Главная Коллекция "Otherreferats" Государство и право Правовой статус и функции (компетенции) местного управления

Правовой статус и функции (компетенции) местного управления

История законодательства по местному управлению. Система государственной власти в Конституции Республике Казахстан. Перспективы и проблемы внедрения местного самоуправления в переходный период. Система местного государственного управления.

Рубрика Государство и право
Вид курсовая работа
Язык русский
Дата добавления 15.05.2012
Размер файла 63,2 K

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Страница:

У маслихатов нет вертикали взаимоотношений, но решения вышестоящих маслихатов строго обязательны.

Решения маслихатов, не соответствующие Конституции и законодательству Республики Казахстан, могут быть отменены самим маслихатом либо в судебном порядке.

Акимат издает постановления, которые подписываются акимом. Аким издает решения нормативно-правового характера и распоряжения по вопросам административно-распорядительного, оперативного и индивидуального характера.

Акты акимата и акима, принятые в пределах их компетенции, имеют обязательную силу на всей территории соответствующей административно-территориальной единицы (ст. 37 Закона "О государственном управлении"). Действие актов акимата и акима может быть приостановлено соответствующим прокурором. Акты акимата и акима, касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан (кроме актов, содержащих государственные секреты Республики Казахстан и иную охраняемую законом тайну), подлежат обязательному официальному опубликованию в газетах и иных периодических изданиях, определенных маслихатами и акимами.

Акты акимата и акима, носящие общеобязательное значение, межведомственный характер или касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан, подлежат государственной регистрации территориальными органами Министерства юстиции Республики Казахстан в установленном законодательством порядке.

Действие актов акимата и акима может быть отменено либо приостановлено полностью или частично Президентом, Правительством Республики Казахстан, вышестоящим акиматом и акимом, самим акиматом и акимом, а также решением суда.

Нормативные правовые акты местных представительных и исполнительных органов вступают в силу после подписания уполномоченными лицами.

Система контроля над деятельностью органов местного управления

Президентский контроль осуществляется непосредственно самим Президентом либо через его администрацию (инспекторами областей). Президент назначает акимов областей, городов Алматы и Астана по представлению премьер-министра. Власть Президента над акимами является приоритетной по сравнению с властью правительства, что подтверждается правом Президента "освобождать акимов по своему усмотрению" (ст. 87 п.4 Конституции).

Аким должен бы целиком и полностью отвечать за свою деятельность перед Правительством, так как он руководитель местной исполнительной власти, которая является звеном единой системы исполнительных органов. Но аким должен выполнять поручения Президента и отвечать также перед ним. Возникает не иерархическая, а конкурирующая подчиненность, при этом доминирующее значение приобретает ответственность перед Президентом.

Парламентский контроль над деятельностью органов местного управления законодательством не предусматривается. Сенат располагает правом досрочного прекращения полномочий маслихата по представлению Генерального прокурора.

Правительство в пределах конституционных полномочий осуществляет контроль за исполнением законов. Министерство юстиции, его территориальные органы регистрируют акты местных органов. Центральными отраслевыми и иными органами в отношении подведомственных им подразделений местных исполнительных органов осуществляется ведомственный контроль.

Маслихаты не связаны отношениями соподчиненности по вертикали. Отсутствие вертикальной подчиненности не означает их полной оторванности друг от друга, поскольку области состоят из районов, городов, а районы - из аульных (сельских) округов. Решения вышестоящего маслихата, принятые в пределах его компетенции и не противоречащие законам Республики Казахстан, обязательны для исполнения нижестоящими маслихатами. Однако вышестоящий маслихат не вправе вмешиваться в компетенцию нижестоящего органа. Даже принятие последним незаконного решения не влечет за собой в вертикальном порядке его отмены. Законодательство предусматривает только судебный порядок отмены актов местных представительных органов.

На территории соответствующих административно-территориальных единиц общий контроль осуществляют маслихаты и акиматы, во главе с акимами, которые обеспечивают проведение общегосударственной политики в сочетании с интересами и потребностями развития областей, городов, районов.

Предметом прокурорского надзора является единообразное применение законов, указов Президента и других нормативных правовых актов. Он осуществляется путем проведения проверок в связи с поручением Президента, заявлениями, жалобами, сообщениями и другими данными о нарушениях законодательства, непосредственным выявлением признаков нарушения законодательства, поручением или запросом вышестоящего прокурора. Обязательного правила предоставлять один экземпляр всех решений прокуратуре для контроля не существует.

Сказать, что контроль над деятельностью органов местного управления проводится системно, будет преувеличением. Нередки случаи, когда контрольные полномочия осуществляют одновременно несколько ведомств.

Финансовые полномочия местных органов управления

За последние годы в Казахстане финансовые полномочия местных органов управления в результате разделения полномочий, прав и обязанностей между уровнями бюджетной системы претерпели значительные изменения. Как показывает анализ, эти изменения касались в основном расходных полномочий, тогда как полномочия в доходах не претерпели существенных изменений.

