А.С. Алексеева, сделанные в 1913 г. Он писал о том, что с конституционно-правовой точки зрения институт указного права стоит "в принципиальном противоречии с основными требованиями правового государства; с точки зрения политической - это не корректив представительства (т.е. парламента. - Л. О.), а удобное средство в руках правительственной власти вносить и при конституционном порядке свободу усмотрения в области законодательства; с точки зрения исторической - не необходимый момент в развитии конституционных учреждений и не институт, сложившийся в органической с ними связи, а преходящий эпизод в политической жизни небольшой группы государств, эпизод, который отойдет в прошлое вместе с целым рядом аналогичных ему явлений, представляющих собой законодательные отзвуки пережитого порядка" Алексеев А.С. Происхождение чрезвычайно-указного права и его политическое значение // Юридический вестник. М., 1913. С. 74.. К сожалению, "эпизод" (по историческим меркам) с указным правом перерос в драматическую эпопею становления правовой системы в России.

Современные исследователи указов видят исторический урок в том, что "фактически свободная от каких-либо ограничений и развивающаяся исключительно по усмотрению Президента указная практика препятствует законодательному регулированию общественных отношений и умаляет значение федеральных законов" Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента. М., 2010. С. 193..

Некоторое угасание указного законотворчества пока еще не стало устойчивой тенденцией в современной России несмотря на то, что уменьшение такого рода указов в 2000-2011 гг., несомненно, имеет место. На наш взгляд, достаточно упомянуть Указ Президента РФ от 27 сентября 2008 г. N 1709, которым "впредь до вступления в силу соответствующего федерального закона" реформируется управление государственным пенсионным обеспечением со ссылкой на полномочия, предусмотренные ст.80, 90 Конституции. Поддержка обширной законодательной программы Президента и Правительства Государственной Думой во многом снимает актуальность издания временных законозаменяющих указов.

Президент в связке с Правительством должен действовать в интересах граждан, стремясь к демократическим переменам в государственной и общественной жизни. Такая политическая реальность требует обеспечения согласованных действий органов законодательной и исполнительной власти. Отсюда вытекает необходимость выработки единой программы проведения реформ, их согласованности, пользования одними и теми же средствами в достижении единой цели. Без такой социально ориентированной программы власть обречена на вечное "шараханье" из стороны в сторону, расширяя базу для коррумпированности аппарата. Политическая жизнь России ежедневно доказывает эту необходимость.

Носители государственной власти в России даже при наличии конституционного принципа разделения властей на самом деле вынуждены сотрудничать друг с другом. К примеру, роль Президента в законодательном процессе такова, что при возникновении неразрешимых разногласий между палатами Федерального Собрания и Правительством он вынужден выступать в качестве посредника, а его представители - членов согласительных комиссий. Постепенно приходит понимание того, что такая тактика - единственно разумная, ведь если конфликт между главой государства и палатами парламента зайдет далеко и приобретет затяжной характер, то законодательная деятельность застопорится. Механизм законотворчества приходит в непригодность при противостоянии властей, предъявлении каждой из них претензий на свое верховенство.

Нельзя упускать из виду и другую национальную особенность. Конституционная практика свидетельствует о том, что ни одна мера (правительственная или законодательная) практически не может быть осуществлена против воли главы государства. Это особенно проявилось в периоды обострения отношений между Государственной Думой и Президентом.

В прошлые годы даже в тех радикальных случаях, когда парламенту удавалось преодолеть вето Президента, находились "советчики", которые предлагали пути для нейтрализации спорных законов вплоть до неподписания их Президентом даже после преодоления его вето или возврата без рассмотрения по процедурным причинам. Такие факты (хотя и немногочисленные) все же имели место, несмотря на конституционную обязанность главы государства промульгировать и обнародовать принятый закон.

Для цивилизованного переустройства общественно-экономического уклада и создания правового государства нет иного пути, кроме принятия парламентом адекватных требованиям времени федеральных законов. Это, конечно, требует высокого уровня организации законодательной деятельности, включая обязательные правовые и иные экспертизы законопроектов, результаты которых были бы известны общественности и внимательно рассматривались депутатами. Но многие законы остаются "вещью в себе", если не обеспечены необходимыми подзаконными актами, инициативными действиями главы государства и Правительства. Без указов Президента и постановлений Правительства такие правовые акты "зависают" над правовым полем (в качестве примеров достаточно вспомнить федеральные законы "Об основах государственной службы Российской Федерации", "О ветеранах" и др.).

