Структура и организация деятельности Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации

В принципе путей реформирования палаты два. И оба предполагают внесение поправок в Конституцию РФ.

Первый - превращение Совета Федерации в верхнюю палату по сенатскому принципу, известному в США, где члены рассматриваемого органа избираются непосредственно народом. Это означает введение выборов членов палат, резкое расширение полномочий Совета Федерации в законодательном процессе, влекущее их равновесие в вопросах принятия законов, кроме принятия федерального бюджета и финансовых законов, значительное изменение статуса членов палаты, сроков их полномочий, структуры и организации работы.

Практическая целесообразность реформирования Совета Федерации на пути превращения в верхнюю палату Федерального Собрания РФ в условиях существующего разделения властей при превалировании президентской власти представляется весьма незначительной. Минусы такой реформы, с возрождением идей суверенитета субъектов РФ, договорного характера РФ, противоречиями между формальным равноправием и фактическим неравенством субъектов РФ и многие другие, видимо, будут превышать плюсы.

Второй путь - выведение Совета Федерации из состава федерального парламента, превращение его в самостоятельный федеральный орган государственной власти, который интегрирует участие субъектов в законодательстве и исполнении федеральных законов, решении других вопросов федерального значения, прежде всего - по вопросам совместного ведения Федерации и субъектов.

Однако в этом случае речь идет о переходе на однопалатный парламент, а Совет Федерации выводится из структуры парламента и как орган представительства субъектов Федерации участвует в принятии федеральных законов и решении вопросов государственного управления с учетом опыта функционирования Государственного совета в царское время.

Если отбросить сословно - монархические подходы в организации, компетенции, деятельности Госсовета, которые в современных условиях являются неприемлемыми, то сама идея существования самостоятельного государственного органа, сочетающего участие в законотворчестве и управлении на основе представительства различных сил, является весьма плодотворной. Ее можно было бы положить в основу реформирования Софера Федерации.

Выведение Совета Федерации из состава федерального парламента требует внесения поправок в Конституцию РФ.

Однако в рамках действующей Конституции РФ можно сделать реальные шаги по подготовке подобной реформы. Среди них:

1. воплощение в конкретных законах идеи о том, что по вопросам совместного ведения федеральные законы должны приниматься только с согласия Совета Федерации;

2. развитие практики законодательных инициатив и членов Совета Федерации, и палаты в целом, которая в настоящее время является весьма скромной;

3.придание законодательным инициативам Совета Федерации особого статуса, приближенного к статусу законодательных инициатив Президента РФ, что можно было бы установить в Регламенте Государственной Думы;

4. введение единогласного голосования двух членов палаты от одного и того же субъекта РФ, т.к. два члена палаты от одного и того же субъекта РФ должны выражать консолидированную позицию;

5. наделение временных комиссий Совета Федерации полномочиями по парламентскому расследованию вопросов, вызова для дачи объяснений любых должностных лиц государства. Следует подчеркнуть, что контрольная функция парламента в отношении исполнительной власти в советский период была юридически гипертрофирована, а в настоящее время значительно урезана по сравнению со стандартами, принятыми в зарубежных странах, как в парламентских, так и в президентских;

6. изменение процедуры принятия федерального закона о бюджете, других финансовых законов в направлении активизации роли Совета Федерации;

7. установление такой процедуры применения федерального принуждения к субъектам Федерации, в которой Совет Федерации должен играть одну из ключевых ролей.

3.2 Совершенствование деятельности Совета Федерации

В настоящее время порядок формирования Совета Федерации определен одноименным Федеральным законом от 5 августа 2004 года. Палата состоит не из депутатов, а из членов Совета Федерации, которые в настоящее время федеральным законом приравнены по своему статусу к статусу депутатов Государственной Думы, хотя и с особенностями. Если в какой-то мере допустимо вести речь о мандате члена Совета Федерации, то в отличие от мандата депутата Государственной Думы он имеет императивный характер, поскольку региональными решениями зачастую член Совета Федерации обязывается выполнять поручения назначившего его органа, в том числе и поручения относительно голосования.

Кроме того, Государственная Дума и Совет Федерации обладают различными полномочиями, это касается всех их функций. Полномочия Совета Федерации довольно определенны, они зафиксированы в ряде конституционных норм, федеральных законах и регламенте палаты. Даже простое перечисление полномочий Совета Федерации позволяет утверждать, что по своему содержанию большинство из них относятся к государственному управлению, сферам, в которых превалирует президентская и исполнительная власть.