Согласно ст.11 Закона «О бюджетной системе» в местный бюджет зачисляются следующие налоги, сборы и другие обязательные платежи в бюджет: подоходный налог с юридических лиц - 50 % (кроме подоходного налога с юридических лиц, зарегистрированных в качестве плательщика в г. Астана); налог на добавленную стоимость на произведенные товары, оказанные услуги лицами, зарегистрированными в качестве плательщиков в г. Астана - 50 %; акцизы на вино-водочные изделия-50 %, на игорный бизнес; на бензин и дизельное топливо с розничной продажи; подоходный налог с физических лиц; социальный налог; налог на имущество юридических и физических лиц; земельный налог; налог на транспортные средства; доля РК по разделу продукции по заключенным контрактам в части, поступающей в местный бюджет; сбор за регистрацию физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью; лицензионный сбор за право занятия отдельными видами деятельности; сбор за государственную регистрацию юридических лиц; сбор с аукционных продаж; сбор за право реализации товаров на рынках; сбор за использование юридическими и физическими лицами символики города Алматы в их фирменных наименованиях, знаках обслуживания, товарных знаках в соответствии с законом; плата за воду и пользование лесными ресурсами.

Кроме этого в местный бюджет зачисляются такие неналоговые поступления, как поступление дивидендов на пакет акций, являющихся коммунальной собственностью; доля прибыли коммунальных предприятий; поступления доходов от государственных лотерей, проводимых по решениям маслихатов; вознаграждения полученные за предоставление кредитов из местного бюджета; поступления от продажи имущества, принадлежащего государственным учреждениям, финансируемым из местного бюджета; поступления от реализации услуг, предоставляемых государственными учреждениями, финансируемыми из местного бюджета; от аренды имущества коммунальной собственности; деньги от проведения государственных закупок, организуемых государственными учреждениями, финансируемыми из местного бюджета; от аренды земельных участков; плата за загрязнение окружающей среды; за государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним; государственная пошлина; административные штрафы и санкции, взимаемые местными государственными органами.

Подлежат зачислению в местный бюджет поступления от приватизации объектов коммунальной собственности; от продажи земельных участков; от реализации зерна, закупаемого для самообеспечения регионов. Также, в местный бюджет поступают официальные трансферты от вышестоящих бюджетов и погашения основного долга по кредитам, ранее выданным из местных бюджетов.

До 1999 г. использовались индивидуальные нормативы по каждому из регулирующих налогов для зачисления в местные бюджеты. С 1999 г. для каждой области установлены единые нормативы по общему объему поступлений от регулирующих налогов. Это увеличило различия в сборе налогов в областях из-за неравенства налогового потенциала. Так, доля налоговых поступлений в доходах местных бюджетов в 2000 г. в среднем по стране 78 %, самый низкий уровень налоговых доходов у бюджета Южно-Казахстанской области (43 %) и самый высокий - у Атырауской области (98 %).

Начиная с 1999 г. доходы местных бюджетов увеличились (табл.1). Это произошло из-за изменения подходов к механизму бюджетного регулирования: большинство налогов стали поступать полностью в местный бюджет и затем уже перераспределяться посредством субвенций и изъятий.

Таблица 2.

Характеристика доходов местных бюджетов

1998

1999

2000*

Сумма

(млн. тенге)

% к Г.Б.

Сумма

(млн. тенге)

%

к Г.Б.

Сумма

(млн. тенге)

%

к Г.Б.

Местные бюджеты без субвенций

111288

29,2

185588

46,5

271734

45,4

Местные бюджеты с учетом субвенций

151624

39,8

217575

54,6

313648

52,4

Субвенции местным бюджетам

40336

10,6

31987

8,1

41914

7,0

*-без учета счетного периода

Доходы местных бюджетов в 1998 г. без субвенций от государства составляли 29,2 %, после получения - 39,8 %. В 1999 г. до получения субвенций - 46,5 %, с субвенциями - 54,6 %, в 2000 г. картина выглядит приблизительно также: до субвенций - 45,4%, с субвенциями - 52,4 %.

В структуре доходов местных бюджетов в 2000 г. самым важным источником являлся социальный налог (29 %), затем подоходный налог с юридических лиц (22 %) и подоходный налог с физических лиц (16,5 %). Доля налогов на имущество юридических и физических лиц, землю, транспорт составляет около 14 %. Доля сборов в местный бюджет несущественна, они составляют около 1,5 % в доходах местных бюджетов. Полномочия местных органов управления в доходах весьма ограниченные, они не могут устанавливать ставки налогов или определять базу налогообложения. Исключением из этого правила является только земельный налог. Местные представительные органы в пределах своей компетенции имеют право в зависимости от местонахождения земельного участка, его обеспеченности водой, производственных условий хозяйствования понижать или повышать ставки земельного налога в пределах 20 % (ст.109 Закона "О налогах и других платежах в бюджет").