Заключение

Несмотря на то, что указы Президента Российской Федерации являются подзаконными правовыми актами, практика их издания, обусловленная стремлением быстро изменить социальный уклад и направленная на разрушение отношений, созданных прежним обществом, свидетельствует о деформированных соотношениях между указами и иными правовыми актами. Соответственно этому указная практика в настоящее время характеризуется следующими чертами:

1) Указы представляют собой автономно существующую от иных нормативных правовых актов систему; они зачастую опережающе издаются по вопросам, которые относятся к ведению Федерального Собрания или Правительства Российской Федерации.

2) Важнейшим принципом указного регулирования является целесообразность, а не законность; в преамбулах большинства указов даже не упоминается, что они изданы на основе и во исполнениезаконов, а говорится о том, что они изданы с теми или иными целями, либо в соответствии с другими указами.

3) Фактически свободная от каких-либо ограничений и развивающаяся исключительно поусмотрению Президента, указная система, препятствует законодательному регулированию общественных отношений и умаляет значение федеральных законов.

4) Отдельные указы Президента разработаны на недостаточно высоком правотворческом уровне, содержат положения, дублирующие друг друга и положения законодательных актов, а порой не соответствующие Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

5) Указами производится в основном не развитие и конкретизация законов, а введение альтернативного регулирования общественных отношений; в результате исполнители правовых норм получают возможность выбора того акта, который более предпочтителен их интересам, но не всегда интересам общества.

Всё это в сочетании с исследованным выше недостаточно эффективным судебным контролем приводит к выводу о фактическом доминировании в Российской Федерации среди нормативных актовуказов Президента Российской Федерации. А поскольку нормативный акт, как показано выше, - основной источник права в Российской Федерации, то следует признать, что и указ Президента - доминирующий источник права. За время деятельности Президента Российской Федерации с 1991 года по первое полугодие 1999 годы им было издано более десяти тысяч указов; законов Российской Федерации за этот же период - менее полутора тысяч.

Необходимо отметить и некоторое положительные результаты указного нормотворчества. Указы позволили оперативнее решать насущные проблемы общественного развития, способствовали развитиюфедеративных отношений, предоставили гражданам широкие права в различных сферах деятельности.

Доминирующее положение указа Президента Российской Федерации как источника права обусловлено рядом факторов. Главный из них, на наш взгляд - неполная реализованность принципа «разделения властей» между Президентом и другими государственными органами, что проявляется в деятельности практически всех федеральных органов государственной власти. Законодательная(представительная) власть в лице Съезда народных депутатов сначала предоставила Президенту право издавать указы по широчайшему кругу вопросов, а позднее - в лице Федерального Собрания - недостаточно активно занималась законотворчеством. Исполнительная власть изначально возглавлялась Президентом, а после принятия Конституции Российской Федерации продолжала ориентироваться на его указы, так как Президент может назначать и освобождать от должностей Председателя Правительства и министров, принимать решения об отставке Правительства. Наконец, КонституционныйСуд Российской Федерации после принятия Конституции Российской Федерации все президентские указы признаёт соответствующими ей.

Исходя из всего вышеизложенного, мы считаем, что основным нормативным актом, а следовательно, и источником права в Российской Федерации, должен быть, помимо Конституции, не указ, а закон. Действующие федеральные законы могут, конечно, иметь недостатки. Но они являются коллегиально принимаемыми актами. В них выражена воля неизмеримо большего числа людей, чем в единоличноиздаваемых указах Президента, поэтому законы гораздо менее субъективны.

Можно предположить, что по мере утверждения верховенства закона и реального разделения государственной власти между Президентом и другими государственными органами указ Президента Российской Федерации как источник права будет утрачивать своё доминирующее положение и в итоге станет исключительно подзаконным актом.

Список использованных источников и литературы

Размещено на Allbest.ru