Законодательство - главная функция Федерального Собрания. Конституция РФ отводит Совету Федерации в законодательном процессе роль тормоза. По Конституции РФ (ст. 105) федеральные законы принимаются Государственной Думой, а Совет Федерации только одобряет их или отклоняет. Палата так же имеет право законодательной инициативы в Государственной Думе.

Следует заметить, что во многих случаях позитивных действий по одобрению закона от Совета Федерации и не требуется. Далеко не все принятые Государственной Думой федеральные законы для их вступления в силу требуют одобрения со стороны Совета Федерации в виде активного действия.

Если Государственная Дума при рассмотрении законопроекта не связана никакими конституционными сроками, то Совет Федерации поставлен в жесткие временные рамки. Механизм принятия законов рассчитан на одинаковый партийный состав Государственной Думы и Совета Федерации. Во всех других случаях он отводит Совету Федерации роль неконструктивного критика, который вынужден в жестких временных рамках либо отклонить закон в целом, либо одобрять его опять же в целом, не имея возможности корректировать отдельные положения. В таких условиях Президент РФ может использовать и использует указанные особенности палат друг к другу, что в целом ослабляет законодательную власть, снижает ее эффективность.

Конституция РФ, законодательный процесс, лишая Совет Федерации права рассматривать бюджет до принятия его Государственной Думой, затем, по сути дела, загоняют палату в ситуацию вынужденной обороны. Не имея времени на обсуждение, Совет Федерации должен либо одобрить закон о бюджете, либо его отклонить, приняв в последнем случае на себя всю ответственность за процесс, который начинался и протекал без участия палаты. В итоге палата одобряет федеральный закон о федеральном бюджете, нередко руководствуясь тем, что плохой бюджет лучше его отсутствия. Следует заметить, что верхние палаты парламентов зарубежных стран при принятии бюджета, других финансовых законов обычно наделяются такими полномочиями, которые в конечном счете не позволяют обвинить их в провале этого процесса в случае непринятия бюджета.

Поскольку Совет Федерации - палата парламента, постольку в условиях федеративного государства она должна иметь более широкие полномочия в законодательном процессе. Прежде всего речь могла ба идти о праве внесения законопроектов в данную палату.

С учетом полномочий и временных ограничений для принятия решений порядок работы Совета Федерации имеет большие особенности по сравнению с порядком работы государственной Думы.

Совет федерации не имеет сессионной формы деятельности, проводя только заседания. Заседания Совета Федерации имеют общую повестку дня, что делает их сходными с сессиями Государственной Думы, но заседания в отличие от сессий не охватывают всех форм работы палаты, они скоротечны. Совет Федерации проводит свои заседания в период с 16 октября по 15 июля, а остальное время приходится на парламентские каникулы.

Порядок работы Совета Федерации насыщен в отличие от Государственной думы жесткими сроками. Например, на решение вопроса об утверждении указа Президента РФ о военном или чрезвычайном положении отводится 72 часа с момента его подписания. Поэтому регламентом палаты предусмотрен сбор членов Совета Федерации без специального вызова, т.е. по праву при издании Президентом РФ соответствующего указа. Палата имеет 14 дней для рассмотрения и одобрения федерального закона, который был принят Государственной Думой, а на рассмотрение вопроса о назначении на должность Генерального прокурора РФ отведено 30 дней.

Порядок работы Совета Федерации в определенной мере учитывает принцип федерализма. Например, разрешено голосовать по доверенности за другого члена Совета Федерации от того же субъекта РФ, два члена Совета Федерации от одного и того же субъекта РФ вправе внести предложение об осуществлении палатой законодательной инициативы, они могут заблокировать фактическое «одобрение» закона по умолчанию, т.е. без рассмотрения на пленарном заседании. При этом, однако, члены Совета Федерации, представляющие один и тот же субъект РФ, могут по-разному голосовать по одному и тому же вопросу, связаны поручением назначившего их регионального государственного органа, что превращает их в представителей не субъекта РФ, а региональных государственных органов.

Особенностью порядка работы Совета Федерации является также наличие у председателя палаты права решать при определенных условиях вопрос о внесении федерального закона на рассмотрение палаты, то есть, по сути дела, дискреционного полномочия.