Ответственность местных органов управления по расходам в последние годы неуклонно повышалась. Это наглядно видно из следующей таблицы.

Таблица 3.

Характеристика расходов местных бюджетов

1997г. млн. тенге

%

1998г.

млн. тенге

%

1999г.

млн. тенге

%

2000*г. млн. тенге

%

Расходы из государственного бюджета

471335

100

453298

100

468423

100

595792

100

Расходы из местных бюджетов

143178

30,4%

156150

34,4 %

214974

45,9 %

302421

50,8 %

*-предварительные данные

В структуре государственного бюджета расходы местных бюджетов в 1997 г. составляли 30,4 %, в 1998 г. - 34,4 %, в 1999 г. они выросли до 45,9 %, в 2000 г. - до 50,8 % .

На рост расходов местных бюджетов в 1999-2000 гг. повлияло погашение ранее накопленных долгов по социальным выплатам. На 1 июля 1999 г. долг местных бюджетов составлял 33,7 млрд. тенге. Частично погашение было осуществлено в конце 1999 г., в 2000 г. эта работа приняла более систематический характер.

В структуре расходов местных бюджетов преобладают расходы на социальную сферу, но возможности областей сильно различаются. Каждая область в 1997, 1998 гг. направляла на образование, здравоохранение, социальное обеспечение и культуру около 80 % всех расходов. На образование уходило около 40 % всех расходов местного бюджета. Расходы на здравоохранение в 1997 г. составляли в среднем по республике 20,1 % местных бюджетов, в 1998 г. - 11,8 %. По областям наблюдается значительная дифференциация расходов. По сравнению с 1997 г. в 1998 г. расходы на социальное обеспечение увеличились в среднем по стране на 15,8 %. На культуру и искусство приходилась наименьшая доля в расходах местных бюджетов - чуть более 3 %.

С 1999 г. в связи с изменением механизма бюджетного регулирования претерпела изменения структура расходов местных бюджетов. В первую очередь это коснулось областей - доноров республиканского бюджета. Новый порядок распределения налогов увеличил их доходы, но весь объем доходов, превышающий их расходы изымался в пользу "бедных" областей. Это повлияло на снижение доли расходов на образование, здравоохранение, социальное обеспечение и страхование, культуру, хотя абсолютные цифры значительно не изменились.

В среднем по Казахстану местные бюджеты направляли на социальные нужды в 1999 г. около 70 %, в 2000 г. - около 60 % всех расходов. На образование направлялось в 1999 г. - 34,4 %, в 2000 г. - 28, 8 %; на здравоохранение в 1999 г. - 18,9 %, в 2000 г. - 17,8 %; на социальное обеспечение и страхование в 1999 г. - 9,5 %, в 2000 г. - 8,1 %; на культуру в 1999 г. - 4 %, в 2000 г. - 4,5 % всех расходов бюджета. Повышение расходов на культуру является скорее исключением, чем правилом, поскольку 2000 год был объявлен годом поддержки культуры.

Как уже отмечалось, с 1999 г. для бюджетного регулирования используется механизм бюджетных субвенций и изъятий: в тех областях, где поступления в бюджет превышают расходы, излишек изымается и передается в виде субвенций тем областям, у которых все предусмотренные законом поступления не покрывают их нужд.

Существующая методика осуществления изъятий из местных бюджетов и предоставления субвенций из республиканского бюджета местным бюджетам не опирается на экономически обоснованные нормативы и не способствует их эффективному расходованию, в результате, снижается заинтересованность местных органов в изыскании резервов увеличения доходов бюджета.

По многим областям в результате завышения прогноза по доходам и занижения расходов к концу года образуется кредиторская задолженность по зарплате, детским пособиям и коммунальным платежам.

Местные органы управления располагают правом заимствования. Для ограничения рискового вложения заемных средств местными исполнительными органами законодательство предусматривает использование заемных средств только на финансирование региональных инвестиционных программ или на финансирование дефицита бюджета. Заимствование может осуществляться в форме эмиссии государственных ценных бумаг либо соглашений (договоров) о займе. Общие объемы местного заимствования и предельные нормы совокупного кредита местного органа власти на финансовый год устанавливаются в законе о республиканском бюджете на соответствующий год.

Законы "О бюджетной системе", "О государственном и гарантированным государством заимствовании и долге" принятые в 1999 г. определяют основные правила заимствования местными исполнительными органами, учета и ограничения объемов заимствования. Так, лимит заимствования местного исполнительного органа, на соответствующий финансовый год не должен превышать 10 процентов доходов местного бюджета на этот год. Лимит долга местного исполнительного органа не должен превышать 25 процентов доходов местного бюджета на соответствующий финансовый год. Объем расходов на погашение обслуживание долга местного исполнительного органа не должен превышать 10 процентов доходов местного бюджета на соответствующий год. Министерство финансов рассчитывает размеры лимита заимствования местных исполнительных органов и рекомендует им допустимое значение лимита долга.

Законы, регулирующие процесс заимствования предусматривают, что Правительство Казахстана не несет ответственности за обеспечение и не выдает гарантий выплаты долга местного органа управления.

Облигации местных исполнительных органов являются инструментом, который позволяет решать проблемы финансирования капитальных расходов местных бюджетов. Начиная с 1999 г. Мангистауская, Атырауская области и города Алматы и Астана выпустили облигации для реализации отдельных инвестиционных проектов. Недавно к ним присоединилась Восточно-Казахстанская область. В настоящее время еще не принята законодательная и нормативная база, регламентирующая выпуск и обращение муниципальных ценных бумаг. Поэтому в каждом случае принимались отдельные постановления Правительства: "Временный порядок выпуска облигаций местного исполнительного органа города Алматы", "Временные правила выпуска, размещения, обращения и погашения облигаций местного исполнительного органа города Астаны" и т.д.

Разделение общегосударственной собственности на республиканскую и местную (коммунальную) началось в апреле 1999 года. Правительством был утвержден перечень государственных пакетов акций и долей в хозяйственных товариществах, оставляемых в республиканской собственности и передаваемых в коммунальную собственность. К республиканской собственности были отнесены государственные пакеты акций «национальных компаний», «голубых фишек», крупных объектов приватизации и некоторые другие объекты, имеющие важное значение для развития экономики. В коммунальную собственность были переданы объекты социальной сферы (школы, детские сады), вся инфраструктура, в том числе энерго, газо и теплоснабжающие организации, обеспечивающие жизнедеятельность региона.

Местные исполнительные органы обеспечивают исполнение бюджета. Они представляют в маслихаты годовой отчет об исполнении местного бюджета за отчетный финансовый год с пояснительной запиской и приложениями не позднее 1 июля года, следующего за отчетным. Маслихаты утверждают исполнение бюджета.

Ежемесячно местные исполнительные органы районов и городов представляют в местный исполнительный орган области отчет об исполнении бюджета по состоянию на 1 число месяца, следующего за отчетным. В свою очередь исполнительные органы областей, городов Алматы и Астана представляют таким же образом месячный отчет в Министерство финансов. Ежеквартальные отчеты об исполнении соответствующих местных бюджетов местные исполнительные органы должны публиковать в средствах массовой информации.

Оценка бюджета и мониторинг исполнения местных бюджетов не проводится. Контроль за исполнением местных бюджетов осуществляет ревизионная комиссия маслихата, однако члены этой комиссии зачастую не обладают необходимым уровнем квалификации для осуществления качественного контроля.

Перспективы развития местного управления и внедрение местного самоуправления

В мире существует огромное разнообразие моделей организации местного управления и местного самоуправления. В зависимости от применения той или иной концепции, а также от национальных особенностей и традиций различных государств различаются четыре основные системы осуществления публичной власти на местах: англосаксонская, романо-германская, иберийская и советская системы.

Казахстану необходима своя модель местного управления, учитывающая существующие реалии и традиции государственного управления, а также необходимость последовательных и продуманных действий в этом направлении.

В настоящее время для Казахстана актуальным является реформирование и развитие местного государственного управления, которое включает областные, районные и сельские (поселковые) уровни. Для этого представляется необходимым решение следующих проблем.

Разделение функциональных обязанностей между Правительством и областными органами управления можно признать удовлетворительным, однако, разделение функций между областным и районным уровнями управления в каждой области решается областным акимом по собственному усмотрению, нет правовой основы регламентирования этого процесса.

Всей полнотой власти на местах обладают назначаемые «сверху» акимы, тогда как роль местных представительных органов, избираемых населением, незначительна.

Укрепление возможностей местных органов управления в решении местных задач напрямую связано с их финансовыми возможностями. Однако, для бюджетной децентрализации в Казахстане характерна более быстрая децентрализация расходов, тогда как доходы все еще значительно централизованы. Последние изменения в Закон «О бюджетной системе» Эти изменения одобрены в ноябре 2001 г. Парламентом. направлены на еще большую централизацию доходов. Если до сих пор 50 процентов подоходного налога с юридических лиц зачислялось в республиканский бюджет и 50 процентов в местные бюджеты, то теперь он будет полностью поступать в республиканский бюджет. В результате, руководители местных органов управления теряют связь с реальным сектором экономики, в целом, они слабо влияют на доходную часть местного бюджета. Существующий механизм бюджетного выравнивания путем субвенций и изъятий снижает стимулы для увеличения доходов местных бюджетов и эффективного расходования их средств. Слабым звеном в бюджетном процессе является контроль и мониторинг исполнения местных бюджетов.

Произошло разделение общегосударственной собственности на республиканскую и местную (коммунальную), в областных и районных акиматах есть подразделения, которые отвечают за управление коммунальной собственностью. Однако существующая общегосударственная проблема неэффективного управления государственной собственностью проецируется и на местный уровень.