Заключение

Конституция российской Федерации предусматривает совершенно различную компетенцию для каждой из палат, обеспечивая тем самым систему «сдержек и противовесов» в деятельности Федерального Собрания, в которой Совету Федерации отводится роль своего рода тормоза по отношению к Государственной Думе.

Вместе с тем парламент выступает как своего рода уравновешивающая сила и в отношениях конкурирующих политических сил, как арена защиты интересов тех из них, которые в сегодняшней ситуации обладают меньшими возможностями воздействия на политическую жизнь страны.

В заключении можно сделать вывод, что Федеральное Собрание многими правовыми нормами и живыми нитями вписано в конституционно-политическую систему нашего современного государства.

Однако существует комплекс проблем, связанных с реализацией Федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», требующих тщательного осмысления.

Очевидно, что необходимо на федеральном законодательном уровне определить закрытый перечень оснований, а также пределы применения досрочного отзыва члена Совета Федерации, применяемого органом государственной власти субъекта Российской Федерации к лицу, занимающему государственную должность Российской Федерации.

Список литературы

Конституция Российской Федерации: офиц. текст. - М.: Астрель, 2006. - 74 с.

О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: федер. закон от 5.08.2000 г. №113-ФЗ // Российская газета. - 2000. - №5. - С. 13-26.

О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: федер. закон от 8.05.1994 г. №3-ФЗ // Собр.законодательства РФ. - 2004. - №2. - Ст. 74, №28. - Ст. 3466, №7. - Ст. 614, №32. - Ст. 3317.

О внесении изменений в Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 18.06.2008 г. №223-СФ // Собр. законодательства РФ. - 2008. - №8. - Ст. 173.

4. О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 30.01.2002 г. №33-СФ // Собр. законодательства РФ. - 2004. - №11. - Ст. 1145.

6. Авакьян, С.А. Федеральное Собрание - парламент России / С.А. Авакьян. - М., 2006. - 308 с.

7. Баранов, В.М. Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование / В.М. Баранов. - Нижний Новгород, 2001. - 544 с.

8. Булаков, В.И. Организационная функция в деятельности Совета Федерации / В.И. Булаков // Право и политика. - 2003. - №9. - С. 59 - 65.

9. Булаков, О.Н. Парламентское право: учебное пособие / О.Н. Булаков, Ю.А. Дмитриева. - М.: Юриспруденция, 2002. - 128 с.

10. Быков, С.В. Процедура формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ: федеральное и региональное регулирование / С.В. Быков // Современное право. - 2006. - №6. - С. 60 - 64.

11. Горбуль, Ю.А. Проблемы совершенствования законотворчества в Российской Федерации / Ю.А. Горбуль // Журнал российского права. - 2004. - №6. - С. 27 - 35.

12. Гранкин, И.В. Контрольная деятельность палат парламента России: состояние и пути совершенствования / И.В. Гранкин // Конституционное и муниципальное право. - 2006. - №6. - С. 24 - 28.

13. Козлова, Е.И. Конституционное право России / Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин. - М.: Юристъ, 2003. - 132 с.

14. Колюшкин, Е.И. Пути реформирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ / Е.И. Колюшкин // Конституционное и муниципальное право. - 2006. - №4. - С. 7 - 14.

15. Конюхова, И.А. Проблемы реализации Федерального Закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» / И.А. Конюхова // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. - 2004. - №4. - С. 18 - 25.

16. Крашенинников, П.И. Федеральный законотворческий процесс / П.И. Крашенинников. - М.: Статус, 2001. - 125 с.

17. Кутафин, О.Е. Государственное право Российской Федерации / О.Е. Кутафин. - М., 2005. - 65 с.

18. Любимов, А.П. Парламентское право России: учеб. пособие / А.П. Любимов. - М.: Маркетинг, 2002. - 368 с.

19. Полуян, Л.Я. Верхняя палата парламента в системе органов государственной власти / Л.Я. Полуян // Аналитический вестник. - 2002. - №2. - С. 35 - 39.

20. Степанов, И.М. Парламентское право России: учеб. пособие / И.М. Степанов, Т.Я. Хабриева. - М.: Юристъ, 2000. - 392 с.

21. Чиркин, В.Е. Конституционное право России / В.Е. Чиркин. - М., 2002. - 78 с.

Размещено на Allbest.ru