Несмотря на то, что в сельской местности проживает 44 % населения Казахстана, во всей системе местного управления наиболее слабым звеном является именно аульный (сельский) округ, села и поселки, где власть представлена только акимами. На этом уровне управления нет акиматов, нет местных представительных органов (маслихатов). Кроме того, поселковые, аульные и сельские бюджеты в Казахстане упразднены в 1993 г., поэтому сельские акимы не располагают какими либо властными рычагами.

В этой связи на нынешнем этапе необходимо реализовать отдельные принципы самоуправления на нижнем уровне государственного управления, такие как выборность, наделение бюджетом и собственностью. До реализации предлагаемых мер, преждевременно создание органов местного самоуправления вместо органов местного государственного управления.

20 октября 2001 г. в Казахстане впервые были проведены экспериментальные выборы сельских акимов в двух районах по каждой области, итого в 28 сельских округах по стране. Путем открытого голосования в сельских округах определялись выборщики, которые затем уже тайным голосованием выбирали акима. Избранным считался кандидат, набравший большее число голосов выборщиков, принявших участие в голосовании. Эта процедура выборов вызвала волну критики, как местных экспертов, так и представителей ОБСЕ Процедура выборов местных акимов критикуется ОБСЕ и местными экспертами. //Panorama - 19 октября 2001 г. - №40 - с.1. В частности, ими отмечалось, что само проведение выборов в ограниченном числе мест представляет «избирательное право голосования» и «нарушает право всех граждан Казахстана на всеобщее избирательное право и равенство перед законом». Кроме того, проведение косвенных выборов в аулах и селах, где число избирателей невелико, особенно неприемлемо, считают местные эксперты. В местах компактного проживания целесообразно обеспечение прямой формы демократии, при которой право выбора предоставлялось бы всем.

В настоящий момент, в этих сельских округах акимы уже выбраны. Что же изменилось? Как и назначаемые акимы, избранные акимы не располагают в настоящий момент никакими властными рычагами. Избираются сельские акимы сроком на два года, однако без восстановления сельских бюджетов, невозможно требовать от сельских акимов решения каких либо сельских проблем.

Агентством по стратегическому планированию разработана Концепция децентрализации государственных функций в Республике Казахстан, которая находится на обсуждении в Правительстве. Согласно этой Концепции планируется разработать и «наделить, начиная с 2003 года бюджетами сельские округа, поселки, города районного значения», «начиная с 2002 г. будет осуществлен переход к повсеместным выборам акимов сельских округов, поселков, городов районного значения». Для реформирования государственного управления на районном уровне авторы Концепции предлагают ввести порядок назначения и смещения с должности акимов районов (городов областного значения) с согласия районных маслихатов. Введение принципов выборности на уровне районов Концепция предлагает на втором этапе децентрализации, однако, когда этот второй этап децентрализации должен начаться Концепция не уточняет.

Проект закона "О местном самоуправлении" опубликованный в средствах массовой информации для всенародного обсуждения предполагает, что местное самоуправление будет организовываться на уровнях ниже районного, то есть в пределах территории аула (села), поселка, аульного (сельского) округа, города районного значения, а в городах областного и республиканского значения, столицы в пределах улиц, кварталов, микрорайонов. Местное самоуправление будет выборным. Основной его орган (кенес), должен избираться населением соответствующего населенного пункта численностью 1000 и более человек. Если же в населенном пункте не набирается 1000 жителей, функции кенеса осуществляет сход граждан. Исполнительным органом местного самоуправления, по замыслу авторов проекта, будет жамият, возглавляемый жетекши, который избирается населением. Основным документом местного сообщества будет его устав, разрабатываемый инициативной группой и принимаемый населением путем голосования.

Создание местного самоуправления требует точного определения круга полномочий. В проекте закона сказано, что они будут решать "самостоятельно и под свою ответственность вопросы местного значения". Однако что подразумевается под вопросами "местного значения" проект не разъясняет. Проект закона "О местном самоуправлении" и принятый закон "О местном государственном управлении" не разграничивают полномочий между органами местного самоуправления и местного государственного управления. Поэтому, представляется затруднительным оценить, как будут складываться между ними отношения.

Требуется разрешить много вопросов. Как будут образовываться и функционировать органы местного самоуправления в городах? Как будут существовать и взаимодействовать между собой акимы и структуры местного самоуправления в поселках и сельских округах? На каком этапе и кто будет решать вопросы об упразднении сельских акимов и передаче их функций органам местного самоуправления.

Важным препятствием для внедрения института местного самоуправления является отсутствие каких-либо реальных финансовых основ для его функционирования, предусматриваемых в проекте закона. В настоящее время уровень, где по замыслу авторов проекта должно зарождаться местное самоуправление - села и поселки - местного бюджета не имеет. Проектом предусматривается выделение местным органам самоуправления субвенций из средств местных бюджетов. Министерство финансов в процессе обсуждения проекта закона неоднократно подчеркивало, ссылаясь на закон о бюджетной системе, что субвенции могут выделяться из областного бюджета только бюджетам районов (городов областного значения), а бюджетов ниже районного уровня не существует. Поэтому оно настаивает на исключении из законопроекта положения о том, что местному самоуправлению для формирования доходов могут выделяться средства из бюджетов В процессе обсуждения законопроекта об этом говорили первый вице-министр финансов Б.Жамишев, вице-министр финансов Н. Коржова..

В проекте закона отмечается, что в течение года со дня введения закона в действие государство передает местному сообществу в собственность коммунальное имущество в порядке и размерах, определяемых правительством. Однако, Министерство финансов отмечает, что коммунальная собственность не может стать собственностью органов местного самоуправления, а может быть только передана в управление.

Какие же источники доходов из предусмотренных в проекте остаются в таком случае для органов местного самоуправления? Возможность создания коммерческих предприятий и самостоятельное налогообложение граждан. Создание коммерческих предприятий представляется сомнительным, потому что в таком случае органы местного самоуправления будут вступать в недобросовестную конкуренцию с частным сектором, вытесняя таким образом частное предпринимательство, а со сбором налогов будут возникать проблемы из-за того, что орган местного самоуправления будет и владельцем предприятия и регулирующим органом. Возможность самостоятельного налогообложения граждан также не выдерживает никакой критики, поскольку в селах и поселках проживают наименее обеспеченные слои населения.

Как могут решать вопросы "местного значения" небольшие, бедные органы местного самоуправления, практически лишенные собственных ресурсов? Местного самоуправления без реального финансового потенциала не может быть.

В процессе обсуждения проекта закона "О местном государственном управлении" больше всего дискуссий было вокруг места и роли маслихатов. Одно из них, высказанное известным юристом Г. Сапаргалиевым представляет интерес. "С одной стороны, маслихаты - это представительные органы , с другой - органы местного государственного управления. Если маслихаты - представительные органы, то на уровне района, города они могут быть признаны органами местного самоуправления. Закон определяет маслихаты как органы государственного управления, однако у них нет ни объектов управления, ни управляющих", - отмечал он.

Все эти проблемы требуют внимательного рассмотрения и взвешенного решения. Возможно потребуется внесение изменений и дополнений в закон "О местном государственном управлении".

Предполагаемые эффекты внедрения местного самоуправления

Упомянутая выше Концепция децентрализации отмечает, что на нынешнем этапе самоуправление в Казахстане целесообразно развивать в рамках общественного самоуправления. Это означает возможность создания по инициативе населения территориальных органов общественного самоуправления в сельских и городских местных сообществах, охватывающих территории, на которых компактно проживают группы населения.

В функции органов общественного самоуправления могут входить организация работы по содержанию и благоустройству территории местного сообщества, участие в решении вопросов коммунального характера, содействие работе органов местного государственного управления. Вместе с тем, органы общественного самоуправления не должны иметь властные полномочия, отмечается в Концепции.

Таким образом, местное управление в Казахстане на современном этапе должно осуществляться органами государственного управления, с самостоятельным бюджетом, на принципах выборности руководителя.

В законопроекте о местном самоуправлении должно быть отражено четкое разграничение местного государственного управления и местного самоуправления, в том числе и компетенции их органов, что позволит избежать дублирование их функций, считают авторы Концепции.

Также, казахстанские юристы отличительной чертой местного самоуправления от местного государственного управления считают территориальную привязанность местного государственного управления к административной территории. Что касается самоуправления, то оно возможно в границах территории аулов (села), поселка, аульного (сельского) округа, города районного значения, а в городах областного значения, столицы в пределах улиц, кварталов, микрорайонов. При этом, предполагается, что границу территории местного самоуправления будут определять местный исполнительный орган совместно с маслихатом той или иной административно-территориальной единицы. Это позволит решить проблему разграничения пределов границ местных сообществ и предотвратить возникновение "распрей" между ними, считают авторы проекта закона «О местном самоуправлении».

Проблема реального соотношения власти центра и местных органов, меры их ответственности за состояние дел является более чем актуальной в процессе государственного строительства суверенного и независимого Казахстан. Конституция страны в разделе VIII «Местное государственное управление и самоуправление» регулирует основы, принципы исследуемых вопросов. Анализ раздела показывает, что конституционно разделены предметы ведения местного государственного управления (статьи 85-88 Конституции) и местного самоуправления (статья 89 Конституции). Вместе с тем их расположение в одном, едином разделе Конституции свидетельствует об их взаимной связи и взаимопроникновении. Поэтому одинаково опасно как смешивать функции, возложенные на местные государственные органы и функции органов местного самоуправления, так и возводить между ними непроходимую стену взаимного неприятия, отчуждения и конкуренции. Очень сложно найти оптимальное соотношение границ государственного управления, государственного принуждения и самоуправления, саморегулирования.

Местное государственное управление - это деятельность, осуществляемая местными представительными и исполнительными органами, в целях проведения государственной политики на территории и ее развития в соответствии с их компетенцией, определенной законом и законодательными актами, ответственными за состояние дел на соответствующей территории.

Местное самоуправление - это система организации и деятельности граждан, представляющая совокупность организационных форм и институтов прямого волеизъявления, а также выборных и других органов местного самоуправления посредством которого обеспечивается самостоятельное решение населением вопросов местного значения в соответствии с Конституцией и законами Республики Казахстан.

Местное государственное управление и самоуправление в Республике Казахстан основывается на следующих принципах:

сочетание принципа разделения властей на республиканском уровне с развитием и совершенствованием местного государственного управления и самоуправления;

децентрализации власти (от центра к местам), ее зависимости от интересов местного населения;

местное государственное управление и самоуправление является неотъемлемым атрибутом демократии и функционирования власти;

через местное государственное управление и самоуправление реализуется право административно-территориальных единиц на самостоятельность;

является способом организации власти, формой реализации конституционного положения о том, что единственным источником власти является народ;

форма наибольшего сближения власти и народа;

является способом развития инициативы народа.

Местные представительные органы - маслихаты являются выборными органами, выражают волю населения соответствующих административно-территориальных единиц и с учетом общегосударственных интересов определяют меры, необходимые для ее реализации, контролируют их исполнение и осуществляют в пределах компетенции местное государственное управление. Ответственности маслихатов и акиматов за осуществление местного государственного управления должен соответствовать необходимый объем их полномочий и финансово-ресурсное обеспечение.

Принципиальная разница, по мнению казахстанских законодателей, между государственным управлением и самоуправлением в том, что первые «осуществляют государственное управление и ответственны за состояние дел», а вторые «обеспечивают» самостоятельное решение вопросов населением». Процесс саморегулирования предполагает единство принятия решения населением с его исполнением этим же населением, здесь нет признаков государственного управления в виде специальных органов принуждения и санкции за неисполнение. Не случайно, согласно Конституции, «В Республике Казахстан признается местное самоуправление, обеспечивающее самостоятельное решение населением вопросов местного значения» (статья 89 Конституции). Если источником властных полномочий государственных органов является народ, т.к. именно народ делегирует осуществление своей власти государственным органам (статья 3 Конституции), то источником деятельности местного самоуправления - население в границах самоуправляющего сообщества. Однако местное самоуправление приобретает государственно-регулируемый характер в силу, того, что правовой статус, порядок организации и деятельности органов самоуправления определяется не только гражданами - субъектами самоуправления, но и конституционными нормами и рамками закона. Безусловное соблюдение законных прав и интересов местного самоуправления, его выборных и других органов после их закрепления в законе становится делом государства и его органов, в том числе местных представительных и исполнительных. Более того, конституционно гарантируется самостоятельность органов местного самоуправления в пределах их полномочий, установленных законом. Конституция определяет исчерпывающий перечень форм осуществления местного самоуправления. Местное самоуправление осуществляется населением непосредственно путем выборов, а также через выборные и другие органы местного самоуправления в сельских и городских местных сообществах, охватывающий территории, на которых компактно проживают группы населения. Этот перечень закрытый и не может расширительно толковаться.

В Казахстане местное государственное управление в виде маслихатов и акиматов отличается от органов самоуправления, которые не включаются в систему государственного управления. Этот конституционный принцип положен в основу закона о местом самоуправлении.

Эволюция государственного строительства может привести к необходимости корректировки роли и места органов самоуправления в системе общественных отношений.

Таким образом, приведенные высказывания показывают, что до сих пор законодатели в Казахстане придерживались мнения, что ни в коем случае нельзя смешивать местное государственное управление и местное самоуправление. Однако, большинство стран имеют упрощенные структуры для защиты граждан на местном уровне: они имеют на местном уровне один представительный и один исполнительный институт, выполняющие как государственные функции, так и задачи в рамках самоуправления. “Такая организация дел лучше обеспечивает интересы граждан и более эффективна, поскольку требует меньше затрат, обеспечивая при этом быстрое принятие решений и более высокий уровень услуг”, отмечает он в своем докладе. В докладе эксперта TACIS Ф. Хиллебранта «Политическое и правовое консультирование по вопросам децентрализации и местного управления в Казахстане» 3.09.2001 И еще немаловажный момент для полноценной реализации как местного государственного управления, так и местного смоауправления - местный бюджет. “В таких случаях существует только один местный бюджет, который выполняет все задачи не задаваясь вопросом, к какому органу управления они относятся - к государственному или самоуправлению”, отмечается далее в докладе.

В настоящий момент, уже после избрания акимов сельских округов можно было бы выборщиков, голосовавших за сельского акима признать в качестве местного представительного органа. Это способствовало бы повышению ответственности жителей сел за решение проблем на своем уровне, касающиеся дорог, школ, фельдшерских пунктов и т.д. Конечно, необходимо наделение этого уровня управления необходимыми финансовыми ресурсами. В будущем, наверное им уже могут быть переданы также и функции местного самоуправления.

Заключение

Процесс реформирования государственного управления, формирования правовых основ децентрализации в Казахстане в настоящее время находится на стадии становления и развития. Причина ее слабости и неустойчивости во многом связана с тем, что идеи децентрализации пока еще не имеют прочной опоры в казахстанском обществе, они скорее привнесены извне, инициируются авторитетными международными организациями, чем порождены обществом изнутри.

Всемирный банк рассматривает децентрализацию как один из элементов стратегии развития государства, которая будет способствовать более удовлетворительному и сбалансированному экономическому росту. Американское Агентство по международному развитию (USAID), финансирует четырехлетний проект "Развитие местного управления в Казахстане". Программа Фонда Сорос Казахстан "Местное самоуправление", Фонд Евразия осуществляют финансовую поддержку инициатив местных органов управления, НПО, способствует проведению тренингов и семинаров, направленных на поддержку развития гражданского общества. Международные организации играют роль внешних катализаторов, привлекая внимание органов государственной власти к проблемам децентрализации.

Пока еще в Казахстане не развито гражданское общество, которое видело бы в разделении власти между центром и регионами дополнительную возможность ограничения произвола государства, защиты прав и свобод личности, а также более широкого участия населения в общественных делах. Только все более отчетливо проявляющиеся попытки отдельных региональных элит в стране поддерживает эти идеи.

Укрепление местного управления в Казахстане, создание и развитие местного самоуправления возможно только с дальнейшей демократизацией общества, развитием участия граждан в политическом процессе.

Библиография

1. Конституционный Закон "О государственной независимости Республики Казахстан" от 08.12.1991 г.// Ведомости Верховного Совета Республики Казахстан. - 1991. - №51. - ст. 622

2. Конституция Республики Казахстан от 30 августа 1995 г., с изменениями от 7 октября 1998 г.// Ведомости Парламента. - 1996. - №4. - ст. 217

3. Закон «Об административно-территориальном устройстве Республики Казахстан» от 8 декабря 1993 г., с изменениями от 19.12.95. // Ведомости Верховного Совета Республики Казахстан. - 1993. - №23-24. - ст. 507

4. Конституционный Закон «О выборах в Республике Казахстан» от 28 сентября 1995 г. N 2464, с изменениями от 19.06.1997 г. N 133-1; от 8.05.1998 г. N 222-1; от 6.11.1998 г.; от 6.05.1999 г. N 375-1; от 28.06.99 г. N 407-1) // Ведомости Парламента. - 1995. - №17-18. - ст. 114

5. Конституционный Закон "О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов" от 16.10.1995 №2529// Ведомости Парламента. - 1995. - №21. - ст. 124

6. Конституционный Закон "О республиканском референдуме" 02.11.95 № 2592// Ведомости Парламента. - 1995. - №22. - ст. 131

7. Конституционный Закон "О Правительстве Республики Казахстан" от 18.12.1995 №2688// Ведомости Парламента. - 1995. - №23. - ст. 145

8. Конституционный Закон "О Президенте Республики Казахстан" от 26.12.1995 №2733// Ведомости Парламента. - 1995. - №24. - ст. 172

9. Конституционный Закон "О Конституционном Совете Республики Казахстан" от 29.12.1995 №2737// Ведомости Парламента. - 1995. - №24. - ст. 173

10. Закон "Об общественных объединениях" от 31.05.1996// Ведомости Парламента. - 1996. - №8-9. - ст. 234

11. Закон "О политических партиях" от 02.07.1996// Ведомости Парламента. - 1996. - №11-12. - ст. 260

12. Закон "О бюджетной системе Республики Казахстан". 1.04.1999 г.

13. Закон РК "О государственной службе". 23.07.1999 г. № 453-I ЗРК

14. Закон РК "О статусе столицы Республики Казахстан" 20.05.1998 г.

15. Закон РК "Об особом статусе г. Алматы" 1.07. 1998 г. № 258-1 ЗРК

16. Закон РК"О местном государственном управлении в РК" 23.01.2001-03-21

17. Закон "О некомммерческих организациях" 16.01.2001. № 142-II ЗРК

18. Указ Президента РК «О выборах акимов аульных (сельских) округов, аулов (сел) поселков». 23. 07.2001 г. № 633

Размещено на Allbest.ru

Страница:


Подобные документы

Работы в архивах красиво оформлены согласно требованиям ВУЗов и содержат рисунки, диаграммы, формулы и т.д.
PPT, PPTX и PDF-файлы представлены только в архивах.
Рекомендуем скачать работу.

© 2000 — 2023, ООО «Олбест» Все права защищены